Õiguskantsler — Õiguskantsleri ülevaade seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega [Ettekanne Riigikogus 27. septembril 2001. a] — RTL, 114, 1629

Lugupeetav juhataja! Austatud Riigikogu liikmed, daamid ja härrad! Alustan õiguskantslerina oma esimest ülevaadet, mis hõlmab ajavahemikku 1. september 2000 kuni 31. august 2001. Ülevaate aluseks oleva informatsiooni olen saanud õiguskantslerile põhiseaduse ja seadustega pandud ülesandeid täites. Mis on käesoleva ülevaate esitamise eesmärk? Põhiseaduse § 139 lõike 1 alusel on õiguskantsleri pädevuses järelevalve õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse ja seaduslikkuse üle. Põhiseaduse § 139 lõige 2 sätestab, et õiguskantsler analüüsib seaduste muutmise ja uute seaduste vastuvõtmise kohta talle tehtud ettepanekuid ja esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande. Seega peab õiguskantsler õigustloovaid akte kontrollides tegema kõik selleks, et need aktid oleksid vastavuses põhiseaduse ja seadustega. Niisiis kannan ka mina õiguskantslerina vastutust õigussüsteemi legitiimsuse eest. Põhiseaduslikkuse järelevalve peab kujunema üheks kanaliks, mille kaudu Riigikogu ja teised õigusloomes osalejad saavad teavet õigusloome sõlmküsimustest. Õigustloovate aktide kontrollimisel saadud üldistused peaksid andma seadusandjale tagasisidet riskipunktidest eri õigusvaldkondades ja aitama kaasa õigusloome kvaliteedi tõstmisele. Kõrvuti konkreetsete avalduste pinnalt tõusetunud normikontrolliga keskendun edaspidi aastas ühele-kahele prioriteetsele õigusvaldkonnale, et analüüsida vastava valdkonna õigusaktide toimet ning vajaduse korral teha põhjendatud ettepanekud õigusaktide muutmiseks või täiendamiseks. Näitena toon valmiva väikekoolide sulgemise seaduslikkust käsitleva analüüsi, mis annab vastuse küsimusele, kas põhiseaduse §-s 37 sätestatud põhiseaduslik õigus haridusele on ikka reaalselt tagatud. Järgmisena peatun põhiseaduse võimaliku muutmise vajadusel ja põhiseaduse rakendamisega seotud probleemidel. Eesti Vabariigi põhiseadus saab järgmisel aastal kümneaastaseks. Põhiseaduse stabiilsus on ka õiguskorra stabiilsus, mistõttu põhiseaduse kestev toime on väärtus omaette. Põhiseadust peaks muutma vaid siis, kui selleks on tõsine praktiline vajadus ja kui on olemas ühiskondlik kokkulepe. Põhiseadus pole kindlasti see akt, mida peaks muutma keeleliste või juriidiliste ebatäpsuste kõrvaldamiseks tekstist. Põhiseadust ei ole vaja muuta, kui probleemi on võimalik lahendada tõlgendamisega. Seejuures ei tohi piirduda ühe ja tõlgendaja jaoks pahatihti kõige sobivama tõlgendusmeetodiga. Ükskõik, mis meetodit ka ei kasutata, ei tohi unustada tõlgendamise kuldreeglit: seadust, sh ka põhiseadust ei või tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks. Kõige aktuaalsem on küsimus, kas põhiseadust on vaja kindlasti muuta Euroopa Liiduga ühinemisel. On avaldatud arvamust, et põhiseaduse esimest paragrahvi muutmata pole võimalik Euroopa Liiduga ühineda. Nagu seitse kuud tagasi siin saalis märkisin, kordan veel kord, et põhiseaduse § 1 ei takista Euroopa Liiduga ühinemist. Selleks et liitumisjärgselt oleks Eesti õiguskord harmoneeritud Euroopa õiguskorraga, tuleb jätkata asjakohaseid arutelusid liitumise põhiseaduslikest aspektidest. Kavatsen oktoobris kohtuda Riigikogu Euroopa asjade komisjoni ja seejärel põhiseaduskomisjoniga, et põhjalikult arutada