Õiguskantsler — Ülevaade seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega — RTL, 103, 1572

I. RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVEL 1. SISSEJUHATUS PS § 149 lõige 3 sätestab, et Eesti Vabariigi kõrgeim kohus on Riigikohus, kes ühtlasi on ka põhiseadusliku järelevalve ehk põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. Põhiseadus annab Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve teostajana ulatusliku pädevuse: PS § 152 lõige 2 näeb ette Riigikohtu õiguse tunnistada kehtetuks mis tahes seadus või muu õigusakt, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega. Täpsemalt reguleerib Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevust ning kohtusse pöördumise ja kohtumenetluse korda põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus.1 Ajavahemikus 1. juuni 2004 kuni 31. detsember 2004 arutas Riigikohus 17 põhiseaduslikkuse järelevalve asja, neist 3 üldkogus ja 14 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis. Riigikohtu seisukohad põhiseaduslikkuse järelevalve küsimustes on siduvad kõigile, sh õiguse loojatele ja õiguse rakendajatele. Kahjuks tuleb taas nentida, et Riigikogu ei ole alati teinud Riigikohtu lahenditest asjakohaseid järeldusi. Nii möödunud kui ka ülemöödunud aasta ülevaates juhtis õiguskantsler tähelepanu Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsusele2, millega üldkogu tunnistas omandireformi aluste seaduse3 § 7 lõike 3 vastuolus olevaks PS § 13 lõikega 2 koostoimes §-ga 14. On äärmiselt kahetsusväärne, et endiselt ei ole Riigikogu suutnud kohtuotsust täita ning kehtestada asjakohast õiguslikku regulatsiooni, mis võimaldaks lahendada ümberasunutele kuulunud varaga seotud õiguslikud küsimused. Järgnevalt antakse ülevaade käesoleva ülevaateperioodi olulisematest Riigikohtu lahenditest ja neist tulenevatest järeldustest, mida tuleb põhiseaduspärase õigusloome ja õiguspraktika kavandamisel silmas pidada. Käsitletakse lisaks kahte eelmisse ülevaateperioodi jäänud üldkogu lahendit, mis ülevaate mahu piiratuse tõttu eelmisel aastal jäid kajastamata. Esitatavad kaasused näitavad ilmekalt, et küsimus regulatsiooni põhiseadusele vastavuse ja selle hindamise kohta on muutumas üha keerukamaks ja komplekssemaks ning et põhiseaduspärasuse probleemid on omased õigusloome kõigile tasanditele. 2. KARISTUSSEADUSTIKU RAKENDAMISEL TAGASIULATUVA JÕU PÕHIMÕTTE KOHALDAMINE HALDUSÕIGUSERIKKUMISTE SUHTES 28. aprillil 2004 kinnitas Riigikohtu üldkogu, et vana kriminaalkoodeksi järgi karistuseks määratud mootorsõiduki juhtimisõiguse äravõtmine on ka pärast uue karistusseadustiku jõustumist põhiseadusega kooskõlas.4 Kohtumääruse esemeks oli karistusseadustiku rakendamise seaduse5 (edaspidi KarSRS) § 5 lõike 2 regulatsioon, mille kohaselt juhtimisõiguse äravõtmine kui lisakaristus tuleb ka pärast 1. septembrit 2002 lõpuni kanda, kui tegu on endiselt süüteona karistatav. Asjaomane kohtuasi puudutas karistusseadustiku6 § 5 lõikes 2 sätestatud kergema karistuse tagasiulatuva jõu põhimõtte kohaldamist enne karistusseadustiku jõustumist haldusõigusrikkumise asjas määratud karistuste suhtes. Küsimuseks oli, kas sellest põhimõttest tulenevalt oleks varem määratud karistus tulnud vastavusse viia liiklusseaduses7 (edaspidi LS) samasuguse rikkumise eest ettenähtud leebemate sanktsioonidega. Kõnealusel juhul karistati isikut liiklusalase haldusõiguserikkumise asjas rahatrahvi ning mootorsõiduki juhtimise õiguse äravõtmisega 24 kuuks. Pärast 1. septembrit 2002 ei ole samalaadse teo puhul enam juhtimisõiguse äravõtmist lisakaristusena ette nähtud, mistõttu isik leidis, et sellega on seadusandja näinud tema teo eest ette leebema karistuse, mida tuleks tagasiulatuvalt kohaldada ka tema suhtes. KarSRS § 5 lõige 1 sätestab, et karistusest vabastatakse füüsiline ja juriidiline isik, kellele on määratud karistus haldusõiguserikkumise eest, mis karistusseadustiku või muu väärteokoosseisu sätestava seaduse järgi ei ole enam karistatav väärteo ega kuriteona. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt vabastatakse karistusest füüsiline isik, kes haldusõiguserikkumise toimepanemise ajal oli noorem kui 14-aastane. Tegemist on ainsate selles seaduses sisalduvate alustega, mis näevad ette haldusõiguserikkumise eest määratud karistust kandva isiku olukorra kergendamise. Riigikohtu üldkogu viitas oma varasemale, 2003. aastal tehtud otsusele8, kus üldkogu oli asunud seisukohale, et PS § 23 lõike 2 teist lauset tuleb tõlgendada viisil, et selle kaitseala laieneb ka karistuse kandmise ajale. Lisaks leidis üldkogu, et selle põhiseaduse sätte kaitseala hõlmab ka haldusõiguserikkumise eest määratud karistusi, sh juhtimisõiguse äravõtmist lisakaristusena, osutades, et PS § 23 lõige 2 ei erista karistuste liike (halduskaristusi ja karistusi kuritegude eest, põhi- ja lisakaristusi jne). Olukorras, kus isikule varasema seaduse alusel mõistetud raskemat karistust ei muudeta pärast seaduse uue redaktsiooni kehtestamist, milles nähakse ette kergem karistus, on tegemist ka PS § 12 lõike 1 esimeses lauses sätestatud võrdsuspõhiõiguse riivega, sest see toob kaasa enne ja pärast 1. septembrit 2002 karistatud isikute erineva kohtlemise. Üldkogu märkis, et põhiseaduslikud väärtused, mis võivad õigustada kõnealuste põhiõiguste piiramist, on ühiskonna õiglustunne, õiguskaitsesüsteemi efektiivne toimimine, karistusotsuse seadusjõud, õiguskindlus ja õigusrahu. Üldkogu leidis, et haldusõiguserikkumise eest määratud lisakaristuse jätkuv kandmine on antud juhul sobiv ja vajalik abinõu, pidades üheaegselt silmas nii õiglase karistamise kui ka õiguskaitsesüsteemi efektiivse toimimise eesmärki. Antud liiklusalase haldusõiguserikkumise puhul karmistas seadusandja samal ajal lisakaristuse ärakaotamisega põhikaristust. Seetõttu võiks isiku automaatne lisakaristusest vabastamine sellises olukorras tuua kaasa varem karistatud isikute põhjendamatult leebe kohtlemise. Lisakaristuse vähendamiseks õiglase aluse leidmine on aga peaaegu võimatu. See eeldaks lisakaristuse leevendamise ning põhikaristuse raskendamise ulatuse, samuti haldussunnivahendite raskuse täpset võrdlemist, milleks lähtealused puuduvad, mistõttu leebema seaduse kohaldamine võib tähendada haldusõiguserikkumise asja uut läbivaatamist. See koormaks õiguskaitseorganeid tunduvalt enam kui vabadusekaotust kandvate isikute vabastamine, millega oli tegemist eespool viidatud Riigikohtu üldkogu 2003. aasta otsuses. Samuti annaks äravõetud juhtimisõiguse massiline ennetähtaegne taastamine ühiskonnale õiguspoliitiliselt väära ja eksitava signaali, et riik on uues seaduses hakanud liiklusrikkumistesse tegelikust märksa leebemalt suhtuma. Liiklussüüteod kujutavad endast olulist ühiskondlikku probleemi, mistõttu leidis üldkogu, et iseäranis liiklussüütegude puhul on põhjendatud seadusandja ettevaatlikkus varasemate karistuste ümbervaatamisel. Üldkogu lisas, et eelneva kõrval tuleb iseseisva väärtusena nimetada ka karistusotsuse seadusjõudu, mis on vajalik õigusemõistmise autoriteedi, õiguskindluse ja õigusrahu tagamiseks. Iga õigusvaidlus peab millalgi saama lõpliku lahendi. Eeskätt õiguskindluse põhimõte nõuab piiri tõmbamist, pärast mida ei saa enam vaidluse esemeks olnud küsimusi tõstatada. Riigikohtu üldkogu asus seisukohale, et antud juhul on põhiõiguste riive mõõdukas. Sõiduki juhtimisõigus ei ole isiku põhiõigus, kuigi juhtimisõiguse kaudu realiseerivad isikud mitmeid teisi põhiõigusi. Eelkõige on see üks viise, mille kaudu isik saab realiseerida PS § 19 lõikes 1 sätestatud õigust vabale eneseteostusele. Siiski riivab juhtimisõiguse peatamine isiku õigusi leebemalt kui vabaduse võtmine sama pikaks ajaks. Antud juhul ei ole kaalul sellised põhiõigused, mis sunniksid karistuse jõusse jäämist toetavad väited enda ees taanduma. Sellest tulenevalt leidis üldkogu, et KarSRS § 5 lõike 2 regulatsioon, mille kohaselt juhtimisõiguse äravõtmine kui lisakaristus tuleb ka pärast 1. septembrit 2002 lõpuni kanda, kui nimetatud liiklusalane väärtegu on endiselt süüteona karistatav, on kooskõlas põhiseadusega. Kõnealuses lahendis küsiti ka isiku kaebuse läbivaatamiseks pädeva kohtu kohta ning õiguskaitsevõimaluste kohta juhul, kui karistusseadustiku rakendamise seadus oleks osutunud põhiseadusvastaseks seetõttu, et ta ei näe ette leebema karistuse tagasiulatuvat kohaldamist muudel juhtudel, kui KarSRS §-s 5 loetletud. Nimelt sätestab KarSRS § 5 karistusest vabastamise korra vaid sama paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud juhtudeks. Üldkogu märkis, et KarSRS § 5 põhiseadusvastasuse korral oleks karistusseadustiku rakendamise seadus põhiseadusvastane ka seetõttu, et see ei näe ette tõhusat menetlust õiguste kaitseks. Muuhulgas on reguleerimata karistusest vabastamiseks pädev organ, sellele vastava taotluse esitamise ja selle otsuse vaidlustamise kord. Kuna KarSRS § 5 on aga kooskõlas põhiseadusega, siis leidis üldkogu, et seadusandjal puudus vajadus näha karistusseadustiku rakendamise seaduses ette erikord kõnealuse vaidluse ja analoogiliste vaidluste lahendamiseks. 3. ERIKAEBUSE MENETLUSES ASJASSE PUUTUV ÕIGUSAKT 30. aprillil 2004 otsustas Riigikohtu üldkogu jätta rahuldamata isiku erikaebuse seoses joobeekspertiisi akti vaidlustamisega.9 Asja materjalidest nähtub, et mootorsõidukit juhtinud isikul tuvastati Kuressaare haiglas keskmine alkoholijoove. Isik esitas seejärel vaide joobe tuvastamise kohta Liiklusmeditsiini Keskkomisjoni, mis jättis vaide rahuldamata ja arsti otsuse muutmata. Isik pöördus kaebusega Tallinna Halduskohtusse ning seejärel erikaebusega Tallinna Ringkonnakohtusse. Kohtud jätsid kaebuse läbi vaatamata, leides, et selline kaebus tuleb lahendada vastava süüteomenetluse käigus, mitte aga iseseisvalt halduskohtus. Riigikohtu halduskolleegium otsustas10 anda erikaebuse lahendamise Riigikohtu üldkogule. Kolleegium pidas vajalikuks kontrollida LS § 20 lõike 6, Vabariigi Valitsuse 2. aprilli 2001. a määrusega nr 120 kehtestatud «Joobeseisundi tuvastamise ja joobeastme määramise ning joobeastme määramise otsuse vaidlustamise korra»11 (edaspidi kord) ning sotsiaalministri 2. oktoobri 2001. a käskkirja nr 321 «Liiklusmeditsiini Keskkomisjoni moodustamine ja töökorra kinnitamine» (edaspidi käskkiri) kooskõla põhiseadusega. Õiguskantsler leidis, et LS § 20 lõige 6, kord ja käskkiri ei puutu antud kohtuasjas asjasse. Nende põhiseadusele mittevastavuse korral ei peaks kohus otsustama isiku kaebuse menetlusse võtmise küsimust teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral. Õiguskantsler rõhutas, et Riigikohus ei ole erikaebe korras esitatud kaebuse läbivaatamisel pädev võtma seisukohta lahendamisele kuuluvate materiaalõiguslike küsimuste osas. Selleks puuduvad halduskohtumenetluse seadustiku12 § 52 lõikest 1 tulenevad menetluslikud eeldused, milleks on ringkonnakohtu otsus, kus kohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi või oluliselt rikkunud menetlusõiguse normi, ja selle peale esitatud kassatsioonkaebus. Õiguskantsler juhtis tähelepanu sellele, et antud kohtuasjas Riigikohtu halduskolleegiumi tehtud järeldus, et «[…] kolleegium näeb asja sisulisel lahendamisel tekkivaid probleeme seoses kohaldamisele kuuluva regulatsiooni põhiseadusele vastavusega», on suuresti oletuslikku laadi ning tehtud üksnes kaebuse esitaja poolt kaebuses toodud asjaolude põhjal. Erikaebemenetluses materiaalõiguslike küsimuste otsustamine rikuks nii vastustaja (kes oli antud kohtuasjas veel kindlaks tegemata) kui ka kaebaja paljusid menetluslikke õigusi. Asudes seisukohale, et käesoleva haldusasja menetlemisel tekib ülaltoodud õigusaktide põhiseadusele vastavuse küsimus, on Riigikohtu halduskolleegium sisuliselt pidanud kaebuse esitaja poolt esitatud väiteid tõendatuks, andes seeläbi ühe poole tõenditele kohtu jaoks ette kindlaks määratud jõu ning võttes teiselt poolelt õiguse tõendeid esitada. Samuti jääb selgusetuks, kuidas saab eeldada mõne õigusnormi kohaldamist kohtuasja lahendamisel, kui on kindlaks tegemata elulised asjaolud, mille vastavuse korral normi faktilisele koosseisule tuleks õigusnormi ja seal sisalduva õigusliku tagajärje kohaldamine üldse kõne alla. Olukorras, kus kehtiv õigus ei luba kohtu taotlusel hinnata asjasse mittepuutuvaid norme, väärib analüüsimist, kas võimalus taoliseks põhiseaduslikkuse järelevalveks on ehk tuletatav otse põhiseadusest. Õiguskantsler asus seisukohale, et põhiseadus ei võimalda kohtul asjasse mittepuutuvaid õigusakte konkreetse normikontrolli korras kehtetuks tunnistada. Kohtumenetluse vaieldamatuks aluseks on põhimõte, et kohus saab lahendada vaid tema ette poolte initsiatiivil toodud asju, mitte aga ise uusi kaasusi initsieerida ja asjaolusid konstrueerida. Riigikohus ei saa väljuda konkreetse normikontrolli puhul põhiseaduse raamidest ja hinnata puhtalt pragmaatilistel kaalutlustel asjasse mittepuutuvate normide kooskõla põhiseaduse ja seadustega. Vastasel juhul muutuks kohus konkreetse normikontrolli algatajast abstraktse normikontrolli algatajaks. PS § 4 näeb ette riigivõimu teostamise võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest lähtuvalt. See tähendab, et iga põhiseaduslik institutsioon saab tegutseda talle põhiseaduse ja seadustega antud pädevuse raames ega tohi põhiseadusliku või seadusliku aluseta asuda lahendama mõne teise institutsiooni pädevuses olevaid küsimusi. Eesti põhiseadus ega selle alusel antud seadused ei anna abstraktse normikontrolli algatamist kohtuvõimu pädevusse. Vastav põhiseaduslik ülesanne lasub Vabariigi Presidendil tulenevalt PS § 107 lõikest 3 ja eeskätt õiguskantsleril PS § 142 lõike 2 alusel. Kohus ei saa esitada asjassepuutumatut seadust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule, olgu see seadus nii põhiseadusvastane kui tahes. Riigikohtul puudub omakorda pädevus kontrollida kohtu taotluse alusel või omal initsiatiivil asjasse mittepuutuva seaduse kehtivust ja põhiseaduspärasust. Just sellisele järeldusele jõudis õiguskantsler, tõlgendades põhiseadust selle normide kogumis. Antud juhul andis Riigikohtu halduskolleegium asja põhiseaduslikkuse järelevalve korras läbivaatamiseks üldkogule, et vältida kohtumenetluse asjatut venimist. Õiguskantsler möönis, et menetlusökonoomia põhimõte on kohtumenetluse tõhususe tagamisel oluline. Kuid võrreldes selle põhimõtte rakendamisest antud juhul saadavat tulu vajadusega järgida poolte menetlusõigusi ja võrdsuse põhimõtet, kohtuvõimu tegevuse legaalsuse ja stabiilsuse printsiipi ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiipi kui demokraatliku riigikorralduse keskset põhimõtet, jääb viimati nimetatud väärtustele siiski ülekaal. Riigikohtu üldkogu leidis, et erikaebuse lahendamisel tuleb anda hinnang, millise kohtu pädevuses on isiku poolt esitatud kaebuse läbivaatamine. Enne pädevuse küsimuse otsustamist ei saa hakata vaagima tõstatatud põhiseaduslikkuse problemaatikat, sest puudub võimalus öelda, kas õigusnormid, mille põhiseaduspärasus on kahtluse all, asjasse puutuvad. Otsustava tähtsusega pädevusvaidluses on normid, mis määravad, millises kohtus vastavat vaidlust lahendatakse. Üldkogu asus seisukohale, et kaebaja joobe tuvastamine toimus süüteomenetluse raames ja seda toimingut saab vaidlustada süüteomenetluse käigus. Seega ei puutu asjasse normid, mis reguleerivad joobe tuvastamise vaidlustamise üldist korda, ning üldkogul ei ole alust nende sätete põhiseaduspärasust kontrollida. 4. KAALUTLUSÕIGUSE PUUDUMINE ELAMISLOA ANDMISE JA PIKENDAMISE OTSUSTAMISEL 21. juunil 2004 tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium välismaalaste seaduse13 (edaspidi VMS) § 12 lõike 4 punkti 1 ja § 12 lõike 5 põhiseadusvastaseks osas, mis ei anna pädevale riigiasutusele kaalutlusõigust elamisloa andmise otsustamisel, kui elamisloa taotlemisel on esitatud valeandmeid.14 VMS § 12 lõike 4 punkt 1 sätestab, et elamisluba ei anta ega pikendata välismaalasele, kes on esitanud valeandmeid (sh oma varasema tegevuse kohta) viisa, elamis- või tööloa taotlemisel või nende pikendamise taotlemisel. VMS § 12 lõike 5 kohaselt võidakse sama paragrahvi lõike 4 punktides 5–8 ja 14 loetletud välismaalasele erandina anda tähtajaline elamisluba ja seda pikendada, kui tema suhtes ei ole tuvastatud sama paragrahvi lõike 4 punktides 1–4, 9–13 ja 15 nimetatud asjaolu. Seega välistavad VMS § 12 lõike 4 punkt 1 koostoimes § 12 lõikega 5 igasuguse valeandmete esitamise korral elamisloa andmise ning pädeval riigiasutusel puudub sellisel juhul elamisloa andmise või pikendamise otsustamisel kaalutlusõigus. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse15 § 3 lõike 2 kohaselt on välismaalane kohustatud Eestist välja sõitma, kui tema Eestis viibimise alus lõpeb, kui seda ei pikendata ning välismaalasel ei ole muud riigis viibimise alust. Seega on isik elamisloa taotluse rahuldamata jätmisel, kui tal puudub muu viibimisalus, kohustatud Eestist lahkuma. Kolleegium märkis, et isiku väljasõidukohustus võib riivata mitmeid isiku põhiõigusi ja -vabadusi. Elamisloa andmisest keeldumine ning väljasõidukohustus võib sõltuvalt asjaoludest riivata PS §-s 26 sätestatud õigust perekonnaelu puutumatusele ja eraelule. Põhiseaduslik õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele kohustab riigivõimu hoiduma perekonnaellu sekkumisest. Selle õiguse kaitseala hõlmab muuhulgas suhteid lapse ja tema bioloogiliste vanemate vahel. Õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele ei ole aga piiramatu õigus. PS § 11 kohaselt peab põhiõiguste riive olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada piiratavate õiguste olemust. Teiste sõnadega saab põhiõiguse riivet pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet. Kolleegium viitas varasemale Riigikohtu halduskolleegiumi lahendile16, kus märgiti, et proportsionaalsuse põhimõte on seotud kaalutlusõigusega. Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et tagada proportsionaalsuse põhimõtte rakendamine. Pädeval võimuorganil lasub üldjuhul kohustus hinnata, kas isiku huvid ja avalik huvi on omavahel tasakaalus, st kas põhiõiguste kitsendused on proportsionaalsed. Hindamaks langetatava otsuse vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb arvesse võtta konkreetseid asjaolusid. Seejuures viitas kolleegium oma varasemale otsusele põhiseaduslikkuse järelevalve asjas17, kus ta tunnistas põhiseadusvastaseks VMS § 12 lõike 4 punkti 10 ja § 12 lõike 5, sest nimetatud sätted ei võimaldanud arvestada pikka aega riigis viibinud välismaalase käitumist, mille põhjal saab hinnata tema ohtlikkust riigi julgeolekule, alalise elamise kestust, väljasaatmise tagajärgi tema perekonnaliikmetele ja sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemeid päritolumaaga. Kolleegium märkis siiski, et eelnev ei tähenda, nagu ei võiks seadusandja näha ette situatsioone, kus täitevvõimul kaalutlusõigus puudub, ning ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse. Kolleegium leidis, et otsustamaks, kas perekonnaelu puutumatuse õiguse kitsendamine on põhiseaduspärane, tuleb täitevvõimu organil kaaluda vastanduvaid huve. Välismaalasele elamisloa andmisest keeldumise korral vastanduvad ühelt poolt isiku huvi, et tema perekonna- ja eraellu ei sekkutaks, ning teiselt poolt avalik huvi tagada riigi julgeolek. Kui norm aga ei võimalda otsusetegijal olukorra eripära arvestada, pole ka isiku perekonnaellu sekkumise põhiseaduspärasus kindel. Kolleegium osutas, et ka VMS § 12 lõike 4 punkti 1 ja § 12 lõike 5 kohaldamisel on juhul, kui täitevvõimu kaalutlusõigus puudub, välistatud välismaalase käitumise ja tema olukorra hindamine, selleks et teha õige otsus. Kaalutlusõiguse puudumine VMS § 12 lõike 4 punktis 1 ja § 12 lõikes 5 tähendab, et sõltumata asjaoludest toob igasugune valeandmete esitamine kaasa eitava vastuse elamisloa taotlusele. Täitevvõimu esindajal puudub võimalus kaaluda, kas vaidlustatud sätete kohaldamine on konkreetses asjas proportsionaalne või mitte. Kolleegium lisas, et isegi siis, kui tõlgendada vaidlusaluseid sätteid siseministri poolt selgitatud viisil, s.o vastavalt senisele väidetavale halduspraktikale, kus kõnealuseid sätteid rakendatakse üksnes juhul, kui välismaalane on valeandmeid esitanud tahtlikult, poleks täitevvõimu esindajal võimalust võtta arvesse taotleja käitumist ja olukorra eripära ega ka seda, kas valeandmed on esitatud tahtlikult riigi julgeoleku seisukohast tähtsust omavates küsimustes. Eeltoodust tulenevalt leidis kolleegium, et VMS § 12 lõike 4 punkt 1 ja § 12 lõige 5 on põhiseadusega vastuolus. 5. VIIVISTASU MAKSMISE KOHUSTUSE TEKKIMISE ALUSTE LAIENDAMISE PÕHISEADUSPÄRASUS 18. novembril 2004 tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse alusel kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse nr 9 lisa punkti 4.4 teise lause.18 Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse nr 9 «Parkimistasu kehtestamine»19 lisa «Parkimistasu» punkt 4.4 sätestas: «Nõuetekohaselt kustutatud ühekordne parkimispilet, parkimisautomaadi pilet, parkimise kuukaart või mobiilside kaudu tasulist parkimist tõendav kleebis tuleb paigutada valveta tasulises parkimiskohas parkimistasu maksmise kohustuse tekkimisel vahetult sõiduki esiklaasi või kõnniteepoolse esiukseklaasi taha väljastpoolt täies ulatuses nähtavana ja loetavana. Nõude mittetäitmine on võrdsustatud parkimistasu maksmata jätmisega ning parkimisjärelevalvet teostaval ametiisikul tekib viivistasu määramise õigus. Parkimisautomaat peab olema käivitatud, selle osuti automaadi skaalal ei tohi näidata parkimisaja lõppu.» Kolleegium leidis, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teises lauses kasutatud formuleering «on võrdsustatud» viitab asjaolule, et parkimise õigust tõendava dokumendi mittenõuetekohasel eksponeerimisel tekib parkimisjärelevalvet teostaval ametiisikul õigus koostada viivistasu otsus, mida ei ole võimalik hilisema vaide- või kohtumenetluse käigus tühistada põhjendusega, et parkimise õigus oli küll olemas, kuid seda tõendav dokument ei olnud nõuetekohaselt esitatud. Tallinna Linnavolikogu on sisuliselt kehtestanud uue viivistasu määramise koosseisu – viivistasu määramise õigus tekib parkimise õigust tõendava dokumendi mittenõuetekohase esitamise korral. PS § 154 lõike 1 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes «tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt». Oma varasemale lahendile20 viidates märkis kolleegium, et lauseosa «tegutsevad seaduste alusel» tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. PS § 3 lõike 1 esimese lause järgi, mis kehtestab üldise seaduslikkuse nõude, teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ning § 154 lõikest 1 tulenev seaduslikkuse nõue tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega. Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kohalike maksude seaduse21 (edaspidi KoMS) § 5 punkt 10 sätestab parkimistasu kohaliku maksuna. Vastavalt KoMS § 141 lõike 2 esimesele lausele toimub parkimistasu määramine ja sissenõudmine liiklusseaduses sätestatud alustel ja korras. LS § 50 lõike 5 teise lause järgi korraldatakse tasulist parkimist kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil LS §-de 501–503 kohaselt. LS § 502 lõige 1 sätestab, et parkimistasu maksmata jätmise või tasutud parkimisaja ületamise korral teeb parkimisjärelevalve ametiisik viivistasu määramise otsuse. Kolleegium asus seisukohale, et liiklusseaduse nimetatud säte võimaldab määrata viivistasu üksnes siis, kui parkimistasu on jäetud maksmata või kui tasutud parkimisaeg on ületatud. LS § 502 lõikest 1 ei tulene seaduslikku alust viivistasu määramiseks parkimise õigust tõendava dokumendi nõuetekohaselt paigaldamata jätmise eest, kui parkimise õigus on olemas. Tallinna Linnavolikogu ei saa iseseisvalt laiendada viivistasu maksmise kohustuse tekkimise aluseid. Tallinna Linnavolikogu, võrdsustades parkimise õigust tõendava dokumendi täies ulatuses nähtavana ja loetavana paigaldamise nõude täitmata jätmise parkimistasu maksmata jätmisega ja nähes nõude täitmata jätmise korral ette viivistasu määramise õiguse, on kehtestanud uue viivistasu määramise aluse, mis ei tulene LS § 502 lõikest 1. Sellega on Tallinna Linnavolikogu iseseisvalt laiendanud viivistasu mõiste sisu ning kehtestanud viivistasu seadusliku aluseta. Eeltoodut arvestades leidis kolleegium, et Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse nr 9 «Parkimistasu kehtestamine» lisa «Parkimistasu» punkti 4.4 teine lause on vastuolus PS § 154 lõikega 1. Eelnev ei tähenda kolleegiumi arvates siiski, et parkimisjärelevalvet teostav ametiisik ei saa parkimise õigust tõendava dokumendi puudumise või selle mittenõuetekohase eksponeerimise korral viivistasu määramise otsust üldse koostada. Kui tasulisel parkimisalal parkimiskohta kasutav isik ei esita vastuolus kohaliku omavalitsuse kehtestatud tõendite esitamise korraga parkimistasu maksmist tõendavaid dokumente, on parkimisjärelevalvet teostaval ametiisikul õigus eeldada parkimistasu maksmata jätmist ning koostada viivistasu otsus. Parkimismaksu menetluses tehtud viivistasu otsuse vaidlustamiseks on isikul vastavalt LS § 503 lõikele 2 õigus pöörduda vaidega valla- või linnavalitsusse või esitada halduskohtule kaebus. Vaide või kaebuse rahuldamise aluseks on eeskätt asjaolu, et vaide või kaebuse esitanud isikul oli parkimise õigus tegelikult olemas. II. VABARIIGI PRESIDENDI JÄRELEVALVETEGEVUS 1. SISSEJUHATUS PS § 107 lõige 2 sätestab Vabariigi Presidendi pädevuse teostada eelkontrolli seaduste põhiseaduspärasuse üle. Säte annab Vabariigi Presidendile õiguse jätta Riigikogu poolt vastuvõetud seadus välja kuulutamata ja saata see Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Kui Riigikogu võtab tagasi saadetud seaduse muutmata kujul uuesti vastu, kuulutab Vabariigi President seaduse välja või pöördub Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Kasutades põhiseaduse §-st 107 tulenevat õigust, on Vabariigi President jätnud seni seaduse välja kuulutamata ja saatnud selle Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks 46 korral. Neist viimane kord, mida järgnevalt ka tutvustatakse, mahub käesolevasse ülevaateperioodi. 2. VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS ELAMUSEADUSE JA EESTI VABARIIGI OMANDIREFORMI ALUSTE SEADUSE § 121 MUUTMISE SEADUSE KOHTA Vabariigi President jättis 30. juunil 2004 välja kuulutamata Riigikogus 15. juunil 2004 vastu võetud elamuseaduse22 ja Eesti Vabariigi omandireformi aluste seaduse § 121 muutmise seaduse, mille põhisisuks oli kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatavate üüri piirmäärade kaotamine, et kõrvaldada eraomandi valdamise kitsendus.23 Seadusemuudatus jõustunuks 1. septembril 2004. a. Vaidlustamata põhimõttelist otsust – kõrvaldada õigusest praegusel ajal ebaproportsionaalne meede, millega on loodud kitsendused omandile ja millega on eluruumide omanikud seatud ebavõrdsesse olukorda – leidis Vabariigi President, et jõustumiseks ettenähtud tähtaeg ei ole kooskõlas PS §-s 10 toodud sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttest tuleneva õiguskindlusega ja õiguspärase ootusega. President leidis, et õiguskindluse järgimine eeldab, et uute regulatsioonide jõustamiseks nähakse ette mõistlik aeg, mille jooksul normiadressaadid saaksid oma tegevuse uutes oludes ümber korraldada. Vähem kui kahekuuline ajavahemik on selleks liiga lühike. Lisaks märkis Vabariigi President, et seaduse rakendumisel ei taga sotsiaalhoolekandesüsteem täiel määral õigust eluasemele, mis on sätestatud ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni artiklis 25 ning ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti artikli 11 lõikes 1, samuti tuleneb PS § 28 mõttest. Riigikogu arutas seadust uuesti 20. juulil 2004 ning võttis seaduse muutmata kujul vastu. Vabariigi President pöördus 3. augustil 2004 PS § 107 alusel Riigikohtu poole taotlusega tunnistada Riigikogus 20. juulil 2004 muutmata kujul vastu võetud elamuseaduse ja Eesti Vabariigi omandireformi aluste seaduse § 121 muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtule saadetud arvamuses leidis Vabariigi President, et kehtiv regulatsioon on loodud õiguspärase ootuse tagastatud eluruumi kasutavale üürnikule nii üürilepingu kehtivuse pikendamise kui ka üüri piirmäärade suhtes fikseeritud tähtaja jooksul. Ühtlasi märkis president, et ehkki vaidlustatud seadusega sätestatud vacatio legis on normiadressaatidele piisav aeg neile seadusega antud õiguste ja kohustustega tutvumiseks, on see ilmselt ebapiisav muudatuste ettevalmistamiseks oma tegevuses ja elukorralduses. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis oma 2. detsembri 2004. a otsusega Vabariigi Presidendi taotluse rahuldamata.24 Kolleegium leidis, et üüri piirmäärade kujunemisloost selgub, et üüri piirmäärasid käsitati algusest peale üleminekuabinõuna. Oluline on ka see, et seadusega ei ole kunagi antud tagastatud elamute üürnikele subjektiivset õigust üüri piirmääradele. Kohalik omavalitsus võis kehtestada oma haldusterritooriumil üüri piirmäära, ent võis seda ka mitte teha, samuti muuta oma vastavat otsust ühes või teises suunas. Kohalikud omavalitsused võisid üüri piirmäärad ka kaotada. Eelnevat arvestades leidis kolleegium, et tagastatud elamute üürnikel ei ole praegu ega olnud ka varem alust õiguspäraseks ootuseks, et üüri piirmäärad jäävad kehtima. Kolleegium märkis, et õiguskindluse põhimõte tähendab muuhulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, st piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu. Kolleegium rõhutas esmalt, et üüri piirmäärade kehtestamist lubava normi kaotamine ei tähenda üüri automaatset suurenemist. Võlaõigusseaduse üüri tõstmise regulatsioon on üldine ega sõltu sellest, kas tegemist on tagastatud eluruumiga või mitte. Võlaõigusseaduse kohaselt on tähtajalise üürilepingu puhul üüri tõstmise võimalus vaid erandjuhul ning tähtajatu üürilepingu puhul peab üürileandja vastavalt VÕS § 299 lõikele 2 teatama üürnikule üüri tõstmisest vähemalt 30 päeva enne üüri tõstmist ja seda põhjendama. Kokkuvõtteks leidis kolleegium, et kuna vaidlusaluse seaduse puhul puuduvad alused põhiseaduses sätestatust pikema jõustumisaja kehtestamiseks ning üürileandja peab üüri tõstmisel lisaks seaduse jõustumistähtajale järgima ka võlaõigusseadusest tulenevaid üüri tõstmise piiranguid ja arvestama vaidlustamisvõimalustega, on tagastatud elamute üürnikele jäetud piisav aeg toimingute tegemiseks, mis on vajalikud elu ümberkorraldamiseks muutunud oludes. Vabariigi Presidendi argumendi kohta, et üüri piirmäärade kaotamine ei ole õigustatud seetõttu, et seaduse rakendumisel ei taga sotsiaalhoolekandesüsteem täiel määral PS §-st 28 tulenevat igaühe õigust eluasemele, märkis kolleegium, et sellega on Vabariigi President sisuliselt vaidlustanud seadusandja tegevusetuse. Kolleegium leidis, et Vabariigi President ei saa seadusandja tegevusetuse vaidlustada juhul, kui andmata jäänud norm peaks kuuluma mõnesse teise, juba välja kuulutatud seadusesse või kui seadusandja on väidetavalt andmata jäänud normid mõnes teises seaduses siiski sätestanud. Sellisel juhul vaidlustataks sisuliselt teise, juba väljakuulutatud seaduse kooskõla põhiseadusega. Vabariigi Presidendil puudub selleks pädevus – ta saab vaidlustada vaid neid norme, mida ta ei ole veel välja kuulutanud. Vabariigi Presidendi vaidlustatud seadus jõustus üldises korras, st kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist 26. detsembril 2004, mitte aga 1. septembril 2004. III. ÕIGUSKANTSLERI JÄRELEVALVETEGEVUS 1. SISSEJUHATUS PS § 139 kohaselt on õiguskantsler oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Teave selle kohta, et ühe või teise õigustloova akti põhiseaduspärasus võib olla küsitav, jõuab õiguskantslerini eelkõige isikute avalduste kaudu. Nimelt näeb ÕKS § 19 ette igaühe õiguse pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole, kontrollimaks seaduse või mõne muu õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavust. Käesoleva ülevaateperioodi jooksul kasutati seda võimalust 218 korral, st selliste avalduste arv moodustas 9,3% avalduste üldarvust. Järelevalvemenetluse alustamine on võimalik ka õiguskantsleri omal initsiatiivil. Täpsem statistika õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrolli kohta on esitatud ülevaate 2. osa XVII jaos. Alljärgnevalt käsitletakse kaheksat ülevaateperioodil kõige enam õiguskantsleri tähelepanu pälvinud probleemvaldkonda. Tegemist on valdkondadega, kus on ilmnenud mitmeid olulisi puudujääke, mis vajavad kiiret lahendamist, sh on võimalik, et õigusliku regulatsiooni muutmist. Vaadeldavad probleemid on üles kerkinud õiguskantsleri järelevalvetegevuse käigus ning sageli on need ka ühiskonnas laiemalt kõlapinda leidnud. Probleemvaldkondade käsitlustes selgitatakse õiguslikku olukorda, tuuakse näiteid õiguskantsleri järelevalvemenetlustest ning püütakse pakkuda lahendusi või lahenduse leidmise viise. Käsitletakse olukorda seoses erivajadustega õpilaste õigusega põhiharidusele, üldarstiabi kättesaadavuse probleeme, samuti avalike teenistujate teenistustasudega seonduvat. Viimane probleem on olnud päevakorral juba ammu, sh seoses tungiva vajadusega uue avaliku teenistuse regulatsiooni järele. Endiselt ei ole aga kahjuks suudetud jõuda lahendusteni. Kui eelmine õiguskantsleri ülevaade keskendus avalike teenuste osas ühistranspordi korraldamise õiguslikele probleemidele, siis sellel aastal on vaatluse all ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni (kavandatav) regulatsioon. Isikuandmete kaitse puhul keskendutakse sel korral lähemalt isikuandmete töötlemisele teadustöö ning statistika tegemisel. Alates 1. jaanuarist 2004 saab õiguskantsler teostada järelevalvet ka füüsiliste ja eraõiguslike juriidiliste isikute üle, kes täidavad avalikke ülesandeid. Esimesed sellekohased avaldused ongi laekunud. Probleemi käsitlus, mis keskendub viivistasu sissenõudmise õiguslikele probleemidele, on ilmekas näide sellest, et avalike ülesannete üleandmisel füüsilistele või eraõiguslikele juriidilistele isikutele tuleb nii seadusandjal vastava volituse sätestamisel seaduses kui ka õiguse rakendajal ülesande üleandmise otsustamisel ja lepingu sõlmimisel kindlasti enam tähelepanu pöörata sellele, et seeläbi ei kahjustataks isikute õiguseid ja et järgitaks seaduslikkuse põhimõtet. Seoses mitmete uute kohtumenetlust puudutavate seaduste jõustumisega on rõhuasetusega väärteo- ja kriminaalmenetlusele vaatluse all õigus tõhusale menetlusele enda kaitseks. Samuti käsitletakse vacatio legis’e põhimõtte järgimist, mis puudutab kahtlemata kõiki õigusloojaid ja tekitab praktikas palju probleeme. Kui võrrelda eelmise ülevaateperioodiga, siis tuleb tõdeda, et mitmed õiguskantsleri poolt osutatud probleemid on endiselt lahendamata. Nii näiteks ei ole lahendust leidnud politsei- ja korrakaitseõiguse probleemid ning sama kehtib ka Riigikogu liikmete kuulumise kohta äriühingu nõukogusse. Tervitada tuleb siiski asjaolu, et Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite täitmisega seonduv on loodetavasti peagi lahenemas.25 2. ERIVAJADUSTEGA ÕPILASTE ÕIGUS PÕHIHARIDUSELE Eesti Vabariigi põhiseaduse § 37 lõike 1 esimese lause kohaselt on igaühel õigus haridusele. Samast ideest on kantud ka mitmed rahvusvahelised aktid, millega Eesti on ühinenud. Nii sätestab ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni artikli 26 lõige 1, ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti26 artikli 13 lõige 1 ja lapse õiguste konventsiooni27 artikli 28 lõige 1, et igaühel on õigus haridusele. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni28 protokolli nr 1 artikli 2 kohaselt ei või kedagi jätta ilma õigusest haridusele. Euroopa Ühenduse asutamislepingu preambulasse lisati Amsterdami lepinguga punkt, mille järgi on liikmesriigid otsustanud edendada teadmiste kõrget taset hariduse laia kättesaadavuse ja selle kaasajastamise kaudu. Selle põhimõtte väljenduseks on ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta29 artikli 14 lõige 1, mille kohaselt on igaühel õigus haridusele. Sätte, millega tunnustatakse igaühe õigust haridusele, lisamisega nii kaalukatesse õigusaktidesse on riigid (sh Eesti Vabariik) positiveerinud inimõiguse30, mille realiseerimise tulemusena on isikul võimalik kasutada teisi inimõigusi.31 Et haridusõigust oleks tõepoolest igaühel võimalik kasutada, tuleb seda õigust vaadelda koostoimes edendamis- ja hoolekandekohustustega.32 Nii peab PS §-st 12, § 28 lõikest 4 ja § 37 lõikest 1 tulenevalt riik ja kohalik omavalitsus tagama, et haridusõigus oleks õiguslikult ja tegelikult realiseeritav ka erivajadustega isikute puhul. Neist esimesena nimetatud põhiseaduse sätte sisuks on kohelda võrdseid võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt ning teise sisuks subjektiivne õigus ja objektiivne kohustus tagada isikule hädavajalik.33 PS § 12, § 28 lõige 4 ning § 37 lõige 1 üheskoos tähendavad ühelt poolt seda, et erivajadustega isikutel peavad olema võrdsed õiguslikud võimalused haridusõiguse realiseerimiseks. Teiselt poolt tuleb erivajadustega isikute eripärast tulenevalt neid isikuid õiguslikult erinevalt kohelda, tagades vajalike meetmete (riigi positiivse soorituse) rakendamise kaudu erivajadustega isikutele võimaluse haridusõigust ka tegelikult realiseerida. 2.1. Erivajadustega õpilaste juurdepääs põhiharidusele Igaühe õigus haridusele PS § 37 lõike 1 esimese lause mõttes tähendab muuhulgas seda, et igaühele peab olema tagatud juurdepääs haridusele. Koostoimes PS § 37 lõikega 2, mille kohaselt riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul õppeasutusi, tuleneb neist sätetest riigile ja kohalikule omavalitsusele kohustus pidada ülal vajalikul arvul õppeasutusi, nii et igaühel oleks mõistlikust kaugusest juurdepääs haridusele või võimalik saavutada see juurdepääs tehnoloogiavahendite kaudu. Et see oleks võimalik ka erivajadustega isikutel, tuleb riigil ja kohalikul omavalitsusel vastavalt PS §-le 12 ja § 28 lõikele 4 rakendada vastavaid meetmeid. Selliste abinõude sisu kindlaksmääramisel väärib erivajadustega isikute kontekstis äramärkimist parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta34 (edaspidi harta) artikli 15 punkt 1. Selle kohaselt peab riik võtma meetmeid, et erivajadustega inimesi nõustada, koolitada ja kutsealaselt välja õpetada üldsüsteemide raames, või kui see pole võimalik, siis spetsialiseeritud avalik-õiguslike või eraõiguslike struktuuride kaudu. See aitab tulemuslikult rakendada erivajadustega inimeste õigust elada iseseisvalt, sotsiaalselt integreeruda ja võtta osa ühiskonna elust, sõltumata nende vanusest ning puude põhjusest ja laadist. Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee on öelnud, et kindlustades erivajadustega lastele ja teistele erivajadustega isikutele õiguse haridusele, aidatakse oluliselt kaasa erivajadustega inimeste peamiste, Euroopa sotsiaalharta artiklis 15 sisalduvate õiguste – õiguse iseseisvusele, sotsiaalsele lõimumisele ja ühiskonnaelus osalemisele – edendamisele. Sellest tulenevalt on harta artiklis 15 eraldi rõhutatud õiguse haridusele realiseerimist seal, kus võimalik, üldsüsteemide raames.35 Tagamaks erivajadustega isikutele ka tegelikult juurdepääs põhiharidusele, on seadusandja erivajadustega õpilasi silmas pidades volitanud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse36 (edaspidi PGS) § 4 lõikes 4 haridus- ja teadusministrit kehtestama määrust, mille sisuks on erineva õppeaastate arvu, õppeainete loendi ja õppetundide arvu kehtestamine erivajadustega õpilaste koolis ja sanatoorses koolis. Haridusminister ongi vastava volitusnormi täitnud, andes 12. augustil 2002 määruse nr 64 «Õppeaastate arv, õppeainete loend ja õppetundide arv hälvikute erikoolis ja sanatoorses koolis».37 Selle määrusega on reguleeritud erisused kehapuudega, kõnepuudega, kuulmispuudega, kurtide, nägemispuudega ja sügava vaimupuudega õpilaste kooli põhikooli astmete tunnijaotusplaani osas. Nii näiteks kestab määruse § 4 lõike 1 järgi õpe kuulmispuudega õpilaste kooli põhikooli astmetel 11 õppeaastat ja § 7 lõike 1 kohaselt sügava vaimupuudega õpilaste õpe 9 õppeaastat. See regulatsioon kehtib aga üksnes kindlat tüüpi koolide kohta, s.o hälvikute erikoolide ja sanatoorsete koolide kohta, mitte aga erivajadustega isikute kohta, kes õpivad teist tüüpi koolis. Näiteks ei kehti erinev õpiaeg liikumispuudega õpilase suhtes, kes õpib põhikooli ja gümnaasiumi riikliku õppekava järgi näiteks Tallinna Inglise Kolledžis, küll aga liikumispuudega õpilase suhtes, kes õpib kehapuudega õpilaste koolis. Sellise regulatsiooni kehtestamiseks antud volitus ei arvesta PS §-ga 12, § 28 lõikega 4 ja § 37 lõikega 1: õigust haridusele pole võimalik realiseerida sugugi mitte kõikidel erivajadustega õpilastel võrdselt teiste õpilastega, sh võrdselt erivajadustega õpilastega, kes õpivad spetsiifilises erikoolis. Lisaks pole selline lähenemine kooskõlas harta artikli 15 punktis 1 toodud põhimõttega, mille järgi peab haridusõigust erivajadustega õpilastele võimaldama üldjuhul üldsüsteemide raames, mis aitaks erivajadustega isikutel realiseerida oma iseseisvuse, sotsiaalse lõimumise ja ühiskonnaelus osalemise õigust. Õiguskantsler ei juhtinud 2004. aastal Riigikogu tähelepanu sellise regulatsiooni ebakõlale põhiseadusega seetõttu, et Riigikogus oleva Eesti Vabariigi haridusseaduse, valla- ja linnaeelarve seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, erakooliseaduse, kutseõppeasutuse seaduse ning koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise seaduse eelnõu38 § 36 näeb ette muudatuse, mis tagab kooskõla põhiseadusega. Selleks, et tõepoolest igaüks saaks realiseerida õigust põhiharidusele, on PS § 37 lõikes 2 sätestatud riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustus pidada hariduse kättesaadavaks tegemise eesmärgil ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Vastav kohustus tähendab, et riik ja kohalik omavalitsus peavad garanteerima, et funktsioneerivaid õppeasutusi (ehitisi, õpetajaid, õppevahendeid jne) on piisaval hulgal. Seetõttu annabki põhihariduse kättesaadavust erivajadustega õpilastele mõõta ka sellega, kas haridusõigust on tegelikult võimalik kasutada, st kas on olemas õppeasutusi, kus saavad õppida ka erivajadustega õpilased. Tagamaks erivajadustega isikutele takistusteta liikumine õppeasutustes, on majandus- ja kommunikatsiooniminister kehtestanud 28. novembri 2002. a määrusega nr 14 «Nõuded liikumis-, nägemis- ja kuulmispuudega inimeste liikumisvõimaluste tagamiseks üldkasutatavates ehitistes».39 Need nõuded kehtivad aga vastavalt ehitusseaduse40 (edaspidi ES) § 72 lõikele 1 üksnes ehitiste suhtes, mis on ehitatud ehitusseaduse kehtivuse ajal, ning nimetatud määruse § 19 kohaselt üldkasutatavate ehitiste rekonstrueeritavate või laiendatavate osade suhtes, samuti ehitamise käigus olemasolevatele ehitistele üldkasutatava ehitise funktsioonide andmisel. Lisaks ehitusseadusele reguleerib nõudeid koolimajadele ka sotsiaalministri 29. augusti 2003. a määrus nr 109 «Tervisekaitsenõuded koolidele»41, mille eesmärk on määruse § 1 lõike 1 kohaselt tagada kõigile lastele tervist kaitsvad ja edendavad tingimused koolis õppimise ajal. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt kohaldatakse määrust koolitusloa alusel tegutsevate koolide maa-ala, hoonete, ruumide ja sisustuse suhtes. Viimati nimetatud määrus reguleerib tervisekaitsenõudeid ka erivajadustega õpilaste teenindamiseks mõeldud koolides. Samas pole tervisekaitsenõuete kehtestamisel arvestatud erivajadustega õpilaste eripära, mistõttu tervisekaitsenõuete sellises ulatuses rakendamine ei taga erivajadustega õpilastele nende vajadustele vastavat õpikeskkonda. Vajadustele vastava õpikeskkonna puudumisel ei ole erivajadustega õpilasel füüsiliselt võimalik koolis käia, mistõttu on tema võimalused hariduse omandamisel väiksemad, võrreldes erivajadusteta õpilastega. Samas on koolis reeglina sotsialiseerimisvõimalused paremad, õppevahendid mitmekülgsemad jne. Põhimõtteliselt võib küll väita, et puuduv regulatsioon on ehitusseaduse alusel antud majandus- ja kommunikatsiooniministri määruses olemas, ent sellise väite esitamisel ei arvestata kahe olulise tõsiasjaga. Esiteks ei kehti ehitusseaduse regulatsioon enne seaduse jõustumist ehitatud ehitiste suhtes ja teiseks on sotsiaalministri määruses nr 109 sisalduvate normide järgimine vastavalt PGS § 121 lõike 3 punktile 4 koolitusloa saamise eelduseks.42 Kuna erivajadustega isikute eripära arvestavaid norme sotsiaalministri määruses pole, puudub kohalikul omavalitsusel kohustus kohandada enne ehitusseaduse jõustumist ehitatud hoones tegutsev erivajadustega õpilaste kool või erivajadustega õpilasi teenindav kool neile sobivaks. Kuna suurem osa koolimaju on ehitatud enne ehitusseaduse jõustumist, on tõenäoline, et need ehitised pole erivajadustega õpilasele ligipääsetavad. Seda kahtlust kinnitas ka sotsiaalminister oma kirjas õiguskantslerile, milles ta väitis, et ligi 650 üldhariduskoolist on 20% vanades koolimajades, koolideks kohandatud majades ning mõisahoonetes, mis ei ole ehitatud nüüdisaja nõuete järgi. Lisaks nentis minister, et enamik koole ei vasta erivajadustega õpilaste vajadustele. Samas kirjas arutles minister, kas «üksikute bioloogilise erinevusega erivajadustega õpilastele kulutuste tegemine» kaalub üles ülejäänud sotsiaalprobleemid ning jõudis erinevatele õigusaktidele viidates järeldusele, et hariduse kättesaadavaks tegemine kuulub pigem kohalike omavalitsuste kompetentsi. Järelikult ollakse riigi tasandil teadlikud sellest, et erivajadusega õpilasel pole sageli võimalik koolikohustust täita koolis, vaid ta peab seda olude sunnil tegema koduõppe vormis, mis ei anna talle sotsialiseerimisvõimalust. See aga pole kooskõlas ei põhiseaduse ega Euroopa sotsiaalharta tõlgendusega, mille kohaselt tuleb hartas sisalduvate õiguste tagamise eesmärgil võtta kasutusele nii õiguslik meede (luua õigusnormid) kui ka faktilised meetmed.43 Õigusliku meetmena võiks lisada erivajadustega arvestava regulatsiooni sotsiaalministri 29. augustil 2003 kehtestatud määrusesse nr 109 «Tervisekaitsenõuded koolidele» nii, et erivajadustega õpilasi teenindavale koolile oleks kehtestatud vastavad miinimumnõuded, mis peavad olema täidetud. Selline lähenemine tagaks erivajadustega õpilastele võimaluse õppida nende erivajadusi arvestavas koolis, pannes kooli pidajale kohustuse kooli nendele vajadustele vastavaks kohandada. Sotsiaalminister on senimaani õiguskantsleri sellekohase soovituse osas olnud pigem tõrjuv. 