Riigikontrolör — Riigikontrolli ülevaade riigivara kasutamise ja säilimise kohta 1997. aastal (Ettekanne Riigikogus 17. juunil 1998. a) — RTL, 218, 863

Riigikontrolli ülevaade riigivara kasutamise ja säilimise kohta 1997. aastal SISSEJUHATUS Riigikontrollile on põhiseadusega (§ 135) pandud ülesanne esitada Riigikogule ülevaade riigi vara kasutamisest ja säilimisest eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. Ülevaate koostamisel kasutas Riigikontroll Rahandusministeeriumis koondatud riigieelarvest finantseeritavate riigiasutuste aastaaruannete andmeid, mitme riigiasutuse andmekogusid ja analüütilisi publikatsioone. Alati ei kajasta neis olevad arvandmed kirjeldatavat kogumit või tegevust täpselt ning täies ulatuses. Seepärast annavad esitatud koondandmed tegelikkusest vaid ligilähedase ettekujutuse, kuid aasta jooksul toimunud muutusi iseloomustavad nad siiski piisavalt. Enamik ülevaates esitatud seisukohti on varem fikseeritud Riigikontrolli kontrollimaterjalides ja nende põhjal riigiasutustele koostatud märgukirjades. Riigi raha kasutamist -- 1997. aasta riigieelarvet ja selle täitmist -- ülevaates põhjalikult ei käsitleta, kuna sellesisulise arvamuse esitas Riigikontroll Riigikogu juhatusele eraldi. Omaette dokumendina koostati ja avaldati ka Riigikontrolli 1997. aasta tööaruanne. 1. RIIGIVARA ARVESTUSE JA VALITSEMISE KORRALDUS Riigivara on kogu riigile kuuluv kinnis- ja vallasvara, sõltumata sellest, kas see on riigivarana arvel või mitte ning kelle valduses see on. Riigi oma on ka vara, mis seaduse või võõrandamislepingu kohaselt tuleb teiste isikute omandisse anda, kuni see on seadustega kehtestatud korras faktiliselt üle antud ning omandiõigus vormistatud. Näiteks kuulus 1997. aastal riigile suurem osa avalik-õiguslike juriidiliste isikute valduses olnud varast. Riik on ka tema valduses oleva õigusvastaselt võõrandatud vara omanik kuni selle tagastamiseni ja vastutab selle säilimise eest samal määral kui riigile jääva vara säilimise eest. Enamik riigi vara on arvel või kuulub arvelevõtmisele andmekogudes. Mitme andmekogu ülesehitus või andmetöötlusprogramm ei võimalda aga teha koondeid arvel oleva riigivara kohta (nii on see näiteks maavarade, autode, hoonete, kinnistute puhul). Praegu ei ole ühelgi riigiasutusel kohustust koondada andmeid kogu riigivara kohta. Ehkki riigivara registri põhimääruse kohaselt tuleb registrit pidaval Rahandusministeeriumil koostada ja kord aastas avaldada ülevaade riigivarade kohta, pole seda seni tehtud. Osa riigivarast peab olema arvel riigivara registris, kuid mitte kõik. Seaduse kohaselt ei tule selles arvestada vara, millele riigivaraseadus ei laiene, osa vallasasjadena arvestatavat riigivara, seni veel riigi omandis olevat õigusjärgsetele omanikele tagastatavat vara, erastamisnimekirjas olevat vara, maad, mille riigile kuuluvus pole ettenähtud korras vormistatud, samuti mitte loodusvarasid (mets, maavarad). Riigivara registrisse kantava vara kohta peavad registrile andmed esitama kõik riigivara valitsejad, volitatud asutused ja riiklikud registrid. Seda ei suutnud mitmed ministeeriumid 1997. aastal tagada. Ka registrile esitatud, korrektselt vormistatud andmete kasutamine täies ulatuses ning kogu registreeritud riigivara olemit iseloomustavate koondandmete väljastamine takerdus, sest Rahandusministeeriumis ei suudetud elektroonilist andmetöötlussüsteemi kavandatud ulatuses ja ajaks käivitada; kõigi andmete kasutamine polnud võimalik veel ka käesolevat ülevaadet koostades. Riigivara register pole kavandatud mahus käivitunud ja pole selge, millal sellega seotud probleemid lahendatakse. Seadus kohustab riigivara valitsejaid, kelleks on Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll, õiguskantsler, Riigikohus, ministeeriumid, maavalitsused ja Riigikantselei, ning riigivara valitsema volitatud riigiasutusi, kelle valdusesse on riigivara valitsejad oma valitsemisel oleva vara andnud, majandama riigivara heaperemehelikult ning hoolitsema igati selle säilimise ja väärtuse võimaliku kasvu eest. Riigivaraseaduse järgi kätkeb riigivara valitsemine riigivara valitseja ja volitatud asutuste õiguse ja kohustuse korraldada riigivara valdamist, kasutamist ja käsutamist riigivaraseaduse alusel ja valitseja kinnitatud riigivara majandamise kavade järgi. Nende koostamisse pole kõik riigiasutused vajaliku tähelepanuga suhtunud ega käsitlenud seda olulise osana riigivara valitsemisest. Selle üheks põhjuseks on, et neis kavandatul ei ole olnud märkimisväärset mõju riigieelarve koostamisele. Riigivaraseaduse kohaselt pidi Vabariigi Valitsus määrama valitseja riigivarale, mis seaduse jõustumise ajal polnud ühegi riigivara valitseja valitsemisel. Osa riigivarast on seni valitsejata. Valitsejat pole määratud maale, mille riigile kuuluvus pole ettenähtud korras vormistatud, samuti loodusvaradele. Samuti pole valitsus määranud ühtegi ministeeriumi valitsema 1980-ndate aastate lõpul 1990-ndate algul tervikvarana rendileantud ettevõtete või nende osade vara. Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni valduses olevale riigivarale määrati valitseja alles 1997. aasta lõpus, Rahvusraamatukogu valduses olevale varale 1998. aastal. Riigivara valitseja on määramata ka Eesti Panga valduses olevale varale -- Eesti Panga seaduse kohaselt on see riigi vara. Samas lubab seadus pangal seda vara käsutada ilma lisavolitusteta. Riigikontroll tegi ettepaneku täpsustada Eesti Panga seadust, piiritlemaks panga omand ja tema valduses olev riigivara. Seni pole seaduses selliseid muudatusi tehtud. Ükski riigiasutus ei vastuta otseselt selle riigivara säilimise ja riigi huvides kasutamise eest, millele valitsus pole valitsejat määranud. 2. RIIGIVARA KOOSSEIS 2.1. Maa Riik oli ja on suurim maaomanik. Kogu maafondist (4,5 mln ha) oli 1997. aasta lõpul riigi omandis faktiliselt 3,9 mln ha ehk 86%. Eeldatakse, et riik vormistab enda omandisse kokku 1,4 mln ha (30% maafondist), millest 1,2 mln ha moodustavad metsamaad ja looduskaitseobjektid. Aasta lõpuks oli vormistatud 0,5 mln ha (41% eeldatavalt riigi omandisse jäetavast maast ja 11% kogu maafondist). Aasta oli selles osas murranguline -- riigi omandisse vormistati maad kolm korda rohkem kui eelmisel neljal aastal kokku. Peaaegu kogu riigi omandisse vormistatud maa (98%) oli Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas (riigimetsad ja looduskaitsealad). Mitmed riigivara valitsejad ei pööranud vajalikku tähelepanu riigi omandisse vormistatud maa arvestamisele riigivarana raamatupidamises ja riigivara registris. Kuigi seaduse kohaselt tuleks riigi omandisse vormistatud maa arvele võtta soetusmaksumuses, s.t väga odavana, on seda tehtud ka maa maksustamishinnas; samas pole mitmed asutused maad varana üldse arvele võtnud. Õigusjärgsetele omanikele ja nende pärijatele tagastati aasta jooksul üle 181 tuhande ha maad (enam kui 21 tuhat katastriüksust). Spetsialistide arvestuste kohaselt tagastatakse õigusjärgsetele omanikele ja nende pärijatele või erastatakse ostueesõigusega veel 1,6 mln ha maad. Muu õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamisega jõuti peaaegu lõpuni; arvestatakse, et vajalikest õigusvastaselt võõrandatud varade tagastamise ja kompenseerimise kohalike komisjonide otsustest oli aasta lõpuks tehtud 93%. Kui riik jätab endale 1,4 mln ha maad, siis 2,5 mln ha maa omandivorm peaks muutuma. Aasta lõpuks oli teistele isikutele kuuluvana maakatastris registreeritud 14,5% maast, s.o 657 tuhat ha, sellest 583 tuhat ha õigusjärgsetele omanikele tagastatuna. Riigi maa võõrandamine küll kiirenes, kuid maareform tervikuna edenes soovitust aeglasemalt. Teiste isikute omandis oleva maa kogus oli liialt väike tagamaks maale normaalselt toimivat turgu. Arvatakse, et riik peab maad müües või tasuta võõrandades (arvestamata maa tagastamist) leidma uue omaniku 1,5 mln hektarile praegu temale kuuluvast maast (näiteks maa, mida õigusjärgsed omanikud ei ole tagasi tahtnud või mille eest on soovinud saada kompensatsiooni). Sellisele maale uue omaniku leidmist või edasise haldamise korraldamist arutati korduvalt, kuid rahuldavat lahendust pole seni leitud. Suurt osa sellest maast kasutavad põllumajanduslikud aktsiaseltsid ja ühistud kohalike omavalitsustega sõlmitud lepingute alusel; maareformi seaduses 1997. aastal tehtud muudatus võimaldab neil kasutatavat maad soodsalt osta piiratud enampakkumisel. Usaldusväärsed koondandmed riigi omandisse vormistatud maa kasutamise kohta puuduvad. Osa maad on antud teistele isikutele kasutada, osale seatud hoonestusõigus. Rahandusministeeriumi andmeil laekus maa kasutadaandmise lepingute alusel riigieelarvesse 6,2 mln kr. Riik hakkas maad, mille suhtes paar aastat tagasi vormistati rendi- või hoonestusõiguse lepingud, müüma. 2.2. Maavarad Maapõueseaduse kohaselt kuulub enamik maavarasid riigile, sõltumata sellest, kelle kinnisasja piires nad asuvad. Kuid on ka maavarasid, näiteks turvas, savi ja ehitusliiv, mis kuuluvad kinnisasja (maa) omanikule. Maavarasid (v.a põlevkivi) kaevandavad eraõiguslikud juriidilised isikud, kelle aktsiad/osad ei kuulu riigile. Ka 1997. aastal tõusetusid mitmed küsimused seetõttu, et põllumajandusreformi käigus ja riigivara erastamisel ei otsustatud, kuidas ja kelle arvel peaksid maavarade kaevandamisega seotud rajatiste omanikud lahendama endise omaniku tekitatud probleeme, ega arvestatud uute omanike reaalsete võimalustega (rekultiveerimata karjäärid, süttivad turbaväljad jne). 