Euroopa Liiduga liitumise õiguslikku tähendust Eesti riigiõiguse ja põhiseaduse seisukohalt. Põhiseaduse erinevate tõlgendusvõimaluste näiteks on tänavukevadine Riigikontrolli seaduse eelnõu menetlemine Riigikogus, kus vaieldi selle üle, kas Riigikontrolli pädevus kontrollida avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Leian, et on. Põhiseaduse § 133 eesmärk on tagada majanduskontroll kogu avaliku halduse ja selle vahendite kasutamise üle, hõlmates kõiki halduskandjaid. Lisaks põhiseaduse §-s 133 nimetatud halduskandjatele tuntakse praegu ka avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid, kes oma tegevuses lähtuvad avalikest huvidest ja kelle tegevuse kontrollimine peab kuuluma Riigikontrolli pädevusse. Kontroll Euroopa Liidu vahendite lõppkasutajate ja isikute üle, kellel on kohustusi Euroopa Liidu ees, ei olnud põhiseaduse vastuvõtmise ajal veel aktuaalne. Kuna Euroopa Liidu vahendite puhul on tegemist avaliku sektori vahenditega, siis on põhjendatud Riigikontrolli auditeerimispädevuse laiendamine selles valdkonnas. Nimetatud põhjustel ei saa lugeda Riigikontrolli pädevuse laiendamist põhiseadusvastaseks. Põhiseaduse rakendamist raskendab jätkuvalt puuduv seadus, mis avaks mõiste «riigi varalised kohustused» sisu põhiseaduse § 65 punkti 10, § 104 lõike 2 punkti 15 ja § 121 punkti 4 kontekstis. Põhiseaduse § 121 punkt 4 sätestab: Riigikogu ratifitseerib Eesti Vabariigi lepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale varalisi kohustusi. Eesti Vabariigile välislaenude võtmise ja välislaenulepingutele riigigarantiide andmise seaduse muutmise seaduse eelnõu, mida arutati Vabariigi Valitsuse istungil, lähtub ebaõigest eeldusest, et põhiseaduse § 121 punkt 4 kuulub kohaldamisele vaid nendes õigussuhetes, milles Eesti Vabariik on rahvusvahelise õiguse subjekt, st kus õigussuhte teisteks osalisteks on välisriigid või rahvusvahelised organisatsioonid. Sellest tuleneb ka selle eelnõu ebaõige järeldus, et Riigikogus ei pea ratifitseerima laenulepinguid, mille üheks pooleks pole välisriik või rahvusvaheline organisatsioon. Riigi peamiste ülesannete hulka kuulub sisemise ja välise rahu kaitsmine. Seepärast ei saa ma ülevaates mööda minna olukorrast riigikaitsealaste õigusaktide valdkonnas. Riigikaitse õiguslik regulatsioon, vaatamata viimaste aastate jõupingutustele, ei kujuta endast veel ühtset, tasakaalustatud tervikut. Jälle tuleb viidata tõsiasjale, et meil puudub Eesti kaitseväe korraldust sätestav seadus, mida nõuab põhiseaduse § 126 lõige 2. Tegematajätmisi on teisigi. On piinlik meenutada, et tänaseni kehtib Vabariigi Valitsuse 1991. aasta 2. detsembri määrusega kinnitatud Eesti Vabariigi Kaitsejõudude Peastaabi ajutine põhimäärus, mis paljuski ei ole enam kooskõlas kehtivate seaduste ja põhiseadusega. Juba aasta tagasi, 2000. aasta septembris alustas Riigikogu uue rahuaja riigikaitse seaduse eelnõu menetlemist, et kõrvaldada seni mitmeid probleeme tekitanud ebamäärasused ja vastuolud riigikaitse kõrgeimal juhtimistasandil, sealhulgas Vabariigi Presidendi pädevuses, samuti kaitseministri ja kaitseväe juhataja subordinatsioonis. Kahjuks ei ole Riigikogu seni selle eelnõu sisulise aruteluni jõudnud. Järgmisena käsitlen õigustloovate aktide kooskõla põhiseadusega. Ülevaatega hõlmatud ajavahemikul pöörduti õiguskantsleri poole avaldusega kontrollida õigustloovaid akte 209 korral. Millised olid n-ö