Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-7-05 Riigikohtu halduskolleegiumi 14. aprilli 2005. a kohtuotsus Nikolai Fedko kaebuses Tallinna Vangla käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise ja saamata jäänud lisatasude väljamõistmiseks — RT III, 13, 129

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-7-05 Otsuse kuupäev 14. aprill 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Nikolai Fedko kaebus Tallinna Vangla käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise ja saamata jäänud lisatasude väljamõistmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 19. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/979/04 Menetluse alus Riigikohtus Nikolai Fedko kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Nikolai Fedko kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 3-899/2004 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 19. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/979/04 teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude osas. Lisatasude väljamõistmise nõude osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. 3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada Nikolai Fedko kaebus teenistusest vabastamise aluse muutmiseks. Tunnistada Nikolai Fedko teenistusest vabastatuks ATS § 124 lg 1 alusel. 4. Mõista välja Tallinna Vanglalt Nikolai Fedko kasuks ATS § 131 lg 3 alusel kolme kuu ametipalga suurune hüvitus. 5. Mõista välja Tallinna Vanglalt Nikolai Fedko kasuks õigusabikulu 1000 krooni. 6. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Vangla direktori 25. jaanuari 1999. a käskkirjaga nr 144 nimetati N. Fedko teenistusse nooreminspektori ametikohale. Alates 1. detsembrist 2000 töötas ta valvuri ametikohal. Vangla direktori 1. detsembri 2003. a käskkirjaga nr 2265-p vabastati N. Fedko teenistusest alates 1. jaanuarist 2004 ATS § 169 lg 3 p 1 alusel, kuna ta ei ole omandanud Eesti kodakondsust. 2. Kaebuses halduskohtule palus N. Fedko tunnistada tema teenistusest vabastamise käskkiri õigusvastaseks, muuta teenistusest vabastamise alust ning mõista välja ATS § 135 lg 2 alusel kuue kuu ametipalga suurune hüvitus, saamata jäänud lisatasu puuduvate ametnike teenistusülesannete täitmise eest ja saamata jäänud staažitasu. Kaebaja leidis, et õige olnuks tema teenistusest vabastamine ATS § 124 alusel teenistusse võtmise eeskirjade rikkumise tõttu. Kaebuse kohaselt oli ebaõige avaliku teenistuse staažist tuleneva lisatasu maksmise lõpetamine alates 1. aprillist 2003. 3. Tallinna Halduskohtu 25. juuni 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-899/2004 jäeti kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et kaebajat ei vabastatud teenistusest ebaseaduslikult. Tema teenistusse võtmise ajal kehtinud ATS § 169 lg 3 redaktsioon oli kohaldatav ka nende ametnike suhtes, kes ei olnud seaduse jõustumise ajal vanglateenistuses. Hilisema redaktsiooni jõustumisel, mis lubas senistel ametnikel edasi töötada kuni 1. jaanuarini 2004, oli kaebaja juba teenistuses. Saamata jäänud lisatasu väljamõistmiseks ei ole kohtule esitatud vangla direktori käskkirju, mis tõendaksid kaebajale täiendavate teenistusülesannete andmist. Kaebaja ei ole ka tõendanud, et ta on täitnud puuduvate ametnike ülesandeid, mille eest võinuks määrata ATS § 64 alusel lisatasu. Teenistusaastate eest makstava lisatasu osas märkis kohus, et vanglaametnike suhtes kehtib vangistusseaduse ( VangS) § 1362 kui erinorm ning kaebuse esitajale säilitati VangS § 1671 kohaselt tema senise palga suurus. 