2.2. Hariduslike erivajadustega õpilaste õpetamiseks vajalike õppevahendite puudus põhihariduse kättesaadavuse takistusena PGS § 23 lõike 2 kohaselt kasutatakse õppekava täitmise tagamiseks ja toetamiseks õpikuid, töövihikuid, tööraamatuid ning muid õppevahendeid ja -materjale. Selleks et õppevahendite järgi õppimine tagaks selle, et hariduse kvaliteet oleks ühtlane ja vastaks riigi kehtestatud haridusstandardile, võimaldades liikumist ühelt haridustasemelt teisele ning ühest koolist teise ühe haridustaseme piires, on seadusandja volitanud PGS § 23 lõikes 2 haridusministrit kehtestama õpikute, töövihikute, tööraamatute ja muu õppekirjanduse riiklikule õppekavale vastavuse kinnitamise tingimused ja korra ning nõuded õpikutele, töövihikutele, tööraamatutele ja muule õppekirjandusele. Haridusminister ongi seda teinud oma 19. novembri 2001. a määrusega nr 65.44 Praegu kehtivast haridus- ja teadusministri 6. septembri 2004. a määrusest nr 50 «Riiklikule õppekavale vastavate õpikute, töövihikute ja tööraamatute loetelu 2004/2005. õppeaastaks»45 selgub, et kerge vaimupuudega õpilaste õpetamiseks vajalik õppekirjandus peaaegu puudub. Lisaks on haridus- ja teadusminister ning eripedagoogide kaks kutseühendust ja kaks ainenõukogu õiguskantslerile avaldanud, et ka loetelus olevaid õppevahendeid ei kirjastata piisaval hulgal. Seega on riik jätnud hariduslike erivajadustega õpilaste osas täitmata ühtlase kvaliteediga hariduse pakkumise eelduse, mis on ühtlasi ka hariduse omandamise eeldus. See on jäänud tegemata põhjusel, et ühelt poolt pole piisavalt autoreid, teiselt poolt aga pole tellijate vähesuse tõttu kirjastustel rentaabel vastavat õppekirjandust välja anda. Vajaliku õppekirjanduse puudumise tõttu on õpetajad ise välja töötanud õpetamiseks vajalikud materjalid. Kuna õpetajate oskused õppekirjanduse väljatöötamisel on erinevad, ei ole õpilastele piisavalt tagatud, et sellise õppekirjanduse alusel omandatav haridus on kvaliteetne, vastab riikliku õppekava nõuetele ja tagab neile edaspidises elus haridusele vastava tegevuse. Lisaks sellele, et õppevahendite soetamise süsteem ei vasta PS § 12 ja § 28 lõike 4 nõuetele, puuduvad lisaks õppekirjandusele hariduslike erivajadustega õpilaste õpetamiseks spetsiifilised õppevahendid. Ka spetsiifilisi õppevahendeid tuleb pidada hariduse pakkumise eelduseks, sest erivajadusest tingitult on õpilasel hariduse omandamiseks vaja spetsiifilisi, õpilase vajadustele ja võimetele vastavaid vahendeid (piktogramme, küünlaid vms). Selliste vahendite soetamisele seab piirid kooli eelarve: tulenevalt PGS § 44 lõikest 3 nähakse igal aastal riigieelarvest ette toetus õpikute soetamisega seotud kulude katmiseks. Arvestades asjaolu, et õpikuid pole võimalik hariduslike erivajadustega õpilastele soetada, sest nõuetele vastavaid õpikuid ei kirjastata vajalikul määral, pole koolil võimalik toetust eraldatud määras kasutada. Samas pole võimalik vabu vahendeid kasutada muude õppevahendite soetamiseks, mis sõltuvalt erivajadusest võivad õpikuid isegi asendada. Näiteks sügava vaimupuudega õpilasel oleks õpiku asemel vaja hoopiski piktogramme jms. Nii on erivajadustega õpilased erivajadusteta õpilastega võrreldes seatud ebavõrdsesse olukorda, sest sisuliselt toetab riik nende õpetamiseks vajalike vahendite soetamist väiksemas ulatuses. Järelikult on riik jätnud oma PS §-st 12, § 28 lõikest 4 ning § 37 lõikest 2 tuleneva kohustuse täitmata. Haridus- ja teadusminister on praeguseks asunud probleemi lahendama hariduslike erivajadustega õpilastele õppevara koostamise projekti kaudu. Lisaks lubas minister oma kirjas õiguskantslerile, et Riiklikusse Eksami- ja Kvalifikatsioonikeskusesse võetakse tööle hariduslike erivajadustega laste õppega tegelev ainespetsialist, kelle ülesandeks on käivitada vastava õppevara koostamise ja kirjastamise süsteem ning seda koordineerida. 2.3. Kokkuvõte Esitatud kolm valupunkti on vaid väike osa sellest, milliste probleemidega tuleb erivajadustega isikutel vastakuti seista, et realiseerida õigust, mille on andnud neile Eesti Vabariigi põhiseadus. Kuna peamiselt seonduvad käesolevas alapunktis tõstatatud küsimused võrdsuspõhiõiguse ning erilise edendamis- ja hoolekandekohustuse rakendamisega, tuleb riigil ja kohalikel omavalitsustel selleks, et erivajadustega isikute õigus põhiharidusele oleks tagatud, analüüsida haridusega seotud regulatsioonides esitatud sätete rakendatavust ka erivajadustega isikute suhtes. On näha, et Riigikogu menetluses oleva eelnõu puhul on selline lähtekoht võetud. Loota jääb, et eelnõu rakendajadki suudavad selle omaks võtta. 3. ÜLDARSTIABI KÄTTESAADAVUS Käesoleva allosa eesmärgiks on lühidalt analüüsida üldarstiabi kättesaadavust, võrreldes nii Eesti Vabariigi põhiseaduses kui ka muudes siseriiklikes õigusaktides toodud miinimumstandardeid ning nende rakendamisel tegelikult kujunenud olukorda. 3.1. Arstiabi kättesaadavuse miinimumtase PS § 28 lõige 1 sätestab, et igaühel on õigus tervise kaitsele. Selles sättes on väljendatud igaühe subjektiivne õigus.46 Igaühe subjektiivsele õigusele vastab riigi kohustus luua toimiv tervishoiusüsteem ja riiklik mehhanism selle toimimise kontrollimiseks. Selleks et tagada isikute põhiõiguste kaitse, peab riik õigusaktides ette nägema vajalikud õiguslikud lahendused ning jälgima õigusaktide täitmist. PS § 28 ei sätesta, millisel viisil ja millisel määral peab õigus tervise kaitsele olema tagatud. Seega on küll seadusandja pädevuses täpsemalt määrata, milles väljendub igaühe õigus tervise kaitsele, kuid tal ei saa põhiõiguse kujundamisel olla piiramatut suvaõigust. Ta ei tohi tervise kaitse põhiõiguse kujundamisel jätta kaitse alt välja selle põhiõiguse tuuma ega piiritleda selle õiguse kasutamise tingimusi ebamõistlike kriteeriumidega. Kui riik on sisustanud põhiseadusest tuleneva igaühe õiguse tervise kaitsele, tuleb tagada kõigile, kes vastavad seaduses sätestatud tunnustele, arstiabi kättesaadavus võrdsetel alustel ja võrdse kvaliteediga. Analoogsed printsiibid nähtuvad ka mitmesugustest rahvusvahelise õiguse aktidest, millega Eesti on ühinenud. Põhiõigust tervise kaitsele käsitleb rahvusvahelisel tasandil näiteks Euroopa patsiendi õiguste harta47, vähekindlustatud elanikkonna suhtes seab miinimumstandardi täiendatud ja parandatud Euroopa sotsiaalharta ning tervishoiuteenuste võrdse kättesaadavuse sätestab printsiibina inimõiguste ja biomeditsiini konventsioon.48 Eesti tervishoiukorralduse õigusliku raami seab tervishoiuteenuste korraldamise seadus (edaspidi TTKS).49 See seadus tagab põhiseadusega ettenähtud tervise kaitse miinimumtaseme – tulenevalt TTKS § 6 lõikest 1 on igal Eesti territooriumil viibival inimesel õigus saada vältimatut arstiabi ning § 16 lõike 2 kohaselt on igale isikule garanteeritud kiirabiteenus. TTKS § 5 sätestab, et vältimatu abi on tervishoiuteenus, mida tervishoiutöötaja osutab olukorras, kus abi edasilükkamine või selle andmata jätmine võib põhjustada abivajaja surma või püsiva tervisekahjustuse. Sellise abi eest tasutakse ravikindlustusega kindlustatud isikute puhul ravikindlustuseks ettenähtud vahenditest ja ravikindlustusega hõlmamata isikute puhul riigieelarvest selleks ettenähtud vahenditest. Seega on seadusandja otsustanud tervise kaitse miinimumtaseme, st igaühele kättesaadava abi sisustada vältimatu arstiabi ja kiirabiteenuse kaudu. Üldarstiabi aga ületab igaühele tagatud tervise kaitse miinimumtaseme. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse kohaselt on üldarstiabi kättesaadavus tagatud vaid ravikindlustusega hõlmatud inimestele. Ravikindlustusega hõlmamata inimestele on üldarstiabi kättesaadav juhul, kui nad on ise maksevõimelised.50 Ravikindlustussüsteemi kaudu võimaldab Eesti tervishoiukorraldus valdavale osale Eesti elanikest (hinnanguliselt 94%) ravikindlustuskaitse. Mõistagi on üldarstiabi kättesaadavaks tegemine iga Eestis viibiva isiku jaoks seotud oluliste rahaliste kulutustega. Lisaks majanduslikule aspektile mõjutavad üldarstiabi kättesaadavust ka üldarstiabi korralduse erinevad elemendid, nagu üldarstiabi osutajate (arstide ja õdede) arv ja territoriaalne paiknemine (tegevuskohtade arv), üldarstiabi osutajate poolt teenindamisele kuuluvate isikute arv, üldarstiabi osutaja tegevuse korraldus (sh osutatava abi ulatus, kvaliteet, järelevalve) jm. Alljärgnevalt vaadeldakse nimetatud tegureid lähemalt. 3.2. Üldarstiabi territoriaalne, professionaalne ja võrdne kättesaadavus 2003. aastal valmis Sotsiaalministeeriumi tellimusel Tartu Ülikooli arstiteaduskonna polikliiniku ja peremeditsiini õppetooli poolt koostatud hinnang esmatasandi tervishoiureformile (edaspidi analüüs).51 Töö eesmärk oli hinnata perearstiabi kättesaadavust nii geograafilisest aspektist kui ka patsiendi seisukohalt, samuti patsientidega tegelemise järjepidevust ja koordineeritust, aga ka elanikkonna rahulolu esmatasandil toimunud muutustega ning perearstiabiga. Analüüsi tulemina sai perearstiabi süsteem positiivse hinnangu. Esile tõsteti head seadusandlikku korraldust, paindlikku rahastamisskeemi, tervishoiutöötajate professionaalsust, kõrgel tasemel koolitusprogrammi jm. Alljärgnev käsitlus põhinebki õigusaktidega loodud raamistikul ning analüüsis välja toodud praktilistel aspektidel. TTKS § 7 sätestab, et üldarstiabi on ambulatoorne tervishoiuteenus, mida osutavad perearst, kelleks on sellekohase eriala omandanud eriarst, ja temaga koos töötavad tervishoiutöötajad. Analüüsis selgitatakse, et esmatasandi arstiabi reformi eesmärk oli luua kogu Eestit hõlmav esmatasandi arstiabi süsteem, mis põhineks patsiendile elukoha järgi kättesaadaval, koolitatud ja treenitud ning täisvarustusega perearstidel. Seega loodi tervishoiuteenuste korraldamise seaduse alusel põhiseadusega kooskõlas olev seaduslik alus üldarstiabi kättesaadavuse tagamiseks, eesmärgiga garanteerida patsiendile tema elukohta arvestades võimalikult hõlpsasti kättesaadav, professionaalne ja kvaliteetne abi tervise kaitseks. Perearstide arvud maakonniti määrab kindlaks sotsiaalministri määrus.52 Selle kohaselt peab olema Eestis kokku 840 perearsti. Arvu suuruse määramisel lähtuti elanike arvust ning paiknemisest Eestis. Analüüsist aga nähtub, et 2002. aasta andmete põhjal oli vajalik 100% perearste vaid neljas maakonnas – Hiiumaal, Järvamaal, Pärnumaal ja Tartumaal. Ülejäänud üheteistkümnes maakonnas oli perearste puudu, puudus oli kõige suurem Tallinnas, Raplamaal ja Harjumaal. Oluliselt ei ole puudujääk vähenenud ka tänaseks päevaks. Üldarstiabi kättesaadavuse ebapiisavusest annavad tunnistust ka Õiguskantsleri Kantselei kontrollkäigu53 ja õiguskantslerile saabunud avalduste alusel tehtud analüüsi tulemused, aga samuti analüüsis viidatud patsientide rahulolu uuringud, mis käsitlesid muuhulgas ka arstiabi kättesaadavust. Seetõttu on väga kaheldav, kas üldarstiabi on kehtestatud tingimustel ja ulatuses elanikele või ka kohaliku omavalitsuse territooriumil ajutiselt viibida võivatele isikutele kättesaadav. Lisaks peab juhul, kui kohaliku omavalitsuse territooriumil puudub perearsti tegevuskoht, olema tagatud perearsti piisav liikuvus ning kindlustunne perearsti nimistus olevatele, aga ka kohaliku omavalitsuse territooriumil ajutiselt viibida võivatele inimestele, et neil on haigestumise korral võimalik üldarstiabi saada. Seega tuleb tunnistada, et juba 1. jaanuaril 2002 sätestatud Eesti elanike eesmärgipäraseks üldarstiabiga teenindamiseks vajalikku perearsti nimistute arvu (840) ja vastavalt ka vajalikku perearstide arvu ei ole seniajani saavutatud. Selle tulemuseks on ebapiisav või Eesti elanike vajadustele mittevastav üldarstiabi kättesaadavus. Selle olukorra lahendamiseks tuleks tõsiselt analüüsida üldarstiabi territoriaalset kättesaadavust mõjutavaid asjaolusid ning kaaluda üldarstiabi korralduses ja rahastamises paindlikkuse suurendamist, mis arvestaks elanike tegelikke vajadusi. Kaaluma peaks perearsti poolt teenindatavate patsientide nimistu vähendamise võimalusi sõltuvalt piirkonna eripärast ning järelevalvet teostavale maavalitsusele suurema otsustus- ja valikuvabaduse andmist, lisaks asendusarstide tööle rakendamise ja motiveerimise süsteemi arendamist. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse kohaselt on üldarstiabi eelkõige perearsti kui professionaali ja temaga koos töötavate teiste spetsialistide – pereõdede (õdede) – tegevus, mis peab tagama Eesti elanikele esmatasandi ehk üldarstiabi hõlpsa kättesaadavuse. Analüüsis uuriti isikute rahulolu perearstiga aastatel 1998 ja 2002 ning toodi välja, et keskmiselt oli perearstiga rahulolevate inimeste hulk üsna suur (87%). Samas oli piirkonniti üsna palju erinevusi. Kõige enam oli perearsti poolt osutatud teenuste kvaliteediga rahulolematuid Hiiumaal, Pärnus, Tartumaal ning Tallinnas. Sellest nähtuvalt on oluline tähtsustada perearstide professionaalsust ning võimet pakkuda ulatuslikumat ja kvaliteetset abi. Samas võiks kaaluda perearstide ja temaga koos töötavate spetsialistide vastutusala laiendamist, sest patsiendile terviseteabe jagamisel ja patsiendi nõustamisel on oluline osa just pereõel. Professionaalse üldarstiabi kättesaadavus mõjutab otseselt tervishoiusüsteemi teiste osade – erakorralise abi ja ambulatoorse ning statsionaarse eriarstiabi – kättesaadavust. PS § 28 lõike 1 ja § 12 koosmõjus peab üldarstiabi seaduses sätestatud tunnustele vastavatele võrdses olukorras olevatele isikutele (ravikindlustusega kindlustatud ja nendega võrdsustatud isikutele) olema võrdselt kättesaadav. PS §-st 12 tulenev üldine võrdsuspõhiõigus hõlmab ka seadusloome võrdsuse. Kuid lisaks õiguslikule võrdsusele tuleb silmas pidada ka faktilist võrdsust – võrdsetele isikutele peab olema ka tegelikkuses üldarstiabi võrdselt kättesaadav. Sellest et tervishoiuteenuste korraldamise seaduse ja selle rakendusaktide alusel koheldakse õiguslikult kõiki inimesi ühtviisi, ei piisa. Tervishoiuteenuste korraldamise seadus peaks üldarstiabi kättesaadavuse eesmärki silmas pidades võimaldama nii paindlikku regulatsiooni, et inimene, kelle ühe olulisema põhiõiguse kaitseks üldarstiabi süsteem loodud on, ei peaks tegema ülemääraseid pingutusi abi saamiseks. 3.3. Kokkuvõte Kokkuvõtteks tuleb märkida, et tervishoiuteenuste korraldamise seaduse alusel õiguslikult korrastatud esmatasandi arstiabi süsteem on avaldatud positiivsete hinnangute valguses jätnud mulje üldarstiabi heast kättesaadavusest. Siiski võib üldarstiabi kättesaadavus selleks õigustatud isikutele olla tegelikkuses problemaatiline ning kõigis aspektides ei pruugi praegusel ajal Eesti Vabariigis rakendatav süsteem olla kooskõlas PS §-s 12 sätestatud üldise võrdsuspõhiõigusega. Olemasolevat üldarstiabi süsteemi saab parandada ja üldarstiabi kättesaadavusega tuleb järjepidavalt tegeleda. Eesti tervishoiusüsteem saab inimeste vajadusi arvestades efektiivselt toimida vaid siis, kui kõigile süsteemi osadele pööratakse piisavalt tähelepanu ning analüüsitakse süsteemi osade toimimist koosmõjus. 4. PROBLEEMID AMETNIKE TEENISTUSTASUDEGA Ametnike teenistustasud on sagedasti avalikkuse huviorbiidis: palju on väidetud, et ametnike teenistustasud kasvavad liiga kiiresti54, samuti on kriitikatule all ametnikele makstavad lisatasud55 ning ametnike teenistustasude üleüldine hägusus.56 On igati mõistetav ja arusaadav, et rahvas soovib, et ametnike palgad oleksid selged ning põhjendatud, mitte ebamõistlikult kõrged ja riigi rahakotile koormavad. Põhjuseks, miks on tekkinud olukord, kus ametnike palgad koosnevad väga mitmest komponendist, on ametnike keeruline, kohmakas ning tänastele vajadustele mittevastav tasustamissüsteem. Praegune ametnike tasustamissüsteem on kujundatud 1990. aastate alguspoolel. Tasustamissüsteemi aluseks on eeldus, et avalik teenistus on korraldatud karjäärisüsteemi põhimõttel, ametnike tööülesanded on standardiseeritavad, ning et seetõttu on tasustamissüsteemi ennast võimalik administreerida tsentraalselt. Riigiteenistuja teenistustasu koosneb avaliku teenistuse seaduse57 (edaspidi ATS) § 81 järgi ametipalgast koos seaduses sätestatud lisatasude ning seaduse alusel makstavate lisatasudega. Ametipalgaks on riigiteenistuja palgaastmele vastav Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud või selle alusel diferentseeritud rahasumma (Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud ja diferentseerimata palgamäärasid nimetatakse edaspidi põhipalgamääraks). Vabariigi Valitsus on viimastel aastatel kehtestanud iga eelarveaasta lõpus järgmiseks eelarveaastaks riigiteenistujate põhipalga määrad. Näiteks aastaks 2005 on need kehtestatud Vabariigi Valitsuse 24. detsembri 2004. a määrusega nr 371 «Riigiteenistujate töötasustamine 2005. aastal».58 Tänase süsteemi idee järgi peakski see Vabariigi Valitsuse poolt tsentraalselt kehtestatav põhipalgamäär moodustama põhilise osa ametniku kättesaadavast palgast. Samas ei võeta ega saagi võtta tsentraalselt kehtestatava põhipalgamäära puhul arvesse kõiki erisusi, mis tulenevad eri asutuste või ametikohtade valdkondlikust, piirkondlikust või muust eripärast, mistõttu on selge, et palgasüsteem vajab ka teatavat paindlikkust. Nii ongi nähtud ette võimalus diferentseerida isikute põhipalgamäärad ja teatud piiratud juhtudel maksta neile lisatasusid. Põhipalgamäärade diferentseerimine ning lisatasude määramine on lõppastmes jäetud üldjuhul asutuse juhtidele, kes teavad paremini konkreetse juhtumi asjaolusid. Samas on tsentraalselt kehtestatud reeglid, mida peab diferentseerimisel ja lisatasu määramisel arvestama. Üldistatult võib öelda, et diferentseerimine ja lisatasu määramine peab olema põhjendatud oluliste asjaoludega: näiteks diferentseerimise puhul töötingimuste või kvalifikatsiooninõuete eripäraga, lisatasu puhul täiendavate tööülesannetega. Kui ametnike palgasüsteemis ei oleks võimalik põhipalgamäärasid diferentseerida ja ametnikele lisatasu määrata, siis võiks tekkida olukord, kus näiteks olulisi eriteadmisi nõudvale ja kõrge vastutusega ametikohtadele ei leita teenistujaid, sest oma n-ö turuväärtust arvestades oleks isikute palgasoov oluliselt kõrgem, kui neile garanteeritud põhipalk. Eriti arvestades, et alates 2002. aastast ei ole palgamäärad astmetel 21–35 tõusnud ning et maksimaalne, n-ö tippjuhtide (nt ministeeriumi kantsler) põhipalgamäär on 12 500 krooni. Samas on põhipalgamäärade diferentseerimine ning ametnikele lisatasu maksmine muutunud reegliks. See seabki negatiivsesse valgusesse kogu avaliku teenistuse, sest väljapoole paistab, et avalikus teenistuses ei järgita seadusandja poolt kehtestatud tasustamise reegleid: enamiku ametnike palk ei koosne eeldatavast palgaastmele vastavast Vabariigi Valitsuse määruses kehtestatud põhipalgamäärast, vaid diferentseeritud põhipalgamäärast, millele sageli lisanduvad mitmed lisatasud. Seega ei järgi riik ametnike tasustamisel mitte seadusandja kehtestatud reeglit, vaid sellest tehtud erandit, mis annab selge signaali, et süsteem vajab ülevaatamist. Peale selle tekitab kehtiv ametnike tasustamise süsteem probleeme ka ametnikele, sest ei taga neile kindlust saadava teenistustasu osas. Vabariigi Valitsuse määrus riigiteenistujate töötasustamise kohta sätestab, et ametiasutuse juhil on õigus diferentseerida põhipalgamäära asutusele olulistel ameti- või abiteenistuskohtadel kvalifikatsiooninõuete, töötingimuste erisuse, piirkondlikkuse ja muude töö eripära iseloomustavate näitajate alusel. Samas ei ole teenistujal subjektiivset õigust, et tema põhipalgamäära diferentseeritakse. Sarnane on olukord ka lisatasudega nii nõutavast tulemuslikuma töö kui ka täiendavate tööülesannete täitmise eest. Nagu eelnevalt öeldud, on paljude ametnike põhipalgamäärad diferentseeritud ning väga sagedasti makstakse ka mitmeid lisatasusid. Õiguskantslerile laekunud avaldusi analüüsides saab teha järelduse, et üldjuhul ei diferentseerita põhipalgamäärasid ega määrata lisatasusid tähtajaliselt – need on määratud määramata ajaks. Arvestades, et nii põhipalgamäära diferentseerimise kui ka lisatasu määramise näol on üldjuhul tegemist asutuse juhi diskretsiooniotsusega, siis ei ole ametnikul kindlust, et tema teenistustasu, mis võib olla näiteks 22 500 krooni, ei lange päevapealt põhipalga tasemele, mis maksimumjuhul saab olla 12 500 krooni. Ametnikku kaitseb see, et nii põhipalga diferentseerimine ja lisatasu määramine kui ka viimaste äravõtmine peavad olema põhjendatud. Samas on õiguskantsleri praktikas põhjendamine asutuste juhtide poolt põhipalga diferentseerimisel ja lisatasude määramisel sageli väga puudulik, mis omakorda muudab lihtsaks ka teenistustasu vähendamise põhipalga tasemele. Mitmes ametkonnas ongi 2004. aasta jooksul vähendatud teenistujate põhipalga diferentseeringuid ning lisatasusid, misläbi on ametnike palk vähenenud enam kui poole võrra. See on aga oluliselt kõigutanud ametnike kindlustunnet saadava teenistustasu osas ja võib teatud olukordades rikkuda ka ametniku õiguspärast ootust. Eelnevalt kirjeldatud olukorda ei saa pidada rahuldavaks. Ametnike teenistustasud peaksid arvestama ühiskonna üldist majanduslikku taset ja tööjõuturu olukorda ning ametnikel peaks olema kindlus oma teenistustasu suhtes. See tähendab, et teenistusse asumisel peaks olema võimalik ametnikule määrata põhjendatud palk, mida asutuse juht ei saaks ilma ametnikuga konsulteerimata muuta. Samuti peaks ametnike tasustamine vastama seaduses kehtestatud põhimõtetele, mitte kujunema seaduses võimaldatud erandeid kasutades. Praegune ametnike tasustamise süsteem seda kõike ei võimalda. Ettevalmistatud uus avaliku teenistuse seaduse eelnõu üritab olukorda lahendada ning kehtestab, et palgamäärad määratakse kindlaks asutuse palgajuhendis, st loobutakse tsentraalsest süsteemist. Eelnev võimaldab arvestada asutuse ja ametikoha spetsiifikaga: palgamäära kehtestamisel tuleb lähtuda ametikoha funktsioonist, töö keerukusest, vastutuse suurusest ning isiku kvalifikatsioonist. Palgajuhendis kinnitatud palgamäärale on isikul alati õigus. Sellise lahenduse rakendamisel peab aga tagama, et palgajuhendis kehtestatud palgamäärad on põhjendatud ja püsivad. Lisaks tuleb teenistujad kaasata palgajuhendi ettevalmistamisse. 5. VIIVISTASU SISSENÕUDMISE ÕIGUSLIKUD PROBLEEMID 11. detsembril 2002 võttis Riigikogu vastu seadusemuudatused, millega kehtestati parkimistasu kohaliku maksuna.59 Parkimistasu maksmata jätmise või tasutud parkimisaja ületamise korral näeb seadus ette viivistasu määramise. Viivistasu käsitatakse kui maksuhalduri poolt ühepoolselt määratavat maksukohustust maksukorralduse seaduse60 mõttes. Siiski tuleb tõdeda, et siiani tekitab 2003. aastal kehtima hakanud viivistasu (ehk rahvasuus tuntud «parkimistrahvi») regulatsioon segadust ning väärtõlgendamist nii isikute kui ka asjaomaseid seadusi rakendavate organite seas. Õiguskantsler kontrollis Tallinna Linnavalitsuse ning Tallinnas parkimist korraldava ja parkimisjärelevalvet teostava eraõigusliku juriidilise isiku tegevust viivistasude sissenõudmisel ning sellega seoses ka Tallinnas parkimist reguleerivate õigusaktide vastavust seadusele. Järelevalvetegevuse tulemusel leidis õiguskantsler, et Tallinnas nõuab AS Falck Eesti tähtaegselt tasumata viivistasu õigusvastaselt sisse kohtutäiturite vahendusel ning nõuab õigusvastaselt täitekulude hüvitamist. Samuti asus õiguskantsler seisukohale, et Tallinna Linnavolikogu määrus, mis andis linnavalitsusele õiguse viivistasu sissenõudmise ülesanne edasi volitada, on vastuolus seadusega. Alljärgnevalt on analüüsitud parkimisjärelevalve ülesande täitmisesse eraõiguslike isikute kaasamise võimalusi ja viivistasu sissenõudmisel isikute põhiõiguste kaitse tagamise kohustust. 