populaarsemad seadused? Nimetaksin siin vangistusseadust, kalapüügiseadust, ühistranspordiseadust, liiklusseadust, omandireformiga seonduvate õigusaktide muutmise seadust. Enamikul juhtudel taotleti, et kontrollitaks seaduse sätete vastavust põhiseadusega tervikuna või põhiseaduse printsiipnorme sisaldavate §-dega 3, 10, 11, 12, 13 ja 15. Ülevaateperioodil on õiguskantsler teinud Riigikogule kaks ettepanekut viia seadus kooskõlla põhiseadusega. Esimene neist käsitles raudteeseaduse § 17, § 16 lõike 8 ja § 34 lõike 1 punkti 3 kooskõlla viimist põhiseaduse §-dega 3, 9, 31 ja 102. Heameel on tõdeda, et see ettepanek leidis Riigikogus heakskiitu. Teiseks olen teinud ettepaneku viia kindlustustegevuse seaduse § 88 lõike 6 teine lause kooskõlla põhiseaduse §-ga 11, § 15 lõike 1 esimese lausega ja § 104 lõike 2 punktiga 14. Nimetatud ettepaneku aktsepteeris Riigikogu nädal tagasi. Ülevaateperioodil on õiguskantsler teinud Riigikogule viis ettekannet. Ettekannetes märgitud seaduste puudused on ilmnenud seaduste rakendamise praktikast. Seaduste ühetaoliseks kohaldamiseks taotles õiguskantsler kolmes Riigikogule tehtud ettekandes seaduste vastuolude kõrvaldamist. Vastuolud olid haldusõiguserikkumiste seadustiku ja kemikaaliseaduse vahel, lennundusseaduse ja kindlustustegevuse seaduse vahel ning riigihangete seaduse ja Eesti Panga seaduse vahel. Kahes õiguskantsleri ettekandes viidati seaduste ebapiisava regulatsiooni kõrval veel võimalikule konfliktile põhiseadusega. Võimaliku konflikti ennetamiseks tegi õiguskantsler ettepaneku sätestada energiaseaduses omavolilise tarbimise mõiste, konkretiseerida tarbija ja energiaettevõtja õigusi ja kohustusi. Õiguskantsler on võtnud osa põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusest Riigikohtus, kus kohtute taotlusel kontrolliti konkurentsiseaduse § 18 lõike 1 punkti 3, haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lõike 6 ja välismaalaste seaduse § 12 lõigete 5 ja 6 ning perekonnaseaduse § 140 lõike 1 vastavust põhiseadusele. Vabariigi President jättis välja kuulutamata viis seadust. Õiguskantsler on vastanud Riigikogu liikmete arupärimistele neljal korral, kirjalikele küsimustele üheksal ning Riigikogu liikmete ja komisjonide avaldustele kuuel korral. Oma tegevuse tulemusena olen jõudnud veendumusele, et õigusloome kvaliteedile ja regulatsioonide mõju analüüsile tuleb tulevikus pöörata rohkem tähelepanu. Õigus on efektiivne käitumise reguleerimise vahend, mistõttu selle vahendi kasutamine nõuab selget vastust küsimustele, kas, kuidas ning mida reguleerida. Õigust õigusnormide tähenduses, mis reguleerivad riigi ühiskondlikke suhteid, tuleb kasutada nii vähe, kui see avalikes huvides on võimalik, ja nii palju, kui ilmtingimata on vajalik. Seega peab õiguslik regulatsioon olema optimaalne ja inimestele arusaadav ning nende alusel toimuv menetlus lihtne. Ülereguleerimine ehk õigusaktide rohkus ähmastab õiguskorra selgust. Regulatsioonide ebaefektiivsus ei vasta ühiskonna uutele vajadustele ning toob kaasa täiendavaid majanduslikke kulutusi. Õiguslikult koormavad, juriidiliselt keerulised või hoopiski ebapraktilised või mittearukad regulatsioonid ja neis sisalduvad nõuded võivad pärssida normaalset konkurentsi, investeeringute dünaamikat ja tööturgu, seega pidurdada majanduskasvu. Selline õiguslik regulatsioon suurendab paratamatult avaliku sektori halduskulusid. Uute seaduste