4. Apellatsioonkaebuses palus N. Fedko tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus. Apellant leidis, et teenistusse võtmisel ei vastanud ta ATS §-s 14 sätestatud nõuetele. Pärast avaliku teenistuse seaduse jõustumist võisid mittekodanikud küll teenistust vanglates jätkata, kuid uusi ametnikke poleks tohtinud enam teenistusse võtta. Apellant taotles jätkuvalt saamata jäänud lisatasude väljamõistmist. 5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis 1 9. novembri 2004. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata, muutes osaliselt vaid halduskohtu otsuse motiive. Ringkonnakohus leidis: 1. ATS § 169 lg 3 eesmärk oli tagada vanglate töö vaatamata piisava hulga Eesti kodanikest vanglaametnike puudumisele. Selle eesmärgi täitmiseks oli sobiv vahend ka muude vajalike oskustega isikute teenistusse võtmine. Teenistusse võtmise piirang oleks olnud koormava iseloomuga säte mittekodanike jaoks ja tulnuks seaduses sõnaselgelt formuleerida. 2. N. Fedko teenistusest vabastamisel ei olnud alust ATS § 124 ja § 131 lg 3 kohaldamiseks. 3. Täiendavate teenistusülesannete andmise ja lisatasu maksmise kohta käskkirja vormistamata jätmine ei ole iseenesest põhjuseks, miks jätta saamata jäänud lisatasu välja mõistmata. Täiendavate teenistusülesannete andmine peab aga olema tõendatud. Ainuüksi täitmata ametikohtade olemasolu asutuses ei tõenda lisaülesannete täitmist. Õige ning tõendatud on halduskohtu seisukoht, et üks teenistuja ei saanud täita korraga mitme valvuri ülesandeid. Tõendatud on tasumine ületundide eest ja sama töö eest ei ole võimalik nõuda veel täiendavate tööülesannete eest makstavat lisatasu. Samuti oli apellandi palk sisevalvurina diferentseeritud, sest sisevalvurite tööd peeti raskemaks võrreldes välisvalvuritega. Apellandi enda seletustest nähtuvalt ei ole tema koormus suurenenud võrreldes tööleasumise algusega. Õigust lisatasu saamiseks ei anna ka kõrgendatud julgeolekurisk. 4. Pärast vangistusseaduse kui eriseaduse jõustumist ei olnud vanglaametnike suhtes teenistusaastate eest lisatasu maksmisel enam kohaldatav avaliku teenistuse seaduse regulatsioon. Teenistusstaažist sõltuva lisatasu maksmise aluste muutumine ei rikkunud apellandi õiguspärast ootust, sest VangS § 1671 lg 2 kohaselt tuli ametnikule säilitada senine palk. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. Kassatsioonkaebuses palub N. Fedko tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Kassaator leiab: 1. Õige ja seaduslik oleks tema teenistusest vabastamine ATS § 124 alusel ja maksta oleks tulnud hüvitust ATS § 131 lg-s 3 sätestatud suuruses. 2. Ringkonnakohus on ekslikult järeldanud, et polnud alust maksta lisatasu puuduvate ametnike teenistusülesannete täitmise eest. Ka vastustaja esindaja on kinnitanud, et kõik valvurite ametikohad ei olnud täidetud. 3. Lisatasu maksmise lõpetamine ATS § 37 alusel rikub kassaatori õigust õiglasele töötasule ja tema õiguspärast ootust. 7. Tallinna Vangla palub kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses märgitakse, et Tallinna Vangla jääb varasemas menetluses esitatud seisukohtade juurde. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 8. Riigikohtu halduskolleegium võtab käesoleva vaidluse lahendamisel esmalt seisukoha N. Fedko teenistusest vabastamise aluse osas (I), seejärel kassatsioonkaebuse väidete osas, mis puudutavad lisatasude maksmist (II), ja lõpuks lahendab kaebuse rahuldamise ning kohtukulude väljamõistmise küsimuse (III). I. 9. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 14 sätestas N. Fedko Tallinna Vanglas teenistusse nimetamise ajal (25. jaanuaril 1999) kehtinud redaktsioonis: «Riigiametnikuna võib teenistusse võtta 21-aastaseks saanud vähemalt keskharidusega teovõimelise Eesti kodaniku, kes valdab eesti keelt seadusega või seaduse alusel kehtestatud ulatuses.» ATS § 169 näeb ette Eesti kodakondsuseta isikute teenistusest vabastamise. ATS § 169 lg 3 nägi selle seaduse jõustumisel (1. jaanuaril 1996) ja N. Fedko Tallinna Vanglas teenistusse nimetamise ajal kehtinud redaktsioonis ette: «Täitevametis lubatakse viie aasta jooksul käesoleva seaduse jõustumisest arvates ametnikuna töötada isikutel, kes ei ole Eesti kodakondsuses.» Seega võisid Eesti kodakondsuseta isikud olla edasi avalikus teenistuses kuni 1. jaanuarini 2001. a. Vaidlus käesolevas asjas käib selle üle, kas ATS § 169 lg 3 esialgne redaktsioon võimaldas üksnes teenistust jätkata juba teenistuses olevatel Eesti kodakondsuseta isikutel või lubas ka pärast avaliku teenistuse seaduse jõustumist võtta teenistusse täitevametis isikuid, kes ei vasta ATS §-s 14 sätestatud nõuetele, sh neid, kel puudub Eesti kodakondsus. 10. Kassaator ei pea iseenesest ebaõigeks temaga teenistussuhte lõpetamist, kuid leiab, et ebaõige oli tema teenistusest vabastamise alus ning taotleb teenistusest vabastamise aluse muutmist. Tema arvates olnuks teenistusest vabastamise õige alus ATS § 124 lg 1, mille kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest, kui tema ametisse nimetamisel või valimisel oli rikutud teenistusse võtmise eeskirju. Kassaatori arvates on tema teenistusse võtmisel rikutud ATS §-s 14 sätestatud nõudeid, kuna teenistusse nimetamisel ei olnud tal Eesti kodakondsust ja ta ei osanud eesti keelt. Riigikeele oskust puudutavate väidete osas on ringkonnakohus õigesti leidnud, et need pole käesoleva vaidluse puhul asjassepuutuvad, kuna N. Fedko vabastati teenistusest kodakondsuse, mitte aga keeleoskuse puudumise tõttu. 11. Põhiseaduse § 30 lg 1 sätestab: «Ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Kooskõlas seadusega võib neid ametikohti erandkorras täita ka välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikutega.» Selliseid erandeid võib seadusega kehtestada näiteks avalikes huvides. Avalik huvi võib muuhulgas seisneda ka selles, et avaliku võimu efektiivne teostamine oleks tagatud isegi olukorras, kus ametikohti riigiteenistuses ei ole võimalik täita nõuetekohaselt kvalifitseeritud isikute nappuse tõttu Eesti kodanikega. Avaliku teenistuse seaduse eesmärgiks oli tagada avaliku teenistuse ametikohtade täitmine Eesti kodanikest ametnikega ja üldreeglina (ATS § 169 lg 1) tuli Eesti kodakondsuseta isikud teenistusest vabastada juba hiljemalt 1. veebruarist 1997. a. Erandina lubati Maksuametis, Politseiametis ja Päästeametis kolme aasta jooksul seaduse jõustumisest arvates ametnikuna töötada ka isikutel, kes taotlevad Eesti kodakondsust (ATS § 169 lg 2), ja täitevametis vastavalt eeltsiteeritud ATS § 169 lg-le 3 kuni 1. jaanuarini 2001. a. Seejärel pikendati vanglaametnike, kes vastavad ATS § 169 lg 3 uues redaktsioonis kehtestatavatele tingimustele, võimalust olla teenistuses Eesti kodakondsust omamata kuni 1. jaanuarini 2004. 12. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et ATS § 169 lg 3 eesmärk oli tagada vanglate töö olukorras, kus puudus vajalik hulk Eesti kodanikest vanglaametnikke. Samuti nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et selle eesmärgi täitmiseks oleks sobiv vahend ka muude piisavate oskustega isikute teenistusse võtmine, kuid kolleegiumi arvates oleks Eesti kodakondsuseta isikute teenistusse võtmise võimaldamiseks pidanud olema selgesõnaline õiguslik alus. Ka ATS § 17 lg 1 näeb ette, et teenistusse võtmise teistsugused nõuded kehtestatakse seadusega või seaduse alusel. Kolleegium