5.1. Viivistasu sissenõudmise õiguse üleandmise lubamatus See, kuidas ja kus parkimist korraldada, on kohaliku elu küsimus. Selle lahendamisel tuleb arvestada kohalike olude ja vajadustega. Samas on parkimise korraldamine ja järelevalve temaatika, millel on riigi seisukohalt piisavalt suur tähtsus, mistõttu on nimetatud ülesannete täitmine kohalikule omavalitsusele tehtud kohustuslikuks liiklusseadusega. Selliste kohaliku elu küsimusi puudutavate ülesannete puhul, mis võetakse täitmisele vabatahtlikult, võib kohalik omavalitsus ise otsustada, kuidas neid täita – kas anda täitmine üle eraõiguslikule isikule või teha seda ise. Legaalsusprintsiip ning seaduse reservatsioon kehtib aga eelkõige selliste kohaliku omavalitsuse ülesannete üleandmise suhtes, mis kujutavad endast kohalikule omavalitsusele seadusega antud riiklikke kohustusi ja seadusandja poolt kohustuslikuks tehtud kohaliku omavalitsuse olemuslikke ülesandeid.61 Nende ülesannete üleandmine on võimalik üksnes seaduses sätestatud volituse alusel. Liiklusseadus näeb ette kohaliku omavalitsuse õiguse anda eraõiguslikule isikule üle parkimise korraldamine ja teatud kontrollitoimingute tegemine. Eraõiguslike juriidiliste isikute kaasamine on võimalik seoses parkimisjärelevalve teostamise, parkimistasu maksmise kontrolli ning viivistasu määramisega. Avalike ülesannete eraõiguslikule isikule volitamisel on mitmeid legitiimseid eesmärke: efektiivsus, ökonoomsus, erastruktuuride võimaluste ärakasutamine, teenuse kvaliteedi parandamise vajadus jne. Avalike ülesannete üleandmise võimaluse ettenägemisel seaduses on esmatähtis edasivolitamise piiride täpne kindlaksmääramine ja põhiõiguste garantiidest kinnipidamine. Seejuures peab edasivolitamine omakorda toimuma täpselt seadusandja poolt määratud tingimuste kohaselt. Kehtib põhimõte, mille kohaselt tuleb võimuvolitusi eeldava ülesande üleandmist käsitada alati erandina – reeglina peab sellega seotud ülesandeid täitma avalik haldus ise; lihtsamate haldusülesannete edasivolitamine on kulude kokkuhoiu, efektiivsuse ja põhiõiguste kaitse kvaliteedi säilitamise korral põhjendatud. Taoline lähenemine tagab kõige optimaalsemalt õigusriigi printsiibist tuleneva õiglase ja ausa isikute kohtlemise ning põhiõiguste ja vabaduste efektiivse kaitse.62 Maksude sissenõudmine on avaliku võimu funktsioon. Sellest tulenevalt on radikaalsed ettepanekud maksuhalduse täieliku üleandmise kohta eraõiguslikele isikutele väga problemaatilised. Isikute õiguste ja vabaduste piiramine ning sunni rakendamine peavad toimuma üldjuhul vahetu riigihalduse kaudu riiklikus organisatsioonilises vormis.63 Seetõttu tuleb riigi ja kohaliku omavalitsuste organitel ja asutustel võimuhaldusülesannete üleandmist eriti hoolikalt kaaluda ning tõlgendada seaduse volitust ülesande üleandmiseks kitsendavalt. Seetõttu asus õiguskantsler seisukohale, et kohalik omavalitsus saab eraõiguslikule isikule edasi volitada vaid liiklusseaduses nimetatud ülesanded, st parkimise järelevalve, parkimistasu maksmise kontrollimise ja viivistasu määramise. Maksu sissenõudmise menetlus jääb siiski valla- või linnavalitsuse ainupädevusse. Lisaks leidis õiguskantsler, et Tallinna Linnavalitsuse ja AS Falck Eesti vahel ei olnud viivistasu sissenõudmise üleandmiseks sõlmitud halduslepingut, sest parkimise kontrolli ja järelevalve ülesannete üleandmist reguleeriv leping ega muu leping ei käsitlenud viivistasu sissenõudmist. Menetluse algfaasis ei nõustunud AS Falck Eesti ja Tallinna Linnavalitsus õiguskantsleri seisukohaga. Argumentidena toodi nii Tallinna Linnavolikogu määruses sisalduv volitus viivistasu sissenõudmise ülesande eraõiguslikule isikule üleandmise kohta kui ka viivistasu määramise ja sissenõudmise ülesannete olemuslik ühtekuuluvus. Siiski ei veennud järelevalvealuste asutuste argumendid õiguskantslerit. Esiteks oli Tallinna Linnavolikogu määruses sisalduv volitus kehtestatud seaduses sätestatud piire ületades, teiseks eristab täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordiseaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu seletuskiri64 selgelt viivistasu määramist ja sissenõudmistoiminguid. 5.2. Viivistasu võlgnikelt täitekulude nõudmise vastuolu seaduse ja põhiseadusega Tallinnas kasutatud viivistasu sissenõudmise menetlus oli seaduse ja isikute põhiõiguste tagamise kohustusega vastuolus mitte ainult seetõttu, et eraõiguslik juriidiline isik täitis avaliku võimu ülesannet, milleks tal õigust ei olnud. Nõudes kohtutäiturite vahendusel sisse maksmata viivistasu, esitas AS Falck Eesti lisaks viivistasu summale ka 59 krooni täitekulude hüvitamise nõude. Õiguskantsler leidis, et niimoodi isiku rahalist kohustust suurendades rikutakse oluliselt isikute põhiõiguste tagamise kohustust, mitmeid seadusi ning põhiseadust. Haldusmenetluse seaduse65 (edaspidi HMS) kohaselt on haldusorganiks muuhulgas halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik (§ 8 lg 1). Kuigi viivistasu sisse nõudes tegutses AS Falck Eesti seadusvastaselt, täitis ta seda tehes siiski avaliku võimu funktsiooni (liiklusseaduse alusel kohalikule omavalitsusele pandud ülesannet) ning osales haldusmenetluses haldusorganina. Kuna AS Falck Eesti ja viivistasu võlgniku vahel tekkis avalik-õiguslike normide alusel haldusõigussuhe, siis selle 59 krooni nõude näol on tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Põhiseaduse kohaselt saab aga selline kohustus isikul tekkida ainult seaduse alusel. Avaliku ülesande täitmist peab üldjuhul rahastama kohaliku omavalitsuse või riigi vahenditest. Samas on teatud juhtudel põhjendatud isikule menetlustoimingu sooritamisega seoses rahalise kohustuse panemine. Seda eelkõige juhul, kui haldusorganil tekivad menetlustoiminguga seoses täiendavad kulutused ning toimingu tegemise kutsub esile isik ise. Sel juhul ei pruugi olla õiglane nende kulutuste finantseerimine kõikide maksumaksjate arvelt. Siiski peavad avalik-õiguslikud rahalised kohustused olema põhiseaduse kohaselt kehtestatud seadusega. Siinjuures ei ole oluline, kuidas konkreetset rahalist kohustust nimetatakse. Ka HMS § 5 lõige 3 lubab haldusorganil oma toimingu eest tasu võtta vaid siis, kui selleks on alus ette nähtud seaduses. Sisuliselt oli AS Falck Eesti täitekulude nõude näol tegemist fikseeritud summaga, mille isik oli kohustatud tasuma haldusorgani menetlustoimingu sooritamise eest. Seaduslik alus nimetatud toimingu sooritamise eest tasu kehtestamiseks puudus. Õiguskantsler leidis ka, et AS Falck Eesti poolt sissenõutavad kulutused olid tehtud täitemenetluse algatamise avalduse koostamiseks, mis ei ole aga käsitletav täitekuluna täitemenetluse seadustiku mõttes. Võlgnikul ei saa tekkida täitemenetluses kohustusi enne tema suhtes esimese täitetoimingu tegemist. Esimeseks täitetoiminguks on võlgnikule täitekutse kättetoimetamine.66 Samuti kuulus viivistasu sissenõudmiseks vajalike dokumentide ettevalmistamine (kuid mitte sissenõudmine) AS Falck Eesti halduslepingujärgsete kohustuste hulka, mille täitmise eest oli ette nähtud ka lepinguline tasu. 5.3. Põhiõiguste tagamise kohustus ja vastutus õiguste rikkumisega tekitatud kahju eest Vastavalt PS §-le 14 on isikute põhiõiguste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Eraõiguslik isik, kes täidab talle üle antud avaliku võimu ülesannet, tegutseb täidesaatva võimu osana ning on seega samuti põhiõiguste adressaadiks. Vastasel korral oleks avaliku võimu funktsiooni täitval eraõiguslikul isikul rohkem võimu kui sama funktsiooni teostaval haldusorganil.67 See ei tähenda kindlasti seda, et andes oma ülesande üle eraõiguslikule isikule, vabaneb haldusorgan põhiõiguste tagamise kohustusest. Halduskoostöö seadusest68 ning riigivastutuse seadusest69 nende koostoimes tuleneb üheselt, et haldusülesande üle andnud haldusorgan on kohustatud teostama ülesannet täitva füüsilise või eraõigusliku juriidilise isiku üle järelevalvet ning vajadusel võtma tarvitusele meetmeid isiku õigusvastase või ebaotstarbeka käitumise ärahoidmiseks või lõpetamiseks. Asjaolu, et haldusülesande täitmine on üle antud eraõiguslikule isikule, ei või kahjustada mingil viisil isikute, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse, ega avalike huvide kaitstust. Selleks peab järelevalve teostaja võtma abinõusid ülesande täitja poolt kohustuste rikkumise ärahoidmiseks ning rikkumiste esinemise korral õigusvastase tegevuse lõpetamiseks ja tagajärgede kõrvaldamiseks. Tuleb ka silmas pidada, et juhul, kui ülesande täitja on tekitanud ülesande täitmise käigus kolmandatele isikutele kahju, lasub primaarne kahju hüvitamise kohustus ülesande üleandnud haldusorganil. Õiguskantsleri järelevalvemenetluse tulemusena nõustusid Tallinna Linnavolikogu, linnavalitsus ja AS Falck Eesti õiguskantsleri seisukohaga. AS Falck Eesti lõpetas viivistasude sissenõudmise ning ebaseaduslike täitekulude nõudmise alates 1. jaanuarist 2005. Tallinna Linnavolikogu kõrvaldas oma määruses õiguskantsleri poolt viidatud vastuolud seaduse ning põhiseadusega. 5.4. Viivistasu regulatsiooni probleemid Õiguskantsleri tegevuse käigus on korduvalt ilmnenud, et põhiõiguste rikkumised õigust rakendavate institutsioonide poolt on tihtipeale tingitud ebatäpsest või ebapiisavast õiguslikust regulatsioonist või on vähemalt sellega seotud. Alljärgnevalt on välja toodud peamised kitsaskohad viivistasu reguleerivates seadustes, mis ilmnevad vastavaid seadusi süstemaatilisest tõlgendades ning ohustavad põhiõiguste kaitse tõhusat tagamist. Eelkõige tuleb siinkohal rõhutada legaalsuse põhimõttest kinnipidamise ja õigusselguse põhimõtte järgimise kohustust, millest kõrvalekaldumine on andnud alust mitte ainult seaduse rakendajate, vaid ka eelnõu väljatöötaja enda erinevatele või üksteisele vastanduvatele seisukohtadele. Toodud kokkuvõtte eesmärgiks on pöörata seadusandja tähelepanu probleemidele viivistasu regulatsioonis ning vajadusele antud valdkonnas diskussiooni algatamiseks ning regulatsiooni parandamiseks. Kuni 9. jaanuarini 2003 käsitleti parkimist ilma eelnevalt parkimistasu maksmata või tasutud parkimisaega ületades haldusõiguserikkumisena ehk kehtiva karistusseadustiku kontekstis väärteona. Vastutus nimetatud teo eest sisaldus liiklusseaduses ning toona kehtinud õiguse kohaselt oli taolise vastutuse näol tegemist sanktsiooniga. Parkimist reguleerivates seadustes muudatust tehes on olnud seadusandja tahe viia parkimise eest tasumine maksuõigusliku regulatsiooni alla, nähes ette viivistasu institutsiooni, mida on püütud käsitleda kui maksmata parkimistasu asendavat kohustust, mille määrab maksuhaldur maksukohustuslasele ühepoolselt. Õiguskantsleril on tekkinud vastavat regulatsiooni analüüsides tugevad kahtlused selles, kas seadusandja on käesoleval juhul tegutsenud isikute suhtes ausalt ega ole varjanud oma tegelikke eesmärke. Juriidilise kohustuse olemuse kindlaksmääramisel ei tule lähtuda mitte õiguslikust konstruktsioonist, mille alla ta on paigutatud, vaid eelkõige selle eesmärgist. Samuti ei ole kohustuse eesmärki ja olemust võimalik muuta pelgalt teistsuguse juriidilise konstruktsiooni väljatöötamisega. Täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordi seaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse seletuskirja kohaselt lähtub eelnõu väljatöötaja suuresti Riigikohtu praktikast parkimise valdkonnas.70 Riigikohtu üldkogu seisukoha järgi71 on «parkimiskohad avalikel teedel, eriti linna keskosas piiratud avalik ressurss, mille kasutamist tuleb mõistlikul kombel sõidukivaldajate vahel reguleerida» ning «parkimistasu kehtestamine soodustab piiratud ressursi optimaalset kasutamist». Üldkogu ei tõlgendanud parkimistasu kohaliku maksuna, küll aga kajastus see seisukoht otsuse suhtes tehtud eriarvamustes, mis toetasid parkimistasu käsitlemist eriotstarbelise maksuna.72 Viimane tõlgendus oli aluseks ka seadusandja poolt parkimistasu reguleerimisele kohaliku maksuna. Täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordi seaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse seletuskirjast nähtub, et seadusandja eesmärgiks on kehtestada regulatsioon, mille kohaselt on parkimistasu ja viivistasu sisuliselt samalaadsed kohustused – seadusandja eesmärgiks oli sätestada viivistasu parkimistasu maksmist asendava maksukohustusena. Viivistasu ja parkimistasu ei saa siiski omavahel võrdsustada. Esiteks ei saa seda teha formaalsest aspektist lähtudes. Parkimistasu ja viivistasu regulatiivse iseloomu erinevuse kohta annab selgelt märku juba nende terminoloogiline eristamine. Lisaks sellele erinevad kardinaalselt viivistasu ja parkimistasu arvestamise alused. Parkimistasu suurus on seotud parkimise kestuse ja parkimisalal kehtestatud parkimistasu suurusega. Viivistasu suurus on kohaliku omavalitsuse kehtestatud fikseeritud summa, mis ei olene parkimisaja kestusest ega sellest, millisesse tasulise parkimisala tsooni sõiduk on pargitud. Nende kahe kohustuse puhul on erinev ka kohustatud isik – parkimistasu puhul on selleks mootorsõiduki juht, viivistasu määratakse aga mootorsõiduki omanikule või autoregistris registreeritud kasutajale. Ka tekib kohustus eri ajal ja alusel. Teiseks ei saa neid võrdsustada kahe kohustuse eesmärkidest lähtudes. Liiklusseadus näeb ette lahenduse, mille kohaselt juhul, kui parkimise eest pole kohaselt tasutud, määrab maksuhaldur tasumisele kuuluva maksusumma ise. Seejuures «lunastab» isik viivistasu otsuse saamisel endale õiguse maksu määramise hetkest alates ühe ööpäeva jooksul tasulisel alal parkida. Seadusandja tahte kohaselt ei saa viivistasu käsitleda karistusena, vaid maksu (parkimistasu) ühepoolse kindlaksmääramisena.73 Selline konstruktsioon annab alust tõsisele kahtlusele seadusandja kavatsuste aususe osas. Tundub, nagu oleks seadusandja püüdnud välistada viivistasu karistusliku iseloomu, andes isikule vastutasuks õiguse 24 tunni jooksul parkimistasu maksmata parkida, mida isik ei ole ise taotlenud ja mida tal tõenäoliselt ka vaja ei lähe. On raske nõustuda, et endise parkimistrahvi eesmärk on muutunud taolise juriidilise konstruktsiooni väljatöötamisega. Parkimistasu eesmärgiks on, nagu korduvalt aktsepteeritud Riigikohtu praktikas, limiteeritud ressursi optimaalse kasutamise soodustamine, isiku mõjutamine parkima võimalikult vähe linna keskosas. Parkimistasu sunnib sõiduki valdajaid piirama parkimise kestust ja annab võimaluse leida parkimiskoht neile, kes soovivad sõita autoga lähemale äri- või ametiasutustele.74 Viivistasu eesmärk on aga endiselt tagada parkimistasu maksmise kohustuse täitmine isikule pandava rahalise kohustuse ähvarduse teel. Isik, teades et parkimistasu maksmata jätmisel ootab teda suure tõenäosusega märkimisväärselt suurem rahaline kohustus, otsustab parkimistasu maksmise kasuks. Viivistasu määramisega antav õigus parkida ööpäeva jooksul tasulise parkimise alal töötab pigem parkimistasu eesmärgi – limiteeritud ressursi optimaalse kasutamise soodustamise – vastu. Regulatsiooni vastuolulisust rõhutab ka asjaolu, et tasulise parkimise aeg on piiratud. Näiteks Tallinnas on parkimine tasuline tööpäevadel ajavahemikus 7.00-st kuni 19.00-ni ja laupäeval 8.00-st kuni 15.00-ni, pühapäeval on parkimine tasuta. Seega on 24-tunnine «tasuta parkimise õigus» isiku suhtes pelgalt deklaratiivne ja eksitav. Eeltoodust lähtuvalt tuleb tõdeda, et kehtiv viivistasu regulatsioon ei ole muutnud parkimistasu mittemaksmisel kohaldatava rahalise kohustuse olemust ega eesmärki, võrreldes varem kehtinud haldusõiguserikkumiste koodeksiga, mis nägi parkimiskorra eiramisel rahatrahvi näol ette sanktsiooni. Viivistasu otsuse tagajärg isiku varalistele õigustele ja kohutustele on sama, mis varem kehtinud haldusõiguserikkumiste koodeksi alusel määratud rahatrahvi puhul. Viivistasu määramise näol on tegemist isiku põhiõiguse riivega. Demokraatlikus riigis on põhiõiguste riived aktsepteeritavad vaid juhul, kui nad põhinevad legitiimsel eesmärgil ning on proportsionaalsed. Kindlasti ei saa viivistasu määramise eesmärgiks pidada piiratud ressursi optimaalse kasutamise soodustamist isikule viivistasu summa eest 24-tunnise parkimisõiguse võimaldamise näol, vaid parkimistasu maksmise tagamist. Demokraatia ja õigusriigi printsiibist tulenevalt ei tohi seadusandja oma tõelisi eesmärke varjata normikonstruktsioonide taha. Seadusandja tahe peab olema läbipaistev ning eesmärgid rahva kui kõrgeima võimu kandja suhtes ausad. Kuigi viivistasu reguleerimisel maksukohustusena ilmnevad tõsised sisulised probleemid juba viivistasu olemuslikke tunnuseid esile tõstes, peab õiguskantsler oluliseks välja tuua olulisemad puudused viivistasu kehtivas regulatsioonis, mis peaksid paika isegi siis, kui viivistasu reguleerimine maksukohustusena oleks kooskõlas põhiseadusega. Esiteks ei ole seadusandja viivistasu reguleerimisel olnud järjepidev. Mitte ühestki seadusest ei tulene, et viivistasu on maks. Seadusandja tahe kehtestada viivistasu maksuna tuleneb vaid täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordiseaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast ning Riigikogu stenogrammidest.75 Ometigi sätestab maksukorralduse seadus, et kõik maksud peavad olema sätestatud seaduses. See tähendab muuhulgas ka seda, et seadusest peab tulenema, et viivistasu-nimelise kohustuse näol on tegemist maksuga (maksukorralduse seadusest tulenevalt on seadusandjal kohustus maksu reguleerimisel sätestada selle nimi). Kohalike maksude seadus sätestab kohalike maksude ammendava loetelu. Vastupidine seisukoht, mille kohaselt saaks kehtestada makse, mis pole sätestatud maksuseaduses, ei oleks kooskõlas õiguspärase ootuse põhimõttega.76 Kohalike maksude seaduse loetelus on, tõsi, ära toodud parkimistasu, kuid mitte viivistasu. Võib isegi nentida, et formaaljuriidiliselt ei ole viivistasu kehtiva õiguse kohaselt maks, sest ta ei ole maksuna sätestatud. Kui seadusandja on kord soovinud, et viivistasu käsitletaks Eesti õigusruumis maksuna, seda menetletaks, määrataks ning nõutaks sisse kui maksu, siis tuleb see vastavalt ka sätestada. Teistsugune olukord ei ole mitte ainult vastuolus õigusselguse põhimõttega, tekitades õigusnormi adressaadis segadust viivistasu olemuse suhtes, vaid tekitab probleeme ka seoses legaalsuse põhimõttega, mille kohaselt peavad kõik põhiõiguste piirangud, sealhulgas nii kohalikud kui ka riiklikud maksud, olema sellistena seaduses ka reguleeritud. Seejuures ei piisa kohalike maksude seaduses vaid parkimistasu sätestamisest, sest tegemist on kahe eraldiseisva kohustusega, nagu eespool juba märgitud.77 Teiseks, viivistasu reguleerimisel maksuna oli seadusandja mõtteks vältida väärteomenetlusele omaseid põhiõiguse garantiisid nagu ärakuulamisõigus ja süü olemasolu, seda parkimiskorra rikkumiste väga sageda esinemise tõttu ning seetõttu, et tegu on tehioludelt lihtsa ja väheohtliku rikkumisega, kusjuures parkimiskorra rikkuja isikut on enamikul juhtudest raske kindlaks teha.78 Tuleb aga kahetsusega tõdeda, et praeguse viivistasu regulatsiooni tõlgendamisel on sellele iseloomulik maksuõiguslike garantiide vältimine. Kohalike maksude seadus näeb ette, et maksukorralduse seadus reguleerib parkimistasu liiklusseaduses sätestatud ulatuses. Liiklusseadus viitab parkimistasu ja viivistasu juures aga vaid kahele maksukorralduse seaduse sättele. Sellest tulenevalt rakenduvad viivistasu otsusele maksuõiguse üldnormid vaid maksuotsuse kättetoimetamise ja aegumise küsimustes. Arvestades, et maksukorralduse seadus sätestab üldised garantiid maksumenetluses isikute põhiõiguste kaitseks, piiratakse sel moel maksuõiguse üldnormide ja garantiide rakendumist. Seega on teoks saanud olukord, kus selleks, et vältida väärteomenetluse suhtes rakendatavate põhiõiguste kaitse sätete laienemist viivistasu menetlusele, viiakse viivistasu maksuõiguse regulatsiooni alla, samal ajal välistades maksuõigusele iseloomuliku põhiõiguste kaitse mehhanismi kehtimise. Eeltoodud seisukohale on kerge jõuda viivistasu reguleerivate seaduste süstemaatilisel ja grammatilisel tõlgendamisel. Sellist tõlgendust pooldab ka Tallinna Linnavalitsus oma õiguskantslerile antud selgitustes.79 Maksukorralduse seaduse mittekohaldamist toetab oma viimastes arvamustes ka Justiitsministeerium, märkides, et liiklusseadus on maksukorralduse seaduse suhtes eriseaduseks ning seetõttu ei saa kohalikku omavalitsust kohustada teatud maksukorralduse seaduses sätestatud kohustusi järgima, täpsemalt aga maksu sissenõudmisel esmaseid täitetoiminguid iseseisvalt sooritama.80 Maksuhalduri viimati nimetatud kohustus on maksukorralduse seadusesse lisatud maksukohustuslase põhiõiguste kaitseks, eesmärgiga piirata maksukohustuslase kohustuse suurendamist kohtutäituri tasu ja täitekulude võrra, kui maksuhaldur on võimeline ise võlgniku rahalist nõuet arestides maksunõude rahuldama. Kuigi Justiitsministeerium ei poolda oma hiljutises seisukohas seaduse tõlgendust, mis tagaks viivistasu maksukohustuslase suhtes eelkirjeldatud põhiõiguste kaitse sätte rakendumise, on ta täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordiseaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse väljatöötajana andnud seletuskirjas hoopis vastupidised juhised. Nimelt sedastab seletuskiri, et seadusemuudatused puudutavad kõige rohkem «parkimistasu sissenõudmist, mis eelnõu kohaselt peaks hakkama toimima maksukorralduse seaduses sätestatud korras». 5.5. Kokkuvõte Olukord, kus isikule ei ole tema õiguste riive puhul tagatud kohast menetlust, on vastuolus PS §-ga 14, mis sätestab isiku põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Seadusandja peab tagama isikule õiglase menetluse, mille käigus on tal piisavad võimalused oma õiguste kaitseks ning mis tagab tema materiaalsete põhiõiguste realiseerumise. Seejuures tuleb silmas pidada, et mida intensiivsema põhiõiguse riivega on tegemist, seda rangemad menetluslikud garantiid tuleb kehtestada isiku kaitseks. Haldusmenetluse seadus on üldseaduseks, mille eesmärgiks on kaitsta isikuid riigivõimu omavoli eest. Eri liiki põhiõigusriivete jaoks näeb Eesti õigussüsteem ette erinevad menetluslikud garantiid ja mehhanismid. Nii on väärtegude menetlemine reguleeritud väärteomenetluse seadustikuga81 (edaspidi VTMS), maksude menetlemine maksukorralduse seadusega, täitemenetlus täitemenetluse seadustikuga82 jne. Seejuures ei välista eriseaduse olemasolu üldnormide kohaldumist. Viivistasu ühepoolse määramisega sekkub avalik võim otseselt isiku varalistesse õigustesse; viivistasu otsus on aluseks sunnimeetmete rakendamisele kohtutäituri poolt. Seadusandja tahab näha viivistasu maksuna. Ometigi on seadusandja viivistasu menetluse puhul välistanud maksukorralduse seadusega sätestatud põhiõiguste kaitse garantiide süsteemi. Tuleb tõdeda, et ka sellest aspektist ei ole seadusandja tegevus olnud läbipaistev, seadusandja tahe on olnud vastuoluline ning sellise olukorra põhiseaduspärasus on äärmiselt kaheldav. Eeltoodust tulenevalt on äärmiselt oluline, et seadusandja üheselt mõistetavalt määratleks, millistele menetlusreeglitele allub viivistasu kui maksu sissenõudmine. Seejuures tuleb tagada isiku põhiõiguste piisav kaitse. Kindlasti ei saa aktsepteerida olukorda, kus maksuna sätestatud kohustuse suhtes välistatakse maksuõiguslike garantiide kohaldamine. 