1995. aastal alustatud maavarade katastri koostamise käigus inventeeritakse, hinnatakse ümber ja kinnitatakse ka maardlate varud. Seisuga 1. jaanuar 1998. a oli katastrisse kantud 230 maardlat. Maavarade aktiivsete varude hulk, s.o varud, mida praeguse tehnoloogia kasutamisel oleks võimalik kaevandada, ei muutunud 1997. aastal kuigi palju. Enamiku maavarade kaevandamise maht jäi eelmise aasta tasemele, vaid ehitusliiva kaevandati ligi kaks korda rohkem. Riigile kuuluvate loodusvarade kasutusõiguse tasuna laekunud raha kanti vastavalt seadusele kohalike omavalitsuste eelarvetesse ja Keskkonnafondi -- maavarade kaevandamise õiguse eest 65,1 mln kr ja veeressursside kasutusõiguse eest 36,1 mln kr, kokku 101,2 mln kr; Keskkonnafondi laekus ka 58,8 mln kr saastekahju hüvitisena. Säästlikumalt kasutati vett. Selle üheks põhjuseks peetakse vee ja kanalisatsiooniteenuste hinna korduvat tõstmist. Olmes kasutatud vee kogus vähenes 20 liitri võrra inimese kohta. Põllumajandustootmise vähenemise ning puhastusseadmete ja kanalisatsioonirajatiste ehitamise tulemusel on veekogude reostuskoormus vähenenud ja pinnaveekogude seisund paranenud. Veerajatiste, sh puhastusseadmete rajamiseks investeeriti kokku 828,2 mln kr, sellest 116,9 mln kr riigieelarve ja Keskkonnafondi raha; käiku anti 32 objekti. 2.3. Mets Eestis arvestatakse praegu metsamaaks 47% maismaa pinnast, s.o natuke üle 2 mln hektari. Metsaseadus sätestab, et sellest loetakse riigimetsamaaks 1940. aasta 23. juulini riigile kuulunud osa, mis Metsaameti andmeil on 1,1 mln ha, sellest puistuid (metsa) 694 tuhat ha. Eesti metsapoliitika heakskiitmisega 1997. aasta juunis otsustas Riigikogu, et suurem osa sellest jääb riigile, ja tegi valitsusele ettepaneku esitada 1998. aasta 1. märtsiks metsaseaduse täiendamise ja muutmise seaduse eelnõu, millega lahendataks ka selle maa suuruse küsimus; seni pole valitsus eelnõu esitanud. Faktiliselt oli 1997. aasta lõpus riigimetskondade valduses ligi 1,6 mln ha metsamaad -- umbes poole võrra rohkem kui 1940. aastal, sellest metsa 902,8 tuhat ha, puidu üldtagavaraga 144,9 mln tm. Riik on suurim metsaomanik ja jääb selleks. Riigikontrolli ettepanekul tunnistas Riigikogu juunis 1997 kehtetuks Ülemnõukogu 1992. aasta otsuse, mille kohaselt eraldati osa riiklikust metsafondist Eesti Pangale valuutareserviks. Eesti Pank teatas Metsaametile, et loeb temale kuulunud rahaliselt hinnatavad õigused (väärtusega 2,1 mld kr) riigimetsast eraldatud reservlankidele lõppenuks. Õigusvastaselt võõrandatud ja seni omanikele tagastamata, s.t praegu riigi omandis olevas metsas on metskonnad teostanud järelevalvet. Kuna seda metsa ei saadud kasutada tulu saamiseks, pole nad selle hooldamiseks kulutusi teinud ning seetõttu on nende metsade seisund halvenenud. Kuni 1998. aastani vähenesid oluliselt kulutused metsamaade parandamiseks (teede ja kraavide remont), mis omakorda mõjutas metsade seisundit. Jätkuvalt vähenes metsakahjuritest ja haigustest kahjustatud puistute pindala. Mets põles 359 korral kokku 1147 hektaril, s.o kaks korda suuremal maa-alal kui eelmisel aastal (1996. aastal oli kasv kolm korda); osaliselt oli selle põhjuseks väga kuiv suvi. Kahjusummaks hinnati 2,5 mln kr. Algas arutelu kustutustööde juhtimise ümberkorraldamisest -- selle üleandmisest Päästeametile koos praegu metskondade käes oleva kustutustehnikaga. Metskondade hallatavates metsades registreeritud ebaseaduslike raiete maht vähenes 1,4 korda. Samas suurenes ebaseaduslike raiete maht nii erametsades kui ka edaspidi õigusjärgsetele omanikele tagastatavates, praegu veel riigi omandis olevais metsades 45 korda. Omavolilisi raideid registreeriti seal kokku 252,4 tuhat tm (4,6% raiete kogumahust). Looduskeskkonnale metsaõigusnormide rikkumisega tekitatud kahju (19,4 mln kr) hinnati ligi 1,5 korda suuremaks kui eelmisel aastal. Riigimetskondade valduses olevalt maalt saadi puitu sama palju kui 1996. aastal -- 2,9 mln tm, mis moodustas 53% kogu riigis saadud puidust. Raie intensiivsus erametsamaadel oli 4,5 korda suurem kui riigimetsamaadel, enamikul juhtudel raiutakse eraomandisse läinud maadel metsakorralduskavaga määratud kümne aasta raiemaht ühe-kahe aastaga. Metsakapitali laekus kasvava metsa, puidu ja metsasaaduste müügist 9% kavandatust rohkem -- 493,8 mln kr, sellest pool (1996. aastal alla kolmandiku) puidu müügist. Riigieelarvesse kanti neist tehinguist 63,3 mln kr, s.o riigieelarves kavandatud summa. Riigimetsade majandamine korraldati ümber vastavalt Riigikogus heaks kiidetud metsapoliitikale, mille kohaselt riigi metsandusfunktsioonid jagunevad kaheks: ühelt poolt valitsusasutusena toimiv Metsaamet koos oma kohalike (maakondlike) asutustega ning teiselt poolt riigimetsade majandamisega tegelevad metskonnad. Metskondade arv vähenes kolmandiku võrra. 2.4. Teed Eesti maanteedest (1997. aasta lõpus kogupikkusega 41,5 tuhat km) oli 16,4 tuhat km arvel riigimaanteedena. Kuid ka suur osa ülejäänud teedevõrgust kuulub faktiliselt riigile. Maanteeameti koondbilansis olid riigimaanteed ja nendega seotud rajatised arvel soetusmaksumuses 4,4 mld kr; Riigikontrolli arvates on nende maksumus tunduvalt suurem. Maanteehoiuks ja investeeringuiks maanteedesse kulutati ligi 70 mln kr rohkem kui eelmisel aastal, kokku 558,4 mln kr, sellest 97% riigieelarvest. Kui riigimaanteid hooldatakse ja remonditakse riigi kulul, siis teiste teede hooldamise ja remondi finantseerimist pole seni suudetud rahuldavalt lahendada. Viimastel aastatel tehtud maanteehoiutööde maht on olnud ebapiisav tagamaks olemasoleva maanteevõrgu pikemaajalist säilimist. Riigiettevõte Eesti Raudtee valdas 1997. aasta lõpul 794 km