Riigikohtu üldkogu — 3-3-1-1-05 Riigikohtu üldkogu 27. juuni 2005. a kohtuotsus liiklusseaduse § 41^3 lõigete 1 ja 10 põhiseaduspärasuse kontrollis — RT III, 24, 249

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-1-05 Otsuse kuupäev 27. juuni 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu ja Peeter Vaher Kohtuasi Liiklusseaduse § 413 lõigete 1 ja 10 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Eduard Selezovi kassatsioonkaebus Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-245/2004 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Eduard Selezovi kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-245/2004 muutmata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Ida Politseiprefektuuri 8. juuni 2004. a otsusega väärteoasjas nr 2590, 04,002880 karistati Eduard Selezovi liiklusseaduse § 74 19 järgi mootorsõiduki joobes juhtimise eest rahatrahviga. Eesti Riikliku Autoregistrikeskuse (ARK) Rakvere büroo juhataja 6. juuli 2004. a otsusega nr 6023 peatati liiklusseaduse ( LS) § 413 lõike 1 alusel E. Selezovi mootorsõiduki juhtimisõigus kolmeks kuuks. 2. E. Selezov esitas 7. juulil 2004. a ARK-i juhtimisõiguse peatamise otsuse peale kaebuse Jõhvi Halduskohtusse, taotledes otsuse tühistamist selle vastuolu tõttu põhiseaduse (PS) ja hea halduse põhimõtetega. 3. Halduskohus rahuldas 26. juuli 2004. a otsusega kaebuse ja tühistas ARK Rakvere büroo juhataja 6. juuli 2004. a juhtimisõiguse peatamise otsuse. 4. ARK esitas Jõhvi Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse. Selles vaidlustati halduskohtu otsus täies ulatuses menetlusnormide rikkumise tõttu ja taotleti Jõhvi Halduskohtu otsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega jätta E. Selezovi kaebus rahuldamata. 5. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 12. novembri 2004. a otsusega apellatsioonkaebuse. Ringkonnakohus tühistas Jõhvi Halduskohtu 26. juuli 2004. a otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis E. Selezovi kaebuse ARK Rakvere büroo 6. juuli 2004. a juhtimisõiguse peatamise otsuse nr 6023 tühistamiseks rahuldamata. 6. E. Selezov esitas Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-245/2004 kassatsioonkaebuse. Kassaator taotleb Tartu Ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja asja saatmist uueks läbivaatamiseks samale kohtule. 7. Riigikohtu halduskolleegium andis asja HKMS § 70 lõike 1 1 alusel 3. märtsi 2005. a määrusega läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule, pidades vajalikuks LS § 413 lõigete 1 ja 10 põhiseaduspärasuse kontrollimist. Kohtute ja menetlusosaliste seisukohad 8. Jõhvi Halduskohus leidis 26. juuli 2004. a otsuses, et kaebajat on õigusvastaselt korduvalt karistatud ühe ja sama teo eest üht ja sama sotsiaalset huvi kaitsvate seadusesätete alusel, kuna juhtimisõiguse peatamine LS §-s 413 sätestatud korras on materiaalselt tõlgendatav karistusena ja E. Selezovi on juba karistatud sama rikkumise eest rahatrahviga. Samuti on rikutud hea halduse põhimõtteid, sest kaebajat ei ole informeeritud tema suhtes läbiviidavast menetlusest ning talle ei võimaldatud esitada argumente ja vastuväiteid, mis võis mõjutada vastuvõetava otsuse resolutsiooni. 9. Tartu Ringkonnakohus asus 12. novembri 2004. a otsuses seisukohale, et juhtimisõiguse peatamine ei ole vaatamata sellele, et tegemist on materiaalses mõttes karistusega, käsitatav isiku teistkordse karistamisena ega riku põhiseaduse § 23 lõikes 3 sätestatud mitmekordse karistamise keelu põhimõtet. Alusetu ja ebamäärane on halduskohtu seisukoht, et ARK on rikkunud juhtimisõiguse peatamise otsuse tegemisel hea halduse põhimõtteid. Kaebuse rahuldamise aluseks ei saa olla see, kas juhtimisõiguse peatamise otsus on isikule teatavaks tehtud. Teatavaks tegemisest võib sõltuda otsuse peale edasikaebamise tähtaeg, samuti ka isiku suhtes otsuse täidetavaks muutmise tähtaeg, kuid see asjaolu ei muuda vaidlustatud otsust iseendast seadusevastaseks. 