Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-27-05 Riigikohtu halduskolleegiumi 23. mai 2005. a kohtumäärus Rein Jürisoo kaebuses Toila Vallavalitsuse ettekirjutuse tühistamise nõudes — RT III, 19, 195

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-27-05 Määruse kuupäev 23. mai 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Rein Jürisoo kaebus Toila Vallavalitsuse ettekirjutuse tühistamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2005. a määrus haldusasjas nr 2-3-126/05 Menetluse alus Riigikohtus Rein Jürisoo erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Rein Jürisoo erikaebus osaliselt. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2005. a määrus haldusasjas nr 2-3-126/05 ja Jõhvi Halduskohtu 24. jaanuari 2005. a määrus haldusasjas nr 3-243/2004 ning saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks Jõhvi Halduskohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Rein Jürisoole kuulub Toila vallas hoonestatud kinnistu. 11. septembri 2003. a ettekirjutusega nr 6.4-5.2/1994 kohustas Toila Vallavalitsuse ehitus- ja majandusnõunik R. Jürisood kinnistul asuvad ehitised kas lammutama või viima ehitusseaduse (EhS) § 3 lg-st 1 tulenevatele ehitusnõuetele vastavaks hiljemalt 1. novembriks 2003. R. Jürisoo seda ettekirjutust ei vaidlustanud, kuid jättis ettekirjutuse tähtaegselt täitmata. 2. Kuna vaatamata vallaametnike ja R. Jürisoo esindaja kokkusaamisele ja informatsiooni vahetamisele ehitistega midagi ette ei võetud, tegi Toila Vallavalitsuse ehitus- ja majandusnõunik 15. märtsil 2004. a uue ettekirjutuse nr 6.4-5.2/717 R. Jürisoole kuuluval kinnistul ehitiste lammutamiseks või nende EhS § 3 lg 1 nõuetega vastavusse viimiseks hiljemalt 30. aprilliks 2004. Ettekirjutuse kohaselt kahjustavad kõnealused varemed ümbrust ja maastikku – kinnistu piirneb Toila Oru pargi ja kooliga, objekt võib tekitada ohtu ka inimese elule. Ettekirjutuses tehti muuhulgas hoiatus, et selle tähtajaks täitmata jätmise korral rakendatakse R. Jürisoo suhtes asendustäitmise ja sunniraha seaduse (AtSS) kohaselt sunniraha kõrgeimas määras, s.o 10 000 krooni. Ettekirjutuses sisaldus ka viide haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra kohta. 3. 29. septembril 2004 esitas Ida-Virumaa ja Kohtla-Järve kohtutäitur Natalja Malahhova R. Jürisoole täitekutse , milles märkis, et Toila Vallavalitsuse avalduse alusel on algatatud täitemenetlus sunniraha sissenõudmiseks ning andis R. Jürisoole vallavalitsuse nõude ja kohtutäituri tasu vabatahtlikuks täitmiseks aega 11. oktoobrini 2004. a. 4. R. Jürisoo esitas 11. oktoobril 2004 Jõhvi Halduskohtule kaebuse taotlusega tühistada Toila Vallavalitsuse 15. märtsi 2004. a ettekirjutus nr 6.4-5.2/717. Lisaks palus R. Jürisoo halduskohtul ennistada kaebuse esitamise tähtaeg ning peatada vaidlustatud ettekirjutuse täitemenetlus. Kaebuse esitaja leidis, et haldusaktist ei selgu, milles seisneb kinnistul asuvate hoonete ohtlikkus inimeste elule ja tervisele. Tegemist ei ole varemetega ning ettekirjutusega sunnitakse kaebuse esitajat tegema arusaamatuid ja põhjendamatuid kulutusi. Enne EhS jõustumist ehitatud ehitis ei pea EhS § 72 lg 1 kohaselt vastama EhS § 3 nõuetele, välja arvatud ehitise ohutusele sätestatud nõuete osas. Vallavalitsus oleks pidanud täpselt määratlema tegevuse, mida kaebuse esitaja oleks pidanud ette võtma, et hooned vastaksid ehitisele