6. ÜHISVEEVÄRGI JA -KANALISATSIOONI SEADUSE VAJALIKUD MUUDATUSED, ET TAGADA ÕIGUSSELGUS JA LÄBIPAISTVUS HINDADE KEHTESTAMISEL NING JÄRELEVALVE KORRALDUSES Veevarustus ja reovee ärajuhtimine on eluliselt vajalik teenus, mille kättesaadavus on tihedas seoses põhiõigustega. Riik ja kohalik omavalitsus on kohustatud tagama elanikele kvaliteetse joogivee kättesaadavuse ja reovee nõuetekohase ärajuhtimise. Vastavad nõuded tulenevad ka Euroopa Liidu direktiividest. Euroopa Liidu nõukogu direktiivi nr 98/83/EÜ olmevee kvaliteedi kohta83 (nn joogivee direktiiv) eesmärgiks on tagada joogivee puhtus ja kaitsta inimeste tervist saastunud joogivee kahjulike mõjude eest. Sellega kooskõlas on veeseaduse84 alusel kehtestatud sotsiaalministri 31. juuli 2001. a määrus nr 82 «Joogivee kvaliteedi- ja kontrollinõuded ning analüüsimeetodid».85 Vastavalt Euroopa Ühenduse Nõukogu direktiivile nr 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta86 on Eestil kohustus 2011. aastaks tagada üle 2000 inimekvivalendiga reoveekogumisaladel ühiskanalisatsioon. Ühisveevärk ja -kanalisatsioon on tarbijakaitseseaduse87 mõistes universaalteenus, nagu gaasi-, elektri-, soojusenergia-, jäätmekäitlus- ja sideteenus jms üldistes huvides osutatav ja riigi või teatud piirkonna elanike enamiku kasutatav teenus. Vee- ja kanalisatsiooniteenust osutab reeglina eraõiguslik kohaliku omavalitsusüksuse osalusega vee-ettevõtja, kes on oma teeninduspiirkonnas turgu valitsevas seisundis. Konkurentsiseaduse88 tähenduses on tegemist olulist vahendit omava ettevõtjaga, sest vee- ja kanalisatsioonitrassid moodustavad reeglina ühe võrgustiku, mille kõrvale konkureeriva võrgustiku rajamine ei oleks majanduslikult otstarbekas. Kvaliteetne joogivesi ja reovee nõuetekohane ärajuhtimine on avalik teenus, mis peab olema tagatud kõigile inimestele. Veevarustuse ja kanalisatsiooni korraldamine kuulub kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse89 § 6 lõike 1 kohaselt omavalitsusüksuse ülesannete hulka. Sellest ei saa aga järeldada, et riigil selles valdkonnas kohustusi ei ole. Eelkõige peab riik tagama, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkond oleks korraldatud ja toimiks vastavalt seadusele. Õiguskantsler on väljendanud seisukohta, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkonna regulatsioon ja järelevalvesüsteem tuleks üle vaadata tarbijate õigusi silmas pidades. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus90 (edaspidi ÜVVKS) hakkas kehtima 1999. aastal. Teiste elamumajanduse universaalteenustega võrreldes on seda seadust suhteliselt vähe täiendatud. Võrdlusena on 1998. aastal vastuvõetud energiaseaduse91 reguleerimisvaldkond läbi teinud olulise arengu, mille tulemusel 2003. aastal võeti vastu elektrituruseadus92, kaugkütteseadus93, maagaasiseadus94 ja vedelkütuse seadus95 (jõustusid 1. juulil 2003). Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse rakendamisel tuleb arvestada hiljem jõustunud seadusi, näiteks võlaõigusseadust96, mis mõjutab vee-ettevõtja ja klientide suhteid. Samuti on korteriomandiseadus97 (kõrvuti korteriühistuseadusega98) aluseks kaasomandis oleva kinnistu veevärgi ja kanalisatsiooni kasutamise ja hooldamise korraldamisel ning kaasomanikke esindava kliendi määramisel. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse osutamine ja selle reguleerimine avaliku võimu poolt peab toimuma konkurentsiõiguse ja tarbijakaitse aspekte arvestades. Suhetes turgu valitseva ettevõtjaga on tarbija eeldatavalt nõrgemaks pooleks. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni korraldamisel on lisaks väga oluline tagada süsteemi toimimine ning keskkonnakaitse. Näiteks võib nimetada saastaja maksab põhimõtte rakendamist veeteenuse hinna diferentseerimisel sõltuvalt kliendi poolt ühiskanalisatsiooni juhitava vee reostumusest. Põhimõtete rakendamisel tuleb arvestada eri eesmärkide tasakaalu, sest tihti toimub ühe eesmärgi saavutamine paratamatult teise arvelt. 6.1. Õiguskantsleri algatus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse tarbijate õiguste tagamiseks korterelamutes Õiguskantsler on isikute avalduste alusel ja omal algatusel kontrollinud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse ning selle alusel kehtestatud kohalike omavalitsuste eeskirjade kooskõla põhiseaduse ja seadustega. Sageli on õiguskantsler avastanud kohalike omavalitsuste määrustest sätteid, mis piiravad tarbijate või harvem vee-ettevõtja põhiõigusi seadusliku aluseta või volitusnormi piire ületades. Palju on seaduserikkumisi teenuse hinna kehtestamisel. Õiguskantsler on ka ombudsman’i funktsiooni täites juhtinud tähelepanu kohaliku omavalitsuse kohustustele isikute õiguste tagamisel. Tarbija õiguste kaitse veevarustus- ja kanalisatsiooniteenuse osutamisel ning selleks vajalike tingimuste loomine kuulub Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalasse. 27. jaanuaril 2004 saatis õiguskantsler majandus- ja kommunikatsiooniministrile märgukirja, mille eesmärgiks oli tagada veevarustus- ja kanalisatsiooniteenuse tarbijate õiguste parem kaitse korterelamutes. Majandus- ja kommunikatsiooniminister vastas lühidalt ühel lehel ja teatas õiguskantsleri märgukirja edastamisest Keskkonnaministeeriumi juurde moodustatud töörühmale, mis valmistas ette ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmise seaduse eelnõu. Õiguskantsler pöördus täiendavalt majandus- ja kommunikatsiooniministri poole palvega vaadata märgukirjas esitatud küsimused sisuliselt läbi, kujundada seisukoht oma valitsusala küsimustes ning teavitada sellest lisaks õiguskantslerile ka Keskkonnaministeeriumi juurde moodustatud komisjoni. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esindajad kaasati küll seaduseelnõu töörühma, kuid vastust tõstatatud küsimustele ei ole õiguskantsler saanud. Arvestades valdkonna olulisust, peaks seaduse muutmisele eelnema olemasoleva olukorra ja regulatsiooni mõjude põhjalik analüüs, mille peab läbi viima see ministeerium, kelle pädevusse küsimus kuulub. Sellist praktikat, et majandus- ja kommunikatsiooniminister loobub oma valitsusala probleemidega tegelemisest ja suunab need edasi teise ministeeriumisse, ei saa pidada õigustatuks. 6.2. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmine Keskkonnaministeeriumi juures moodustatud töörühm valmistas ette ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse ning veeseaduse muutmise seaduse eelnõu99, mis kõrvaldab seadusest mitmed ebaselgused ja puudused, mis on tekitanud vaidlusi seaduse rakendamise käigus. Samas tuleb märkida, et muudatused ei lahenda mõningaid olulisi küsimusi, mida on käsitletud allpool. Eelnõus on oluliselt täpsustatud veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna kehtestamise korda. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkonnas on õiguskantslerile esitatud kõige rohkem avaldusi just seoses hinna kehtestamisega. Kui kohalik omavalitsus kehtestab hinna seaduse nõudeid rikkudes ning vee-ettevõtja võtab seetõttu klientidelt alusetult kõrgemat hinda, siis lasub vastutus tagajärgede eest kohalikul omavalitsusel. Eelnõuga sätestatakse ÜVVKS § 14 lõikes 2, millise õigusaktiga hind kehtestatakse ja kuidas toimub hinna avalikustamine. ÜVVKS § 14 lõike 2 kohaselt tuleb teenuse hind avalikustada vähemalt 90 päeva enne hinna kehtima hakkamist. Pärast hinna muutmise määruse vastuvõtmist avaldab valla- või linnavalitsus hinna muutmise teate vähemalt kaks korda nädalase vahega kohalikus, maakonna või üleriigilises ajalehes. Muudatuse-eelses sõnastuses ei selgunud sättest üheselt, mis ajast hakatakse etteteatamise tähtaega lugema ning mida tuli antud juhul mõista avalikustamise all. ÜVVKS § 14 lõike 2 rakendamisel on tekitanud küsimusi ka see, millise õigusaktiga teenuse hind kehtestatakse. Teenuse hind tuleb kehtestada õigustloova aktiga, sest see puudutab õigussuhteid teenuse tarbijatega ja võib kitsendada õigust teenusele. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muudatuse ettevalmistamisel arvestati õiguskantsleri märkust ning täpsustati ÜVVKS § 14 lõiget 2 selliselt, et hind kehtestatakse määrusega. Sõltumata määruse vormist säilib vee-ettevõtjal võimalus vaidlustada teenuse hinda halduskohtus, sest vee-ettevõtja suhtes on hinna kehtestamine üksikregulatsioon. 6.3. Täiendavat tähelepanu vajavad küsimused Õiguskantsler on seisukohal, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmisel ei ole piisavalt süsteemselt arvestatud tarbijakaitse ja konkurentsiõigusega universaalteenuse osutamisel. 6.3.1. Volitusnormid kohaliku omavalitsuse eeskirjade kehtestamiseks Ühisveevärgist vee võtmine ja heitvee juhtimine ühiskanalisatsiooni toimub vastavalt ÜVVKS § 8 lõigetele 3 ja 4 vee-ettevõtja ja kliendi vahelise lepingu alusel, mis sõlmitakse kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni kasutamise eeskirja kohaselt. Tegemist on tüüptingimustel lepinguga. Tarbija kui nõrgema lepingupoole õiguste kaitseks tuleks seaduses võimalikult täpselt määrata vee-ettevõtja ja kliendi vahel sõlmitava liitumislepingu ja teenuslepingu tingimused. Praegu kehtiva seaduse volitusnormid kohaliku omavalitsuse eeskirjade kehtestamiseks (ÜVVKS § 5 lg 21 ja § 8 lg 4) on küllalt üldsõnalised ja tihti ei selgu neist volituse eesmärk ja ulatus. Ühelt poolt on paindlik lähenemine vajalik, et lahendus arvestaks kohalikku olukorda. Teiselt poolt ei tohi kohalik omavalitsus reguleerimisel ületada volitusnormi piire, minna vastuollu seaduse mõtte ja eesmärgiga või seadusliku aluseta asuda piirama põhiõigusi. Lähtuvalt seadusliku aluse põhimõttest põhiõiguste piiramisel tuleb kõik isikute põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused sätestada seaduses. Seadus ei määra üheselt, kui kaugele võib kohalik omavalitsus minna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse osutamise ja liitumise nõuete ja tingimuste sätestamisel. Üldsõnalised volitusnormid soodustavad eeskirjades nõuete kehtestamist, mis lähevad vastuollu põhiseaduse ja teiste seadustega. Näiteks on eeskirjades piiratud kliendi õigust nõuda kahju hüvitamist. 6.3.2. Kohalik omavalitsus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni reguleerijana Vastavalt ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadusele reguleerib kohalik omavalitsus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse osutamist ja kontrollib vee-ettevõtja monopoolset tegevust kolme hoova abil. Esiteks vee-ettevõtja määramine, teiseks teenuse hinna kehtestamine ning kolmandaks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni kasutamise ja liitumise eeskirjad. Kohalik omavalitsus regulaatorina peab tagama, et teenuse tarbijad ei satuks oluliselt halvemasse olukorda kui vaba konkurentsi puhul antud valdkonnas. Tuleb küsida, kas kohalikul omavalitsusel on selleks piisavad võimalused. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muudatuse kohaselt oleneb vee-ettevõtja määramise kord sellest, kas ühisveevärk ja -kanalisatsioon on kohaliku omavalitsuse või eraõigusliku juriidilise isiku omandis. Esimesel juhul määratakse vee-ettevõtja avaliku konkursi tulemuste põhjal. Kui ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni trassid ja rajatised kuuluvad eraõiguslikule juriidilisele isikule, esitab ettepaneku vee-ettevõtja määramiseks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni omanik ja selle kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu. Sellisel juhul on monopoolse vee-ettevõtja seisund kindel ning kohalikul omavalitsusel on reguleerija ülesannete täitmiseks vähem võimalusi. Konkurentsiseaduse § 17 lõige 4 annab küll kohalikule omavalitsusele täiendava võimaluse kehtestada vee-ettevõtjale tingimusi ja kohustusi, kuid tuleb arvestada, et tegemist on ultima ratio vahendiga monopoolse tegevuse ohjamiseks. Tarbijatele universaalteenuse osutamise tagamiseks vajalikud meetmed peaksid olema võimalikult üksikasjalikult sätestatud eriseaduses. Seetõttu tuleks kohaliku omavalitsuse pädevus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse reguleerijana üle vaadata ning vajaduse korral seadust muuta. Kohaliku omavalitsuse roll ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni reguleerijana võib muutuda küsitavaks ka juhul, kui majanduslik ja poliitiline võim vallas või linnas koondub samade inimeste kätte. Selle probleemi ühe lahendusena on eelnõus antud veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna kehtestamise õigus kohaliku omavalitsuse volikogule, kes võib selle edasi volitada valla- või linnavalitsusele. Varem oli hinna kehtestamise õigus üksnes valla- või linnavalitsuse pädevuses. Küsimuse arutamine volikogus on avatud opositsiooni kriitikale ja see peaks andma täiendava garantii, et teenuse hinna kehtestamine ei toimuks põhjendamatult ning üksnes vee-ettevõtja erahuvidest lähtuvalt. 6.3.3. Täiendavad meetmed seaduse nõuete täitmiseks korterelamute puhul Kui maa on kaasomandis, siis ei ole seaduse kohaselt vee-ettevõtja kliendiks mitte iga kaasomanik eraldi, vaid kaasomanike esindaja. Korterelamute elanikud ei saa sõlmida vee-ettevõtjaga eraldi lepingut (individuaallepingut). See piirab korteriomanike lepinguvabadust ja omandiõigust, mis on aga vajalik, et tagada ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni süsteemi toimimine. Seaduse kohaselt sõlmitakse teenusleping ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga liitunud kliendiga. Tuleb arvestada, et korterelamu kinnistu veevärk ja kanalisatsioon on kaasomandis ning selle haldamine toimub korteriühistuseaduse või korteriomandiseaduse alusel. Vee-ettevõtja kliendiks on korteriühistu või valitseja, kes vahendab teenust tarbijatele. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muudatuse järel tuleneb § 8 lõikest 5 üheselt, et kui maa on kaasomandis, siis sõlmitakse kinnistu kohta üks leping. Õiguskantsler on pidanud korduvalt selgitama seaduse mõtet olukorras, kus korterelamu elanikud ei soovi sõlmida vee-ettevõtjaga ühte lepingut kinnistu kohta, vaid nõuavad individuaallepingu sõlmimist. Samas on õiguskantsler kokku puutunud juhtumitega, kus kohaliku omavalitsuse eeskirjades piiratakse seadusliku aluseta nende tarbijate õigusi, kes ei ole vee-ettevõtjaga nõuetekohast lepingut sõlminud. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmise seaduse eelnõus on ette nähtud teenuslepingu kohustuslik kirjalik vorm (§ 8 lg-d 3 ja 5). Eelnõu esialgsest versioonist tulenes (§ 151 lg 3 p 1 ja § 8 lg 5 muudatused koostoimes), et kirjaliku teenuslepingu puudumine korterelamu puhul tähendab ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni omavolilist kasutamist ja annab vee-ettevõtjale õiguse veevarustus katkestada. Eelnõu ettevalmistamisel märkis õiguskantsler, et selline regulatsioon tooks kaasa veetarbija õiguste ebaproportsionaalse piiramise. Märkusest lähtuvalt täiendati ÜVVKS § 8 erisättega, mis välistab veevarustuse katkestamise juhul, kui vee-ettevõtja ja kliendi vahel puudub kirjalik leping, kuid teenuse eest on tasutud vastavalt arvetele. Tuleb arvestada, et veevarustus ja heitvee ärajuhtimine toimub tüüptingimustel, tarbimist arvestatakse veearvesti näidu järgi ning teenuse hind ja teised olulised tingimused on kindlaks määratud seaduse alusel. Kirjaliku lepingu sõlmimata jätmine võib olla tingitud lihtsalt sellest, et kliendil ja vee-ettevõtjal on mõnes küsimuses vaidlus, kuid samas toimub teenuse tarbimine ja arvete tasumine vastavalt tüüptingimustele. Olukorras, kus seadus võrdsustaks kirjaliku lepingu puudumise ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni omavolilise kasutamisega, peaks klient nõustuma vee-ettevõtja pakutava lepinguga mis tahes tingimustel, vastasel korral riskib ta veevarustuse katkestamise (§ 8 lg 4 p 4) ja rahatrahviga kuni 300 trahviühikut (§ 151 lg 1). See oleks selgelt vastuolus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse eesmärgi ja põhiseadusliku proportsionaalsuse põhimõttega. 6.3.4. Liitumispunkti määramine ja selle tähendus ÜVVKS eelnõu § 3 lõige 2 sätestab, et liitumispunkt on ühisveevärgi või -kanalisatsiooni omaniku või valdaja määratud ühisveevärgi või -kanalisatsiooni ühenduskoht kinnistu veevärgi ja kanalisatsiooniga. Liitumispunkt asub avalikult kasutataval maal kuni üks meeter väljaspool kinnistu piiri. Liitumispunkt on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni oluline osa. Kui liitumispunkti ei ole võimalik määrata eelnimetatud tingimustel, määratakse liitumispunkt ühisveevärgi või -kanalisatsiooni omaniku või valdaja ja kinnistu omaniku või valdaja kokkuleppel. Seletuskirja kohaselt tahetakse muudatusega vältida olukorda, kus liitumispunkt asub eramaal või kaugemal kui kaks meetrit kinnistu piirist. Eelnõust ja seletuskirjast ei selgu, miks liitumispunkt peaks igal juhul asuma avalikult kasutataval maal, st reeglina teemaal. Vee-ettevõtja juurdepääsu liitumispunktile peaks tagama § 3 lõike 2 kolmas lause, mille kohaselt on liitumispunkt ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni oluline osa. Vajaduse korral võib juurdepääsu võimaldamise kohustuse eraldi sätestada ka ÜVVKS §-s 11 kinnistu veevärgi ja kanalisatsiooni omaniku kohustuste hulgas, mille täitmine on allutatud kohaliku omavalitsuse volikogu otsusega volitatud isiku kontrollile. Tallinna Linnavalitsus tegi eelnõu ettevalmistamise käigus ettepaneku ÜVVKS § 3 lõikes 2 sätestada, et reeglina asub liitumispunkt kinnistu piiril. Kui kinnistusisese vee- ja kanalisatsioonivõrgu ühenduskoht ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga asub kinnistu sees, siis asub liitumispunkt kinnistul. Liitumispunkt peaks asuma kinnistul või kinnistu piiril, et võimalikult lihtsustada liitumistoimingute menetlemist ja mitte tekitada kinnistute omanikele liigseid kulutusi kaevetööde teostamisel väljaspool kinnistut või teemaal. Kui liitumispunkt asub tänaval, vastutab kinnistuomanik ka teekatte all asuvate torude korrashoiu eest. See tähendab, et näiteks avarii korral peab ta toru tee alt välja kaevama, hankides eelnevalt selleks vajalikud kooskõlastused. Kui toru väljavahetamiseks on vaja lõhkuda asfalt, siis peab kinnistuomanik ka selle oma kulul taastama. Tallinna Linnavalitsuse ettepanek liitumispunkt asukoha määramise kohta jäeti arvestamata. Tuleb tähele panna, et liitumispunkt on õiguslik mõiste, mida ei saa samastada peakraani või kogumiskaevuga. Liitumispunktiga piiritletakse kliendi ja vee-ettevõtja vastutus torude osas, mis tähendab korrashoiukohustust ja avariide likvideerimise kulude kandmist. Seoses torude asendamise ja ühildavusega on siiski otstarbekas, et liitumispunkt kattub peakraani asukohaga. Uutel trassidel on peakraan 0,3 meetrit väljaspool kinnistu piiri. Varem paigaldatud trassidel on see aga tihti kaugemal. Olukorras, kus liitumispunkti asukohast tulenevate kohustuste tasakaal on ebamõistlikult tarbija kahjuks, on majandus- ja kommunikatsiooniministri pädevuses selgitada välja selle vältimiseks vajalikud meetmed. Kui on olemas ülekaalukas põhjus, mis tingib liitumispunkti määramise väljapoole kinnistut, siis tuleks seaduses sätestada tarbijale sellest tulenevate ülemääraste kulude hüvitamine, lihtsustada menetlust või panna osa kohustusi erisättega vee-ettevõtjale. Õiguskantsler on seisukohal, et tarbija õiguste kaitse seisukohalt tuleks vältida olukorda, kus seadus jätab liitumispunkti asukoha vee-ettevõtja ja kliendi kokkuleppe esemeks, sest monopoolne ettevõtja ja tarbija ei ole võrdväärsed lepingupartnerid. 6.4. Kokkuvõtteks Õiguskantsleri algatus tarbijate õiguste tagamiseks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkonnas on aidanud kaasa valdkonna regulatsiooni edasiarendamisele. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmise seaduse eelnõu sätestab selgemalt mitmed küsimused, mis on tekitanud vaidlusi seaduse rakendamisel, ning kiirendab elanike veega varustamise ja heitvee ärajuhtimise vastavusse viimist Euroopa Liidu nõuetega. Seadusemuudatuse valmistas ette Keskkonnaministeerium, seetõttu ei saagi eeldada, et eelnõu koostamisele oleks eelnenud majandus- ja kommunikatsiooniministri pädevusse kuuluvate küsimuste põhjalik analüüs. Õiguskantsler on seisukohal, et tarbija õiguste kaitse veevarustus- ja kanalisatsiooniteenuse osutamisel ning selleks vajalike tingimuste loomine kuulub majandus- ja kommunikatsiooniministri valitsemisalasse. Lubamatu on olukord, kus minister loobub oma valitsemisala probleemidega tegelemisest ja suunab need edasi teise ministeeriumisse. Veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenus on universaalteenus, mille osutamine ja reguleerimine avaliku võimu poolt peab toimuma konkurentsiõiguse ja tarbijakaitse aspekte arvestades. Õiguskantsleri hinnangul ei taga kehtiv ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus tarbija õiguste piisavat kaitset suhetes turgu valitseva vee-ettevõtjaga. Olukorra parandamiseks tuleks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis põhjalikult üle vaadata kohaliku omavalitsuse roll ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni reguleerijana. Kindlasti tuleks seaduses täpsustada vee-ettevõtja ja kliendi vahel sõlmitava liitumislepingu ja teenuslepingu tingimusi, mis on praegusel ajal määratud kohaliku omavalitsuse eeskirjades. Universaalteenuse tagamiseks vajalikud meetmed ja järelevalve tuleb võimalikult täpselt sätestada eriseaduses, milleks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkonnas on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus. 7. ISIKUANDMETE TÖÖTLEMINE TEADUSTÖÖ NING STATISTIKA TEGEMISEL Isikuandmete kaitse on õiguskantsleri tegevuses jätkuvalt üks prioriteete100 ning töömaht nii avalduste menetlemisel kui ka omal algatusel tegutsemisel üha suureneb. Levinumate isikuandmete kaitset puudutavate probleemide suhtes on veel vara üldistusi teha, sest avaldusi isikutelt laekub teiste tegevusvaldkondadega võrreldes seni suhteliselt vähe. Sellele vaatamata saab esile tõsta mõned küsimused, mis on korduvalt õiguskantsleri tähelepanu vajanud. Üks teema, millega õiguskantsleril on viimaste aastate jooksul tulnud mitu korda tegeleda, on isikuandmete kasutamine statistika ja teadustöö tegemisel. Õiguskantsleri tähelepanu statistika tegemisel isikuandmete kasutamisega seotud probleemidele juhtis juba 2003. aasta jaanuaris Andmekaitse Inspektsiooni peadirektor. Probleemiks oli isikuandmete töötlemise õiguslike aluste puudulikkus Statistikaameti poolt riiklike statistiliste vaatluste läbiviimisel. Pärast õiguskantsleri sekkumist peatati ebaseaduslik andmetöötlus kuni õiguslike aluste korrastamiseni, tunnistati kehtetuks ebaseaduslikud statistilised aruandevormid ning algatati riikliku statistika seaduse101 vajalikud muudatused. 2004. aastal tuli õiguskantsleril tegeleda riigi poolt statistilistel eesmärkidel loodava andmekogu seaduslikkuse hindamisega ning selgitada, kas kehtiv isikuandmete kaitse seadus102 (edaspidi IKS) seab ebaproportsionaalseid piiranguid isikuandmete töötlemisele teaduslikel ning statistilistel eesmärkidel. 2004. aasta oktoobris toimunud Ühiskondliku Leppe Sihtasutuse korraldatud ümarlaud teemal «Kas kehtiv isikuandmete kaitse seadus on eluohtlik?»103 näitas, et vastasseis statistikute ning andmekaitsjate vahel on endiselt väga tõsine ning õiguskantsler on vajadusel jätkuvalt valmis selle teemaga tegelema. 