10. E. Selezov leiab kassatsioonkaebuses, et kedagi ei või korduvalt karistada ühe ja sama teo eest, ühe ja sama seadusesätte või üht ja sama sotsiaalset huvi kaitsvate seadusesätete alusel. Kuna juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lõikes 1 sätestatud alusel on materiaalselt mõistetav karistusena ja karistusseadustik ei näe ette väärteo eest sellist lisakaristust, siis on juhtimisõiguse peatamine õigusvastane ning juhtimisõiguse peatamise otsus tuleb tühistada. LS § 413 lõige 10 sätestab küll juhtimisõiguse peatamise menetlusliku erinormi, aga õigusselguse huvides peab iga haldusakt olema kontrollitav, selge ja üheselt mõistetav. Vaidlustatud haldusakt on motiveerimata. ARK-i otsus on tehtud ilma, et oleks toimunud erapooletut haldusmenetlust ning isikule tagatud ärakuulamisõigus. Juhtimisõiguse peatamise otsustamisel tuleb järgida hea halduse põhimõtteid ja otsustamisele peab eelnema asjaolude igakülgne kaalumine. Juhtimisõiguse peatamise otsustamise menetlus on haldusmenetlus ja sellele on kohaldatavad haldusmenetluse seaduse sätted. Menetluse puudumise tunnusteks ei ole asjaolud, et liiklusseadus ei näe ette kaalutlusõigust või et selgesõnaliselt ei ole ette nähtud menetleva organi kohustust tagada menetluses osaleva isiku õigus olla ära kuulatud. Eksitav on väide, et juhtimisõiguse peatamine moodustab menetluslikult väärteomenetlusega ühtse terviku. Põhiseaduse §-st 11 tuleneb, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema vajalikud ning nendega ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see on normi eesmärgiga põhjendatav. Väärteomenetluses ei arutleta juhtimisõiguse peatamise üle. Ebaproportsionaalne on automaatne juhtimisõiguse peatamine väärteo korral, samas kui kuriteo korral on juhtimisõiguse äravõtmine diskretsiooniline ja kaalutletud. 11. ARK märgib kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele, et PS § 11 ei anna alust käsitada LS § 413 põhiseadusega vastuolus olevana. Juhtimisõiguse peatamine on Eesti ühiskonnas vajalik ega moonuta piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Isikut teavitatakse tema suhtes toimuvast juhtimisõiguse peatamise menetlusest juba väärteomenetluse raamides. ARK-il puudub juhtimisõiguse peatamisel sisuliselt kaalutlusõigus ja selle välistamine ongi olnud seadusandja tahe. Ühtlasi tsiteerib ARK vastuses Riigikohtu üldkogu 25. oktoobri 2004. a lahendit asjas nr 3-4-1-10-04, mille kohaselt juhtimisõiguse peatamine on väärteomenetlusest tulenev järelm, mis moodustab sellega ühtse terviku. Ka oma 21. märtsi 2005. a vastuses jääb ARK varem esitatud seisukohtade juurde ega pea juhtimisõiguse peatamise regulatsiooni põhiseadusevastaseks. 12. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates tuleb käesoleva asja lahendamisel hinnata, kas liiklusseaduse sätted, mis reguleerivad juhtimisõiguse peatamist LS § 413 alusel, sealhulgas LS § 413 lõige 10, on kooskõlas isiku põhiseadusliku õigusega menetlusele ning kas liiklusseaduses sätestatud korras juhtimisõiguse peatamisel on tagatud karistuste proportsionaalsuse kaalumine nii eraldi kui kogumis. 13. Justiitsminister leiab, et LS § 413 lõiked 1 ja 10 ei ole põhiseadusega vastuolus. Kuna haldusorganil ei ole kaalutlusõigust ei otsustus- ega valikudiskretsioonina, tuleb juhtimisõiguse peatamist käsitada pelgalt juhtimisõiguse peatamise vormistamisena. Vaide esitamise võimalusega on ühtlasi tagatud isiku õigus ärakuulamisele kaitseks võimalike vormistusvigade eest. Kaalutlusõiguse puudumine juhtimisõiguse peatamise regulatsioonis ei saa olla selle regulatsiooni põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise põhjenduseks. Justiitsministeerium leiab, et seadusandja on kaalunud väga põhjalikult teo ja tagajärje suhet. Juhtimisõiguse peatamise kohustus tuleneb üldjuhul retsidiivist. Sellisel juhul ei saa isikule viimase väärteo eest osalise karistuse mõistmine mõjutada kõigi isiku poolt toimepandud väärtegude kogumi suhtes ettenähtud tagajärje ulatust. 