Tallinna Halduskohus — Ilya Volynskiy kaebus Vabariigi Valitsuse 30. juuni 2004. a korralduse nr 470-k tühistamiseks ja Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse tegemiseks Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest — RTL, 53, 764

TALLINNA HALDUSKOHTU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Aili Maasik Otsuse tegemise aeg ja koht 4. märts 2005. a Tallinn Haldusasja number 3-1902/2004 Haldusasi Ilya Volynskiy kaebus Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korralduse nr 470-k tühistamiseks ja Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse tegemiseks Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest Asja läbivaatamise kuupäev 23. veebruar 2005. a Menetlusosalised Kaebuse esitaja Ilya Volynskiy. Vastustaja Vabariigi Valitsus, esindaja Kertu Tõnnemaa. RESOLUTSIOON Rahuldada kaebus. Tühistada Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korraldus nr 470-k (HKMS § 26 lg l p l). Teha Vabariigi Valitsusele ettekirjutus Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks kahe kuu jooksul alates käesolevas haldusasjas kohtuotsuse jõustumisest (HKMS § 26 lg 1 p 2). Edasikaebamise kord Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 04.03.2005. a esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu. Apellatsioonkaebuse esitamisest tuleb otsuse teinud kohtule kirjalikult teatada 10 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest. Apellatsioonkaebuse saab esitada üksnes teate esitanud isik (HKMS § 31 lg-d 1, 4 ja 5). ASJAOLUD Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korraldusega nr 470-k keelduti välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 142 lõike 2 ja «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» artikli 2 punkti 1 alusel Ilya Volynskiy’le alalise elamisloa andmisest tema 11. detsembril 2002. a VMS § 12 lõike 3 alusel menetlusse võetud alalise elamisloa taotluse alusel. Korralduses on kindlaks tehtud, et Ilya Volynskiy on Venemaa Föderatsiooni kodanik, ta elab Eestis alates 1954. aastast. Ilya Volynskiy teenis aastatel 1951–1959 ja 1962–1981 endise Nõukogude Liidu relvajõududes ning läks välisriigi relvajõududest 1. jaanuaril 1989. a majori auastmes erru. Ilya Volynskiy’le on määratud sõjaväepension väljateenitud aastate eest ning ta on kantud 26. juulil 1994. a allakirjutatud «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (edaspidi kokkulepe) artikli 2 punktis 3 märgitud nimekirja (edaspidi kokkuleppejärgne nimekiri). Vabariigi Valitsuse 11. juuli 1996. a korraldusega nr 654-k anti Ilya Volynskiy’le tähtajaline elamisluba kehtivusajaga 5 aastat, mida Kodakondsus- ja Migratsiooniamet pikendas 11. juulini 2006. a. Korralduses on leitud, et Ilya Volynskiy vastab VMS § 12 lõike 4 punktis 7 sätestatud tingimustele, mille esinemise korral Vabariigi Valitsus keeldub välismaalasele alalise elamisloa andmisest. Korralduses märgitakse, et Vabariigi Valitsus võttis Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse suhtes otsuse tegemisel arvesse ka 16. jaanuaril 2004. a jõustunud välismaalaste seaduse redaktsiooni, millega täpsustatakse senist regulatsiooni ja mille kohaselt jätkuvalt välismaalastele, kelle suhtes kohaldub kokkulepe, alalist elamisluba ei anta. Kaebuse esitaja Ilya Volynskiy kohtuistungil ei osalenud, kohtukutse käes, teatas kohtule telefoni teel, et on nõus asja arutamisega ilma tema osavõtuta. KAEBUSE SISU JA TAOTLUS Ilya Volynskiy taotleb Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korralduse nr 470-k tühistamist ja Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse tegemist tema alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest. Kaebaja leiab, et Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korraldus nr 470-k on õigusvastane järgmistel põhjustel. Kaebaja esitas alalise elamisloa taotluse 11.12.2002. a. Vastavalt Eesti õiguse üldpõhimõtetele ja sellest lähtuvale Vabariigi Valitsuse 26.11.2002. a määruse nr 364 «Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja tähtajad ning elamisloa ja tööloa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu ning elamisloa andmete kandmine välisriigi reisidokumenti ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise kord» §-le 77 vaadatakse elamisloa ja tööloa taotlused läbi vastavalt elamisloa või tööloa taotluse või selle pikendamise taotluse esitamise ajal kehtinud sätetele. Eesti ja Venemaa sõlmisid 26. juulil 1994. a Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning nende sealviibimise tingimustest (edaspidi leping) ja Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil. Riigikogu ratifitseeris lepingu ja kokkuleppe 20. detsembril 1995. a ratifitseerimisseadusega. Vabariigi President kuulutas ratifitseerimisseaduse välja 22. detsembril 1995. a. Põhiseaduse § 123 lg 2 kohaselt, kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. Sellega annab põhiseadus seaduse ja välislepingu vastuolu korral prioriteedi välislepingule. Kokkuleppe artikli 2 punkt 1 sätestab: «Sõjaväepensionärid, nende perekonnaliikmed ning toitja kaotanud isikud saavad elamisloa Eesti Vabariigis isikliku taotluse alusel, välja arvatud isikud, kellele Eesti Vabariigi Valitsuse otsusel põhjendusega keelduti elamisluba andmast ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule.» Kokkuleppe artikli 1 punkti 1 järgi on sõjaväepensionärid isikud, kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt. Kaebuse esitaja on sõjaväepensionär kokkulepe tähenduses. Vastavalt kaebaja alalise elamisloa taotluse esitamisel 11.12.2002. a kehtinud VMS § 12 lõike 3 redaktsioonile võib alalise elamisloa anda välismaalasele, kes on Eestis elanud tähtajalise elamisloa alusel viimase viie aasta jooksul vähemalt kolm aastat ning kellel on Eestis kehtiv elamisluba, elukoht ja legaalne sissetulek Eestis äraelamiseks, kui käesolev seadus ei sätesta teisiti. Riigikohtu halduskolleegium leidis 24.10.2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-02, et VMS § 12 lg 3 on alalise elamisloa andmise aluseks isikule, kes on kantud kokkuleppejärgse nimekirja (punkt 28). Seoses ülaltooduga on selge, et kaebaja alalise elamisloa esitamise ajal ei välistanud Eesti Vabariigi seadusandlus kaebajale alalise elamisloa andmist, juhul kui ta vastas VMS § 12 lõikes 3 toodud nõuetele. Kuna seadus pole sätestanud kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise keeldu, saavad need isikud taotleda alalist elamisluba, kui nad on tähtajalise elamisloa alusel elanud Eestis vähemalt viis aastat ega kujuta ohtu Eesti riigi julgeolekule. Vaatamata Riigikohtu otsusele kohaldab Vabariigi Valitsus jätkuvalt kaebaja suhtes VMS § 12 lg 4 p 7 ja leiab, et kaebajal ei ole õigust taotleda alalist elamisluba. Kaebaja leiab, et Vabariigi Valitsuse pädevuses ei ole Riigikohtu lahendite ümberhindamine ja Vabariigi Valitsus oli kohustatud tema alalise elamisloa taotluse läbivaatamisel lähtuma Riigikohtu tõlgendusest välismaalaste seaduse kohta. Alates 16.01.2004. a kehtima hakanud VMS § 12 lg-t 3 ei saa kohaldada kaebaja alalise elamisloa taotluse menetlemisel, lähtudes põhiseaduse §-des 10 ja 11 sätestatud põhiõigustest, vabadustest ja