leiab, et ATS § 169 lg 3 kui rakendussätte eesmärk ei olnud sätestada erandeid ATS §-st 14 ega võimaldada erandlikult võtta teenistusse täitevametis isikuid, kes viimati nimetatud sättes kehtestatud kodakondsuse nõudele ei vasta. Seadusandja soovis ATS § 169 lg-ga 3 üksnes leevendada Eesti kodanikest ametnike puudust seeläbi, et võimaldas teenistust jätkata juba ametis olevatel Eesti kodakondsuseta isikutel. Seetõttu on kohtud asunud ebaõigele seisukohale, et ATS § 169 lg 3 kujutas endast erinormi ATS § 14 suhtes ja võimaldas teenistusse võtta isikut, kes ei vasta selles normis sätestatud tingimustele. 13. Seda järeldust toetavad ka justiitsministri väljendatud seisukohad avaliku teenistuse seaduse § 169 muutmise seaduse eelnõu (580 SE) esimeselt ja teiselt lugemiselt Riigikogus ning nimetatud eelnõu seletuskirjas märgitu. Justiitsminister ütles eelnõu menetlemisel Riigikogus: «Avaliku teenistuse seaduse § 169 lõige 3 on selle seaduse rakendussäte, mis andis võimaluse vanglateenistuses jätkata mittekodanikel kuni 1. jaanuarini 2001,» ja «Avaliku teenistuse seaduse § 169 järgi võimaldati avalikus teenistuses pärast avaliku teenistuse seaduse vastuvõtmist vanglateenistuses töötada veel viis aastat ka isikutel, kes ei ole Eesti kodanikud.» Eelnõu seletuskirjas märgiti: «Seaduse eelnõu keskendub praegu avalikus teenistuses olevatele ametnikele, seega eelnõu kohaselt ATS § 14 nõuetele mittevastavaid ametnikke alates 1. jaanuarist 2001. a teenistusse juurde võtta ei saa. Samuti peavad lahkuma teenistusest kõik välisriigi kodanikud.» 14. Eeltoodud põhjustel nõustub kolleegium kassaatori väitega, et tema teenistusse võtmisel rikuti ATS §-s 14 sätestatud teenistusse võtmise nõudeid. Seepärast on põhjendatud ka kassaatori seisukoht, et ebaõige oli tema teenistusest vabastamine ATS § 169 lg 3 p 1 alusel ning õigeks vabastamise aluseks tuleb lugeda ATS § 124 lg-t 1, mis sätestab, et ametnik vabastatakse teenistusest, kui tema ametisse nimetamisel või valimisel oli rikutud teenistusse võtmise eeskirju. 15. Ametniku teenistusest vabastamisega ATS § 124 lg 1 alusel kaasneb ATS § 131 lg-st 3 tulenevalt kolme kuu ametipalga suuruse hüvituse maksmine. Kuna kolleegium asub seisukohale, et N. Fedko teenistusest vabastamise aluseks tuleb lugeda ATS § 124 lg 1, tuleb Tallinna Vanglalt tema kasuks välja mõista hüvitus ATS § 131 lg 3 alusel. II. 16. Kassaatori nõuete osas, mis puudutavad saamata jäänud lisatasude väljamõistmist, nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohtadega. 17. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et täiendavate teenistusülesannete andmise ja lisatasu maksmise kohta käskkirja vormistamata jätmine ei ole iseenesest põhjuseks, miks jätta saamata jäänud lisatasu välja mõistmata. Lisatasu väljamõistmisel on oluline välja selgitada täiendavate teenistusülesannete reaalne täitmine. Asjas on tuvastatud N. Fedkole puuduva ametniku ülesannete täitmise eest lisatasu maksmine ajavahemikul 1. november 2000 kuni 1. veebruar 2001 ning lisatasu maksmine ületundide eest. Samuti nähtub asja materjalidest, et N. Fedko ametipalka diferentseeriti tulenevalt teenistusülesannete raskusest ja olemusest. Ringkonnakohus leiab õigesti, et kuna käesolevas asjas ei ole tõendatud, et N. Fedko oleks täitnud puuduvate ametnike teenistusülesandeid suuremas ulatuses, kui see on toimunud vastavalt käskkirjadele, mille alusel on määratud ka lisatasu, ei ole põhjendatud tema nõue lisatasu maksmiseks täiendavate teenistusülesannete täitmise eest. 18. Kassaator leiab ka, et tema õigust õiglasele töötasule ja õiguspärast ootust rikkus ATS § 37 lg-s 