7.1. Probleem ja selle põhiõiguslik taust Igasuguse isikuandmete kasutamise (isikuandmete kaitse seaduse terminoloogia kohaselt «isikuandmete töötlemine») puhul tuleb silmas pidada, et sellel on oluline seos isiku (andmesubjekti) põhiõigustega. Isikuandmete töötlemise kaudu on võimalik riivata isiku õigust eraelu puutumatusele, mille kaitse on tagatud PS §-s 26, ning teatud olukordades õigust informatsioonilisele enesemääramisele, mis on tuletatav PS §-st 19. Moodsate infotöötlusvahendite arenedes muutub oht üksikisiku eraelu puutumatusele ning informatsioonilisele enesemääramisõigusele üha teravamaks. Töödeldava info hulk on praeguseks nii suureks kasvanud, et inimestel endil on raske oma andmete levikut kontrollida, samuti on isikuandmetele elektroonilisel kujul juurdepääsu kontrollimine keerulisem, kui see oli paberkandjal dokumentide ajastul. Seetõttu peab riik isikuandmete töötlemist seadusega piirama. Eraelu puutumatuse puhul tuleb rõhutada, et selle põhiõiguse riived on aktsepteeritavad mitte lihtsalt huvide kaalumise alusel, vaid ainult põhiseaduses eneses loetletud juhtudel (tegemist on nn kvalifitseeritud seadusreservatsiooniga põhiõigusega). Eraelu puutumatust võib kitsendada vaid tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Ka iga isikuandmete töötlemist hõlmav meede peab teenima konkreetset legitiimset eesmärki, mis mahuks põhiseaduses toodud erandite alla. Isikuandmete töötlemine teadustöös ja statistikas hõlmab mitmeid situatsioone ning ka hinnang nende põhiseaduslikkusele on seega erinev. Näiteks on vaja eristada riigi tegevuse planeerimiseks vajalikku statistikat ning teadustööd. Näiteks tervisestatistika puhul on võimalik viidata eraelu kaitse kõrval ka ühele teisele olulisele põhiseaduslikule väärtusele: PS § 28 tagab igaühe õiguse tervise kaitsele, mis hõlmab riigi kohustust tagada arstiabi kättesaadavus, organiseerida piisava arvu arstide ja haiglate töötamine, teatud preventiivse meditsiini toimimine jne. Selle kohustuse täitmine eeldab kahtlemata ka teatud statistilise taustinformatsiooni olemasolu ning seega on põhiseaduslik legitimatsioon statistika tegemiseks olemas. Siin on õiguskantsleril raske üheselt hinnata, millist tervisestatistikat PS §-st 28 tuleneva kohustuse täitmine eeldab, sest õiguse tervise kaitsele täpsem sisu on seadusandja määrata.104 Teiselt poolt on isikuandmete põhjal statistiliste kokkuvõtete tegemise vastu huvi peale riigi ka teistel isikutel. Näiteks soovitakse isikuandmetega tööd teha eraalgatuslike teadusprojektide, ülikoolide juures tehtavate teaduslike uurimuste, sotsioloogiliste uuringute jm raames. Nende puhul on aga raskem näha mõnd põhiseaduslikku väärtust, mis kaaluks üles eraelu puutumatuse nõude ning informatsioonilise enesemääramisõiguse. Teaduslik tegevus ning teadusuuringud on seotud akadeemilise vabadusega, mille tagamine on PS §-st 38 lähtuvalt samuti riigi ülesanne. Kuid seejuures tuleb ka akadeemilist vabadust piirata teiste väärtuste kaitseks.105 Pidades silmas õigust eraelu puutumatusele ning informatsioonilisele enesemääramisele, tuleb eelduslikult lähtuda andmesubjektide privaatautonoomiast ega tohi kohustada isikuid teadustöös (isikuandmete töötlemise kaudu) osalema. 7.2. Isikuandmete kaitse põhilised printsiibid Eraelu puutumatuse nõude ning isikuandmete töötlemise piirangutega tuleb arvestada ka teadustöö ja statistika tegemisel. Isikuandmete töötlemine peab alati vastama teatud põhiprintsiipidele, mis on Euroopa riikide eeskujul sätestatud ka isikuandmete kaitse seaduses. Seaduslikkuse põhimõte viitab arusaadavalt vajadusele isikuandmeid koguda vaid ausal ning seaduslikul teel.106 Lahti seletatuna tähendab seaduslikkuse nõue, et isikuandmete töötlemiseks peab olema kas isiku nõusolek või konkreetne seadusest tulenev volitus. Üksikisiku (ehk andmesubjekti) seisukohast lähtudes võib seda põhimõtet selgitada selliselt, et isikut saab eraelu riiveid taluma sundida ainult juhul, kui seadusandja on demokraatlikku protseduuri järgides vastavad normid kehtestanud. Kui riigil on oma ülesannete täitmiseks statistilisi andmeid vaja koguda, siis peab see tulenema seadusest ning ka teaduslikel eesmärkidel isikuandmete töötlemine peab vastama seaduses sätestatud nõuetele (eelduslikult vajab isiku seadusele vastavat nõusolekut). Eesmärgipärase töötlemise nõude kohaselt tohib isikuandmeid töödelda ainult eelnevalt üheselt kindlaksmääratud ülesande täitmiseks või eesmärgi saavutamiseks; esialgsetest vajadustest erineval eesmärgil isikuandmeid töödelda ei ole lubatud.107 Kui eesmärk on saavutatud, tuleb isikuandmete töötlemine lõpetada. Samas peavad kõik töödeldavad isikuandmed tõepoolest seatud eesmärgi saavutamiseks vajalikud olema – igaks juhuks isikuandmete kogumine on keelatud. Minimaalsuse põhimõtte kohaselt tohib isikuandmeid koguda vaid ulatuses, mis on vajalik määratud eesmärkide saavutamiseks.108 Selleks tuleb vastata küsimusele, kas seatud eesmärki ei ole võimalik saavutada ilma isikuandmeid töötlemata ning kas kasutatavad isikuandmed ei ületa eesmärgi saavutamiseks vajalikku. Juhul kui tulemuseni on võimalik jõuda ilma isikuandmeid kasutamata, ei saa andmetöötlusega kaasnevat eraelu puutumatuse riivet õigustatuks pidada. Teisisõnu lasub andmetöötlejal kohustus põhjendada, miks tal ei ole ilma isikuandmeteta võimalik oma ülesandeid täita. Esiletoodud andmekaitse põhimõtted peavad kaasa aitama sellele, et isikuandmeid kasutataks ainult siis, kui selleks on tõepoolest möödapääsmatu vajadus ning kui andmete töötlemisega ei kaasne üksikisiku eraelu põhjendamatuid riiveid. Isikuandmete töötlemisele seatavad piirangud muutuvad eriti oluliseks, kui töödeldakse äärmiselt tundlikke andmeid (näiteks terviseandmeid). 7.3. Isikuandmete kaitse seaduse vastavus põhiseadusele Kuna Eestis piirab isikuandmete kasutamist – muuhulgas kasutamist ka teaduses ning statistikas – isikuandmete kaitse seadus ning seega ei saa teadlased ja statistikud vabalt isikuandmetega tööd teha, pöördus rühm tervishoiualase teadustöö ning statistikaga tegelevate institutsioonide juhte õiguskantsleri poole palvega kontrollida, kas isikuandmete kaitse seadus on kooskõlas PS §-ga 28, mis sätestab igaühe õiguse tervise kaitsele. Nimelt ei võimalda isikuandmete kaitse seadus avaldajate hinnangul luua kvaliteetseid terviseandmeid sisaldavaid andmekogusid, saada usaldusväärset statistikat, teha teadustööd eesmärgiga arendada meditsiini jne. Õiguskantsleri seisukoht on, et pidades silmas põhiseadusest tulenevat õigust eraelu kaitsele, on piirangud isikuandmete töötlemisel hädavajalikud ning isikuandmete kaitse seadus iseenesest põhiseaduslike eesmärkide saavutamisele suunatud. PS § 28 kohustab riiki aktiivselt tegutsema, et arstiabi oleks kättesaadav. Kuid samas eeldab PS § 28 õiguskantsleri hinnangul seesuguse tervishoiusüsteemi loomist, mis tagab ka muude põhiõiguste kaitse. IKS § 14 lõike 3 punkt 2 võimaldab delikaatseid isikuandmeid ilma isiku nõusolekuta töödelda tervise kaitseks. Tervishoiu kontekstis on individuaalsete meetmete võtmiseks vajalik isikuandmete töötlemine seega lubatud ning ei saa väita, et isikuandmete kaitse seadusest tulenevad piirangud ei võimalda isikutele pakkuda tervise kaitset. Riigi kohustused tervise kaitse tagamisel ei piirdu muidugi ainult individuaalse arstiabi kättesaadavuse korraldamisega, vajalikud on ka laialdasem analüüs ning arendustöö. IKS § 14 lõike 3 punkti 1 kohaselt saab delikaatseid isikuandmeid töödelda ka muude seadusega ettenähtud ülesannete täitmiseks. Tervishoiuteenuste kättesaadavuse korraldamine on Eestis põhiliselt Sotsiaalministeeriumi pädevuses. Mitmed eriseadused loovad aluse tervise kaitse korraldamisele (nt tervishoiuteenuste korraldamise seadus, rahvatervise seadus109, nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus110) ning iseenesest saab eriseaduste vahendusel tagada ka vajaliku statistilise teabe kogumise. Tänu juba mainitud sättele, mis lubab isikuandmeid töödelda seadusega ettenähtud ülesande täitmiseks, ei oleks isikuandmete kaitse seadus selliste eriregulatsioonide puhul takistuseks. Seetõttu ei ole õiguskantsleri hinnangul isikuandmete kaitse seadusega sätestatud põhiseadusvastaseid piiranguid. Mis puudutab teadustööd, siis siin tuleb rõhutada, et teadusuuringutes osalemine (ka oma isikuandmete kaudse töötlemise näol) ei saa üldjuhul kellelegi kohustuslik olla, mistõttu on teaduslikel eesmärkidel isikuandmete kasutamine hoopis teise tähenduse ja kaaluga kui näiteks riigi kohustuste täitmisel. Seega peavad teadusuuringutes isikuandmete kasutamisel olema märksa rangemad piirangud ning siseriiklik õigus peab ette nägema lisagarantiid andmesubjektide kaitseks. Teadustöös ja statistikas isikuandmete kasutamise osas oli õiguskantsleri seisukoht seega, et isikuandmete kaitse seaduse sätted iseenesest ei sea põhjendamatuid piiranguid isikuandmete töötlemisele, pigem on küsimus eriseaduste puudulikus regulatsioonis. Õiguskantsler ei pidanud õigeks isikuandmete kaitse seaduse täiendamist üldklausliga, mis võimaldaks teadusuuringute ja statistika tegemiseks töödelda isikuandmeid ilma isiku nõusolekuta. Põhjus, miks tuleks toetada pigem eriseaduste täiendamist, on teadusuuringute ja statistiliste tööde situatsioonide paljusus ja erinevus: eri valdkondades isikuandmete töötlemine vajab spetsiifilisi lisatagatisi ning neid üldseadusesse (isikuandmete kaitse seadusesse) lisada ei oleks põhjendatud. 7.4. Riigi tegevuseks vajaliku statistilise teabe kogumine narkomaaniaravi registri näitel Eelmises punktis käsitletud avalduse lahendamisel võttis õiguskantsler seega põhimõttelise seisukoha, et tervishoiu korraldamise eesmärkidel statistilise teabe kogumine on põhiseaduslikult aktsepteeritav. See tõdemus ei tähenda aga, et statistika saamise eesmärgil võib piiramatult isikuandmeid töödelda. Õiguskantsleri 2004. aasta tööperioodist on tuua ka näide, kus riigi poolt kavandatud isikuandmete töötlemine statistilistel eesmärkidel riivas ebaproportsionaalselt eraelu puutumatuse nõuet. Nimelt jõudis Riigikogu menetlusse narkootiliste ja psühhotroopsete ainete seaduse111 muutmise seaduse eelnõu, millega luuakse õiguslik alus narkomaaniaravi registri asutamiseks. Seaduse ning selle alusel vastu võetava Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga sooviti registrisse kanda suur hulk isikuandmeid kõigi narkomaaniaravile pöördunud isikute kohta. Raviarste oleks kohustatud koguma registri jaoks nime ja isikukoodi abil identifitseeritavaid andmeid (nt isiku rahvus, kodakondsus, elukoht, tööhõive, haridus ning uimastite tarvitamisega seotud informatsioon). Õiguskantsler asus seisukohale, et ehkki preventiivse töö paremaks planeerimiseks on adekvaatsete lähteandmete kogumine narkomaaniavastase võitluse olulisust silmas pidades igati õigustatud avalik huvi, ei saa selliselt kavandatud andmekogumist pidada proportsionaalseks meetmeks. Esiteks tuleb arvestada, et selliselt kogutavad andmed oleks puudulikud, sest registrisse laekub informatsioon ainult selliste narkomaanide kohta, kes on valmis enda aitamiseks ise arsti poole pöörduma. Narkomaania leviku üldiseks kaardistamiseks oleks kavandatavast registrist vähe. Teiseks, kuna registri eesmärk on statistilise teabe kogumine, mitte konkreetsete narkomaanide tuvastamine, tuleb igal juhul soosida anonüümsete isikuandmete töötlemist. Kolmandaks, arvestades kogutavate andmete hulka, oleks eraelu puutumatuse riive väga intensiivne, kuid saadav tulemus kaheldava väärtusega. Lisaks ei tohi unustada, et narkomaan pöördub arsti poole kui patsient, astudes nii suhtesse, mille konfidentsiaalne iseloom on laialdaselt tunnustatud ja kaitstud – ka narkomaanidele tuleb tagada võimalus saada arstiabi ilma oma eraelu puutumatust ohtu seadmata. Võttes arvesse ülaltoodud argumente ning rahvusvahelisi narkomaania ennetamise tegevusstandardeid ja patsiendi kaitse norme, oli õiguskantsleri seisukoht, et kavandatud moel narkomaanide registri loomine riivaks ebaproportsionaalselt igaühe põhiseaduslikku õigust eraelu puutumatusele. Õiguskantsleri vastavasisulisele märgukirjale vastuseks teatati eelnõu väljatöötanud Sotsiaalministeeriumist, et eelnõu muudetakse nii, et narkomaaniaravi registrit peetakse kujul, mis ei võimalda registrisse kantud isikut üheselt tuvastada, nimelt hakatakse kogutavaid andmeid kodeerima. Nii saab täidetud andmete kogumise eesmärk, kuid samas tagatakse ka andmesubjektide eraelu kaitse. 7.5. Kokkuvõte Statistilistel eemärkidel isikuandmete kogumise õiguspärasuse temaatika on õiguskantsleri tegevuses käesoleva ettekande kirjutamise ajaks veelgi päevakorda tõusnud, mis näitab, et vajadus nende küsimustega tegeleda on jätkuvalt suur. Õiguskantsler saab kindlasti oma pädevuse raames kaasa aidata, et leitaks vajalik tasakaal avalike huvide ning üksikisiku eraelu puutumatuse vahel – et isikuandmete kaitse oleks tagatud, kuid samas ei seiskuks ka teadlaste ja statistikute töö. 8. ÕIGUS TÕHUSALE MENETLUSELE ENDA KAITSEKS Riigikohus on korduvalt märkinud, et PS §-dest 13, 14 ja 15 ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi EIÕK) artiklist 13 tuleneb isiku subjektiivne põhiõigus tõhusale menetlusele enda kaitseks.112 Kuigi seadusandjal on õigusloomes menetlusnormide kujundamisel ulatuslik mänguruum, peab ta silmas pidama, et õigusaktis sätestatud menetlusreeglid tähtaegade, vorminõuete, menetlusõiguste ja -kohustuste osas ei muutuks selliseks, mis ülemäära piiraksid eelnimetatud õigust. Seejuures ei ole õiglasel menetlusel üksnes vahendi, st menetlustulemuse sisulise õigsuse tagamise eesmärk. Aus ja õiglane menetlus, eriti avaliku võimu ja isiku vahelistes suhetes, on kindlasti ka väärtus omaette, sest seeläbi näitab riik, et ta austab inimväärikust, hoolib menetlusosalistest ning ei käsitle isikut üksnes kui menetlusobjekti, vaid kui õigusvõimelist kodanikku.113 Kuigi ausa ja õiglase menetluse põhimõtte tähendus on laiem, on kohtumenetluses selle roll eriti märkimisväärne. Eeskätt peab kohtusse pöördumise õigus olema see, mis tagab isiku õiguste võimalikult tõhusa ja lünkadeta kaitse.114 Õigus ilma võimaluseta seda tõhusalt kohtulikult kaitsta on pelk deklaratsioon, millel puudub sisu ja tähendus. PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tuleneb üldine kohtusse pöördumise õigus, PS § 24 lõige 5 näeb ette isiku õiguse tema kohta tehtud kohtuotsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. Kohtusse pöördumise ja edasikaebeõigust kui põhiõiguseid reguleerivad ka mitmed Eesti Vabariigile siduvad rahvusvahelised dokumendid, millest siinkohal on olulisim EIÕK. Siseriiklike õigusnormide kujundamisel tuleb EIÕK-s sätestatud ning Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas konventsiooni põhjal välja arendatud põhimõtteid kindlasti arvestada. EIÕK artikkel 6 näeb ette igaühe õiguse oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral kohtusse pöörduda ning sätestab nõuded õiglasele kohtulikule arutamisele. Viidatud artikkel ja selles sätestatud tagatised kehtivad otseselt aga üksnes esimese astme kohtutele juurdepääsu ja menetluse suhtes.115 Edasikaebeõiguse näeb ette EIÕK lisaprotokolli nr 7 artikkel 2, mille lõike 1 kohaselt on igaühel, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos, õigus tema süüdimõistmise või karistuse läbivaatamisele kõrgemas õigusemõistmisinstantsis; selle õiguse kasutamise alused ja kord määratakse seadusega. Artikli 2 lõige 2 sätestab, et lõikes 1 nimetatud õiguse puhul võivad olla erandiks seaduses loetletud vähemtähtsad õigusrikkumised või juhud, kus asjassepuutuva isiku üle mõistis esimeses astmes kohut kõrgeim õigusemõistmisinstants või kui isik on mõistetud süüdi pärast apellatsiooni tema õigeksmõistmise vastu esimeses astmes. Nimetatud artiklid viitavad küll üksnes kriminaalkorras karistamisele, aga kuna Euroopa Inimõiguste Kohus käsitab karistamist sisulistest kriteeriumitest lähtuvalt116, tuleb ka osa väärtegusid arvata sinna hulka (st lähtuda reeglina süüteo mõistest KarS § 3 lõikes 1).117 Sama kehtib distsiplinaarkaristuste kohta.118 8.1. Piirangute võimalikkus Kui isiku arvates on talle tehtud ülekohut, siis usk õiguse ja õigluse saavutamisse vähemalt kohtu kaudu on tema viimaseks lootuskiireks. Seetõttu on selge, et kõik kohtusse pöördumise ja edasikaebeõiguse piirangud tunduvad eriti ülekohtused ning toovad teravalt esile küsimuse piirangu põhjendatusest ja kooskõlast põhiseadusega. PS § 24 lõige 5 sisaldab lihtsat seaduse reservatsiooni, st seadusandja võib vastavat põhiõigust piirata mis tahes legitiimsel eesmärgil. PS § 15 lõike 1 esimene lause ei sisalda seaduse reservatsiooni. Ka põhiõiguste reservatsioonita piiramine on lubatud, kui see toimub mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku väärtuse kaitseks ning vastab proportsionaalsuse põhimõttele. Riigi rahaliste vahendite piiratuse tingimustes peab seadusandja suutma tagada põhiseaduse XIII peatükist tulenevalt kohtusüsteemi efektiivse toimimise. Efektiivse kohtupidamise kaudu tagatav õigus erapooletule, sõltumatule, kohasele kohtumõistmisele mõistliku aja jooksul on õiglase õigusemõistmise ja seega samas ka õiguse tõhusale menetlusele lahutamatu eeltingimus. Mõistliku aja jooksul toimuv kohtupidamine ja kvaliteetne kohtuotsus suurendavad kohtusüsteemi autoriteetsust ja aitavad kaasa inimeste õiguste ja vabaduste kaitstusele.119 Samas tuleb arvestada asjaoluga, et kohtusüsteemi efektiivse toimimise eesmärgi saavutamiseks tarvitusele võetavad abinõud (nt menetlustähtajad, kaebuse läbi vaatamata jätmise alused jms) võivad hakata piirama üldist kohtusse pöördumise õigust ja edasikaebevõimalusi, mis on samuti õiguse tõhusale kaitsele ja kohtumenetlusele osiseks. Sellisel juhul taandub piirangute põhiseaduspärasuse hindamise küsimus eri väärtuste kaalumiseks. Alljärgnevalt analüüsitakse edasikaebeõiguse piiranguid rõhuasetusega kriminaal- ja väärteomenetlusele. 8.2. Edasikaebeõigus kriminaal- ja väärteomenetluses PS § 24 lõikest 5 tulenev edasikaebeõigus on üks õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele alampõhimõtetest. Ka kohtunikud on inimesed, kes võivad eksida. Seetõttu saavutatakse astmestatud kohtusüsteemi abil edasikaebeõiguse tagamine ning võimalike eksimuste parandamine. Edasikaebeõiguse üheks eriliigiks on ka teistmismenetluse ehk uuendamismenetluse algatamise õigus. Seda ei saa siiski vaadelda isiku õiguste kaitse tõhusa alternatiivina asja uuele sisulisele arutamisele120, sest sellega ei saa kõrvaldada võimaliku väära kohtulahendiga tekitatud kahju. Nimelt on teistmismenetlus lubatud üksnes piiratud, seaduses otseselt loetletud aluste esinemisel (nt VTMS § 180, kriminaalmenetluse seadustiku121 (edaspidi KrMS) § 366). 8.2.1. Kohtumääruste vaidlustamine Kuigi PS § 24 lõige 5 hõlmab kõiki kohtulahendeid (nii kohtuotsuseid kui ka -määruseid), siis tunnustatud põhimõtte kohaselt võib kohtumenetluse efektiivsuse tagamiseks seadusega piirata kohtumenetluse käigus tehtavate kohtumääruste vaidlustatavust. See tuleneb asjaolust, et kohtumääruseid tehakse protsessuaalsete küsimuste lahendamiseks, st üldjuhul ei otsustata lõplikult isikute õiguste ja kohustuste üle. Kuna kohtumääruste vaidlustamise võimalus lahus peamenetlusest võib oluliselt raskendada järjepideva menetluse läbiviimist mõistliku aja jooksul, on määrusi võimalik vaidlustada reeglina üksnes kohtuotsuse peale esitatavas apellatsioonis või kassatsioonis, st koos asja sisulise otsusega. Kuigi üldjuhul võib taolist lähenemist pidada õigustatuks, tuleb silmas pidada, et kohtumääruse vaidlustamise võimaluse välistamine võib riivata ka üldist kohtusse pöördumise õigust; samuti seda, et edasikaebepiirang võib muuta võimatuks isiku õiguste rikkumise hilisema heastamise. Sellest tulenevalt saab Riigikohtu praktika põhjal välja tuua kolm olulisimat kriteeriumit, mida seadusandja peab menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise välistamisel silmas pidama.122 Esiteks ei pruugi tõhus menetlus olla tagatud juhul, kui kohtumääruse alusel isiku põhiõigustesse ja vabadustesse sekkuva menetlustoimingu seaduslikkuse kontroll lükkub edasi kriminaalasja kohtuliku arutamise staadiumi, kusjuures määruse tegemise ja kohtuliku asja arutamise vahele jääb märkimisväärne ajavahemik. Põhiõiguse või vabaduse rikkumisega tekitatud kahju võib selleks ajaks oluliselt suureneda või selle heastamine muutuda võimatuks. Kuna taolise kahju hüvitamist ei võimalda ka riigivastutuse seaduse § 15, mis sätestab õigusemõistmise käigus tekitatud kahju hüvitamise alused, peab menetlusseadustik nägema ette asjakohased tagatised isikute õiguste kaitseks. Teiseks ei saa pidada tõhusat kaitset pakkuvaks olukorda, kus alustatud menetlus ei jõuagi staadiumisse, kus oleks võimalik hinnata isiku õigusi riivava kohtumääruse õiguspärasust. See tähendab, et küsimust ei saa tõstatada asja sisulisel arutamisel. See aspekt on eriti oluline menetluse jaoks lõplikku tähendust evivate kohtumääruste vaidlustamise puhul.123 Kahjuks ei ole väärteomenetluse seadustiku õiguslik regulatsioon olnud alati kujundatud viisil, mis tagaks kohtusse pöördumise õiguse tõhusa ja lünkadeta kaitse. Väärteomenetluse käigus viib kohtuvälise menetluse läbi ja isikut karistab haldusorgan. Vaatamata asjaolule, et formaalselt ei ole tegu kohtuga, vaid täidesaatva võimuga, on kohtuvälise menetleja tegevus materiaalses mõistes käsitatav õigusemõistmise funktsiooni teostamisena.124 Selleks et käsitada materiaalses mõttes õigusemõistmise funktsiooni täitvat institutsiooni kohtuna, peab ta vastama kindlatele tunnustele. Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtete kohaselt peab vastav organ olema seaduse alusel moodustatud, sõltumatu ja erapooletu.125 Kuigi väärteomenetluse seadustikust tuleneb, et kohtuväline menetleja on seaduse alusel moodustatud ning ta peab olema erapooletu, ei ole sõltumatuse tingimus päris kohtutega võrreldes täidetud. Sellest järeldub, et kohtuvälist menetlejat ei saa käsitada kohtuna põhiseaduse mõttes. Samuti ei vasta kohtuvälise menetleja poolt läbiviidav kohtuväline menetlus kõigile kohtumenetluse nõuetele (nt puudub kohtumenetlusele omane suuline asja arutamine). Euroopa Inimõiguste Kohus on tunnistanud, et EIÕK artikliga 6 ei ole iseenesest vastuolus, kui vähetähtsat õigusrikkumist menetleb ja süüdlast karistab ametnik või haldusorgan. Oluline on siiski, et karistatud isikul on võimalik vaidlustada tema kohta tehtud otsus kohtus, mis tagab talle EIÕK artiklis 6 ettenähtud õigused.126 Seetõttu on vajalik tagada isiku PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tulenev õigus pöörduda oma õiguste kaitseks kohtu poole, et saavutada asja kohtulik läbivaatamine. Seetõttu ei saa põhiseaduspäraseks pidada näiteks väärteomenetluse seadustiku sätteid, mis välistavad määruskaebuse esitamise väärteomenetluses maa- või linnakohtus tehtud kaebuse läbi vaatamata jätmise127 või kaebetähtaja ennistamata jätmise määruse peale. Olukorras, kus kaebuse esitamise tähtaja ennistamise otsustab maa- või linnakohus eelmenetluses ainuisikuliselt üksnes kirjalike dokumentide põhjal, omades ulatuslikku otsustusruumi määratlemata õigusmõiste sisustamisel («mõjuv põhjus»), ning kus kohtuvälise menetleja poolt üldmenetluses tehtud otsuse teatavakstegemine, millest omakorda hakkab kulgema kaebetähtaeg, mõjutab menetlusosalise käitumist ja kohustusi (VTMS § 70 lg-d 4 ja 5, § 114 lg 4), ei saa taolist kohtumääruse vaidlustamise välistamist pidada proportsionaalseks seatud eesmärgiga – tagada kohtumenetluse efektiivsus. Taoline regulatsioon ei taga tõhusat lünkadeta õigust kohtulikule kaitsele, sest kohtusse pöördumisel ei ole võimaldatud kohtusüsteemisisest võimalike vigade kontrolli. Kolmandaks ei ole õigus tõhusale menetlusele tagatud juhul, kui kohtumäärus riivab selle isiku põhiõigusi ja vabadusi, kes ei ole protsessiosaline ega saa seetõttu otsida oma õiguste ja vabaduste rikkumisele menetluses kohtu kaitset. Nii ei saa põhjendatuks pidada näiteks asjaolu, et menetlusväline isik ei saa taotleda selle kohtumääruse kohtulikku kontrolli, mille alusel viiakse tema juures läbi läbiotsimine. Menetlusväliste kolmandate isikute õiguste kaitse probleemistik on kindlasti laiem kui kohtumääruste vaidlustamise küsimus. Näiteks otsustatakse kaubamärgiomaniku ainuõiguse rikkumise väärtegude menetlemisel ka kaubamärgiomaniku subjektiivsete õiguste üle, kuid väärteomenetluse seadustik ei võimalda kaubamärgiomanikku kaasata kohtumenetlusse menetlusosalisena. 