raudteid. Teistele isikutele kuuluvaiks loeti 650 km raudteid, sh aasta algul moodustatud Edelaraudtee AS omandisse antud 270 km raudteeliine koos teerajatistega (liinid Tallinn--Lelle, Lelle--Pärnu--Mõisaküla ja Lelle--Viljandi) ning erastatud Riisipere--Haapsalu 53 km pikkune raudteeliin. Kuigi riigile kuulunud ja Edelaraudtee AS-le üleantud raudtee korrashoiuks kulutati ligi kaks korda rohkem riigieelarve raha kui eelmisel aastal (28 mln kr), ei taganud tehtud tööde maht tee-ehitiste nõuetekohast korrasolekut ja oli ebapiisav nende pikemaajalise säilimise kindlustamiseks. Alustati Tallinna--Narva raudteeliini, Narva raudteesõlme ja Tapa raudteejaama rekonstrueerimisega, milleks kulutati riiklike investeeringute programmi alusel 66 mln kr. Riigi veeteede hooldamiseks investeeriti 19 mln kr. Olukord veeteid tähistavate meremärkide osas jäi ebarahuldavaks. 2.5. Osalus ettevõtluses Seaduse kohaselt on riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise eesmärk eelkõige riigi funktsioonide parema täitmise ja riikliku majanduspoliitika elluviimise kindlustamine. 1996. aasta lõpus -- 1997. aasta alguses hakkas riik intensiivsemalt korrastama oma osalust ettevõtluses. See oli möödapääsmatu, kuna äriseadustiku kohaselt tuli riigile kuuluvad ettevõtted, mis 1997. aasta 1. septembriks polnud ümber kujundatud kas osaühinguks, aktsiaseltsiks, avalik-õiguslikuks juriidiliseks isikuks või riigiasutuseks, sundlõpetada. Rahandusministeeriumi andmeil osales riik 1997. aasta algul 162-s, aasta lõpul 145 äriühingus, neist 61-s oli ta aasta lõpul aktsiate või osade ainuomanik (aasta algul 74-s) ning 11-s oli tal enamusotsustusõigus, s.t temale kuulus üle poole aktsiate või osadega määratud häältest (aasta algul 12-s). Riigiettevõtete ümberkujundamisel äriühinguiks muutus nende valduses olnud riigivara eraõiguslike juriidiliste isikute varaks. Ettevõtlusesse paigutatud riigivara arvelevõtmise kord polnud täpselt sätestatud ning seetõttu kujunes riigi omandina arvestatav aktsiate nimiväärtus paljudel juhtudel mittevastavaks äriühingusse paigutatud vara väärtusele. Riigivara valitsejate 1997. aasta bilanssides kajastati äriühingute aktsiaid ja osasid nimiväärtuses kokku 1,26 mld kr. Rahandusministeeriumi andmetel kuulus riigile seisuga 1. aprill 1998. a neid aga 4,5 mld kr. Valitsuse otsusega vastavalt riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seadusele ja äriseadustikule asutatud seitsmesse äriühingusse tegi riik mitterahalisi sissemakseid asja kujul arvestuslikus väärtuses 182,6 mln kr. Erastamisseaduses sätestatud protseduuride kohaselt võõrandas riik kõik temale kuulunud aktsiad ja osad 25 äriühingus, sh AS-s Elektrivõrkude Ehitus (müügihinnaga 24 mln kr), AS-s Kiviter (120 mln kr) ja AS-s Rakvere Piiritustehas (22,5 mln kr). Oma enamusosaluse võõrandas riik kuues äriühingus, kusjuures suuremateks tehinguteks olid AS Metallieksport 95% aktsiate müük (müügihind 288 mln kr), RAS Silmet 65% aktsiate (26 mln kr) ja AS Eesti Fosforiit 80% aktsiate müük (12 mln kr). Täpseid andmeid selle kohta, milline oli 1997. aasta lõpus riigi ettevõtete ja äriühingute osatähtsus majanduses tervikuna ja majandusharuti (nende osa käibes, majandustegevuse efektiivsuse võrdlusandmed jne), ei olnud käesoleva ülevaate koostamise ajaks riigis koondatud. Olemasolevatest andmetest nähtub, et riigi äriühingud ja ettevõtted prevaleerisid vaid mõnes majandusharus (mäetööstus, elektroenergeetika, raudteetransport). Novembris 1996 esitas valitsus Riigikogule strateegiliselt tähtsate äriühingute nimekirja, kuhu olid võetud äriühingud, milles riigi osaluse vähendamiseks peaks valitsus teatud juhtudel taotlema Riigikogu nõusolekut. Seda nimekirja ei kinnitanud Riigikogu ka 1997. aastal. Mitmed nimekirja võetud ettevõtted olid nii 1996. kui ka 1997. aasta erastamisprogrammis ja on ka 1998. aasta erastamisprogrammis. Valitsus kinnitas Eesti Raudtee, Eesti Energia, Eesti Põlevkivi ja aktsepteeris ka Eesti Telekomi erastamiskava. Kavades arvestatakse vajadust tekitada nende äriühingute senises tegevusvaldkonnas konkurents (nähti ette restruktureerimine) ja vähendada säiliva monopoolse seisundiga kaasneda võivaid negatiivseid ilminguid riikliku regulatsiooni loomise või tõhustamise teel. Võeti vastu energiaseadus ja moodustati Energiaturu Inspektsioon. Kuid tervikuna jäi monopoolsete äriühingute tegevuse reglementeerimine ebarahuldavaks. Enamik suuri riigi äriühinguid töötas edukalt. Näiteks AS Eesti Telekom sai auditeerimata aastaaruande kohaselt puhaskasumit 254,8 mln kr. Edukalt töötasid ka Eesti Post, Tallinna Sadam ning mitu riigi osalusega äriühingut (AS Liviko jt). Rahandusministeeriumi andmetel laekus 1997. aastal riigi äriühinguilt riigieelarvesse dividendidena 13,2 mln kr (lisaks AS Eesti Merelaevandus aktsiakapitali suurendamise käigus eelmiste aastate kasumist 296 mln kr) ja omanikutuluna 32,8 mln kr, s.o kavandatust tunduvalt rohkem. Samas kuulusid riigile ka mitme sellise äriühingu aktsiad, milles aktiivset majandustegevust ei toimunud, mis sisuliselt