kohustustest. Õiguse üldpõhimõtete kohaselt ei saa seaduse muudatusel olla isiku suhtes tagasiulatuvat raskendavat jõudu. Kaebajal oli 11.12.2002. a alalise elamisloa taotluse esitamisel seaduslik alus eeldada, et tema taotlust menetletakse VMS § 12 lõike 3 (taotluse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis) alusel ja talle antakse alaline elamisluba, kuna ta ei kuulu antud sättes loetletud välismaalaste hulka, kellele ei anta alalist elamisluba. Kaebaja ei saanud tähtajalist elamisluba VMS § 12 lg 1 p-de 1 ja 2 alusel, samuti VMS § 12 lg 5 alusel erandina. On väär ja ei vasta tõele Vabariigi Valitsuse seisukoht, et seadusandja tahe oli ka enne välismaalaste seaduse § 12 muutmise seaduse vastuvõtmist suunatud sellele, et välismaalastele, kelle suhtes kohaldub kokkulepe, alalist elamisluba ei anta, vaid nad võivad elada Eestis tähtajalise elamisloa alusel. Antud järeldus on vastuolus Riigikohtu 24.10.2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-02 tuvastatud asjaoludega. Vastavalt nimetatud otsusele ei tohi VMS § 12 lg 3 esimest lauset mõista nii, et tulenevalt VMS § 12 lg 4 p-st 7 on alalise elamisloa andmine välistatud kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile. Isik säilitab kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäri staatuse sõltumata taotletava elamisloa liigist. VMS-s puudub säte, mis keelab kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile alalise elamisloa andmise. Üht ja sama isikut ei saa tähtajalise elamisloa taotlemisel käsitada kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärina ja alalise elamisloa andmisel VS § 12 lg 4 p-s 7 nimetatud isikuna. Kuna seadus pole sätestanud kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise keeldu, saavad need isikud taotleda ja saada ka alalist elamisluba. Ka Vabariigi Valitsuse 1999. aasta 23. novembri määrusega nr 362 kinnitatud «Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning tühistamise korra» punkti 108 lõike 1 teine lause reguleerib kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile alalise elamisloa andmise või sellest keeldumise menetluslikke küsimusi. Seega mõistis tol ajal ka Vabariigi Valitsus välismaalaste seadust selliselt, et kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile tohib väljastada alalise elamisloa. Kui seadusandja tahe oleks suunatud sellele, et välistada välismaalastele, kelle suhtes kohaldub kokkulepe, alalise elamisloa andmist, siis ei sätestaks ülalmainitud kord seda võimalust, või teeks kindlalt ja ühetähenduslikult vahet sõjaväepensionäride ja nende perekonnaliikmete vahel. Vastavalt HMS §-le 54 on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Kaevatav otsus ei ole kohaldatava õigusega kooskõlas, sisaldab kaalutlusvigu. Seega tuleb antud otsust pidada õigusvastaseks. Kaebuse esitaja märgib, et halduskohtumenetluse seadustiku § 74 kohaselt on Riigikohtu lahendi seisukohad seaduse tõlgendamisel ja kohaldamisel asja uuesti läbivaatavale kohtule kohustuslikud. Eeltoodud lahendis asus Riigikohus seisukohale, et kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile saab anda alalise elamisloa. Võrdõiguslikkuse põhimõttest lähtudes tuleb Riigikohtu seisukohta kokkuleppe ja välismaalaste seaduse tõlgendamisel kohaldada ka kaebuse esitaja elamisloa taotluse läbivaatamisel. Arvestades Konventsiooniga kokku lepitud tõlgendamispõhimõtteid on selge, et kokkulepe oli sõlmitud selleks, et tagada Vene Föderatsiooni sõjaväepensionäridele õigus alaliselt elada Eestis. Ekslik on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et kokkulepe jätab välismaalaste seaduse hooleks sõjaväepensionärile antava elamisloa liigi sätestamise ja ei nõua, et sellisele isikule tuleb anda alaline elamisluba. Kaebajalt alalise elamisloa saamise võimaluse aravõtmine sellel alusel, et ta on endine kaadrisõjaväelane, on sisult diskrimineerimine kindlaksmääratud sotsiaalsesse gruppi kuulumise tõttu, mis on vastuolus põhiseaduse §-ga 12 ja ka Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26. VASTUSTAJA SEISUKOHT Vastustaja vaidles kohtule esitatud kirjalikus seletuses kaebusele vastu. Kohtuistungil vastustaja toetas Ilya Volynskiy kaebust, tuginedes Riigikohtu 03.02.2005. a kohtuotsusele haldusasjas nr 3-3-1-89-04. KOHTU PÕHJENDUSED Kohus leiab, et kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Kohtu põhjendused on alljärgnevad. Käesoleva kohtuvaidluse esemeks on Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korraldus nr 470-k, millega keelduti Ilya Volynskiy le alalise elamisloa andmisest tema 11. detsembril 2002. a VMS § 12 lõike 3 alusel menetlusse võetud alalise elamisloa taotluse alusel. Käesolevas haldusasjas ei ole olnud vaidlust järgmistes asjaoludes: Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotlus on võetud menetlusse 11. detsembril 2002. a. Ilya Volynskiy on Vene Föderatsiooni kodanik. Ta elab Eestis 1954. aastast, käesoleval ajal tähtajalise elamisloa alusel kehtivusajaga 28. märtsini 2006. a. Aastatel 1951–1959 ja 1962–1981 teenis ta Nõukogude Liidu relvajõududes ning läks 1. jaanuaril 1989. a erru majori auastmes. Talle on määratud sõjaväepension väljateenitud aastate eest ja ta on kantud kokkuleppe artikli 2 punktis 3 märgitud nimekirja (kokkuleppejärgne nimekiri). Riigikohtu 24. oktoobri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-02 tõlgendas halduskolleegium kokkulepet ja enne 16. jaanuari 2004. a jõus olnud VMS § 12 redaktsiooni ning jõudis lõppjäreldusele: «Kuna seadus pole sätestanud kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise keeldu, saavad need isikud taotleda ka alalist elamisluba. Kui kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionär on tähtajalise elamisloa alusel elanud Eestis vähemalt viis aastat ega kujuta ohtu Eesti riigi julgeolekule, siis tuleb talle VMS § 12 lg 3 alusel anda alaline elamisluba.» Ilya Volynskiy suhtes antud Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korralduses nr 470-k on võetud kaebaja alalise elamisloa taotluse menetlemisel aluseks taotluse esitamise ajal kehtinud välismaalaste seaduse redaktsioon. Nimetatud asjaolu kinnitas vastustaja ka kohtule esitatud kirjalikus seletuses kaebuse kohta. Korralduse andmise ühe alusena on viidatud ka 26. novembri 2002. a määruse nr 364 «Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja tähtajad ning elamisloa ja tööloa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu ning elamisloa andmete kandmine välisriigi reisidokumenti ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise kord» §-le 77, mis sätestas: «Enne käesoleva määruse jõustumist esitatud elamisloa ja tööloa taotlused ning nende pikendamise taotlused vaadatakse läbi vastavalt elamisloa või tööloa taotluse või selle pikendamise taotluse esitamise ajal kehtinud sätetele.» Samas on vaidlustatud Vabariigi Valitsuse korralduses võetud arvesse ka 16.01.2004. a jõustunud välismaalaste seaduse redaktsiooni ja leitud, et sellega on täpsustatud senist regulatsiooni ja mille kohaselt jätkuvalt välismaalastele, kelle suhtes kohaldub kokkulepe, alalist elamisluba ei anta. 16. jaanuaril 2004. a jõustunud välimaalaste seaduse § 12 muutmise seadusega täiendati paragrahvi 12 lõigetega 21–2 3 ning muudeti lõiget 3. Sellega välistati alates 16. jaanuarist 2004. a alalise elamisloa andmine kokkuleppejärgsele sõjaväepensionärile. Riigikohtu 03.02.2005. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-89-04 ei nõustunud Riigikohtu halduskolleegium kassaatori (Vabariigi Valitsuse) väitega, et 10. novembril 2003. a Riigikogu põhiseaduskomisjoni algatatud seaduseelnõu 189 SE seletuskiri annab alust väita, et Riigikohtu poolt välismaalaste seaduse varasemale redaktsioonile antud tõlgendust tuleb muuta. Riigikohus leidis, et seletuskirjast nähtub tõepoolest selgelt, et seaduseelnõu algatamine oli tingitud Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a otsusest asjas nr 3-3-1-43-02. Kuid seletuskirjas märgitakse ka seda, et: «Välismaalaste seaduses on kokkuleppe realiseerimise kord täpsustamata. Põhiseaduskomisjon peab vajalikuks kokkuleppe täitmise kord täpselt reguleerida. Seaduse eelnõu eesmärgiks on sätestada üheselt, et välismaalasele, kelle suhtes kohaldub kokkulepe, antakse tähtajaline elamisluba üldises korras. Alalist elamisluba Eestis elamiseks ei anta.» Kolleegiumi arvates saab seletuskirjast järeldada vaid tahet mitte anda pärast eelnõu seaduseks saamist kokkuleppejärgsetele sõjaväepensionäridele alalisi elamislube. Seepärast jäi kolleegium, analüüsimata seadusemuudatust põhjalikumalt, välismaalaste seaduse enne 16. jaanuari 2004. a kehtinud redaktsioonile antud tõlgenduse juurde ega pidanud vajalikuks uuesti esitada 24. oktoobri 2002. a otsuse kogu motivatsiooni. Eeltoodut arvestades tuleb ka Ilya Volynskiy 11. detsembri 2002. a alalise elamisloa avalduse lahendamisel kohaldada välismaalaste seaduse kuni 15. jaanuarini 2004. a (incl) kehtinud redaktsiooni ning kohaldamisele ei kuulu redaktsioon, mis jõustus 16. jaanuaril 2004. a. Ilya Volynskiy taotleb Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korralduse nr 470-k tühistamist ja Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse tegemist tema alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks ühe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest. Kohus rahuldab kaebaja taotluse ja tühistab Vabariigi Valitsuse 30.06.2004. a korralduse nr 470-k ning teeb Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks. Samas ei ole kohtu arvates reaalselt võimalik kaebaja elamisloa taotluses Vabariigi Valitsuse poolt otsuse vastuvõtmine ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 11.06.1996. a määrusega nr 160 kinnitatud Vabariigi Valitsuse reglemendile peetakse Vabariigi Valitsuse korraline istung üks kord nädalas (p 10), kusjuures Vabariigi Valitsuse korralduste eelnõud koos asjassepuutuvate materjalidega tuleb anda Riigikantseleile üle vähemalt 5 tööpäeva enne Vabariigi Valitsuse istungi päevakorra kinnitamise tähtaega (p 26). Vabariigi Valitsuse istungile esitatavad materjalid valmistavad ette ministeeriumid (p 14). Enne eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamist või ministri poolt allakirjutamist tuleb eelnõu kooskõlastada teiste ministeeriumidega, Riigikantseleiga ja ministritega, kes ei juhi ministeeriumi, kui neile on eelnõus ette nähtud kohustusi või esitatav eelnõu puudutab nende valitsemisala või peaministri korraldusega neile pandud ülesandeid (p 25). Eeltoodut arvestades teeb kohus Vabariigi Valitsusele ettekirjutuse 11. detsembril 2002. a menetlusse võetud Ilya Volynskiy alalise elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseks kahe kuu jooksul alates käesolevas haldusasjas kohtuotsuse jõustumisest. Kohtunik Aili MAASIK