või muude õigusaktide planeerimine ja nende muutmine eeldab kehtivate regulatsioonide toime uuringuid ja adekvaatset riiklikku statistikat. Meie ühine probleem on õigussüsteemi toimimise, rakenduspraktika üldistamise ja regulatsioonide tulemuslikkuse analüüsi nõrk tase või analüüsi puudumine. Kes teab vastust küsimusele, milline on seaduse muudatuse mõju näiteks elukeskkonna kvaliteedile, tööhõivele või kodanike asjaajamise protseduuridele ametiasutuses? Austatud Riigikogu liikmed! Põhiseaduslikkuse järelevalve tulemusena märgiksin olulisemaid puudusi õigusloomes. Esiteks. Seletuskirjad kui olulised teabeallikad ei vasta kehtestatud nõuetele. Neis esineb eksitavaid vigu või ebatäpsusi küsimustes, millel on oluline tähtsus seadusest arusaamisel. Seaduseelnõudele lisatud seletuskirjad ei kajasta alati, mis eesmärgil piiranguid sätestatakse, põhjendusi piirangute vajalikkuse, sobivuse ja proportsionaalsuse kohta. Teiseks. Seaduste muutmise ettepanekutes ei suudeta piisavalt tuvastada kõiki süstemaatilisi seoseid, mida muudatus tegelikkuses kaasa toob. Seetõttu saavad võimalikuks mitmeti mõistetavad seadusesätted ja ka lüngad seadustes. Kolmandaks. Seadusandlus on tervikuna muutunud märgatavalt komplitseeritumaks, seaduste sõnastus erialaseks ja keerukaks. Uueks probleemiks on kujunenud rohked seosed teiste seadustega (näiteks telekommunikatsiooniseadus, riigihangete seadus). Neljandaks. Õigusloomes on probleemiks seaduste mittepiisav regulatiivsus ja volitusnormide rohkus. Volitusnormide rohkusega käib kaasas kohati liialdatud optimism, et seaduse jõustumise ajaks on vastu võetud ka kõik rakendusmäärused. 1. veebruaril k.a jõustunud uue liiklusseaduse puhul aga seda ülesannet ei täidetud, mistõttu liikluseeskirja ja mitmeid teisi määrusi ei võetud vastu õigeaegselt. Viiendaks. Jätkuvalt on probleemiks paljude legaaldefinitsioonide puudumine ja seaduste mitmeti mõistetavus, puudulik või arusaamatu regulatsioon. See põhjustab pöördumisi õiguskantsleri poole seaduste tõlgendamiseks ja arvamuse saamiseks. Selleks et oleks võimalik täita seadusega pandud ülesandeid, on minu poole pöördunud nii ametid, inspektsioonid kui ka valitsusasutuste hallatavad asutused. Pöördumise sisu võib üldistatult kokku võtta järgmiselt: aidake üles leida seaduse mõte. Viidatud puudused toovad kaasa ühe ja sama õigusakti erineva kohaldamise. Näiteks kaitseväeteenistuse seaduse § 197 lõike 1 alusel on pensioni suuruse arvestamise aluseks kaadrikaitseväelasele, reservväelasele või eruväelasele viimase ametikoha teenistustasu, mille hulka ei arvata korteriraha ega toiduraha. Kaks ministeeriumi said erinevalt aru ametikoha teenistustasu mõistest. Seega rakendasid pensioni määramise dokumendid esitanud ja esitatud dokumentide alusel pensioni määranud ametkond seadust erinevalt. 1999. aastast on õiguskantsler korduvalt juhtinud tähelepanu vajadusele reguleerida seadusega toimetulekutoetuste määramise ja maksmisega seonduvaid küsimusi. Asjaolu, et toimetulekutoetuste saamise tingimused ja kord ei ole sõnaselgelt seadusega reguleeritud, on praktikas jätkuvalt probleeme tekitanud. Ei saa pidada normaalseks, et seaduse alusel riikliku toetuse saamine ei sõltu mitte seaduse sättest, vaid tihti kohaliku omavalitsuse ametnike tõlgendusest. Samas avaldan lootust, et Riigikogu võtab vastu sellise sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, kus toetuste