8.2.2. Ringkonnakohtusse edasikaebamine PS § 24 lõikest 5 ja EIÕK lisaprotokolli nr 7 artiklist 2 tuleneb, et kriminaalasjades, ning nagu eespool märgitud, teatud juhtudel ka väärteo- ja distsiplinaarasjades on riigid kohustatud üldjuhul tagama ühekordse edasikaebevõimaluse. Kuna süüdimõistva kohtuotsuse tulemuseks võib olla näiteks isiku vabaduse piiramine, teatud ametikohtadel töötamise keeld, tegevuslubade kehtivuse peatamine või lõppemine jms, on ebaõige lahendi vältimine eriti oluline. Kui seadusandja välistab kohtusüsteemi efektiivsuse tagamise eesmärgil kohtusüsteemi sisese ühekordse edasikaebevõimaluse, peab ta kindlasti ette nägema piisavalt tõhusad meetmed, mis aitaksid viia ebaõige lahendi tekkimise ja sellega kaasneva kahju tekkimise tõenäosuse miinimumini. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus on märkinud, et liikmesriikidel on ulatuslik otsustusruum, kuidas tagada EIÕK lisaprotokolli nr 7 artiklis 2 sätestatud õigused. Seetõttu võib edasikaebeõigus olla piiratud üksnes õiguslike küsimustega; samuti võib olla ette nähtud eelnev loataotlemismenetlus. Oluline on siiski, et kõigil piirangutel peab olema legitiimne eesmärk ning piirangud ei või moonutada edasikaebeõiguse olemust.128 Näiteks 1. jaanuaril 2004 jõustunud KrMS § 326 lõike 2 teine lause näeb erinevalt varem kehtinud regulatsioonist ette, et ringkonnakohus võib apellatsiooni jätta määrusega läbi vaatamata, kui kriminaalasja arutav kohtukoosseis üksmeelselt leiab, et apellatsioon on ilmselt põhjendamatu. Taolist normi saab pidada põhiseaduspäraseks üksnes koosmõjus teiste kriminaalmenetluse seadustiku sätetega. Esiteks, kuigi eelmenetluse ringkonnakohtus viib läbi ringkonnakohtunik ainuisikuliselt (KrMS § 19 lg 1 teine lause), siis KrMS § 326 lõike 2 teises lauses nimetatud otsuse saab teha kolmest ringkonnakohtunikust koosnev kohtukolleegium. Kollegiaalsus tagab otsuse laiema kõlapinna ning suurendab otsuse sisulise õiguspärasuse tõenäosust. Teiseks on erinevalt hääletamise üldreeglitest (KrMS § 23 lg-d 1, 5 ja 6) nõutav kolleegiumi üksmeelsus, st kui üks kolleegiumi liikmeist leiab, et kaebus ei ole ilmselt põhjendamatu, tuleb kaebust menetleda. Kolmandaks peab tegu olema ilmselt põhjendamatu apellatsiooniga. Seega peab kolleegium kaebust ka sisuliselt hindama (vaagima tõendamiseseme asjaolusid), et otsustada selle ilmse perspektiivituse üle. Seejuures tuleb kolleegiumil oma otsustust kaebuse läbi vaatamata jätmise määruses ka põhjendada (KrMS § 145). Neljandaks ei ole edasikaebeõigus absoluutselt piiratud ning apellatsiooni läbi vaatamata jätmist KrMS § 326 lõike 2 teises lauses sätestatud alusel on võimalik määruskaebuse esitamise teel vaidlustada Riigikohtus (KrMS § 383 jj). Seeläbi on tagatud kontroll kõrgema astme kohtu poolt. Arvestades määruskaebuse menetluse kiirust (määruskaebuse esitamiseks on 10 päeva (KrMS § 387 lg 1), ringkonnakohus vaatab esitatud kaebuse läbi 5 päeva jooksul (KrMS § 389 lg 1), Riigikohus 10 päeva jooksul (KrMS § 390 lg 1)), ei kaasne määruskaebuse rahuldamisel ka olulisi menetluslikke viivitusi. Ka väärteomenetluses on ette nähtud kohtuvälise menetleja otsuse vaidlustamisel edasikaebeõiguse piirang. Seda on võimalik teha üksnes maa- ja linnakohtus ning selle järel Riigikohtus (nn hüppav kassatsioon; VTMS § 135 lg 8). Arvestades kohtute ülekoormatust, asjaolu, et seaduses on ette nähtud mitmeid isikut kaitsvaid norme, ning seda, et ka Riigikohus oma praktikas on tunnetanud edasikaebeõiguse piiramise olulisust ning sellest tulenevalt pööranud tõendite hindamisele ja kohtuotsuse põhjendamisele maa- või linnakohtu poolt suurt tähelepanu129, tuleb antud regulatsiooni praegusel hetkel pidada põhiseaduspäraseks. Näitena isikut kaitsvate normide kohta võib tuua sätted, mille kohaselt on kirjaliku menetluse võimalus kohtuvälise menetleja otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel maa- või linnakohtus väga piiratud ning reeglina toimub asja arutamine kohtuistungil (VTMS § 120). See tagab vahetu tõendite hindamise ning suurendab kohtuotsuse sisulist õigsust.130 Ka eelnevas kohtuvälises menetluses on tagatud isiku õigus ärakuulamisele, sh isiku teavitamine sellest, et tal selline õigus on (VTMS § 69 lg 6, § 70 lg 1). Lisaks arutab maa- või linnakohus asja täies ulatuses kaebuses esitatud nõude piiridest sõltumata, kontrollides kohtuvälise menetleja otsuse aluseks olnud faktilisi ja õiguslikke asjaolusid (VTMS § 123 lg 2). Samuti näeb VTMS § 127 lõige 4 ette, et kui maa- või linnakohus tuvastab kohtuvälise menetleja otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel, et on ebaõigesti kohaldatud materiaalõigust või oluliselt rikutud väärteomenetlusõigust, millega on raskendatud menetlusaluse isiku olukorda, ei võta kohus kaebusest loobumist vastu. VTMS § 132 punkt 2 sätestab, et maa- või linnakohus võib kohtuotsusega tühistada kohtuvälise menetleja otsuse täies ulatuses või osaliselt ja teha uue otsuse üksnes juhul, kui see ei raskenda menetlusaluse isiku olukorda. Lisaks, kui näiteks uue kriminaalmenetluse seadustiku kohaselt vaatab Riigikohus kassatsioone läbi üldjuhul kirjalikus menetluses (KrMS § 352 lg 1), siis väärteomenetluses jäi suulise menetluse põhimõte endiselt kehtima (VTMS §-d 165 jj). 8.2.3. Piirangud esindusele Nii väärteomenetluse kui ka kriminaalmenetluse seadustik näevad ette edasikaebeõiguse piirangu (VTMS § 155 lg 2, KrMS § 344 lg 3), mille kohaselt on kassatsiooni esitamise õigus menetlusaluse isiku advokaadist kaitsjal. Isik ise ei saa kassatsioonkaebust esitada. Ta saab seda teha üksnes esindaja vahendusel, kusjuures esindaja peab olema advokatuuri liige. Põhimõtteliselt hõlmab PS § 24 lõike 5 kaitseala lisaks esimese astme kohtu otsustele ka ringkonnakohtu otsuseid. Seda siiski üksnes PS § 149 lõike 3 esimeses lauses sätestatut silmas pidades, mille kohaselt vaatab Riigikohus kohtulahendeid läbi kassatsiooni korras. See tähendab, et Riigikohtus saab kassatsiooni korras vaidlustada üksnes lahendi õiguslikku külge. Seetõttu on selge, et Riigikohtu kassatsioonimenetluse spetsiifika nõuab õiguslike probleemide kõrgetasemelist tundmist ja vaidlusaluste küsimuste kohtule esitamise oskust. Selleks et Riigikohtus tõepoolest tekiks õiguslik vaidlus, on vajalik mõlema poole seisukohtade analüütiline esitamine ja põhjendamine. See esitab suurendatud nõudmisi kohtumenetluse pooltele. Eelkõige on kassatsiooni esitamiseks õigustatud isikute ringi piiramise eesmärk seotud isikute õiguste kaitsega. Riigikohus otsustab kassatsiooni menetlusse võtmise küsimuse (VTMS § 160, KrMS § 349). Et Riigikohus vaatab asja läbi reeglina üksnes esitatud kassatsiooni piires ning et kassaatoril ei ole asja läbivaatamisel õigust väljuda kassatsiooni piirest (VTMS § 166 lg-d 2 ja 4, KrMS § 352 lg-d 4 ja 5), võib kaebuse esitamise järel muutuda mõttetuks kvalifitseeritud juristist esindaja menetlusse kaasamine, sest isik ei ole osanud oma kassatsioonkaebuses asjakohastele aspektidele viidata ning vajalikul määral probleemkohti välja tuua. See tähendab, et kahju on juba tekkinud ning esindajana menetlusse astunud advokaat ei saa isiku heaks enam midagi teha. Lisaks vaatab Riigikohus kriminaalmenetluses kriminaalasja läbi üldjuhul kirjalikus menetluses (KrMS § 352 lg 1). Advokaadist esindaja panust asjatundliku kassatsioonkaebuse koostamises ei saa eeltoodust tulenevalt alahinnata. Lisaks eeltoodule on edasikaebe- ja esindusõiguse piirangud otseselt seotud ka kohtusüsteemi efektiivse toimimisega. See puudutab nii iga üksiku kohtumenetluse läbiviimist mõistliku aja jooksul kui ka kohtusüsteemi üldist tõhusat toimimist. Piiramatu edasikaebamise võimalus suurendab Riigikohtu töökoormust, mis võib takistada keskendumist probleemsete vaidluste lahendamisele, pikendada oluliselt menetlustähtaegu ning vähendada lõppastmes isikute tõhusat õiguskaitset. Tulenevalt kassatsioonimenetluse eripärast on ka rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõte, et riigid võivad reguleerida juurdepääsu ülemkohtusse I ja II astme kohtutega võrreldes erinevalt. Nii sätestab näiteks Euroopa parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 1998. a direktiivi nr 98/5/EÜ131 artikli 5 lõige 3: et tagada õigusemõistmise tõrgeteta toimimine, võivad Euroopa Liidu liikmesriigid ette näha erinormid kõrgeimasse kohtusse pöördumise kohta (nt spetsialiseerunud advokaatide kasutamise). Ka Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt rõhutanud, et riigi kõrgeimasse kohtusse edasikaebamisel võivad kaebuse vastuvõetavuse tingimused olla rangemad kui tavalise edasikaebe puhul.132 Advokaatide kutsetegevust käsitleb advokatuuriseadus133, mis näeb ette kutseühendusse koondumise tingimused ja korra. Seadusega on kehtestatud nõuded, millele advokaat peab vastama (sh on advokatuuri astumisel isik kohustatud sooritama advokaadieksami), ning seadus sätestab ka kutsetegevuse üle kontrolli teostamise süsteemi (sh nt distsiplinaarvastutus advokaadi tegevust reguleerivate õigusaktide või kutse-eetika nõuete eiramise eest). Samuti on reguleeritud advokaadi varaline vastutus kliendile tekitatud kahju eest ning selle hüvitamise tagamiseks on ette nähtud kutsekindlustuse lepingu sõlmimise kohustus. Äärmiselt olulised on ka seaduses sätestatud tagatised advokaadi tegevuseks – näiteks advokaadi sõltumatus õigusteenuse osutamisel, konfidentsiaalsusnõue, õigusteenuse osutamisega seotud teabekandjate puutumatus jne. Seega kehtivad advokaatide suhtes kõrgendatud nõuded ja kontrollivõimalused, mis tagavad, et nad nii erialaste teadmiste kui ka isiksuseomaduste poolest vastaksid nendele esitatud tingimustele. Sellega on omakorda kooskõlas vaid nendele nõudmistele vastavaile isikutele kassatsiooni esitamise õiguse andmise ning Riigikohtus esindusõiguse lubamise idee. Mõistetavalt ei tohi õiguslik regulatsioon menetlusseadustike ja advokatuuriseaduse koostoimes kujuneda selliseks, et põhiseaduses sätestatud edasikaebeõigus Riigikohtusse jääb sisutühjaks (nt advokaatide vähesuse, õigusabi ülemäärase kulukuse jms tõttu). Nii näiteks ei saa põhiseaduspäraseks pidada olukorda, kus teistmismenetluses ei ole võimalik taotleda määratud kaitsjat. Kuigi teistmine ehk menetluse uuendamine on erandlik menetlus, siis isikute õiguste tõhusat kaitset silmas pidades võib see põhiseaduslikult olla siiski nõutav. See ilmneb eriti selgelt nii Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite alusel kohtuotsuste teistmise korral kui ka näiteks KrMS § 366 punktides 1, 2 ja 6 sätestatud suhteliselt selgeid teistmisaluseid silmas pidades. Seetõttu peab riik tagama taolise kohtusse pöördumise õiguse efektiivsed rakendamisvõimalused. Üheks selle tagatiseks on võimalus saada kvaliteetset õigusnõu ja esindust. Suurele osale elanikkonnast on vahendite puudumise tõttu aga advokaadi kasutamine ületamatu takistus oma õiguste kaitseks kohtusse pöördumisel. Õigusabi kättesaadavuse probleemi lahendamisele peaks loodetavasti kaasa aitama 1. märtsil 2005 jõustunud riigi õigusabi seadus.134 Kuna asja menetlemisel Riigikohtus sõltuvad menetlusosalise õiguskaitsevõimalused täiesti ja üksnes advokaadist, siis eeldab see kindlasti ka seda, et advokaadid tunnetaksid neil lasuvat vastutust. See suurendab Eesti Advokatuuri rolli oma liikmete kutseoskuste arendamisel ja advokaatide üle efektiivse kontrolli teostamisel. Kui näiteks advokaat laseb põhjendamatult mööda kaebetähtaja või ei võta õigeaegselt asjakohaseid meetmeid oma kliendi õiguste ja huvide kaitseks, puuduvad isikul võimalused kahju ise ära hoida. Tal jääb üle vaid pöörduda advokatuuri poole taotlusega algatada distsiplinaarmenetlus. 8.3. Kokkuvõte Eeltoodud näited, mis käsitlesid õiguse tõhusale menetlusele enda kaitseks tagamist rõhuasetusega edasikaebeõiguse piirangutele kriminaal- ja väärteomenetluses, näitasid ilmekalt, et menetlusõiguste piirangute sätestamisse tuleb suhtuda täie tõsidusega. Menetluse tähtsust isikute õiguste kaitsel ei tohi alahinnata, sest nii kohtueelsel kui ka kohtulikul menetlusel on isiku materiaalsete õiguste kaitses äärmiselt oluline roll ning seda kõikides õigusvaldkondades. PS §-d 13, 14 ja 15 ning EIÕK artikkel 13 kohustavad seadusandjat tagama isiku õiguse tõhusale menetlusele enda kaitseks. Seega peab regulatsioon olema kujundatud viisil, mis võimaldaks kõikide õigusvaidluste asjatundliku ja kiire lahendamise, piiramata samal ajal ebaproportsionaalselt isikute menetlusõigusi, sh edasikaebeõigust. Lõpetuseks tuleb märkida, et õigusloome kujundamisel on oluline lisaks eeltoodule silmas pidada menetlusnormide vastavust eri liiki õigussuhete erisustele ning seda, et lünkadeta kohtulik kaitse oleks ka tegelikult tagatud. Tähelepanu tuleb juhtida asjaolule, et Riigikohus on oma 2004. aasta lõpus tehtud lahendites andnud seadusandjale hoiatava signaali, et kahe viimati nimetatud põhimõtte järgimisega ei pruugi kehtiva regulatsiooni puhul olla kõik korras.135 Viidatud lahendites kõne all olnud regulatsioon vajab hädasti korrastamist, ennetamaks isikute põhiõiguste rikkumisi. 9. VACATIO LEGIS PS § 10 kohaselt ei välista põhiseaduse II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ja kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Üheks oluliseks demokraatlikule õigusriigile omaseks tunnuseks on õiguskindluse põhimõtte tunnustamine. Õiguskindluse põhimõte hõlmab õigusselguse ja õiguspärase ootuse printsiipi. Kui õigusselguse põhimõtte eesmärgiks on anda võimalus teatava tõenäosusega ette näha avaliku võimu organite käitumist, et sellega arvestada, siis õiguspärase ootuse põhimõte kaitseb isiku ja avaliku võimu vahelist usaldussuhet, keelustades normiadressaadi jaoks ebasoodsate normide tagasiulatuva mõju.136 Igaühel peab olema võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu äkiliselt isikule ebasoodsas suunas. Õiguskindluse põhimõte tähendab muuhulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja üleöö. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, st piisavalt, aega.137 PS § 108 kohaselt jõustub seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega. Nimetatud ajavahemik seaduse vastuvõtmisest kuni jõustumiseni teenib õiguskindluse põhimõtet ning peaks reeglina jätma normiadressaatidele piisava aja seaduses sätestatud õiguste ja kohustustega tutvumiseks ning oma tegevuse ümberkorraldamiseks. Riigikohus on märkinud, et kuna põhiseadus peab üldreeglina aktsepteeritavaks üheksapäevast vacatio legis’t, peavad olema väga mõjuvad põhjused, et tunnistada seadus põhiseadusvastaseks põhjusel, et jõustumistähtaeg peab olema pikem. Selline põhjendus võib olla omal kohal näiteks mingi õigusharu tervikliku reformi korral.138 Samuti on näiteks kohalike omavalitsusüksuste finantseerimise aluspõhimõtete ümberkorraldamine niivõrd põhimõtteline ja oluline küsimus, kus peab normiadressaatidele uute reeglite rakendamiseks jätma tavapärasest pikema vacatio legis’e. Vacatio legis’e puhul on oluline, et ka seaduse alusel antavad täitevvõimu õigusaktid peab vastu võtma vacatio legis’e kestel, et seadust saaks rakendada kohe seaduse jõustumisel.139 See tähendab, et ka täitevvõimule peab andma piisavalt aega seaduse rakendamiseks vajalike õigusaktide väljatöötamiseks ning vastuvõtmiseks. Selle nõude täitmiseks sätestab Riigi Teataja seaduse140 § 6, et volitusnorm valitsuse või ministri määruse andmiseks jõustub reeglina 10. päeval pärast seaduse Riigi Teatajas avaldamist. Volitusnormi alusel antav määrus ise aga ei jõustu reeglina enne seaduse jõustumist. Paraku tuleb tõdeda, et ei Riigikogu ega ka kohalike omavalitsusüksuste volikogud ei ole nendest demokraatlikule õigusriigile omastest põhimõtetest alati kinni pidanud. 9.1. Seadusandja poolt jäetud vacatio legis 2004. aastal seadusandja poolt jäetud vacatio legis’ega seotud probleemid on osaliselt tingitud Eesti liitumisest Euroopa Liiduga 1. mail. Seaduste hulk, mis tuli jõustada kas enne Euroopa Liiduga liitumist või liitumisest alates, ületas tavapärase. Erakordset olukorda tuleb küll arvesse võtta, kuid see ei saa õigustada liigseid mööndusi õigusriigile omaste printsiipide järgimisel. Näiteks võttis Riigikogu 7. aprillil 2004 seadusena vastu üleliigse laovaru tasu seaduse.141 Vabariigi President kuulutas seaduse välja 22. aprillil 2004 ning see avaldati Riigi Teatajas 27. aprillil 2004. Seadus jõustus 1. mail 2004. Üleliigse laovaru tasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus – oma olemuselt on see riiklik maks. Maksuobjekte on seaduses kaks: põllumajandustoote üleliigne laovaru ja suhkru üleliigne laovaru. Erinevalt põllumajandustootest annab seadus suhkru osas võimaluse maksuõigussuhte tekkimise vältimiseks turult kõrvaldamise või töötlemise teel. Samas toimub see käitleja kulul, tuues selliselt kaasa rahalise kohustuse kandmise. Nagu märgitud, ilmus maksukohustust sätestav seadus Riigi Teatajas 27. aprillil 2004, seega kolm päeva enne jõustumist. Kohustuste kehtestamisel on oluline vastav õigusakt vastu võtta võimalikult varakult, et anda õigusakti adressaatidele võimalus tutvuda nendele tulevikus kohustuslikuks muutuvate normidega ning oma tegevust neid arvestades planeerida. Maksukohustusi kehtestava õigusakti vastuvõtmine ning avaldamine vahetult enne selle jõustumist ei tohi saada reegliks. Teine näide puudutab kohaliku omavalitsusüksuse tulubaasi muutmist. Avaldaja pöördus 6. mail 2004 õiguskantsleri poole ning palus kontrollida Riigikogus 17. detsembril 2003 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja maamaksuseaduse muutmise seaduse142 vastavust PS §-le 154. Ilmnes, et põhiküsimuseks oli, kas nimetatud seadus vastab PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttele. Vastavalt tulumaksuseaduse143 (edaspidi TuMS) § 5 lõike 1 punktile 2 (kuni 31. detsembrini 2003 kehtinud redaktsioonis) laekus residendist füüsilise isiku poolt makstud või temalt kinnipeetud tulumaksust 44% riigile ning 56% maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele. Tulumaksuseadus kehtestab mitmed maksustatavast tulust tehtavad mahaarvamised, mis vähendavad tegelikku, efektiivset tulumaksumäära ja seega tegelikke maksulaekumisi eelarvesse. Nii on tulumaksuseaduse 4. peatükis sätestatud mitmeid mahaarvamisi, mis on käsitletavad maksusoodustustena. Lisaks nimetatuile on maksuvabastusi ka tulumaksuseaduse 3. peatükis. Maksuvabastusi leidub näiteks § 19 lõikes 3, § 20 lõikes 5 ning § 21 lõigetes 4 ja 5. Erinevalt 4. peatükis sätestatust ei ole maksuvabastuse objektide näol tegemist maksustatava tuluga ning 3. peatükis sätestatud sissetulekuid, mida tulumaksuga ei maksustata alates 1. jaanuarist 2004 kehtiva TuMS § 5 lõike 1 punkti 1 redaktsiooni kohaselt, brutotulu hulka ei arvestata. Kohaliku omavalitsusüksuse jaoks tähendasid TuMS § 5 lõike 1 punkt 2 (kuni 31. detsembrini 2003 kehtinud redaktsioonis) ning tulumaksuvabastused koos seda, et nende maksuvabastuste (või mahaarvamiste) võrra vähenes tulubaas, sest efektiivne tulumaksumäär alanes vastavate maksusoodustuste tõttu. 1. jaanuaril 2004 jõustunud TuMS § 5 lõike 1 muudatuse tulemusena jäetakse riigi poolt tulumaksuseadusesse viidud maksusoodustused kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi arvestusest välja ning tulu osa määratakse brutotulu suhtes (11,4% residendist füüsiliste isikute brutotulust). Sellise meetodiga tagatakse lõppkokkuvõttes kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi suurem sõltumatus riigis valitsevatest poliitilistest tõekspidamistest, mille tulemusena võidaks (nt populistlikel kaalutlustel) kehtestada mitmeid maksustatavast tulust tehtavaid mahaarvamisi (maksusoodustusi), mis ahendaksid kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi. Kui sellised maksusoodustused kehtestatakse eelarveaasta kestel, siis on kohalikele omavalitsusüksustele garantiiks valla- ja linnaeelarve seaduse144 § 7, mis näeb ette, et juhul, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest. Samas ei saa jätta tähelepanuta, et planeerimine (sh eelarve osas) ei toimu mitte ainult aasta kaupa, vaid pikemat ajavahemikku arvestades. Seega tähendab 1. jaanuaril 2004 jõustunud TuMS § 5 lõike 1 punktis 1 tehtud muudatus kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi järsu vähenemise võimalust järgmistel perioodidel, kui just kehtivat maksusüsteemi näiteks rahastamise põhimõtete osas ei muudeta. Eelnevat arvestades asus õiguskantsler seisukohale, et tulumaksuseaduse muutmine viisil, mis välistab tulubaasi arvestamisel riigi poolt kehtestatud maksusoodustused, on igati mõistlik, kuivõrd sellega tagatakse omavalitsusüksustele suurem kindlus oma eelarve planeerimisel. Samas peab arvestama, et 1. jaanuaril 2004 jõustunud TuMS § 5 lõike 1 punktis 1 kasutusele võetud protsendimäär (11,4%) ei taga tingimata sama suuri laekumisi, mis oleks olnud kohalikele omavalitsusüksustele tagatud juhul, kui maksumuudatust ei oleks tehtud. Sellise protsendimäära kehtestamisel võeti aluseks reaalsed laekumised kohalikele omavalitsusüksustele keskmiselt. Riigikogu võttis tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja maamaksuseaduse muutmise seaduse vastu 17. detsembril 2003. Samal päeval võeti seadusena vastu ka seadus «2004. aasta riigieelarve»145. Näiteks Tallinna Linnavolikogu määrus, millega kinnitati Tallinna linna 2004. aasta eelarve, võeti vastu 18. detsembril 2003.146 Kõik nimetatud õigusaktid jõustusid 1. jaanuaril 2004. Seega tegelikult puudus kohalikel omavalitsusüksustel (sh Tallinnal) täpne teave, millises ulatuses ja mis suunas nende tulubaasi muudetakse ning kas seda üldse tehakse. Riigikohtu üldkogu on asunud järgmisele seisukohale: «Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on selgus selles, missugused riiklikud kohustused on kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud. Kuid kehtiv õigus jätab selgelt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja üksikutel kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha riiklike kohustuste täitmiseks.»147 Olukorras, kus valitseb teatav ebaselgus, tuleb seda enam arvestada õiguskindluse põhimõttega. Riigikohtu üldkogu viidatud otsusele esitasid eriarvamuse riigikohtunikud Jüri Põld, Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann. Eriarvamuses asuti järgmisele seisukohale: «Olemuslikult omavalitsuslike ülesannete rahastamise reeglistik peab olema kooskõlas ka õiguskindluse põhimõttega. Kohalike omavalitsuste finantseerimise reeglite stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline muutmine eeldab mõistliku pikkusega vacatio legis’t. Vastasel juhul võib tekkida vastuolu õiguskindluse põhimõttega.»148 Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja maamaksuseaduse muutmise seadus on avaldatud 29. detsembril 2003, seega kolm päeva enne jõustumist. PS § 3 kohaselt saavad täitmiseks kohustuslikud olla üksnes avaldatud seadused. Valla- ja linnaeelarve seaduse § 2 lõike 2 kohaselt algab valla ja linna eelarveaasta 1. jaanuaril ja lõpeb 31. detsembril. Sama seaduse § 11 lõike 1 kohaselt koostab eelarve projekti omavalitsusüksuse arengukava arvestades valla- või linnavalitsus ja esitab selle koos lisadega volikogule hiljemalt üks kuu enne eelarveaasta algust; § 12 lõike 3 kohaselt jõustub eelarve eelarveaasta algusest. Eeltoodust tulenevalt kohalikud omavalitsusüksused ei saanud ega pidanudki saama arvestada TuMS § 5 lõike 1 punkti 1 muutmisega ning seaduses «2004. aasta riigieelarve» tasandusfondi jaoks eraldatavate rahaliste vahenditega. Olukorras, kus seadusandja kehtestab kohalike omavalitsusüksuste finantseerimisel niivõrd põhimõttelist laadi muudatused, tuleb kohalikele omavalitsusüksustele tagada õigusakti muutmise järel uue regulatsiooni rakendamise jaoks piisav vacatio legis, et õigusakti adressaadid saaksid võimalikult varakult muudatustega arvestada. Piisava vacatio legis’e puudumisel oleks seadusandja pidanud tagama kohalikele omavalitsusüksustele tulu, mis oleks olnud vähemalt sama suur nagu juhul, kui tulumaksusüsteemis ei oleks muudatusi kehtestatud. 