eksisteerisid vaid paberil või katsid tegevuskulusid oma vara müügist. Mõnda neist on sellisena hoitud mitu aastat, kuna pole suudetud lahendada nende likvideerimisega kaasnevaid õiguslikke ja finantsprobleeme. Ettevõtteregistri andmetel algatati 1997. aastal pankrotimenetlus kolme äriühingu suhtes. Riigi initsiatiivil lõpetati aasta jooksul 558 riigile kuulunud ettevõtte ja äriühingu tegevus. Valdava osa nendest moodustasid endised väikeettevõtted, kuid oli ka hulgaliselt äriühinguid ja riiklikke ettevõtteid, mille vara oli varem võõrandatud erastamisseaduse järgi. Ka 1997. aastal ei omanud paljud riigivara valitsejad vajalikku ülevaadet nende äriühingute tegevusest, mille aktsiaid nad valitsesid. Üldjuhul ei antud äriühingute juhtorganeis riiki esindavatele isikutele konkreetseid tegevusjuhiseid ega käsitletud neid riigi suhtes aruandekohuslastena; see oli üheks põhjuseks, miks mitmes äriühingus oli riigi esindajatel ikka veel vaid statisti roll. Säilis riigi osalus kommertspankades. Rahandusministeeriumi andmeil osales riik (mitme ministeeriumi, maavalitsuse ja Erastamisagentuuri kaudu) neljas kommertspangas, omades neis kokku aktsiaid nimiväärtuses 2,1 mln kr. Riigil ei ole nende aktsiatega kaasneva häältearvu vähesuse tõttu võimalust pankade tegevust mõjutada, ka ei saanud riik dividende. Mingit vajadust osaluse säilitamiseks krediidiasutustes riigil polnud ega pole. 2.6. Kunsti- ja arhitektuuriväärtused ning arhiivid Säilikute arv riiklikes muuseumides (koos filiaalidega kokku 75) suurenes 5,2% võrra ja oli aasta lõpul 4 769 000 (91% kõigi muuseumide säilikute üldarvust). Muuseumides säilitatava vara hoiutingimusi tuleks tunduvalt parandada. Kultuuriministri käskkirjadega on kaitse all olevaks tunnistatud 3756 ehitusmälestist. Neist on riigi valduses vähem kui kuuendik. Ehitusmälestiste säilitamiseks pole riik suutnud piisavalt raha eraldada (1997. aastal anti selleks riigieelarvest 17,0 mln kr). Riigi omandis olevas 13-s eriala- ja teadusraamatukogus suurenes teavikute arv aasta jooksul 2 mln ühiku võrra, ulatudes 37,6 miljonini. Rahvaraamatukogusid oli riigi omandis 16 ning riigikoolide ja kutseõppeasutuste raamatukogusid 1996/1997 õppeaastal 76. Neis olevate teavikute arv -- 1,2 mln ühikut -- ei suurenenud. Riigivara väga väärtuslikuks osaks on riigile kuuluvad neli keskarhiivi ning 16 linna- ja maakonnaarhiivi. Alaliste säilikute koguarvust (6,9 mln) asus 78,3% keskarhiivides; mitme arhiivi võimalused uute säilikute vastuvõtmiseks on ammendatud. Mõningail juhtudel on osa arhiivides säilitamisele kuuluvaid dokumente omandireformi käigus kaduma läinud, seda eelkõige ametiisikute vastutustundetuse ja arhiividesse üleandmiseks vajaliku raha nappuse tõttu. Valitsus tegi 1997. aastal otsuse lubada erastatud objektide dokumentide säilitamise korraldamisega seotud kulude katteks kasutada Vabariigi Valitsuse eelarvevälise omandireformi reservfondi raha; selleks eraldati 4,3 mln kr. 2.7. Raha 1997. aastal laekus riigieelarvesse 14 mld kr ja kulutati 12,6 mld kr. Seega ületasid tulud kulusid 1,4 mld kr võrra. Koos kassatagavaraga oli riigieelarve vahendite jääk aasta lõpuks 1,7 mld kr (aasta algul 0,3 mld kr). Sellest oli üle 1 mld kr (59%) paigutatud deposiitidele pankades ning ülejäänu -- 701,7 mln kr majanduse stabiliseerimise reservi. Riigieelarve raha deponeerimisel ei pööratud vajalikku tähelepanu riski hajutamisele, 65% deposiitidest paigutati ühte panka. Seoses riigikassa käivitamisega vähenes riigieelarveliste asutuste pangakontodel oleva raha jääk. Aasta lõpul oli see 9,8 mln kr ehk neli korda väiksem kui aasta algul. Efektiivsemalt kasutati ajutiselt vaba raha. Nii laekus 1997. aastal riigieelarvesse intresse pangakontol olevatelt summadelt 46,5 mln kr ehk kuus korda rohkem kui 1996. aastal. Riik on paigutanud oma raha eelarvelistesse fondidesse. Näiteks eraldati 1997. aastal riigieelarvest ja erastamisest laekunud rahast Eluasemefondile, Julgeolekuvaru Fondile, Innovatsioonifondile, Väikeettevõtluse Krediteerimise Fondile (1997. aastal kujundati ümber sihtasutuseks) ja Ekspordi Krediteerimise Riiklikule Fondile 203,3 mln krooni. Aasta lõpuks oli neile eraldatud ja varem akumuleerunud rahast kasutamata 173,2 mln kr. Osa riigile kuuluva raha kasutamist ei korraldata vastavalt riigieelarve seadusele. Riigieelarvevälistel riiklikel fondidel, kapitalidel ja organisatsioonidel oli aasta lõpul kokku üle 1,4 mld kr, millest enamus kuulus riigile. Riigieelarveväliste riiklike fondide, kapitalide ja organisatsioonide finantsmajandustegevust reguleeris riik märgatavalt vähem kui riigieelarvest finantseeritavate asutuste oma. Paljud riigieelarvest finantseeritavad asutused said tulu majandustegevusest ehk nn omatulu, seegi kuulub riigile. 1997. aasta lõpus oli asutuste omatulu jääk 92,6 mln kr. Riigile kuulub ka Vabariigi Valitsuse eelarvevälise omandireformi reservfondi raha, mida 1997. aasta jooksul laekus 130 mln kr ja kulutati 85,5 mln kr. 2.8. Julgeolekuvaru Riigil pole korrektset kontseptsiooni, mille alusel võiks määrata julgeolekuvaru vajaliku kvalitatiivse ja kvantitatiivse koosseisu. Valitsuse iga-aastased vastavad otsused on ette valmistatud ekspertkomisjonide arvamusele tuginedes. 1997. aastaks kinnitatud julgeolekuvaru arvestuslik kogumaksumus oli 95 mln kr; sellest kolm neljandikku langes toiduteravilja arvele. Ei toiduteravilja julgeolekuvaru ega ka riiklik seemnereserv polnud riigivarana arvel. Täitmata jäeti Vabariigi Valitsuse korraldus vedelkütuse kahe päeva varu moodustamiseks. 3. RIIGIASUTUSTE VARA SEISUND Riigiasutuste materiaalne baas on paari viimase aasta jooksul märkimisväärselt paranenud. Suurt tööd on tehtud hoonete remondil ja parendamisel. Ainuüksi need asutused, kelle ülalpidamiskulud kaeti riigieelarvest, kulutasid riigile kuulunud hoonete kapitaalseks ja jooksvaks remondiks riigieelarve ja asutuste nn omatulu raha kokku 706 mln kr. Ametiruumide sisustamiseks ja mööbli ostmiseks kulutati riigieelarvest 59 mln krooni, muu inventari, ameti- ja eririietuse ostmiseks (arvestamata Kaitse-, Sise- ja Justiitsministeeriumi valitsemisala kulutusi) 98 mln kr. Pehme inventari maksumus suurenes 34 mln kr. Kinnistute ja hoonete jooksvaks remondiks kulutati riigieelarvest 126 mln kr, infotehnoloogiale 150 mln kr. Eeltoodud arvud kajastavad vaid riigieelarvest finantseeritud asutuste materiaalse baasi parendamiseks tehtud kulutusi. Riigivara parendamiseks tehtud kulutuste kogusumma leidmiseks tuleb neile lisada nende asutuste kulud, kelle ülalpidamiskulusid riigieelarvest ei kaetud, kuid nende kohta pole andmeid koondatud. Riigivalitsemiskulude kokkuhoiuks oleks otstarbekas riigiasutuste hoonete ja ruumide remondiks, majandusinventari soetamiseks ja sõiduautode ekspluateerimisel tehtavaid kulutusi reguleerida riigi võimalusi arvestavate normide ja normatiividega; ka 1997. aastal ei jõutud nende kehtestamiseni. 4. RIIGIASUTUSTE PÕHIVARA MAKSUMUSE MUUTUMINE Riigikogule esitatud Vabariigi Valitsuse aruanne riigieelarve täitmisest kirjeldab riigivara maksumuse muutumist vaid sellistes riigiasutustes, mille ülalpidamiskulud kaeti riigieelarvest. 1997. aastal kasvas nende bilansis kajastunud vara maksumus enam kui miljardi krooni võrra, aasta lõpus oli neil ainuüksi põhivara arvel (soetusmaksumuses) 11,8 mld kr. Kõige enam -- 641,9 mln kr võrra suurenes hoonete ja rajatiste maksumus. Majandusinventari ja bürooseadmete maksumus suurenes 302,2 mln kr, sellest arvutustehnika 166,9 mln kr ja transpordivahendid 162,7 mln kr. Riigieelarvest finantseeritud asutuste põhivara struktuur ja olemi muutumine 1997. aastal (mln kr) Põhivara rühma nimetus Jääk aasta algul Jääk aasta lõpul Kasv Osatähtsus aasta lõpuks olnud maksumusest (%) Maa 8,2 40,1 31,9 0,3 Hooned ja rajatised 7566,6 8208,5 641,9 69,3 Masinad ja seadmed 692,4 750,4 58,0 6,3 Majandusinventar ja bürooseadmed 765,2 1067,4 302,2 9,0 sh arvutustehnika 403,2 570,1 166,9 4,8 Transpordivahendid ja masinad 580,1 742,8 162,7 6,3 Pehme inventar 132,5 166,2 33,7 1,4 Kaitseotstarbelised masinad, seadmed ja inventar 533,5 597,1 63,6 5,1 Muu põhivara 261,6 271,8 10,2 2,3 Kokku 10540,1 11844,3 1304,2 100 1997. aasta lõpul riigiasutuste bilanssides arvel olnud põhivarast oli ligi pool Teede- ja Sideministeeriumi valitsemisel soetusmaksumuses 5,1 mld kr, millest 4,4 mld kr (86%) langes riigi maanteede arvele. Rohkem kui miljardi krooni eest oli põhivara nii Haridusministeeriumi kui ka Siseministeeriumi valitsemisel, miljardist kroonist veidi vähem Kaitseministeeriumi ja Põllumajandusministeeriumi valitsemisel. Riigi ulatuses tervikuna ei koondata andmeid nende riigiasutuste vara kohta, kelle ülalpidamiskulusid ei kaeta riigieelarvest. Selliseid asutusi on palju ja nende valduses on rohkesti riigivara. Näiteks oli oma kulusid metsakapitalist ja omatulust katval 107 metsamajandusega tegeleval riigiasutusel 1997. aasta lõpus vara asjade kujul soetusmaksumuses 241,9 mln kr (seejuures oli enamik enne 1995. aastat ehitatud rajatisi, nagu metsamaadel asuvad teed, kraavid, sillad, truubid, metsakuivendusobjektid jm) arvel nullväärtuses. Haigekassadel (ülalpidamiskulud kaetakse riikliku ravikindlustuse eelarvest) oli arvel põhivara soetusmaksumuses 38 mln kr, pensioniametitel (ülalpidamiskulud kaetakse põhiosas riikliku sotsiaalkindlustuse eelarvest) oleva põhivara maksumus suurenes enam kui poole võrra ja oli aasta lõpul 49 mln kr. Rahandusministeeriumi koostatud koondis ei kajastu ka selliste riigiasutuste vara, kes katsid kõik oma tegevuskulud osutatavaist teenustest saadud tulust (näiteks Eesti Autoregistrikeskuse vara maksumuses 69,3 mln kr). 5. RIIGI INVESTEERINGUD RIIGIVARA OLEMI SUURENDAMISEKS Investeeringuiks kulutasid riigieelarvest finantseeritud asutused 1,3 mld kr, liikuva vara soetamiseks ligi 233 mln kr, kinnisvara (peamiselt tööandja eluruumide) ostmiseks 78 mln kr. Ligikaudu veerand kõigist riigieelarvest tehtud investeeringuist -- 304 mln kr -- kulutati ehitusteks. Ligi viiendik sellest langes Keskkonnaministeeriumi arvele, kelle kaudu eraldas riik raha keskkonnakaitserajatiste, eelkõige puhastusseadmete ja kanalisatsioonirajatiste ehitamiseks. Alates 1995. aastast on Rahandusministeeriumis koostatud pikaajalisi riiklike investeeringute programme (nn RIP), milles sisalduvat informatsiooni arvestatakse riigieelarves investeeringuiks määratud raha objektiti jaotamisel. Seni pole ei valitsus ega Riigikogu neid kavu kinnitanud, need on jäänud vaid informatiivseks abimaterjaliks rahaeraldiste otsustamisel. Kahtlemata on kavade koostamine mõnevõrra korrastanud investeeringute planeerimist, kuid kahjuks pole nende olemasolu suutnud märgatavalt vähendada riigi vahendite killustamist ehitusobjektiti ega oluliselt kiirendada ehitiste valmimist. Lõpetamata ehitustesse oli aasta lõpul mahutatud 506 mln kr riigieelarve raha (aasta algul 360 mln kr) ning 118 mln krooni riigieelarveväliseid vahendeid (aasta algul 113 mln kr). Mitmel juhul on uusehitised ja põhjalikult remonditud hooned varsti pärast tööde lõpetamist tunnistatud riigile mittevajalikeks ning võõrandatud. Asjade ostmisel ja teenuste tellimisel ei järgitud alati kõiki riigihangete seaduse nõudeid, seejuures oli asjade ostmisel olukord parem kui teenuste tellimisel. 6. RIIGIVARA KASUTAMINE TULU SAAMISEKS Riigivara kasutatakse avalikuks otstarbeks, riigivõimu teostamiseks ja tulu saamiseks. Arvestust riigivara jaotumisest kasutusotstarbe järgi pole. Riigivara, mis ei ole vajalik avalikuks otstarbeks või riigivõimu teostamiseks, võib tulu saamiseks kasutada nii teistele isikutele tasuliste teenuste osutamisel kui ka anda tasu eest kasutada. Teenuste osutamisest saadud tulu võisid riigiasutused 1997. aastal kogu ulatuses endale jätta; kui suur see tulu oli, selle kohta pole andmeid koondatud. On palju riigiasutusi, kes võivad oma põhimääruses sätestatud piires osutada tasulisi teenuseid või arendada tootmis- ja vahendustegevust (näiteks metskonnad, laboratooriumid). Nad peavad oma tegevust korraldama sama efektiivselt kui nendega ühes valdkonnas tegutsevad äriühingud, olema turul ja tööjõuturul konkurentsivõimelised. Kui peetakse otstarbekaks, et nad ka edaspidi tegutseksid riigiasutustena, tuleks nende majandustegevuse alused õigusaktidega senisest märksa täpsemalt reguleerida. See on vajalik kasvõi ainult sellepärast, et võimaldada neil asutustel maksta oma töötajaile palka sama valdkonna äriühingutega võrdsetel tingimustel ja ulatuses. Enamik riigivara kasutadaandmise lepinguid on sõlmitud mitu aastat tagasi, riigivara registris registreeritud 25 rendilepingust sõlmiti 1997. aastal vaid neli. Kasutada antud vara rendist tuli 30% kanda riigieelarvesse. Riigieelarvest finantseeritud asutused said vara (sh maa) kasutadaandmisest 100,4 mln kr tulu, riigieelarvesse laekus sellest 35,1 mln kr. Hoonestusõiguse seadmise tasuna laekus riigieelarvesse 6,3 mln kr. Mitmed riigiasutused katsid märkimisväärse osa oma kuludest riigivara kasutadaandmisest saadavast tulust. Riigivaraseaduses 1997. aasta juunis tehtud muudatuse kohaselt tuleb alates 1998. aastast kogu riigivara kasutadaandmisest saadav tulu kanda riigieelarvesse. Senise praktika analüüs lubab väita, et riigivara kasutada andes ei järgitud alati riigivaraseaduse nõuet igati hoolitseda riigivara väärtuse võimaliku kasvu eest ning suurendada taolisest tehingust riigile saadavat kasu. Vastupidi -- rendilepinguis sisalduvate sätete tõttu on rendileantud vara paljudel juhtudel isegi vähenenud. 7. RIIGIVARA VÕÕRANDAMINE Kuigi riigiasutuste bilanssides kajastatud riigivara maksumus kasvas, vähenes riigile tegelikult kuuluva vara hulk nii nagu eelmistelgi aastatel kiires tempos, peamiselt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise, riigimaa ostueesõigusega erastamise ja riigi osaluse vähenemise tõttu eraõiguslikes juriidilistes isikutes. 7.1. Riigivara müük riigivaraseaduses sätestatud tingimustel Valitsusasutuste bilansis olnud vara suhtes tehti 1997. aastal põhimõtteline otsus -- valitsemisfunktsioonide täitmiseks riigile mittevajalik või kõlbmatu vara tuleb püüda kiirelt võõrandada. Hoonete ja rajatiste võõrandamise kiirendamiseks kehtestas valitsus augustikuus antud määrusega, et hooneid ja rajatisi müüvad riigiasutused võivad aasta lõpuni jätta kogu nende müügist saadava raha endale (varem tuli pool sellest kanda riigieelarvesse). Seega oleks riigivara valitsejad pidanud olema huvitatud riigivara müügist nimelt 1997. aastal. Kuid paljud neist teadvustasid riigivaraseaduses tehtud muudatuse tähenduse alles sügisel ega jõudnud objektide võõrandamiseks alustatud toiminguid aasta jooksul lõpuni viia. Hoonete ja rajatiste võõrandamistehingud hoogustusid alles 1997. aasta lõpul -- 1998. aasta algul, s.o ajal, kui olukord kinnisvaraturul oli nendeks tehinguteks ebasoodne, mistõttu paljud enampakkumised nurjusid või kujunes müügihind oodatust madalamaks. Riigivaraseaduses 1997. aasta juunis tehtud muudatuse kohaselt tuleb alates 1998. aastast kogu riigivara võõrandamisest saadav tulu kanda riigieelarvesse. Rahandusministeeriumi andmeil arvati aasta jooksul riigivara nimekirjast välja 265 riigivara registris registreeritud asja, sh 197 hoonet ja rajatist ning 20 sõidukit. Selle kohta, kui palju riik riigivarana registreeritud maad müüs, usaldusväärseid koondandmeid pole. Maa-amet asus vastavat arvestust pidama alles käesoleval aastal. Andmed vara müügist saadud tulu kohta on Rahandusministeerium koondanud vaid riigieelarvest finantseeritud asutuste osas, kes müüsid 1997. aastal vara soetusmaksumuses 69,1 mln kr ja said 78,7 mln kr. Koondandmeid selle kohta, kui palju müüsid riigivara asutused, keda riigieelarvest ei finantseerita, ja palju nad neist tehinguist tulu said, pole. Riigivara müügist saadud rahast laekus riigieelarvesse kavandatud 5,0 mln kr asemel vaid 1,8 mln kr. 7.2. Riigivara võõrandamine maareformi- ja erastamisseaduse järgi Maad oli aastavahetuseks erastatud 72,5 tuhat ha (üle 35 tuhande katastriüksuse) ja sellega kustutati 770 mln EVP-krooni. 1997. aastal vormistati erastamistehinguid seitse korda rohkem kui 1996. aastal. Erastamisagentuur sõlmis 82 riigivara ostu-müügilepingut (arvestamata maa müüki). Võrreldes 1996. aastaga vähenes müüdud objektide arv, kuid suurenes nende müügihind -- kokku 756,0 mln kr. Aktsiate avaliku müügi tulemusena kustutati 994,6 mln EVP-krooni. Erastatud riigivara bilansilise maksumuse kohta pole riigis koondarvestust peetud. Koondandmeid riigile kuulunud eluruumide erastamise ja seni veel erastamata eluruumide arvu kohta pole. Olemasolevad andmed lubavad arvata, et riigile kuulunud eluruumide erastamine on lõppjärgus. Ebarahuldav oli olukord mitteeluruumide erastamisel, seda käsitlevais õigusaktides 1997. aastal tehtud muudatused ei kiirendanud neid protsesse vajalikul määral. 7.3. Riigivara tasuta andmine teiste isikute omandisse Riigivaraseadus lubab riigivara teatud juhtudel tasuta võõrandada kohalikele omavalitsustele, avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, välisriikidele kinnisasjana nende esinduste tarbeks, aga ka teiste seaduste või kohtuotsuste alusel. Munitsipaalomandisse andis riik (arvestamata maad) 606 objekti (sh Erastamisagentuur 490 objekti ja riigivara valitsejad 116 objekti), üleantud vara maksumust pole summeeritud. Maad anti munitsipaalomandisse 789 ha (271 katastriüksust), mis on 1,2 korda rohkem kui eelmistel aastatel kokku. Selle üheks põhjuseks oli 1996. aastal maa munitsipaalomandisse andmise korras tehtud muudatus, millega vastavate otsuste tegemine anti maavanemate pädevusse. Avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele andis riik oma põhi- ja vallasvara maksumuses 87,8 mln kr. Riik alustas oma vara baasil sihtasutuste asutamist. Aasta jooksul otsustati 19 sihtasutusele üle anda riigivara maksumuses 852 mln kr (sh asja kujul 150,8 mln kr ja raha 701,2 mln kr). 7.4. Riigivara hävimine Riigivara hävimise kohta riigis koondarvestust ei peeta. Riigikontrolli seaduse alusel riigikontrolöri kehtestatud korra kohaselt tuleb Riigikontrollile teatada riigi vara hävimise, varguse ja muudest riigile kahju tekkimise juhtudest, kui kahju ületab 100-kordse kuupalga alammäära. Riigivara valitsejate andmeil oli 1997. aastal 31 sellist juhtu. Vara hävis või varastati kokku 6,4 mln kr eest, sellest 2,5 mln kr moodustasid kasvava metsa vargused, 1,1 mln kr liiklusavariide tõttu tekkinud kahju, 2,4 mln kr põlengud. Kindlustus või süüdlased heastasid 0,7 mln kr, juurdluse staadiumis on kahju tekkimise juhud kogusummas 2,1 mln kr. Nimetatud arvud annavad ettekujutuse vaid suurematest riigivara hävimise juhtudest, kogu hävinud vara maksumus on kindlasti suurem. Peaaegu kogu riigivara oli kindlustamata, riigivara kindlustamise probleeme hakati analüüsima alles 1998. aasta algul. * * * Kuigi riigivara arvestus ning riigivaraga tehtud tehingute korraldus paranes 1997. aastal soovitust aeglasemalt, ta siiski paranes. Hea on, et asuti korrastama ettevõtluses riigi osalemise arvestust ning selgitama, millised hooned ja rajatised pole riigile tema funktsioonide täitmiseks vajalikud või on sellises seisus, et otstarbekam on nad võõrandada ja leida neid kasutavatele riigiasutustele sobivamad ruumid. Riigivaraseaduses tehti põhimõttelise tähtsusega muudatus -- sätestati, et alates 1998. aastast ei jää riigiasutuste valduses oleva riigivaraga tehtud tehingutest saadav tulu riigiasutustele, vaid tuleb kanda riigieelarvesse. Kahjuks ei käivitunud riigivara register ka 1997. aastal täies ulatuses, mistõttu puudub keskandmepank kogu riigile kuuluva vara kohta. Riigivara majandamise kavade koostamise, kinnitamise ja korrigeerimise protsessi ei käsitletud riigivara valitsemise olulise osana. Endiselt oli jõus palju ebasoodsaid riigivara kasutadaandmise lepinguid; riigivara müügist ei saadud kogu võimalikku tulu. Ei lahendatud riigiasutuste hoonete ja ruumide remondiks ja vara soetusteks tehtavate kulutuste reglementeerimise küsimusi. Vajalikku tähelepanu ei pööratud eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise eesmärkide formuleerimisele ning neis riigi huvide esindamise korraldusele. Riigikontrolöri kohusetäitja Rein SÖÖRD