saajad on ühetähenduslikult määratletud ja see säte ei vaja enam tõlgendamist. Näitena võib tuua ka kinnistusraamatu seaduse § 8 ja riigilõivuseaduse § 194 rakendamisel tekkinud probleemid, mis viitavad vajadusele neid sätteid muuta, tagamaks seaduste ühetaoline rakendamine. Nimelt sätestati riigilõivuseaduse §-ga 194 2001. aasta 1. jaanuarist, et teadaande avaldamise eest ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded tasub teadaande esitaja 100 krooni riigilõivu. See on tekitanud küsimusi ja probleeme kinnistusametitele, kohalikele omavalitsustele ja õigustatud subjektidele. Tekkinud olukorra lahendamiseks on kinnistusametid pannud ebaseaduslikke kohustusi isikutele, kelle kasuks kinnistamine toimub, või kohalikele omavalitsustele. Õigusselguse puudumisest seadustes annavad tunnistust ka minu ettepaneku täitmisel tekkinud probleemid. Tegin majandusministrile ettepaneku hinnata «Eesti põlevkivienergeetika restruktureerimise tegevuskava 2001–2006» (heaks kiidetud Vabariigi Valitsuse istungil 27. märtsil 2001) strateegilist keskkonnamõju. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seadus jõustus 1. jaanuaril 2001. Keskkonnakaitset tagava uudse abinõuna sätestati nimetatud seaduses strateegilise keskkonnamõju hindamise nõue, mis tähendab planeeringu, riikliku arengukava või programmiga kavandatavast tegevusest tuleneva võimaliku keskkonnamõju hindamist arengukava või programmi koostamise käigus. Strateegilise keskkonnamõju hindamise aruanne kuulub eraldi osana planeeringu, riikliku arengukava või programmi juurde. Strateegilise keskkonnamõju hindamise protseduuriline külg ei ole aga õiguslikult reguleeritud. Paradoksaalne küll, kuid kui õiguslik regulatsioon on lünklik, on riigiasutuselt raske nõuda talle seadusega pandud kohustuse täitmist. Kohustus võib jääda täitmata, sest tegija ei saa aru, mida ta täpselt tegema peab. Teen osundatud puudustest kokkuvõtlikud järeldused, mida õigusloomes osalejad peaksid edaspidi arvestama. Esiteks. Seaduseelnõudele lisatud seletuskirjad peaksid kajastama, mis eesmärgil piiranguid sätestatakse, milline on kavandatava seaduse mõju. Teiseks. Avaliku halduse seaduslikkuse nõudest tulenevalt peavad avaliku võimu teostaja pädevus ja volitused suhetes kolmandate isikutega olema määratud seadusega ja piisavalt selged. Kolmandaks. Seaduse kohaldajal peab olema võimalus kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine on demokraatlikus ühiskonnas vajalik, kusjuures seaduse kohaldaja peaks saama kaaluda erinevaid põhiseaduslikke väärtusi. Neljandaks. Põhiõiguse riivet saab lugeda põhiseadusega kooskõlas olevaks vaid siis, kui riivel on legitiimne eesmärk. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav on. Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Nimetatut peab arvestama nii seadusandja kui ka õiguse kohaldaja. Viiendaks. Kohalikele omavalitsustele kohustuse panemisel peavad täpselt olema sätestatud nii finantseerimise allikad kui ka kohalike omavalitsuste eelarvesse sihtotstarbeliste summade eraldamise kord. Kuuendaks. Seaduse vastuvõtmisele peab järgnema seaduse rakendajate koolitamine ja seaduse selgitamine avalikkusele kui üks osa rakendamisest. Järgmisena käsitlen Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrusi. Õiguskantsler on teinud kolm ettepanekut määruste vastavusse viimiseks põhiseaduse ja seadustega. Õiguskantsler taotles Vabariigi