2 ette nähtud lisatasu maksmise lõpetamine 1. aprillist 2003. a vangistusseaduse (VangS ) § 1362 kehtima hakkamisel. VangS § 1362 lg 2 kohaselt arvestatakse väljateenitud aastate tasu maksmisel teenistusstaaži sama seaduse paragrahvis 110 nimetatud ametikohal (vanglateenistuses) ning ei arvestata varasemat teenistusstaaži muudel avaliku teenistuse ametikohtadel. Õige on ringkonnakohtu seisukoht, et VangS § 1362 on erinorm ATS § 37 lg 2 suhtes. Ringkonnakohus on põhjendatult leidnud, et ATS § 37 lg 2 alusel makstava lisatasu asendamisel VangS § 136 2 alusel makstava väljateenitud aastate tasuga oli ametniku õiguspärane ootus kaitstud VangS § 1671 lg-ga 2. See säte näeb ette, et kui VangS § 1361 alusel arvutatav palk on väiksem senisest palgast, säilitatakse ametnikule tema senise palga suurus. Asjas on tuvastatud, et Tallinna Vangla direktori 10. aprilli 2003. a käskkirja nr 392-p p 1 alusel N. Fedkole määratud palk, mis koosnes palgamäärast koos selle diferentseerimisega, oli suurem, kui talle varasema regulatsiooni alusel makstud diferentseeritud palgamäär koos lisatasudega teenistusaastate ja täiendavate teenistusülesannete täitmise eest. Kolleegium leiab, et Tallinna Vangla on õiguspäraselt käitunud, lõpetades alates 1. aprillist 2003. a vanglaametnikule teenistusaastate eest lisatasu maksmise ATS § 37 lg 2 alusel. III. 19. Riigikohtu halduskolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt. Eeltoodud põhjustel tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus tühistada teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude osas. Kolleegium teeb tühistatud osas uue otsuse, millega loeb N. Fedko teenistusest vabastamise õigeks aluseks ATS § 124 lg 1 ja kohustab Tallinna Vanglat maksma N. Fedkole teenistusest vabastamise aluse muutmisega seonduvalt kolme kuu ametipalga suuruse hüvituse. N. Fedko kassatsioonkaebus jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata osas, mis puudutab nõuet lisatasude väljamõistmiseks. 20. N. Fedko on taotlenud ka hüvituse väljamõistmist ATS § 135 lg 2 alusel. Nimetatud sätte kohaselt on ametiasutus kohustatud ebaseadusliku teenistusest vabastamise korral maksma ametnikule hüvitusena kuue kuu ametipalga, kui ametnik loobub ennistamisest. Käesoleval juhul oli tegemist vabastamise aluse ebaõige valikuga. Vabastamise alus, mis kolleegiumi hinnangul olnuks N. Fedko teenistusest vabastamisel õige (vabastamine teenistusse võtmise eeskirjade rikkumise tõttu), ei lubaks teenistujat teenistusse ennistada ega võimalda seetõttu ka ennistamisest loobuda, kuna N. Fedko puhul pole täidetud teenistuses olekuks vajalik eeldus – Eesti kodakondsuse olemasolu. Seetõttu ei ole ATS § 135 lg 2 käesoleva vaidluse puhul kohaldatav ja N. Fedko nõue hüvituse väljamõistmiseks sel alusel tuleb jätta rahuldamata. 21. HKMS § 93 lg 1 kohaselt mõistetakse poolele, kelle kasuks kohtuotsus tehti, välja tema poolt kantud kohtukulud. HKMS § 93 lg 6 sätestab, et kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta ka kohtukulude jaotust. N. Fedko on halduskohtus esitanud taotluse õigusabikulude väljamõistmiseks. Kuna kolleegium tühistab osaliselt halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja teeb tühistatud osas uue otsuse, tuleb käesolevas asjas lahendada ka kohtukulude väljamõistmise küsimus. Tõendatud on, et N. Fedko tasus OÜ Hartran osutatud õigusabi eest 2000 krooni (halduskohtu tl-d 189–190). Arvestades kaebuse rahuldatava ja rahuldamata jääva osa proportsioone, on põhjendatud Tallinna Vanglalt N. Fedko kasuks välja mõista õigusabikulu 1000 krooni. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN