Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-5-05 Riigikohtu halduskolleegiumi 7. aprilli 2005. a kohtuotsus Hirvo Rannu kaebuses Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori käskkirja tühistamiseks — RT III, 12, 117

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-5-05 Otsuse kuupäev 7. aprill 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jaak Luik ja Jüri Põld Kohtuasi Hirvo Rannu kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti peadirektori käskkirja tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-230/2004 Menetluse alus Riigikohtus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 12. novembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3-230/2004 ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu 10. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 3-150/04 käesoleva otsuse motiividel. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Hirvo Rannu töötas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) toetuste kontrolli osakonna SAPARD toetuste kontrolli büroo vanemspetsialisti ametikohal Järvamaa piirkonnas. Seoses muudatustega PRIA struktuuris ja teenistujate koosseisus tehti talle 2004. a jaanuaris ettepanek üleviimiseks toetuste kontrolli osakonna vaneminspektori ametikohale Järvamaa piirkonnas. H. Rannu ei andnud üleviimiseks nõusolekut. PRIA 12. veebruari 2004. a käskkirja nr 5-1/164 punkti 1 alusel vabastati H. Rannu teenistusest koondamise tõttu. Käskkirja punktiga 3 peeti lõpparvest kinni enam hüvitatud õppelaenu maksed ning mobiiltelefoni ja autokütuse ülekulu. 2. Halduskohtule esitatud kaebuses palus H. Rannu tunnistada käskkiri seadusevastaseks ja tunnistada ta teenistusest vabastatuks omal soovil, välja mõista PRIA-lt hüvitis vabastamisest etteteatamise tähtajast puudu jäänud päevade eest, õigusabikulu (3000 krooni), tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest, hüvitis seoses teenistusse ennistamisest loobumisega, lõpparvest ebaõigesti kinni peetud õppelaenu makse ning mobiiltelefoni ja autokütuse ülekulu. Kaebuse kohaselt puudus PRIA-l reaalne vajadus ametnike koondamiseks, kuna teenistuse ümberkorraldamise tõttu moodustati juurde 92 uut ametikohta. ATS § 133 lg 2 kohaselt ei tohi koondamise tõttu teenistusest vabastada ametnikku, kes kasvatab alla kolmeaastast last. Kaebaja leidis, et rikutud on teenistusest vabastamisest etteteatamise tähtaega, ebaõiged on kinnipidamised lõpparvest ning käskkirjas puudub vaidlustamisviide. 3. Tartu Halduskohtu 10. juuni 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-150/04 rahuldati kaebus osaliselt. Halduskohus tühistas vaidlustatud käskkirja punkti 3, mille alusel peeti lõpparvest kinni enam hüvitatud õppelaen ning mobiiltelefoni ja autokütuse ülekulu. Samuti mõistis kohus PRIA-lt H. Rannu kasuks välja õigusabikulu 1000 krooni. Muus osas jäeti kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et PRIA uuenenud struktuur ei näinud ette ametikohta, millel kaebaja varem töötas. Kuna H. Rannu ei nõustunud üleviimisega pakutud ametikohale, on ta seaduslikult vabastatud ATS § 116 lg 1 alusel. Vastustaja on pakkunud ametikohta, mis on tööülesannetelt võimalikult sarnane ametniku senise ametikohaga. Etteteatamisest puudu jäänud 10 päeva eest on makstud seaduses ette nähtud hüvitist. Teenistusest vabastamisel ei ole rikutud ka ATS § 133 lg-t 2. Kuna käesolevas asjas ei ole kohtu arvates tegemist koosseisude koondamisega, puudus vajadus arvestada teenistusse jäämise eelisõigust või lähtuda teenistusest vabastamise ajalistest piirangutest. 4. H. Rannu apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus osaliselt ja teha uus otsus, millega tunnistada seadusevastaseks ja tühistada vaidlustatud käskkiri, tunnistada H. Rannu teenistusest vabastatuks omal soovil, välja mõista PRIA-lt hüvitis vabastamisest etteteatamise tähtajast puudu jäänud päevade eest, õigusabikulu (3000 krooni), tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest ja hüvitis seoses teenistusse ennistamisest loobumisega. 5. 12. novembri 2004. a otsusega rahuldas T artu Ringkonnakohus apellatsioonkaebuse osaliselt, tühistades halduskohtu otsuse osas, millega jäeti rahuldamata H. Rannu kaebus, ja kohtukulusid puudutavas osas. Tühistatud osas tegi ringkonnakohus uue otsuse, millega tühistas vaidlustatud käskkirja punkti 1, tunnistades ebaseaduslikuks teenistusest vabastamise koondamise tõttu ja luges H. Rannu teenistusest vabastatuks ametniku algatusel. Ringkonnakohus mõistis PRIA-lt H. Rannu kasuks välja hüvitise ebaseadusliku teenistusest vabastamise eest ja õigusabikulu 3000 krooni. Muus osas jättis ringkonnakohus halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus leidis: 1. Teenistusest vabastamisel rikuti ATS § 133 lg-t 2. See säte laieneb isikutele, kes kasvatavad alla kolmeaastast last. Ebaõige on vastustaja seisukoht, et nimetatud soodustus laieneb meesametnikele vaid koostoimes ATS §-ga 52. 2. Teenistusest vabastamisel rikuti ATS § 116 lg-t 3. Selle sätte eesmärgiks on vältida isiku teenistusest vabastamist talle teise sobiva ametikoha leidmise teel. Teise ametikoha pakkumine ei tohi olla formaalne, vaid peab vastama ametniku võimetele ja olema talle võimalikult soodne. Käesolevas asjas on tõendatud ühe vaba ametikoha pakkumine, kuid ATS § 116 eesmärgist tulenevalt tuleb mitme vaba ametikoha olemasolul anda ametnikule valikuvõimalus. PRIA ei ole tõendanud, miks tal ei olnud võimalik pakkuda teisi vabu ametikohti. 3. Kuna ametniku teenistusest vabastamine oli ebaseaduslik ja ametnik loobub ennistamisest, tuleb talle maksta ATS § 135 lg-s 2 ette nähtud kuue kuu ametipalga suurune hüvitis. 4. Põhjendatud ei ole nõue etteteatamise tähtajast puudu jäänud päevade eest palga välja mõistmiseks. 5. Kuna halduskohtule esitatud kaebus rahuldatakse suures osas, tuleb välja mõista kogu taotletav õigusabikulu. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. PRIA kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Kassaator leiab: 1. Ringkonnakohus on vääralt tõlgendanud ATS § 116 lg-t 3. H. Rannule pakuti ametikohta, kus ta oleks jätkanud varasemaga võrreldes samalaadset tööd, mis vastas ametniku oskustele ja võimetele. Seoses SAPARD toetusprogrammi lõppemisega ja üleminekuga Euroopa Liidu struktuurifondidest antavate toetuste menetlemisele muutusid küll mõned toetatavad meetmed, kuid mitte töökorraldus ja protseduurid. Kuna kaebuse esitaja töötas toetuste kontrolli osakonna SAPARD toetuste kontrolli büroo vanemspetsialisti ametikohal Järvamaa piirkonnas, ei oleks talle pidanud pakkuma kõiki võrdväärseid ametikohti üle Eesti. Ametikohta pakkudes lähtus PRIA ametniku elukohast. Põhimõtteliselt oleks olnud võimalik pakkuda ka toetuste vastuvõtmise büroo vanemspetsialisti ametikohta, kuid ametnikule pakutud ametikohal makstakse astmepalgale lisaks 20% ulatuses lisatasu ning kaasneb mobiiltelefoni ja ametiauto kasutamise õigus. Seetõttu ei saa tehtud pakkumist pidada ebasoodsaks ega formaalseks. 2. Vaidlustatud käskkirjas on vabastamise alusena märgitud ATS § 116 lg 1, mis võimaldab ametniku teenistusest vabastada teenistuse ümberkorraldamise tõttu. 3. Vaidlustatud käskkirja andmise ajal ei olnud PRIA-l andmeid selle kohta, et H. Rannu kasvatab alla kolme aasta vanust last. 4. ATS § 133 lg 2 ei oleks olnud käesoleval juhul kohaldatav. 5. Ringkonnakohus on tähelepanuta jätnud asjaolu, et H. Rannu esitas 12. jaanuaril 2004 avalduse teenistussuhte lõpetamiseks ametniku algatusel. Soovides tegelikult teenistussuhet PRIA-ga lõpetada, nägi ta pakutavast ametikohast loobudes ja koondamise ebaseaduslikuks tunnistamist taotledes pigem võimalust saada hüvitusi. 7. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leiab H. Rannu, et PRIA rikkus ATS § 116 lg-st 3 tulenevat nõuet anda isikule vabu ametikohti pakkudes valikuvõimalus ega ole tõendanud, miks tal ei olnud võimalik muid ametikohti pakkuda. ATS § 133 lg 2 on kohaldatav ka meeste suhtes, kes kasvatavad alla kolmeaastast last. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 8. Käesoleva vaidluse lahendamisel kassatsiooniastmes käsitleb kolleegium esmalt küsimust, kas ametniku teenistusest vabastamisel kohaldati õigesti avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 116 lg-t 3 (I) ja seejärel kontrollib kolleegium ATS § 133 lg 2 kohaldamise õigsust (II). I. 9. Käesolevas haldusasjas on tuvastatud, et seoses muudatustega PRIA struktuuris ja teenistujate koosseisus tehti toetuste kontrolli osakonna SAPARD toetuste kontrolli büroo vanemspetsialisti ametikohal Järvamaa piirkonnas töötanud H. Rannule ettepanek üleviimiseks toetuste kontrolli osakonna vaneminspektori ametikohale samas piirkonnas. Põllumajandusministri 15. jaanuari 2004. a määruse nr 5 «Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti struktuur ja teenistujate koosseis» kohaselt ei olnud PRIA struktuuris alates 31. jaanuarist 2004 enam H. Rannu senist ametikohta. 10. ATS § 47 sätestab, et ametniku teisele ametikohale üleviimine on lubatud ainult ametniku kirjalikul nõusolekul, välja arvatud sama seaduse §-des 60, 61 ja 64 sätestatud juhtudel. H. Rannu ei andnud nõusolekut üleviimiseks, vaid teatas 23. jaanuaril 2004 PRIA-le kirjalikult, et ta ei nõustu üleviimisega (tl 17). ATS § 116 lg 1 näeb ette, et ametniku võib koondamise tõttu teenistusest vabastada ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel, teenistuse ümberkorraldamisel või ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisel. Kui ametnik teenistuse ümberkorraldamisel nõusolekut teisele ametikohale üleviimiseks ei anna, vabastatakse ta ATS § 116 lg 1 alusel teenistusest ka siis, kui ametikohtade arv asutuses ei vähene. 11. ATS § 116 lg 3 näeb ette, et ametnikku ei vabastata koondamise tõttu, kui teda on võimalik nimetada tema nõusolekul teisele ametikohale. Sellest sättest tuleneb asutuse kohustus leida võimalusel vaba ametikoht ja pakkuda seda ametnikule, kes kuuluks koondamise tõttu teenistusest vabastamisele. Riigikohtu halduskolleegium on oma varasemas praktikas asunud seisukohale, et ATS § 116 lg 3 eesmärgiks on vältida isiku teenistusest vabastamist talle teise sobiva ametikoha leidmise teel (Riigikohtu halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00, RT III 2000, 14, 151, ja 14. novembri 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-48-00, RT III 2000, 27, 295). 12. Ringkonnakohus pidas H. Rannu teenistusest vabastamist õigusvastaseks põhjusel, et asjas on tõendatud ühe vaba ametikoha pakkumine, kuid ATS § 116 lg 3 eesmärgist tulenevalt peab mitme vaba ametikoha olemasolul andma ametnikule valikuvõimaluse. Teise ametikoha pakkumine ei tohi ringkonnakohtu otsuse kohaselt olla formaalne, vaid peab vastama ametniku võimetele ja olema talle võimalikult soodne. PRIA ei ole ringkonnakohtu arvates tõendanud, miks tal ei olnud võimalik pakkuda teisi vabu ametikohti. 13. Ringkonnakohtu seisukoht, et teise ametikoha pakkumise eesmärgist tuleneb ka kohustus mitme vaba võrdväärse ametikoha olemasolul anda ametnikule valikuvõimalus, on kooskõlas Riigikohtu senise praktikaga (22. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00). Samuti on Riigikohus märkinud, et vaba ametikoha pakkumisel peab olema reaalne, et ametnik võtab konkreetse koha pakkumise vastu. Teistsugune pakkumine võib viidata sellele, et vabastamise tegelikuks põhjuseks pole koondamine. Kolleegium on samas otsuses aga ka rõhutanud, et ATS § 116 lg-st 3 ei tulene ametiasutusele kohustust pakkuda isikule kõiki olemasolevaid vabu ametikohti. ATS § 116 lg 3 eesmärgist tulenevalt peab pakutav ametikoht vastama ametniku võimetele ja olema talle võimalikult soodne (Riigikohtu halduskolleegiumi eelviidatud otsused haldusasjades nr 3-3-1-14-00 ja 3-3-1-48-00). 14. PRIA on kohtumenetluses selgitanud, et ta pidas pakutavat ametikohta H. Rannu jaoks soodsaks ja sobivaks. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et pakkumise vastuvõtmisel oleks samaks jäänud teenistuskoha asukoht ning teenistusülesanded olnuks ligilähedased varasema ametikoha omadega. Kolleegium on seisukohal, et sellise ametikoha pakkumine on soodne ja isikule sobiv. Sama asukohaga ja sarnaste tööülesannetega ametikoha, millega ei kaasne ka muude töötingimuste (palk, soodustused) muutumist, vastuvõtmine on kolleegiumi hinnangul reaalne. Asutuse jaoks oleks ülemäära koormav, kui ta sellise ametikoha olemasolul peaks pakkuma veel muid ametikohti, kui need asuvad näiteks teises piirkonnas või kui teenistustingimused (palk, soodustused) neil ametikohtadel oleksid vähem soodsad. Vastustaja on põhjendatult leidnud, et ta ei olnud kohustatud pakkuma vaba ametikohta, mis on ametnikule teenistustingimuste (väiksem palk, väiksemad soodustused, varasemast ametikohast erinevad teenistuskohustused) poolest vähem soodne, ega ka pakutuga sarnaseid ametikohti teistes Eesti piirkondades. Ta ei pidanud neid ametikohti võrdväärseteks ametikohtadeks, mille vahel oleks ametnikul pidanud võimaldama valida. Vajadus pakkuda ametnikule ametikohta teise piirkonda või sellist ametikohta, millel teenistusülesanded nõuavad madalamat kvalifikatsiooni ja palk või soodustused on väiksemad kui tema senisel ametikohal, tõusetub sobivama ametikoha puudumise korral. 15. Kuigi sobiva ametikoha leidmine ja pakkumine eesmärgiga vältida isiku teenistusest vabastamist, on asutuse kohustus, ei välista see isiku enda hoolikust ja aktiivsust sobiva ametikoha väljaselgitamisel. H. Rannu pole põhjendusi, miks ta pakutavat ametikohta vastu võtta ei soovi, esitanud ei vastuseks PRIA esindaja 10. veebruari 2004. a elektronkirjale (tl 64), milles paluti üleviimisega mittenõustumise korral esitada kirjalikud põhjendused, ega ka hilisemas kohtumenetluses. Seevastu avaldas ta 11. veebruari 2004. a pöördumises PRIA poole selgesõnalist tahet, et ta vabastataks teenistusest ATS § 116 lg 1 alusel koondamise tõttu (tl 18). Soov lõpetada teenistussuhet nähtub ka tema 12. jaanuari 2004. a avaldusest, milles ta palub 16. aprillist 2004 lõpetada teenistussuhe ametniku algatusel (tl 57). 16. Teiste ametikohtade pakkumata jätmist, mis asuvad teistes Eesti piirkondades või millel on vähem soodsad teenistustingimused, saanuks käesoleval juhul asutusele ette heita, kui ametnik poleks olnud nõus teenistussuhte lõpetamisega ning oleks teatanud soovist asuda ametikohale teises piirkonnas või vähem soodsate teenistustingimustega ametikohale. ATS § 116 lg 3 eesmärgiks ei ole tagada teenistuskoht ametnikule, kes põhjendusi esitamata ei nõustu varasemaga samaväärsele ametikohale üleviimisega. 17. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et PRIA pidanuks tõendama muude ametikohtade pakkumise võimaluse puudumist. Eriti suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus ametnikele sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine ei saa muutuda asutuse jaoks sedavõrd koormavaks, et see takistab ümberkorralduste läbiviimist ja pikendab nende kulgu. Põhjendused, et tehtud pakkumine oli soodne ja sobiv, võib asutus esitada ametikohtade pakkumisest tõusetuva kohtumenetluse käigus. Tunnistades H. Rannu teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks muu hulgas ka ATS § 116 lg 3 rikkumise tõttu, ei ole ka ringkonnakohus ise olnud aktiivne välja selgitama põhjendusi, miks PRIA pidas H. Rannule pakutud ametikohta sobivaks ega pidanud vajalikuks teisi ametikohti pakkuda. Kassaatori vastavad põhjendused on kolleegiumi hinnangul asjakohased ja veenvad. 18. Kolleegium leiab, et käesoleval juhul ei ole teenistusest vabastamisel rikutud ATS § 116 lg-t 3 ning PRIA tegevus ametnikule teenistussuhte jätkumiseks sobiva teenistuskoha pakkumisel oli piisav ning õiguspärane. II. 19. Ringkonnakohus leidis, et H. Rannu teenistusest vabastamine oli õigusvastane ka ATS § 133 lg 2 rikkumise tõttu. Nimetatud säte näeb ette, et isikut, kes kasvatab alla kolmeaastast last, ei või teenistusest vabastada koondamise, pikaajalise töövõimetuse või tervisliku seisundi mittevastavuse tõttu, samuti atesteerimistulemuste põhjal. Sellises redaktsioonis kehtib ATS § 133 lg 2 alates 1. jaanuarist 2002. Varasema redaktsiooni kohaselt oli sõna «isikut» asemel sõna «naist». Vastav muudatus avaliku teenistuse seaduses, aga ka töölepingu seaduse analoogses sättes (TLS § 92 lg 1) tehti 4. aprillil 2001. a vastu võetud puhkuseseadusega. Puhkuseseaduse muutmise eesmärk oli viia Eesti puhkuseseadus kooskõlla Euroopa Liidu vastavate direktiividega ning võrdsete võimaluste loomine nais- ja meestöötajatele puhkuse saamisel. Kuigi ATS § 133 lg 2 ei puuduta ametnike võrdseid võimalusi puhkuse saamisel, on ka selles sättes sõna «naist» asendatud sõnaga «isikut» eesmärgiga tagada eri soost isikute võrdne kohtlemine teenistussuhetes. Võrdse kohtlemise ja võrdsete võimaluste loomise eesmärk on garanteerida, et isiku sugu ja laste olemasolu ei ole põhjuseks, miks teda töö- või teenistussuhtes ja tööturul erinevalt (halvemini) koheldakse. 20. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et ATS § 133 lg 2 on kohaldatav nii mees- kui naisametniku suhtes ning nimetatud sätte kohaldamine ei sõltu sellest, kas ametnik kasvatab last üksinda. Kolleegium leiab, et ATS § 133 lg 2 sõnastusest nähtub selgelt selle sätte eesmärk kaitsta koondamise situatsioonis võrdselt teenistusest vabastamise eest nii alla kolmeaastast last kasvatavat ema, isa kui ka muud isikut. Kassaatori väide, et ATS § 133 lg 2 on kohaldatav koostoimes ATS §-ga 52, on ebaõige. ATS § 133 lg 2 eesmärk on kaitsta alla kolmeaastast last kasvatavat isikut selles sättes nimetatud alustel teenistusest vabastamise juhtudel. ATS § 52 tagab aga muude õiguste, mis on alla kolmeaastast last kasvataval naisametnikul, laienemise meesametnikule, kes üksinda kasvatab alla kolmeaastast last või alla kolmeaastase lapse eestkostjaks olevale ametnikule. 21. ATS § 133 lg 2 eesmärk on tagada selles märgitud isikute kaitse juhtudel, kui teenistusest vabastamine toimub asutuse algatusel, sõltumata isiku tahtest teenistussuhet lõpetada (koondamise, pikaajalise töövõimetuse või tervisliku seisundi mittevastavuse tõttu, atesteerimistulemuste põhjal). Käesoleval juhul on tõendatud, et koosseisude ja struktuurimuudatuste tulemusena ametikohtade arv PRIA-s ei vähenenud, vaid isegi suurenes. Samuti on tuvastatud, et asutuses oli olemas ametniku võimetele vastav ja sobiv ametikoht, millel ta oleks saanud teenistust jätkata. Käesoleva otsuse punktides 10 ja 15 on kolleegium juba tähelepanu pööranud sellele, et ametniku tahe ei olnud suunatud teenistussuhte jätkamisele ja teenistusest vabastamine koondamise tõttu oli toimuvate struktuurimuudatuste tingimustes tema enda valik, mitte asutuse algatus. Arvestades asutuse käitumist teenistuskoha pakkumisel ja teenistussuhte jätkumise tagamisel ning ametniku selgelt väljendunud tahet teenistussuhte lõpetamiseks koondamise tõttu, ei saa käesoleval juhtumil teenistussuhte lõpetamisele laieneda ATS § 133 lg-s 2 sätestatud piirang. Seetõttu leiab kolleegium, et H. Rannu teenistusest vabastamisel ei ole ka ATS § 133 lg-t 2 ebaõigesti kohaldatud. III. 22. Eeltoodud põhjustel leiab kolleegium, et H. Rannu teenistusest vabastamine ei olnud ebaseaduslik. Seetõttu ei ole alust PRIA 12. veebruari 2004. a käskkirja nr 5-1/164 punkti 1 tühistamiseks ega hüvitise väljamõistmiseks ATS § 135 lg 2 alusel. PRIA kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada ning jõusse jätta halduskohtu otsus käesoleva otsuse motiividel. Tõnu ANTON Jaak LUIK Jüri PÕLD