Valitsuse 30. novembri 2000. aasta määruse nr 393 «Kaadrisõjaväelasele toetusena toiduraha ja korteriraha maksmise ulatus ja kord» kooskõlla viimist põhiseaduse §-ga 113 ja maksukorralduse seaduse § 7 punktis 9 sätestatuga. Osundatud määruse § 1 lõike 2 kohaselt ei maksustata toiduraha ega korteriraha vastavalt tulumaksuseaduse § 19 lõike 3 punktile 3 tulumaksuga. Kui põhiseaduse § 113 kohaselt võib riiklikud maksud sätestada seadus ja maksukorralduse seaduse § 7 punkti 9 kohaselt maksuseaduses sätestatakse võimalikud maksusoodustused ja nende tegemise kord, siis oli kaadrikaitseväelasele toetusena makstava toiduraha ja korteriraha tulumaksuvabastuse kehtestamine seadusest madalama õigusjõuga õigusaktiga põhiseaduse ja maksukorralduse seaduse vastane. Vabariigi Valitsus on nimetatud ettepaneku täitnud. Õiguskantsler on teinud ministritele kaks ettepanekut viia määrused kooskõlla põhiseaduse ja seadusega. Esimese ettepaneku tegi õiguskantsler teede- ja sideministri 7. juuni 2000. a määruse «Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskirjade kehtestamine» § 2 lõike 6 ja § 13 lõike 6 kooskõlla viimiseks põhiseaduse § 3 lõikega 1 ja § 94 lõikega 2 ning ühistranspordiseaduse § 5 lõikega 4 ja §-ga 34. Minister oli ebaseadusliku määrusega piiranud kohaliku omavalitsuse seadusega lubatud otsustuspädevust ja teise sättega seaduse volitust ületades andnud kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada nõuded, mida seadus ette ei näe. Teine ettepanek tehti majandusministri 29. novembri 2000. a määruse nr 34 «Majandusministri 4. detsembri 1998. a määruse nr 46 «Pürotehniliste toodete käitlemise eeskirja kinnitamine» täiendamine» kooskõlla viimiseks põhiseaduse §-dega 3 ja 94 ning lõhkematerjaliseaduse § 60 lõikega 1. Nimetatud säte annab majandusministrile volituse kehtestada pürotehniliste toodete käitlemise eeskiri, kuid ei anna volitust reguleerida pürotehniliste toodete käivet. Mõlemad ettepanekud on täidetud. Ka eelkontrolli käigus olen Vabariigi Valitsuse istungitel teinud ettepanekuid määruste vastavusse viimiseks põhiseaduse ja seadustega. Selle tulemusel ei võetud vastu Vabariigi Valitsuse määrusi elektrivõrgu, soojusvõrgu ja gaasivõrguga liitumistasu arvestamise korra kinnitamise kohta. Osundatud eelnõude regulatsioon oli efektiivse järelevalve teostamise ja tarbija õiguste kaitse seisukohalt lünklik, võimaldades võrguettevõtjal kontrollimatult kujundada liitumistasu suurust. Ei olnud selge, mida võib arvata võrgu arenduskulude hulka, millest sõltub liitumistasu suurus ning mis mahub konkreetsete kulutuste alla. Nimetatud korrad tipnesid võrguettevõtja õigusega lõpetada võlglasega leping põhimõttel «Kraan kinni!». Nende määruste vastuvõtmise korral muutunuks riiklik järelevalve monopoolses seisundis olevate võrguettevõtjate üle veelgi raskemaks. Teine näide Vabariigi Valitsuse istungil läbivaadatud seaduseelnõu kohta. Loteriiseaduse eelnõu § 21 punkti 3 kohaselt ei anta korraldusluba, kui füüsilisest isikust taotleja või juriidilisest isikust taotleja nõukogusse, juhatusse või tegevjuhtkonda kuuluva isiku kohta olevate andmete põhjal selgub, et sellel isikul ei ole laitmatu reputatsioon. On loogiline, et seaduseelnõus taheti avada laitmatu reputatsiooni mõistet. Ja mis sellest siis välja tuli? Tsiteerin: «Laitmatu reputatsioon käesoleva seaduse kohaselt tähendab, et selle isiku tegevus on kaasa toonud äriühingu pankroti, äriühingule antud tegevus- või korraldusloa lõpetamise, kehtetuks tunnistamise või sellel isikul on ärikeeld või seda isikut on kriminaalkorras karistatud.» Tahtmata sekkuda poliitilise seisukoha kujundamisse, pidasin vajalikuks Vabariigi Valitsuse istungil küsida, kas seda regulatsiooni on mõeldud tõsiselt. Põhiseaduslikkuse järelevalve korras oli Riigikohtus arutusel kolme Vabariigi Valitsuse määruse vastavus põhiseadusele ja seadusele: Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a määrus nr 215 «Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise loa taotlemise vormi kehtestamine», Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. määrusega nr 268 kinnitatud «Maa enampakkumisega erastamise kord» ja Vabariigi Valitsuse 27. mai 1993. a määrus nr 161 «Isiklike sõiduautode ametisõitudeks kasutamise kulude hüvitamise kohta». Vabariigi Valitsuse ja ministrite määruste kohta on mul järgmised märkused. Esiteks. Endiselt lisatakse Vabariigi Valitsuse istungite päevakorda punkte kiireloomuliste küsimustena, mille puhul õiguskantsleri eelkontrolli ja õigusliku analüüsi võimalused jäävad puudulikuks. Teiseks. Otstarbekus prevaleerib nii mõnigi kord seaduslikkuse üle. Kolmandaks. Kooskõlastusmenetlus ei haara kõiki asjaosalisi ministreid, ametkondi ega isikuid, kellele seadusega pannakse kohustusi või kelle suhtes neid rakendatakse. Neljandaks. Õigusloomes on täheldatav killustatus ehk eelnõude valmimine allasutustes, mistõttu ministeeriumi seisukoht tervikuna võib jääda kujundamata. Viiendaks. Vabariigi Valitsus saab põhiseaduse § 87 punkti 6 kohaselt määrusi anda seaduse alusel ja täitmiseks seaduses sisalduva volitusnormi alusel. Määrus, mis ületab volitusnormiga antud volituse eesmärki, sisu ja ulatust, ei ole enam kooskõlas põhiseadusega. Seaduses sätestatud piiranguid võib valitsus talle antud volituse raames määrusega täpsustada, kuid mitte kehtestada täiendavaid piiranguid. Valitsus ei saa seadusega määratud tingimusi muuta, sealhulgas kehtestada uusi tingimusi. Volitusnormi alusel kehtestatud kord saab reguleerida protseduuri ehk menetlust. Kuuendaks. Seaduse alusel antud määrus kehtib niikaua, kuni kehtib volitusnorm. Määruse kehtivus pärast volitusnormi sisaldava seaduse kehtetuks tunnistamist on vastuolus põhiseaduse § 87 punktiga 6. Vastuolu põhiseaduse nimetatud sättega on ka siis, kui Vabariigi Valitsus ei ole seaduse alusel nõutavat määrust andnud. Seitsmendaks. Riiklikke makse, maksusoodustusi ja maksusoodustuse andmise korda saab kehtestada ainult seadusega. Kaheksandaks. Minister ei või määrusega laiendada ega piirata kohalikule omavalitsusele seadusega antud otsustuspädevust. Lõpetuseks käsitlen kohaliku omavalitsuse määrusi. Õiguskantsler on ülevaates käsitletaval ajavahemikul protestinud kaheksa kohaliku omavalitsuse määrust. Järjekordselt tuleb tõdeda, et eksitakse elementaarsete nõuete vastu, millest põhilised on järgmised: 1) kohalik omavalitsus reguleerib riigielu küsimusi ilma seadusliku volituseta; 2) kohalikud omavalitsused ei järgi seaduste ega Vabariigi Valitsuse määruste nõudeid ning otsustamiseks ettenähtud tähtaegasid; 3) seaduslike volitusteta kehtestatakse isikutele piiranguid ja pannakse kohustusi, sealhulgas ka tagasiulatuvalt. Osundatud puudusi illustreerivad järgmised näited. Üks volikogu oli kehtestanud uued, kõrgemad maamaksumäärad eelarveaasta keskel, täpsemalt 1. veebruarist 2000. Sellega rikkus volikogu maamaksuseadust, mille kohaselt maamaksu saab muuta vaid eelarveaasta algusest ehk 1. jaanuarist. Volikogu tähelepanu juhiti ka põhimõttele, et määruses ei saa tagasiulatuvalt kehtestada sätteid, mis toovad kaasa isikute kohustuse ja vastutuse suurenemise. Õiguskantsleri ettepanekul volikogu taastas alates 1. jaanuarist 2000 tagasiulatuvalt endise maamaksumäära. Kaks vallavolikogu olid määrusega kehtestanud külavanemakandidaadile piiranguid või nõudeid, nagu näiteks eatsensus, valimiskoosoleku läbiviimiseks minimaalse kvoorumi piirang, mis ei tulenenud ühestki seadusest ja olid seetõttu ebaseaduslikud. Tänaseks on ebaseadusliku määruse punktid tunnistatud kehtetuks. Toimetulekutoetus on riiklik sotsiaaltoetus, mis kuulub kehtiva seaduse alusel kohalike omavalitsuste poolt kohapeal väljamaksmisele ilma õiguseta kehtestada täiendavaid kohustusi või tingimusi selle saajale. Üks vallavalitsus asus ilma seadusliku aluseta reguleerima riigielu küsimust, kehtestades toimetulekutoetuse saamiseks täiendavaid tingimusi. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kohaselt kehtestab hoolekogu tegutsemise korra haridusminister määrusega ja selleks on haridusminister andnud 22. juunil 2000. a määruse nr 19 «Kooli hoolekogu tegutsemise kord», kusjuures selle korra kehtestamine on riigielu küsimuse reguleerimine seaduse alusel. Üks vallavolikogu oli viitega põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-le 41 asunud määrusega reguleerima kooli hoolekogu ja teinud seda volitusi ületades. Kohalikud omavalitsused on massiliselt valesti tõlgendanud ja rakendanud äriseadustiku § 521 lõiget 3. Vähemalt 35 omavalitsusüksuses on antud volikogu määrused tegevus-, kauplemis-, teenindus- ja ka tegutsemislubade väljaandmise korra kohta. Seejuures on nendes määrustes sätestatud nn teenustasu või tasu lubade andmise eest. Äriseadustiku § 521 lõige 3, esiteks, ei anna kohalikele omavalitsustele õigust sellist korda ise kehtestada ja, teiseks, ei anna see säte ka mingit õigust lubade väljastamise eest makset või tasu kehtestada. Õiguskantsleri ettepanekud on sisuliselt valmis ja esitatakse lähipäevil määruste kooskõlla viimiseks põhiseadusega. Kohalikele omavalitsustele on põhiseaduse alusel ja seadustega konkretiseeritud ulatuses antud autonoomse tegutsemise õigus ja ka kohustus. Samas juhin kõrge kogu tähelepanu sellele, et kohalikele omavalitsustele antavate ülesannete hulk kasvab, kuid neile antud pädevust peab tagama lünkadeta ja õigusselge, omavalitsustega läbi arutatud ja rahastatud ülesannetel põhinev optimaalne seaduslik regulatsioon. Austatud Riigikogu! Nüüd ülevaate viimase küsimuse juurde: mis saab edasi? Olen kooskõlas põhiseadusega esitanud teile ülevaate, kus juhtisin tähelepanu olulistele probleemidele õigusloomes, ja pakkunud välja ka võimalikke lahendusi. Kuid pole selge, mis nendest tähelepanekutest ja ettepanekutest edasi saab. Loodan, et ülevaatele järgneb selles tõstatatud probleemide konstruktiivne arutelu. Et eeltoodu rakendamist leiaks, kohtun pärast ülevaate esitamist põhiseaduskomisjoniga, arutamaks ülevaate põhiseisukohtade praktilist realiseerimist. Samuti olen valmis kohtuma ka Riigikogu teiste komisjonidega. Tänan teid ülevaate tähelepaneliku jälgimise eest! Austatud Riigikogu liikmed, olen valmis vastama teie küsimustele. Õiguskantsler Allar JÕKS