8. detsembril 2004 võttis Riigikogu vastu sotsiaalhoolekande seaduse ja puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ning nendega seonduvate seaduste muutmise seaduse149, mille §-s 7 muudetakse TuMS § 5 lõike 1 punkti 1. Sätte uus redaktsioon tõstab alates 1. jaanuarist 2005 kohaliku omavalitsuse osa 11,4%-lt 11,6%-ni ning alates 1. jaanuarist 2006 11,7%-ni. Seaduse «2005. aasta riigieelarve» eelnõu seletuskirjas150 märgitakse järgmist: «Realt «Eraldised kohaliku omavalitsuse üksustele jooksvateks kuludeks tasandusfondi, mis jaotatakse seaduse § 5 lõikes 1 sätestatud korras» eraldatakse vahendid kohaliku omavalitsuse üksustele tulude ja kulude tasandamiseks. Vahendid jaotatakse vastavalt seaduse § 5 lõikes 1 kehtestatud jaotusvalemile sarnaselt 2004. aasta riigieelarvega. Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni läbirääkimistel lõpp-protokollis lepiti kokku, et tulumaksu arvestuspõhimõtete mõjude kompenseerimiseks suurendatakse 2005. aastast kohalike omavalitsuste tulumaksuosa 11,6%-ni. Tulenevalt Tasandusfondi arvestuspõhimõtetest on Tasandusfondi suuruseks 950 miljonit krooni. Kohalike omavalitsuste tulubaasi (üksikisiku tulumaks ja Tasandusfond kokku) kasvuks 2005. aastal on prognoositud 7%.» 8. detsembril 2004 võttis Riigikogu seadusena vastu 2005. aasta riigieelarve. Eeltoodu võimaldab järeldada, et ka seadusandja on seisukohal, et tulumaksu arvestuspõhimõtete muutmise tagajärjel vähenes kohalike omavalitsusüksuste tulubaas. Seadusandja on astunud samme vastava riive kõrvaldamiseks, suurendades tulubaasi kahel järgneval aastal. Õiguskantsler on seisukohal, et TuMS § 5 lõike 1 ajavahemikul 1. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsioon oli vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttest tuleneva nõudega tagada piisav vacatio legis põhimõttelist laadi muudatuste kehtestamisel õigusaktides. 9.2. Kohaliku omavalitsusüksuse poolt jäetud vacatio legis Õiguskantsler analüüsis saadud avalduse alusel Tallinna Linnavolikogu poolt kehtestatud öise alkoholimüügi keelu kiire jõustamise põhjendatust. Isikute ettevõtlusvabadust oluliselt piirava määruse võttis volikogu vastu 30. juunil 2004, määrus avaldati üleriigilistes ajalehtedes 2. juulil 2004 ning see jõustus (v.a punkt 3) 7. juulil 2004, st viiendal päeval pärast avaldamist.151 Ettevõtjatel jäi määrusega tutvumiseks ja selle rakendamise ettevalmistamiseks aega neli päeva, kaks päeva neljast olid puhkepäevad (laupäev ja pühapäev). Keelu kiire jõustamisega põhjustati ettevõtjatele suuri lisakulutusi töörežiimi muutmise, töölepingute ennetähtaegse lõpetamise ning kauplustele valveteenuse ostmise näol. Õigusteoreetiliselt oli seega tegu õiguse ebaehtsa tagasiulatuva jõuga, st kehtestatud õigusnormid mõjutasid juba tekkinud ning veel kestvaid õigussuhteid. Õigusalases kirjanduses on leitud, et ebaehtsa tagasiulatuva jõu rakendamine on lubamatu siis, kui üksikisiku usalduse kaitse konkreetsel juhul kaalub üles avalikud huvid (üldise heaolu). Õiguse ebaehtsa tagasiulatuva jõu rakendamise puhul peab olema selge, millises ulatuses see kahjustab normiadressaatide usalduse kaitse põhimõtet ja milline kaal on siin avalikel huvidel (üldisel heaolul). Otsustavaks faktoriks ei saa siin olla kvantitatiivsed näitajad. Nii ei saa õiguse tagasiulatuva jõu rakendamise legaalsuse määramisel lähtuda sellest, et valdav osa kodanikest olid sellest huvitatud (avalik huvi). Usalduse kaitse põhimõte on põhiseaduslik väärtus iga üksikkodaniku jaoks, mida tuleb põhiseaduslike vahenditega kaitsta.152 Õiguskantsler leidis, et uute piirangute ja keeldude rakendumise tähtaeg oli liiga lühike ning ei jätnud ettevõtjatele võimalust majandustegevuse planeerimiseks uutest õigusreeglitest lähtuvalt. Tegu oli usalduse kaitse põhimõtte intensiivse riivega. Määruse punktide 1 ja 11 koosmõju tulemusena pidid ettevõtted oma tegevuse ümber korraldama nelja päevaga – seda ei saanud pidada mõistlikuks ajaks uute piirangute rakendamiseks. Lisaks võisid ettevõtjad tulenevalt Eesti Vabariigi töölepingu seaduse153 (edaspidi TLS) regulatsioonist kanda ka otsest varalist kahju. TLS § 98 lõike 1 kohaselt käsitletakse koondamisena töölepingu lõpetamist töömahu vähenemisel, tootmise või töö ümberkorraldamisel, varem töötanud töötaja tööle ennistamisel ja muudel juhtudel, mis tingivad töö lõppemise. TLS § 87 lõike 1 punkti 3 kohaselt on tööandja töölepingu lõpetamisest kohustatud töötajale kirjalikult ette teatama töötajate koondamisel: töötajale, kellel on pidevat tööstaaži selle tööandja juures alla viie aasta – vähemalt kaks kuud; tööstaaži korral 5–10 aastat – vähemalt kolm kuud; tööstaaži korral üle 10 aasta – vähemalt neli kuud. TLS § 87 lõike 2 kohaselt on tööandja kohustatud ettenähtud tähtaegade mittejärgimisel maksma töötajale hüvitist keskmise päevapalga ulatuses iga tööpäeva eest, mille võrra töölepingu lõpetamisest vähem ette teatati. Seega ei võimaldanud lühike jõustumistähtaeg ettevõtjatel korrektselt ümber korralda kehtivaid tööõigussuhteid ning nad olid kohustatud maksma hüvitist. On selge, et alkohoolse joogi öise müügikeelu taga seisavad avalikud huvid. Siiski leidis õiguskantsler, et käesoleval juhul ei kaalunud avalik huvi alkohoolse joogi öise jaemüügi keelu kiire jõustamise vastu üles usalduse kaitse printsiibi sedavõrd intensiivset riivet. Aastaid lubatud öine alkoholi jaemüük ei kujutanud endast niisugust ohtu elanikkonnale, avalikule korrale ja turvalisusele, et pidada õigustatuks selle ärakeelamist ilma normiadressaatidele vacatio legis’t jätmata. 9.3. Kokkuvõte Põhiseadusest tulenev õiguskindluse põhimõte on demokraatliku õigusriigi oluline tunnus. Tagades normiadressaatidele piisava vacatio legis’e muutuvate õigusoludega kohanemiseks, kujundatakse isikute ja riigi vahelist usaldussuhet ning välditakse uute regulatsioonide liigkiire jõustamise tõttu kaasneda võivat ülemäärast mõju. Riigi ja isikute vaheline usaldussuhe on sotsiaalne väärtus, mida peab tingimusteta väärtustama. 1 RT I 2002, 29, 174; 2004, 56, 405. 2 RKÜKo 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02, RT III 2002, 28, 308. 3 RT 1991, 21, 257; I 2004, 85, 577. 4 RKÜKm 28.04.2004, nr 3-3-1-69-03, RT III 2004, 12, 143. 5 RT I 2002, 56, 350; 2003, 26, 156. 6 RT I 2001, 61, 364; 2004, 88, 600. 7 RT I 2001, 3, 6; 2004, 46, 329. 8 RKÜKo 17.03.2003, nr 3-1-3-10-02, RT III 2003, 10, 95. 9 RKÜKo 30.04.2004, nr 3-3-1-77-03, RT III 2004, 13, 159. 10 RKHKm 22.12.2003, nr 3-3-1-77-03. 11 RT I 2001, 35, 196. 12 RT I 1999, 31, 425; 2004, 56, 403. 13 RT I 1993, 44, 637. 14 RKPJKo 21.06.2004, nr 3-4-1-9-04, RT III 2004, 20, 224. 15 RT I 1998, 98/99, 1575; 2004, 53, 369. 16 RKHKo 17.03.2003, nr 3-3-1-11-03, RT III 2003, 8, 84. 17 RKPJKo 05.03.2001, nr 3-4-1-2-01, RT III 2001, 7, 75. 18 RKPJKo 18.11.2004, nr 3-4-1-14-04, RT III 2004, 33, 343. 19 KO 2003, 17, 465. 20 RKPJKo 10.04.2002, nr 3-4-1-4-02, RT III 2002, 12, 120, p 14. 21 RT I 1994, 68, 1169; 2004, 45, 319. 22 RT 1992, 17, 254; I 2004, 85, 577. 23 Vabariigi Presidendi 30. juuni 2004. a otsus nr 671, RTL 2004, 90, 1417. 24 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, RT III 2004, 35, 362. 25 Tsiviilkohtumenetluse seadustiku, halduskohtumenetluse seadustiku, riigivastutuse seaduse, väärteomenetluse seadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu seisuga 4. aprill 2005, nr 545 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 26 RT II 1993, 10/11, 13. 27 RT II 1996, 16, 56. 28 RT II 1996, 11, 34. 29 Euroopa Liidu Teataja C 364, 18.12.2000, lk 7–22. 30 R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica eriväljaanne 2001, lk 16; Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment No. 13. The right to education. Twenty-first session 1999, kättesaadav arvutivõrgus: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(symbol)/E.C.12.1999.10.En?OpenDocument (04.11.2004). 31 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment No. 13. The right to education. Twenty-first session 1999, kättesaadav arvutivõrgus: http://www.unhchr.ch/tbs/ doc.nsf/(symbol)/E.C.12.1999.10.En?OpenDocument (04.11.2004); UNESCO. Right to Education, kättesaadav arvutivõrgus: http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID= 9019&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html (09.11.2004). 32 R. Alexy (viide 31), lk 20. 33 R. Alexy (viide 31), lk 20. 34 RT II 2000, 15, 93. 35 Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee 4. novembri 2003. a otsus asjas nr 13/2002-M-en, Autism-Europe vs. Prantsusmaa, p 53, kättesaadav arvutivõrgus: http://hudoc.esc.coe.int/ esc/search/default.asp (13.12.2004). 36 RT I 1993, 63, 892; 2004, 56, 404. 37 RTL 2002, 92, 1414. 38 Eesti Vabariigi haridusseaduse, valla- ja linnaeelarve seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, erakooliseaduse, kutseõppeasutuse seaduse ning koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seisuga 23. veebruar 2005, nr 488 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 39 RTL 2002, 145, 2120. 40 RT I 2002, 47, 297; 2004, 18, 131. 41 RTL 2003, 99, 1491. 42 Sotsiaalministri määruse § 11 lõike 2 kohaselt kehtib koolitusloa saamiseks kaks tingimust: koolil peab olema omaette maa-ala ja koolihoone asend peab tagama õpperuumides optimaalse loomuliku valgustuse. Ent arvestades asjaolu, et ülejäänud nõuded peavad olema samuti täidetud, tuleb ka nende täitmist pidada koolitusloa andmise eelduseks. 43 Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee 15.10.1999 otsus asjas nr 1/1998-M-en, International Commission of Jurists vs. Portugal, p 32, kättesaadav arvutivõrgus: http://hudoc.esc. coe.int/esc/search/default.asp (13.12.2004); Euroopa Sotsiaalsete Õiguste Komitee 04.11.2003 otsus asjas nr 13/2002-M-en, Autism-Europe vs. Prantsusmaa, (viide 11), p 53. 44 RTL 2001, 125, 1803; 2003, 4, 39. 45 RTL 2004, 125, 1954. 46 Niisugust seisukohta on väljendanud ka Riigikohtu halduskolleegium, kes on märkinud, et PS § 28 lõikes 1 on otsesõnu väljendatud põhiõiguse adressaadi subjektiivne õigus ja PS § 15 lõike 1 kohaselt peab olema tagatud selle kohtulik kaitse (RKHKo 10.11.2003, nr 3-3-1-65-03, RT III 2003, 34, 349, p 14). 47 Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.activecitizenship.net/health/ec.htm (08.03.2005). 48 RT II 2002, 1, 2. 49 RT I 2001, 50, 284; 2004, 56, 400. 50 TTKS § 11. «Üldarstiabi rahastamine (1) Ravikindlustusega hõlmatud isikule osutatud üldarstiabi eest tasutakse riigieelarves ravikindlustuseks ettenähtud vahenditest ulatuses, mille eest tasumise kohustuse on üle võtnud Eesti Haigekassa. (2) Ravikindlustusega hõlmamata isik tasub üldarstiabi eest ise.» 51 Kättesaadav arvutivõrgus: Esmatasandi arstiabi tervishoiureformi hinnang, Tartu 2003, http://www.sm.ee/est/pages/index.html (08.03.2005). 52 Sotsiaalministri 29. novembri 2001. a määrus nr 114 «Perearsti nimistute piirarv», RTL 2001, 130, 1884. 53 Õiguskantsleri Kantselei esindajate 27. oktoobri 2003. a kontrollkäik põhiõiguste ja -vabaduste tagamise kontrollimiseks Põlva linna perearstide keskuses. 54 Vt nt Eesti Päevaleht 12.10.2004, Postimees 23.09.2004. 55 Vt nt Eesti Päevaleht 20.10.2004. 56 Vt nt Eesti Päevaleht 05.11.2004. 57 RT I 1995, 16, 228; 2004, 29, 194. 58 RT I 2004, 91, 623. 59 Täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordiseaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seadus – RT I 2002, 110, 654. 60 RT I 2002, 26, 150; 2004, 84, 569. 61 K. Merusk. Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid. – Juridica 2000, lk 504. 62 K. Merusk. Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid. – Juridica 2000, lk 501. 63 K. Merusk (viide 63), lk 501. 64 Täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordiseaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu seletuskiri seisuga 7. september 2004, nt 1191 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 65 RT I 2001, 58, 354; 2003, 78, 527. 66 Vt RKTKm 10.06.2003, nr 3-2-1-78-03, RT III 2003, 22, 225. 67 M. Ernits. Kommentaarid §-le 14. – Justiitsministeerium. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, § 14 komm. 4.2.2. 68 RT I 2003, 20, 117; 2004, 89, 603. 69 RT I 2001, 47, 260; 2004, 56, 405. 70 RKPJKo, 22.02.2002, nr 3-4-1-4-01, RT III 2001, 6, 63; RKÜKo 07.12.2001, nr 3-3-1-27-01, RT III 2002, 2, 8. 71 RKÜKo 07.12.2001, nr 3-3-1-27-01. 72 Kohtunike Uno Lõhmuse, Eerik Kergandbergi, Tõnu Antoni, Jüri Põllu, Ants Kulli ja Harri Salmanni eriarvamused Riigikohtu üldkogu otsusele RKÜKo 07.12.2001, nr 3-1-1-27-01, RT III, 2002, 2, 8. 73 Vt täitemenetluse seadustiku, kohalike maksude seaduse, ühistranspordi seaduse, liiklusseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse seletuskiri seisuga 9. oktoober 2002, nr 1191 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 74 Vt Jüri Põld, eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele, RKÜKo 07.12.2001, nr 3-1-1-27-01. 75 Riigikogu toimetatud stenogrammid 23.10.2002, 20.11.2002, 11.12.2002, kättesaadavad arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 76 RKPJKo 17.06.1998, nr 3-4-1-5-98, RT I 1998, 58, 939. 77 Rõhutada tuleb siinkohal veel kord, et kindlasti ei piisa ka pelgalt formaalsete kriteeriumite täitmisest. Maks peab vastama maksu tunnustele ega tohi endas kanda sanktsiooni eesmärke. 78 Vt RKPJKo 22.02.2001, nr 3-4-1-4-01, RT III 2001, 6, 63. 79 Tallinna Linnavalitsuse 24. jaanuari 2005. a vastuskiri nr LV-1/177 õiguskantsleri järelepärimisele: «Kuna liiklusseadus ei sätesta ühelgi juhul, et viivistasu otsuse sundtäitmisele kohaldataks maksukorralduse seaduse regulatsiooni, siis seetõttu ei kuulu parkimise viivistasu otsuse sissenõudmise puhul kohaldamisele ükski maksukorralduse seaduse säte […].» 80 Justiitsministeeriumi 3. veebruari 2005. a vastuskiri nr 3-2-04/455 õiguskantsleri järelepärimisele: «Siiski leiab Justiitsministeerium, et liiklusseaduse § 503 lõike 3 näol on tegemist erinormiga maksukorralduse seaduse § 130 lõike 2 suhtes, lubades kohalikul omavalitsusel esitada viivistasu koheseks sundtäitmiseks kohtutäiturile, tegemata ise eelnevalt ühtki sundtäitmise toimingut.» 81 RT I 2002, 50, 313; 2004, 56, 403. 82 RT I 1993, 49, 693; 2004, 56, 403. 83 Euroopa Liidu Teataja L 330, 05.12.1998, lk 32–54. 84 RT 1994, 40, 665; 2004, 38, 258. 85 RTL 2001, 100, 1369; 2002, 84, 1299. 86 Euroopa Liidu Teataja L 135, 30.05.1991, lk 40–52. 87 RT I 2004, 13, 86; 2004, 41, 278. 88 RT I 2001, 56, 332; 2004, 56, 401. 89 RT I 1999, 82, 755; 2004, 81, 542. 90 RT I 1999, 25, 363; 2005, 37, 280. 91 RT I 1997, 52, 833; 2002, 82, 482. 92 RT I 2003, 25, 153; 2004, 86, 583. 93 RT I 2003, 25, 154; 2004, 18, 131. 94 RT I 2003, 21, 128; 2004, 18, 131. 95 RT I 2003, 21, 127; 2004, 53, 365. 96 RT I 2001, 81, 487; 2004, 90, 616. 97 RT I 2000, 92, 601; 2002, 99, 579. 98 RT I 1995, 61, 1025; 2002, 47, 297. 99 Käesoleva artikli kirjutamise ajal on eelnõu läbinud teise lugemise Riigikogus. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni ning veeseaduse muutmise seaduse eelnõu seisuga 1. juuni 2005, nr 615 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 100 Vt Õiguskantsleri tegevuse arengukava 2003–2007 (kinnitatud õiguskantsleri 21.05.2003 käskkirjaga nr 24, kättesaadav arvutivõrgus: http://www.oiguskantsler.ee/index.php?lang= est&main_id=54,619) ning õiguskantsleri 2003.–2004. aasta tegevuse ülevaade, I osa, p 3.8 ja II osa p 11. 101 RT I 1997, 51, 822; 2004, 30, 204. 102 RT I 2003, 26, 158; 2004, 30, 208. 103 Vt http://www.lepe.ee/4063 (14.03.2005). 104 Vt RKHKo 10.11.2003, nr 3-3-1-65-03, RT III 2003, 34, 349. 105 T. Annus. Kommentaarid §-le 38. – Justiitsministeerium. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, § 38 komm. 2.5. 106 Vt IKS § 6 p 1; Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiv 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta, Euroopa Liidu Teataja L 281, 23.11.1995, lk 31–50 (edaspidi Euroopa Liidu andmekaitse direktiiv), artikli 6 punkti 1 alapunkt a; Euroopa Nõukogu andmekaitse konventsioon, RT II 2001, 1, 3, artikli 5 alapunkt a. 107 Eesmärgipärasuse nõue kajastub Euroopa Nõukogu andmekaitse konventsiooni artikli 5 punktides b, c ja e, samuti Euroopa Liidu andmekaitse direktiivi artikli 6 punkti 1 alapunktides b ja e. Eestis on eesmärgipärasuse nõue sätestatud isikuandmete kaitse seaduse § 6 punktis 2. 108 Minimaalsuse nõue tuleneb IKS § 6 punktist 3, samuti Euroopa Nõukogu andmekaitse konventsiooni artikli 5 punktist c ning Euroopa Liidu andmekaitse direktiivi artikli 6 punkti 1 alapunktist c. 109 RT I 1995, 57, 978; 2004, 75, 520. 110 RT I 2003, 23, 160; 2004, 30, 208. 111 RT I 1997, 52, 834; 2003, 88, 591. 112 Nt RKPJKo 22.02.2001, nr 3-4-1-4-01, RT III 2001, 6, 63, p 11; 17.02.2003, nr 3-4-1-1-03, RT 2003, 5, 48, p 12; samuti järgmistes Riigikohtu üldkogu otsustes ja määrustes: 22.12.2000, nr 3-3-1-38-00, RT III 2001, 2, 14, p 19; 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02, RT III 2002, 28, 308, punktid 30 ja 35; 17.03.2003, nr 3-1-3-10-02, RT III 2003, 10, 95, p 17; 28.04.2004, nr 3-3-1-69-03, RT III 2004, 12, 143, p 24. 113 Nt RKHKm 08.10.2002, nr 3-3-1-56-02, RT III 2002, 25, 283, p 9; RKHKo 13.06.2003, nr 3-3-1-42-03, RT III 2003, 23, 229, p 37. 114 Selle põhimõtte olulisusele on viidatud ka näiteks järgmistes Riigikohtu üldkogu määrustes ja otsustes: 22.12.2000, nr 3-3-1-38-00, punktid 15 ja 19; 17.03.2003, nr 3-1-3-10-02, punktid 17 ja 18; 06.01.2004, nr 3-3-2-1-04, RT III 2004, 4, 37, punktid 26–27; 28.04.2004, nr 3-3-1-69-03, p 24; samuti RKPJKo 25.03.2004, nr 3-4-1-1-04, RT III 2004, 9, 96, p 18. 115 Siiski võib märkida, et juhul, kui edasikaebus on vastu võetud ja vastav kohtuinstants on kohustatud tegema otsuse, on artikkel 6 kohaldatav. Nii märkis Euroopa Inimõiguste Kohus näiteks 25.03.1998 otsuses asjas nr 23103/93, Belziuk vs. Poola, et ka kõrgema astme kohtutes tuleb järgida artiklis nimetatud protseduurilisi tagatisi. 116 Euroopa Inimõiguste Kohus hindab õigusrikkumise liigitust siseriiklike seaduste kohaselt, õigusrikkumise olemust ning kohaldatava karistuse iseloomu ja raskust (esmakordselt 08.06.1976 otsuses asjas nr 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, Engel jt vs. Holland). Seejuures on teine ja kolmas kriteerium alternatiivsed, st piisab ühe esinemisest selleks, et meedet käsitleda karistamisena konventsiooni mõttes. Vt pikemalt: U. Lõhmus. Õigus õiglasele kohtulikule arutamisele. – Inimõigused ja nende kaitse Euroopas. Tartu 2003, lk 145. 117 Sama seisukoht: R. Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Tallinn 2004, lk 395; RKPJKo 22.02.2001, nr 3-4-1-4-01, p 11; 25.03.2004, nr 3-4-1-1-04, p 19. 118 RKPJKo 11.06.1997, nr 3-4-1-1-97, RT I 1997, 50, 821, p 2. 119 Vajadusele lahendada kohtuvaidlus mõistliku aja jooksul on korduvalt viidanud ka Riigikohus, nt RKEKm 10.04.2002, nr 3-3-4-2-02, RT III 2002, 13, 138, p 10; RKÜKo 17.02.2004, nr 3-1-1-120-03, RT III 2004, 7, 69, p 18; RKHKo 28.09.2004, nr 3-3-1-42-04, RT III 2004, 24, 260, p 22; 08.12.2004, nr 3-3-1-63-04, RT III 2005, 2, 8, p 13. 120 Sellele on viidatud näiteks Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 26.05.2003 määruses asjas nr 3-1-1-35-03 (RT III 2003, 20, 191), kuid sel ajal kehtis veel VTMS § 180 p 6, mis nägi ette teistmisalusena muu asjaolu, mis on toonud kaasa ebaõige kohtulahendi tegemise. 121 RT I 2003, 27, 166; 2004, 54, 387. 122 Eelkõige RKÜKm 22.12.2000, nr 3-3-1-38-00 põhjal. 123 RKKKo 23.11.2004, nr 3-1-1-122-04, RT III 2004, 34, 358, p 12. 124 RKÜKm 28.04.2004, nr 3-3-1-69-03, p 24: «[h]aldusõiguserikkumise eest karistuse määramise otsus ei ole haldusakt HKMS § 4 lg 1 ega HMS § 51 lg 1 tähenduses, sest see halduskaristuse määramise otsus on tehtud riigivõimu jurisdiktsioonilist funktsiooni teostades, mitte haldusülesandeid täites.» 125 Vt pikemalt: U. Lõhmus (viide 116), lk 153 jj; R. Maruste (viide 117), lk 305. Samas ka viited asjakohastele Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditele. 126 Euroopa Inimõiguste Kohtu 02.09.1998 otsus asjas nr 27061/95, Kadubec vs. Slovakia, p 57; RKPJKo 22.02.2001, nr 3-4-1-4-01, p 14; 25.03.2004, nr 3-4-1-1-04, p 20. 127 RKPJKo 25.03.2004, nr 3-4-1-1-04. 128 Nt Euroopa Inimõiguste Kohtu 13.02.2001 otsus asjas nr 29731/96, Krombach vs. Prantsusmaa, p 96. 129 Näiteks järgmistes Riigikohtu kriminaalkolleegiumi otsustes: 08.10.2003, nr 3-1-1-105-03, RT III 2003, 30, 310, p 12; 06.04.2004, nr 3-1-1-19-04, RT III 2004, 11, 134, p 9; 08.06.2004, nr 3-1-1-49-04, RT III 2004, 17, 207, p 6; 21.06.2004, nr 3-1-1-61-04, RT III 2004, 21, 234, p 6; 29.06.2004, nr 3-1-1-63-04, RT III 2004, 21, 238, p 11. 130 Maa- või linnakohtus asja arutamise aja ja koha teatavakstegemise korrektsuse olulisuse kohta vt ka nt RKKKo 05.04.2004, nr 3-1-2-3-04, RT III 2004, 11, 132; 08.04.2004, nr 3-1-1-21-04, RT III 2004, 11, 137. 131 Euroopa Liidu Teataja nr L 077, 14.03.1998, lk 36–43. Selle direktiivi eesmärgiks on hõlbustada alalist tegutsemist advokaadi kutsealal muus liikmesriigis kui see, kus omandati kutsekvalifikatsioon. 132 Näiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu 23.10.1996 otsus asjas nr 23103/93, Levages Prestations Services vs. Prantsusmaa. 133 RT I 2001, 36, 201; 2004, 30, 208. 134 RT I 2004, 56, 403. 135 RKÜKo 25.10.2004, nr 3-4-1-10-04, RT III 2004, 28, 297; 25.10.2004, nr 3-3-1-29-04; RT III 2004, 28, 298. 136 M. Ernits. Kommentaarid §-le 10. – Justiitsministeerium. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, § 10 komm. 3.4.3. 137 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, RT III 2004, 35, 362, punktid 13 ja 26. 138 RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 27. 139 RKPJKo 17.06.1998, nr 3-4-1-5-98, RT I 1998, 58, 939, p IV. 140 RT I 1999, 10, 155; 2003, 4, 19. 141 RT I 2004, 30, 2003. 142 RT I 2003, 88, 587. 143 RT I 1999, 101, 903; 2004, 89, 604. 144 RT I 1993, 42, 615; 2003, 88, 588. 145 RT I 2004, 1, 1. 146 Tallinna Linnavolikogu 18.12.2003 määrus nr 70 «Tallinna linna 2004. aasta eelarve kinnitamine», KO 2004, 30, 262. 147 RKÜKo 19.04.2004, nr 3-3-1-46-03, RT III 2004, 11, 128, p 22. 148 RKÜKo 19.04.2004, nr 3-3-1-46-03, p 6. 149 RT I 2004, 89, 604. 150 Seaduse «2005. aasta riigieelarve» eelnõu seletuskiri seisuga 15. jaanuar 2005, nr 453 SE, kättesaadav arvutivõrgus: http://web.riigikogu.ee/ems. 151 Tallinna Linnavolikogu 30.06.2004 määrus nr 29 «Alkohoolse joogi jaemüügi piirangute ja kitsenduste kehtestamine Tallinnas ning Tallinna Linnavolikogu 27. jaanuari 2000. a määruse nr 4 kehtetuks tunnistamine», KO 2004, 158, 1481. 152 K. Merusk. Õigustloovate aktide kehtivuse õigusteoreetilisi probleeme. – Juridica 1996, lk 340 jj. 153 RT 1992, 15/16, 241; I 2004, 37, 256.