14. Õiguskantsler on seisukohal, et LS § 413 riivab ebaproportsionaalselt PS § 23 lõikes 3 sätestatud kahekordse karistamise keeldu, PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohtutee garantiid, PS §-s 14 sätestatud üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele ja PS § 12 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldist võrduspõhiõigust ning on vastuolus PS §-ga 11, § 12 lõike 1 esimese lausega, § 13 lõikega 2, §-ga 14, § 15 lõike 1 esimese lausega ja § 23 lõikega 3 nende koostoimes. Õiguskantsler leiab, et LS § 413 lõike 10 esimene lause on vastuolus PS §-ga 14. 15. Riigikogu õiguskomisjoni arvates ei ole juhtimisõiguse peatamise regulatsioon põhiseadusega vastuolus. Asjassepuutuvad sätted 16. Liiklusseaduse (RT I 2001, 3, 6 … 2003, 78, 522) § 41 3 lõiked 1 ja 10 sätestavad: «§ 413. Juhtimisõiguse peatamine juhiloa väljaandnud asutuse poolt (1) Juhiloa väljaandnud asutus peatab juhtimisõiguse kolmeks kuuks, kui isiku suhtes on väärteoasjas jõustunud karistamisotsus käesoleva seaduse § 7419, 7420, 74 21, 7430 või 7431 rikkumises. […] (10) Juhtimisõiguse peatamine vormistatakse loa väljaandnud asutuse otsusega kolme päeva jooksul, arvates jõustunud karistamisotsuse saamisest. Otsus peab sisaldama käesoleva seaduse § 41 lõike 4 punktides 1–3, 5 ja 6 nimetatud andmeid. Otsuse koopia saadetakse isikule posti teel.» Riigikohtu üldkogu seisukoht I. 17. Riigikohtu halduskolleegium andis haldusasja üldkogule läbivaatamiseks. Kolleegium pidas vajalikuks, et üldkogu kontrollib, kas LS § 413 lõiked 1 ja 10 on põhiseadusega kooskõlas. Vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõikele 2 peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema asjassepuutuv. Üldkogu on arvamusel, et kõnealused liiklusseaduse sätted on käesolevas haldusasjas otsustava tähtsusega, kuna just nende sätete järgi peatas ARK kaebuse esitaja juhtimisõiguse. Seega on tegemist asjassepuutuvate normidega. (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 10 ja 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02 – RT III 2002, 28, 308, p 15.) II. 18. Kassaator näeb oma õiguste rikkumist selles, et väärteo eest rahatrahvi määramisega ning juhtimisõiguse peatamisega on teda korduvalt karistatud ühe ja sama teo eest üht ja sama sotsiaalset huvi kaitsvate seadusesätete alusel, st rikutud on ne bis in idem printsiipi. Riigikohtu üldkogu märgib, et üldkogu on juhtimisõiguse peatamise vastavust sellele printsiibile hinnanud 25. oktoobri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-04 (RT III 2004, 28, 297). Sellest kohtuotsusest tulenevalt ei ole juhtimisõiguse peatamine LS § 41 3 lõigete 1, 4 ja 8 alusel käsitatav PS § 23 lõike 3 rikkumisena. Riigikohtu üldkogu ei näe asjaolusid, mis välistaksid selle seisukoha kohaldatavuse ka käesolevas asjas. Seega ei ole E. Selezovi juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lõike 1 alusel vastuolus PS § 23 lõikega 3. III. 19. Järgnevalt käsitleb üldkogu kassaatori väiteid juhtimisõiguse peatamise aluseks olnud liiklusseaduse § 413 lõigete 1 ja 10 vastuolu kohta põhiseaduse sätetega, mis näevad ette isiku põhiseadusliku õiguse menetlusele, sealhulgas õiguse olla enne otsuse tegemist ära kuulatud. Üldkogu on korduvalt leidnud (vt 25. oktoobri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-10-04; 25. oktoobri 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-29-04; 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05), et kuigi formaalselt kujutavad väärteomenetlus ja ARK-is toimuv juhtimisõiguse peatamine kui haldusmenetlus endast iseseisvaid menetlusi, on need vaadeldavad ühtse tervikuna. Seetõttu tuleb ka seda, kas isikule on tagatud PS §-st 14 tulenev õigus menetlusele, hinnata nimetatud menetluste kogumi suhtes. 20. Üldkogu on isiku ärakuulamisõigust juhtimisõiguse peatamisel käsitlenud 27. juuni 2005. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-05. Nimetatud otsuse kohaselt on isiku õigus olla ära kuulatud tagatud eelkõige sellega, et isikul on juhtimisõiguse peatamisega seonduvate vastuväidete esitamise võimalus väärteomenetluse käigus ning liiklusseadus ei välista isiku ärakuulamist ka ARK-i poolt (vt viidatud otsuse punkte 34 ja 35). Samas on üldkogu nentinud, et liiklusseaduse regulatsioonist tulenevalt võib olla takistatud isiku õigeaegne taotluste ja seisukohtade esitamine juhtimisõiguse peatamist välistavate asjaolude kohta, millega on piiratud PS §-st 14 tulenevat õigust õiglasele ja tõhusale menetlusele ning esineb PS § 14 riive (vt viidatud otsuse punkti 36). Üldkogu leidis 27. juuni 2005. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-05, et PS § 14 riive ei ole intensiivne ning selle kaalub üles avalik huvi juhtimisõiguse peatamise asjade efektiivseks menetlemiseks. Nendel asjaoludel ei ole põhiseadusevastane ka liiklusseaduse § 41 3 lõige 10, mis sätestab kohustuse vormistada juhtimisõiguse peatamise otsus kolme päeva jooksul (vt viidatud otsuse punkti 37). IV. 21. Kassaator on tõstatanud küsimuse PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse printsiibi rikkumisest juhtimisõiguse peatamisel. Kassaator näeb ebaproportsionaalsust selles, et väärteo korral on juhtimisõiguse peatamine automaatne, samas kui kuriteo korral on juhtimisõiguse äravõtmine diskretsiooniline. 22. Üldkogu leiab, et kassaator on sisuliselt tõstatanud küsimuse, kas liiklusalase väärteo toime pannud isiku juhtimisõiguse peatamise ning liiklusalase kuriteo toime pannud isiku juhtimisõiguse äravõtmise erinev regulatsioon tähendab nende isikute gruppide meelevaldset erinevat kohtlemist ehk siis põhiseaduse § 12 lõike 1 esimesest lausest tuleneva õigusloome võrdsuse põhimõtte rikkumist. Sellele küsimusele on üldkogu andnud eitava vastuse 27. juuni 2005. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-05, leides, et liiklusalase väärteo ja liikluskuriteo toime pannud isikud ei ole juhtimisõiguse peatamise või äravõtmise seisukohalt omavahel võrreldavad grupid (vt viidatud otsuse punkte 48–54). V. 23. Eeltoodud asjaoludel leiab Riigikohtu üldkogu, et E. Selezovi kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsus muutmata. Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Villu KÕVE Lea LAARMAA Julia LAFFRANQUE Jaak LUIK Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU Peeter VAHER Kohtunike Tõnu Antoni, Indrek Koolmeistri, Julia Laffranque’i, Jüri Põllu ja Harri Salmanni eriarvamus 1. Riigikohtu üldkogu enamus on leidnud, et juhtimisõiguse peatamine LS § 413 järgi on kooskõlas põhiseadusega, sh on tagatud PS §-st 14 tulenev õigus menetlusele ning rikutud ei ole ka proportsionaalsuse nõuet. Leiame, et eelnimetatud seisukohad on ekslikud. Allakirjutanute arvates ei ole liiklusseadusega sätestatud juhtimisõiguse peatamise menetlus kooskõlas PS §-st 14 tuleneva õigusega menetlusele. Samuti ei ole kehtiva regulatsiooniga tagatud juhtimisõiguse peatamise kohaldamisel proportsionaalsuse nõude arvestamine. 2. Kuna käesolev kohtuasi on põhiseaduse kohaldamise aspektist analoogiline üldkogu poolt läbi vaadatud asjaga nr 3-4-1-2-05, milles tehti kohtuotsus teatavaks 27. juunil 2005, siis tuginevad käesolevas asjas eriarvamusele jäänud kohtunikud nende poolt asjas nr 3-4-1-2-05 esitatud eriarvamuse põhjendustele ega korda neid. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Julia LAFFRANQUE Jüri PÕLD Harri SALMANN