ettenähtud nõuetele. Kaebuse esitaja palus lugeda kaebuse esitamise tähtaja alguseks täitekutse saamise aeg, kuna enne selle saamist arvas ta olevat oma tegevusega ettekirjutuse nõuded täitnud. Hoonete aknad on sissetungimise vältimiseks laudadega kinni löödud, kinnistu heakorrastatud ning piiratud aiaga. Kaebuse esitamise tähtaeg tuleb ennistada, sest R. Jürisoo ei ole Toila Vallavalitsuselt saanud teist haldusakti, millega temale teatatakse, et ettekirjutus on nõuetekohaselt täitmata. Toila Vallavalitsuse tingimusliku ettekirjutusega on sisuliselt tehtud võimatuks selle peale tähtaegselt kaebuse esitamine, sest ettekirjutuse täidetuks lugemine lähtub vastustaja suvast. Toila Vallavalitsus oleks pidanud esmalt teatama ettekirjutuse täitmata jätmisest ja alles siis määrama kaebuse esitamise tähtaja. 5. Jõhvi Halduskohus jättis 24. jaanuari 2005. a määrusega rahuldamata R. Jürisoo taotluse Toila Vallavalitsuse 15. märtsi 2004. a ettekirjutuse tühistamiseks kohtusse pöördumise tähtaja ennistamiseks ning lõpetas asjas menetluse. Kohus leidis, et kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ja puuduvad mõjuvad põhjused tähtaja ennistamiseks. Halduskohus tuvastas, et R. Jürisoole tehti vaidlustatud haldusakt posti teel kättetoimetamisega teatavaks 18. märtsil 2004. a, mistõttu kaebuse esitamise tähtaeg lõppes 19. aprillil 2004. a. Kohus märkis, et selles, kas haldusakt rikub isiku õigusi või mitte, peab puudutatud isik selgusele jõudma seaduses sätestatud tähtaja jooksul, kasutades selleks vajadusel professionaalset erialast abi, ning otsustama ka akti vaidlustamise küsimuse. Haldusakti hilisem vaidlustamine on võimalik vaid juhul, kui kohus kaebaja taotlusel ennistab mõjuvate põhjuste olemasolul kaebuse esitamise tähtaja. Mõjuvateks põhjusteks saavad olla üksnes objektiivsed asjaolud, mis takistasid kaebuse õigeaegset esitamist. R. Jürisoo peab mõjuvaks põhjuseks asjaolu, et ta enne täitekutse saamist arvas, et on ettekirjutuse nõuded täitnud. Kohus sellega ei nõustunud ning leidis, et kuna kaebuse esitajal ühtegi objektiivset takistust kaebuse õigeaegseks esitamiseks ei olnud, puudub kaebetähtaja ennistamiseks alus. 6. R. Jürisoo esitas halduskohtu määruse peale erikaebuse, milles palus halduskohtu määruse tühistada ja kaebuse esitamise tähtaja ennistada. Erikaebuse esitaja märkis, et 15. märtsil 2004. a ja ka 30 päeva pärast haldusakti teatavakstegemist ei rikkunud haldusakt R. Jürisoo õigusi, kuna ta täitis haldusakti nõude viia kinnistul asuvad hooned ehitistele esitatavate nõuetega vastavusse. HKMS § 9 lg 1 ja § 7 lg 1 mõtte kohaselt ei ole võimalik pöörduda igaks juhuks kohtusse, kui haldusakt õigusi ei riku. Toila Vallavalitsuse 15. märtsi 2004. a ettekirjutuses anti valikuvõimalus ning R. Jürisoo viis hooned nõuetega vastavusse. Taolise sisuga ettekirjutuse andmine eeldab kontrolli ettekirjutuse täitmise üle teatud tähtaja jooksul ning teist haldusakti, kui kohalik omavalitsus leiab, et hooned ei vasta ehitistele esitatavatele nõuetele. Toila Vallavalitsus rikkus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 ja § 55 lg 1, sest haldusakt ei olnud ettekirjutuse saajale selge ja üheselt mõistetav. Ettekirjutus ei sisalda sõnaselgelt kindlaksmääratud kohustusi, mille täitmata jätmisel saaks R. Jürisood trahvida. Haldusakti resolutsiooni sõnastusest võis kaebuse esitaja aru saada, et kui vallavalitsus leiab, et hooned ei vasta ehitistele esitatavatele nõuetele, siis antakse sellest temale teada teise haldusaktiga. 7. Tartu Ringkonnakohus jättis 9. märtsi 2005. a määrusega erikaebuse rahuldamata ja halduskohtu määruse muutmata. Ringkonnakohus ei pidanud vajalikuks korrata esimese astme kohtu põhjendusi, kuid märkis, et kaebuse esitaja ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et ta oleks täitnud 15. märtsi 2004. a ettekirjutuse, samas on Toila Vallavalitsus kinnistut kontrollinud ja veendunud, et ettekirjutus on täitmata. Pealegi ei piisa kaebaja subjektiivsest arusaamast, et ettekirjutus on tema poolt täidetud, eelkõige peab see rahuldama ettekirjutuse tegijat. Samuti leidis ringkonnakohus, et ebaõige on kaebuse esitaja väide, et tingimuslikku ettekirjutust ei ole võimalik vaidlustada. R. Jürisoole anti ettekirjutusega konkreetne ja üheselt mõistetav valik: kas viia kinnistul asuvad hooned nõuetele vastavaks või need lammutada. HKMS § 9 lg 1 kohaselt oli tal pärast 18. märtsil 2004 temale ettekirjutuse teatavakstegemist 30 päeva aega otsustada, kas võtta ettekirjutus täitmisele või vaidlustada see halduskohtus. R. Jürisoo jättis need võimalused kasutamata ja pöördus kaebusega halduskohtusse alles 11. oktoobril 2004. a. Halduskohus andis oma määruses õige hinnangu kaebuse esitamise tähtaja möödalaskmise põhjustele. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 8. R. Jürisoo esitas ringkonnakohtu määruse peale erikaebuse Riigikohtule, milles palub kohtute määrused tühistada ja saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule, samuti ennistada kaebuse esitamise tähtaeg. Erikaebuse esitaja leiab, et kohtud on ebaõigesti jätnud kohtusse pöördumise tähtaja ennistamata ning tal ei olnud põhjust ettekirjutust halduskohtus vaidlustada enne, kui ta sai teada, et Toila Vallavalitsus ei ole rahul tema poolt ettekirjutuse täitmisega. Ettekirjutus ei rikkunud andmise ajal ega vaidlustamistähtaja jooksul R. Jürisoo õigusi, sest ta täitis heauskselt ja kohusetundlikult haldusakti nõude viia kinnistul asuvad hooned ehitistele esitatavate nõuetega vastavusse. HKMS § 9 lg 1 ja § 7 lg 1 kohaselt tuleb kaebus halduskohtusse esitada 30 päeva jooksul, kui adressaat leiab, et haldusakt rikub tema õigusi või piirab tema vabadusi. HKMS mõtte kohaselt ei või kohtusse pöörduda igaks juhuks, kui haldusakt veel ilmselt õigusi ei riku. Vaidlustatud ettekirjutuse andmine eeldab kontrolli ettekirjutuse täitmise üle teatud tähtaja jooksul ning teist haldusakti, kui kohalik omavalitsus leiab, et ettekirjutus ei ole nõuetekohaselt täidetud. Toila Vallavalitsus rikkus HMS § 54 ja § 55 lg 1, sest haldusakt ei olnud ettekirjutuse saajale selge ja üheselt mõistetav. HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita. Tühine haldusakt on HMS § 63 lg 1 järgi kehtetu algusest peale. Toila Vallavalitsuse ettekirjutusega R. Jürisoole pandud kohustus on omanikule üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi tekitav, mis on vastuolus HMS §-dega 3 ja 5. Toila Vallavalitsuse ettekirjutus ei sisalda sõnaselgelt kindlaksmääratud kohustusi, mille täitmata jätmisel saaks R. Jürisood trahvida. Võimatu on samaaegselt täita kahte erinevat ja vastukäivat kohustust. Haldusakti resolutsiooni sõnastusest võis kaebuse esitaja aru saada, et kui vallavalitsus leiab, et hooned ei vasta ehitistele esitatavatele nõuetele, siis antakse sellest temale teada teise haldusaktiga. Kuivõrd kaebuse esitajal oli õiguspärane ootus sellise teise haldusakti andmiseks, siis esinevad asjas mõjuvad põhjused halduskohtusse pöördumise tähtaja ennistamiseks. 9. Toila Vallavalitsus vaidleb kirjalikus vastuses erikaebusele vastu ning leiab, et kohtud on õigesti jätnud R. Jürisoo kaebuse läbi vaatamata kaebuse esitamise tähtaja rikkumise ning tähtaja ennistamist tingivate mõjuvate põhjuste puudumise tõttu. Kaebaja ei ole ka erikaebuses Riigikohtule esitanud täiendavalt objektiivseid ja mõjuvaid põhjuseid, mis võiksid olla tähtaja ennistamise aluseks. Vastustaja ei nõustu kaebuse esitaja väitega, et ta on viinud hooned vastavusse ehitistele esitatavate nõuetega. R. Jürisoo ei ole võtnud temale ettekirjutusega pandud kohustuste täitmist tõsiselt. Ettekirjutuse täitmata jätmise eest ei ole R. Jürisood trahvitud, vaid tema suhtes rakendati sunnivahendit ettekirjutuse täitmise tagamiseks. Vastustajale jääb arusaamatuks, mille tõttu ei ole kaebajal võimalik ettekirjutust täita ning millised kohustused on selles vastukäivad. Liigne kulukus ei ole ettekirjutuse täitmata jätmiseks objektiivne põhjus. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 10. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et erikaebus on osaliselt põhjendatud ja vaidlustatud kohtumäärused tuleb tühistada kohtumenetluse normide olulise rikkumise tõttu. 11. Asjas on tuvastatud, et R. Jürisoo sai vaidlustatud ettekirjutuse kätte 18. märtsil 2004. a, s.o ligi seitse kuud enne selle peale kaebusega halduskohtusse pöördumist. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kohtute ja vastustajaga selles, et R. Jürisool puudusid takistused ettekirjutuse õigeaegseks vaidlustamiseks kohtus ning seetõttu puudub mõjuv põhjus tühistamiskaebuse tähtaja ennistamiseks. Tühistamiskaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotluse osas jääb R. Jürisoo erikaebus rahuldamata. Kolleegium ei pea selle küsimuse osas vajalikuks korrata esimese ja teise astme kohtute põhjendusi. 12. Samas leiab Riigikohtu halduskolleegium, et kohtud oleksid pidanud selgitama välja R. Jürisoo eesmärgi kohtusse pöördumisel ning andma talle võimaluse kaebuses väljendatud taotlust täpsustada, mitte lõpetama asja menetlust tühistamiskaebuse esitamise tähtaja rikkumise tõttu. Kolleegium märgib, et R. Jürisoo on erikaebuses Riigikohtule ja korduvalt varasema menetluse käigus ka ise möönnud, et tal puudusid takistused ettekirjutuse vaidlustamiseks 30-päevase tähtaja jooksul ning ta ei soovinudki ettekirjutust pärast selle saamist vaidlustada, vaid asus seda täitma. Oma õigusi rikkuvaks luges R. Jürisoo ettekirjutuse alles siis, kui selgus, et Toila Vallavalitsus pidas tema tegevust ettekirjutuse täitmisel ebapiisavaks ja pöördus ettekirjutuse täitmise tagamiseks sunniraha sissenõudmiseks täitekorraldusega kohtutäituri poole. 13. HKMS § 19 lg 7 kohaselt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses või protestis esitatud taotluse ulatuses, kuid halduskohus ei ole seotud kaebuse või protesti sõnastusega. HKMS § 19 lg 7 teine lauseosa aga osundab kohtu õigusele ja kohustusele tõlgendada kaebuses esitatud taotlust. Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et nimetatud normi eesmärk on tagada põhiseaduslik kaebeõigus, kaitstes ebapiisavate juriidiliste teadmiste ja kogemustega kaebajaid taotluse vääralt sõnastamise võimalike tagajärgede eest (vt 21. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-6-02, p 10 – RT III 2002, 8, 75). Kolleegium on oma praktikas korduvalt rõhutanud, et halduskohus peab uurimisprintsiibist tulenevalt asja läbivaatamisel selgitama välja kaebuse esitaja tegeliku tahte (vt nt 5. veebruari 2004. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-3-04, p 12 – RT III 2004, 6, 57; 13. veebruari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-66-00, p 1 – RT III 2001, 6, 64). Ebaselgelt esitatud taotluse tegeliku sisu väljaselgitamine kohtu poolt ei kujuta endast kaebuse muutmist (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 27. septembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-01, p 4 – RT III 2001, 25, 266). 14. Käesoleva kohtuasja materjalidest nähtuvalt vaidlustas R. Jürisoo sisuliselt vallavalitsuse toimingut, millega loeti, et ettekirjutus on täitmata ja algatati sunniraha sissenõudmine, mitte aga ettekirjutust. Kaebuse esitaja väljendas kaebuses halduskohtule selgelt, et tema üheks nõudeks on peatada täitemenetlus. Ka see esialgse õiguskaitse taotlus aitab välja selgitada kaebuse esitamise üht eesmärki, millele vastaks näiteks kohustamiskaebus sunniraha sissenõudmise keelamiseks põhjusel, et ettekirjutus on juba nõuetekohaselt täidetud. 15. Kaebuse toimingu õigusvastaseks tunnistamiseks võib HKMS § 9 lg 5 järgi esitada kolme aasta jooksul toimingu sooritamisest arvates. R. Jürisoo sai Toila Vallavalitsuse poolt kohtutäiturile täitekorralduse esitamisest teada temale täitekutse kättetoimetamisega 29. septembril 2004. a ning kaebuse sunniraha sissenõudmise algatamise õigusvastasuse tuvastamiseks esitas ta halduskohtule 11. oktoobril 2004. a, järelikult olnuks kaebus tähtaegne. 16. Kui R. Jürisoo kohtusse pöördumise eesmärgile vastav taotlus sisuliselt esitati või esitatakse seaduses sätestatud tähtaega järgides, tuleb selline taotlus kaebuses muude puuduste mitteesinemise korral halduskohtus läbi vaadata. Samas ei ole selle kohtumenetluse käigus võimalik tühistada Toila Vallavalitsuse 15. märtsi 2004. a ettekirjutust. 17. Halduskolleegium leiab, et ringkonnakohus on hakanud määruses ebaõigesti lahendama küsimust, kas R. Jürisoo poolt ettekirjutuse nõuetekohane täitmine on tõendatud või mitte. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et käesolevas asjas ei ole kohtud veel HKMS §-s 12 reguleeritud eelmenetlusest kaugemale jõudnud ning ringkonnakohus ei võinud kaebetähtajast kinnipidamise küsimust lahendades asuda hindama kaebuse väidete sisulist põhjendatust. Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas märkinud, et küsimust, kas kaevatav haldusakt või toiming rikub kaebuse esitaja õigusi, saab lahendada üksnes kohtuotsusega pärast asja sisulist arutamist kohtuistungil (vt nt 29. jaanuari 2001. a määruseid haldusasjades nr 3-3-1-64-00 ja nr 3-3-1-65-00, p 1 – RT III 2001, 5, 50 ja 51). 18. Eeltoodust tulenevalt rahuldab Riigikohtu halduskolleegium erikaebuse osaliselt ja tühistab HKMS § 72 lg 1 p 5 alusel ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saadab asja menetlusse võtmise otsustamiseks Jõhvi Halduskohtule. Halduskohus peab selgitama välja nii kaebuse esitaja eesmärgi kohtusse pöördumisel kui ka eesmärgile vastava taotluse ning seejärel uuesti lahendama kaebuse esitamise tähtaegsuse küsimuse. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN