Riigikontrolör — Riigikontrolli ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal — RTL, 111, 1554

SAATEKS Te loete riigikontrolöri ülevaadet riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal, mille esitamine Riigikogule on Riigikontrolli põhiseaduslik kohustus nii nagu ka riigikontrolöri ülesanne tutvustada nimetatud dokumenti Riigikogu ees üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. Ülevaate koostamisel pidasime silmas, et Riigikontrolli ülesanne kõrgeima kontrolliasutusena on anda avalikkusele kindlustunnet, et riigi vara üle peetav arvestus on õige ning aruandlus kajastab tõetruult riigi vara ja finantsolukorda. Nii on meie töö aluseks ühelt poolt valitsuse aruanne sellest, kuidas ta kulutas maksumaksja raha ja täitis talle pandud ülesandeid, teiselt poolt aga Riigikontrolli viimase aasta olulisemad auditileiud, kus auditi laiema fookusena oli silmas peetud riigi vara kasutamist ja säilimist. Eelnevast tulenevalt pidasime otstarbekaks jagada ülevaade kahte ossa: – I osas esitame tähelepanekud Rahandusministeeriumi koostatud 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta. Lisaks kajastame selles osas ka oma seisukohti, mis puudutavad valitsuse aruandluse head tava, ja esitame täiendavat infot, mida oleme pidanud Riigikogu liikmetele vajalikuks, kuid mis ei sisaldu riigieelarve täitmise aruandes; – II osas esitame ülevaatliku kokkuvõtte, mis koosneb peamiselt auditite käigus tehtud olulisematest tähelepanekutest ja ettepanekutest teemadel, mis puudutavad kogu valitsussektori toimimist tervikuna eelmisel eelarveaastal ja mõnel juhul ka varasematel aastatel. Jälgitavuse ja arusaadavuse suurendamiseks koostasime nii kogu ülevaate kui ka ülevaate I osa kohta kokkuvõtte ning varustasime dokumendi tabelite ja skeemidega. Samuti on ülevaatele lisatud rahandusministri vastus. Soovin Teile meeldivat süvenemist riigi juhtimise, arvestuse ja aruandluse põnevasse maailma. Riigikontrolör Juhan PARTS KOKKUVÕTE OLULISEMAST Riigikontroll toob käesolevas aruandes välja oma arvamuse ja tähelepanekud riigieelarve täitmise aruande ja mitmete riigi juhtimise ning vara säilimise ja heaperemeheliku kasutamise seisukohalt oluliste teemade suhtes. Peame eriti vajalikuks rõhutada järgmisi väljakutseid, mis seisavad täna jätkuvalt avaliku sektori ees. Need on: – riigi olulisemate tegevusvaldkondade ressursiga kaetud pikaajaliste plaanide loomine ja nende pidev korrigeerimine vastavalt ressursside ja eesmärkide muutumisele; – vastutavuse põhimõtte sisuline rakendamine, mis tähendab, et ministrid ja teised juhid peavad olema kohustatud selgitama ja põhjendama, milliste seaduste alusel ja milliste tulemuste saavutamiseks eelarveaastal raha ja muid ressursse kavatsetakse kulutada, ja hiljem ka tegelikult saavutatud tulemustest aru andma; – õppida tunnetama oma võimete piire ehk seda, kas poliitika, reform jms on tegelikkuses elluviidav, ja keskenduma elluviidavatele praktilistele lahendustele, mis tegelikult mõjutavad maksumaksja heaolu; – iga-aastaste kulutuste sisulise analüüsi tugevdamine ning selleks kulude põhjendamisel argumentatsiooni viimine lisaks kulude majanduslikule sisule ka kulutaja põhitegevusele ja selles toimuvatele muutustele; – siseauditi kui seaduskuulekuse ja juhtimisinfo kvaliteedi tagaja tugevdamine; – piisavate kontrollisüsteemide rakendamine kõrgema kuritarvituste ja väärkasutuse riskiga rahavoogude administreerimisel. Valitsuse sammud neile väljakutsetele vastamisel mõjutavad otseselt ka seda, milline peaks olema riigi aruandlus ja mida peab Riigikontroll tulevikus auditeerima. Riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse vastutuse tagamise peamise instrumendi suhtes on Riigikontroll järgmisel seisukohal: • Aruandlus tuleks viia vastavusse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega ja selleks peaks Riigikogu võtma seisukoha, milliste otsuste langetamiseks ta infot riigi kui terviku, ministeeriumide ja üksikute asutuste riigieelarve täitmise ja finantspositsiooni kohta vajab, ning langetama sellest tulenevalt otsused, mis määratlevad: – aruandesse lülitatavad subjektid; – aruandes esitatava põhi- ja lisainfo struktuuri, detailiseerituse ja kajastamisprintsiibi (kassa- või tekkepõhine). 2000. aasta kohta esitatud riigieelarve täitmise aruande suhtes on Riigikontroll järgmisel seisukohal: • Riigieelarve täitmise aruanne on esitatud kooskõlas riigieelarve seadusega, kuid aruandes sisalduvate vigade ja ebapiisava info tõttu ei anna see veel arusaadavat ja asjakohast ülevaadet riigi ressursside (sh varad ja eelarvevahendid) kasutamisest ja finantsseisundist. • Riigikontroll ei võta seisukohta riigieelarve täitmise aruande kinnitamise või mittekinnitamise suhtes, sest kuigi aruande kinnitamine on Riigikogu põhiseaduslik kohustus, ei ole sellest tulenevaid tagajärgi seadustes avatud ja seetõttu ei oma selline Riigikogu otsus Eesti seadusandlikus ruumis tähendust. * * * Rahandusminister nõustus oma vastuses sellega, et riigieelarve täitmise arvestus- ja aruandlussüsteemid vajavad täiustamist ja korrastamist, ning märkis, et on käivitanud projekti eesmärgiga viia aruandlus vastavusse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. Selle töö lõpule jõudes peab olema saavutatud olukord, kus riigi kui ühe juriidilise isiku ulatuses on majandustehingute üle arvestuse pidamine ja majandustehingute tulemustest aru andmine juhitud ühtse tervikuna ning õiguslik keskkond on piisavalt reguleeritud. Riigi raamatupidamist reguleeriv õiguslik keskkond korrastatakse 2002. aastal. Samuti märkis rahandusminister, et ministeerium on välja töötanud ja Riigikogu menetlusse andnud riigieelarve seaduse ja sellest tulenevate teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, mille üks eesmärke on viia valitsussektori tulude ja kulude käsitlus kooskõlla rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. Ka on Rahandusministeeriumis väljatöötamisel uus eelarve klassifikaator. Rahandusministri vastus on lisatud käesolevale aruandele. I OSA RIIGIKONTROLLI ARVAMUS 2000. AASTA RIIGIEELARVE TÄITMISE ARUANDE KOHTA Olulisemad seisukohad riigieelarve täitmise aruande kohta Käesolevas kokkuvõttes esitame oma seisukohad struktureerituna riigi finantsseisu (st riigi tulude, kulude, varade ja kohustuste) ja selles toimunud muutuste kaudu ning esitame kokkuvõtvad ettepanekud. Kõigepealt kokkuvõtvad seisukohad ja ettepanekud aruande struktuuri ja sisu kohta. RIIGIEELARVE TÄITMISE ARUANDE STRUKTUUR JA SISU Riigieelarve täitmise aruanne on esitatud kooskõlas riigieelarve seaduse §-ga 45. Riigieelarve seaduses sätestatud nõuded riigieelarve täitmise aruandele ei ole kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega1 ning aruanne ei sisalda seetõttu piisavalt infot2. • Aruanded ei anna veel täielikku pilti riigi kui terviku tuludest, kuludest, varadest ega kohustustest, vaid esitavad neist üksikuid lõike, mille seostamine teiste aruannetega on subjektide osalise kattumise või mõnede subjektidega seotud näitajate puudumise tõttu võimatu. Näiteks ei sisalda tulude ja kulude täitmise aruanne meie arvates piisavalt infot andmaks ülevaadet eelarvetulude laekumisest ja eelarvevahendite sihipärasest kasutamisest, samuti ei sisalda see võrdlust eelneva perioodiga, mistõttu puudub ülevaade trendidest. • Riigieelarve vahendite olemis ja paigutuses toimunud muutuste põhjuseid ei ole veel võimalik lõplikult tuletada ühestki lisatud aruandest. Nii näiteks ei ole riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud ühtegi riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandega piisavalt haakuvat aruannet või aruandeid, mis avaks(id) kajastatavate vahenditega seotud tulusid ja kulusid eelarveaastal. Ei ole võimalik ka hinnata, milliste sündmuste tulemusena on esitatud vahendite olem ja paigutus võrreldes eelarveaasta algusega muutunud ja kas need sündmused annavad märku valitsuse positiivsest või negatiivsest tegevusest. • Aruande lisadena on esitatud riigiasutuste koondbilanss ja -tulemiaruanne, mis oma olemuselt on aruande põhiosad, põhiosas aga on esitatud aruandeid, mis oma olemuselt peaksid olema koondbilanssi ja tulemiaruannet iseloomustavad lisad, nagu näiteks ülevaade riigi varalistest kohustustest. • Aruande osad sisaldavad erinevaid subjekte. Riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandena on esitatud Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite bilanss. Kuna seadusandja on jätnud aruande sisu avamata ning Rahandusministeeriumi riigikassa osakond ei ole iseseisev aruandekohustuslane, ei ole arusaadav, kelle nõudeid-kohustusi ja kelle suhtes see aruanne peaks sisaldama. Nii näiteks kajastuvad Vabariigi Valitsuse omandireformi reservfondi vahendid 2000. aasta riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes. Tegemist on eelarveväliste vahenditega, mis ei peaks kajastuma nimetatud aruandes. • Aruanne ei sisalda infot riigieelarve eelnõu seletuskirjas kulusid ja tulemusi puudutavate lubaduste täitmise kohta. Me ei väida, et eelarve täitmise käigus peaks riigieelarve eelnõus antud lubaduste täitmine olema kohustuslik, kuid ilma tagasisideta perioodi lõpul puudub selliste selgituste esitamisel eelarve eelnõu koosseisus mõte. • Aruannete koostamisel on kasutatud nii kassa- kui ka tekkepõhist arvestusprintsiipi. • Mitmete aruannete või nende osade mõistmiseks vajalik lisainfo kas puudub või on ebapiisav. Nii näiteks ei selgitata aruandes välislaenudele antud riigigarantiisid summas 904,9 mln krooni. Ettepanek Riigikogu peaks võtma seisukoha, milliste otsuste langetamiseks ta infot riigi kui terviku, ministeeriumide ja üksikute asutuste riigieelarve täitmise ja finantspositsiooni kohta vajab ning langetama sellest tulenevalt otsused, mis määratlevad: – aruandesse lülitatavad subjektid; – aruandes esitatava põhi- ja lisainfo struktuuri, detailiseerituse ja kajastamisprintsiibi (kassa- või tekkepõhine). Soovitame valitsuse aruandlus viia vastavusse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. Lähtuda saaks seejuures SIGMA3 soovituslikest juhistest. Tähelepanekud riigieelarve täitmise aruande kohta Kuna riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud aruanded ei anna terviklikku ülevaadet riigi finantsseisundist, siis oleme kokkuvõttes välja toonud Riigikontrolli olulisemad seisukohad tulude, kulude, varade ja kohustuste kaupa. 1. Tulud Tuginedes maksutulude audititele Maksuametis ja Tolliametis ning nendest asutustest saadud selgitustele, oleme veendunud, et kassapõhises riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruandes esitatud tuludest kogusummas 28 077,4 mln krooni on olulises osas õigesti kajastatud tulude laekumine kogusummas 27 363,5 mln krooni. Riigikontroll ei ole auditeerinud ega anna seetõttu hinnangut sellele osale kogutuludest, mille moodustavad eelarvelised laekumised majandustegevusest (omatulud) – 468,8 mln krooni ning Välis- ja Keskkonnaministeeriumile laekunud tulud – kokku 245,1 mln krooni. Riigikontroll ei ole auditeerinud ega anna seetõttu hinnangut ka tulude kajastamise õigsusele riigieelarve tulude klassifikaatorite lõikes, kuid teeb mõningaid märkusi tulude arvestamise ja kajastamisega seotud probleemide suhtes. 2. Kulud Riigikontroll on pisteliselt auditeerinud ega anna seetõttu kõikehõlmavat hinnangut üksikute asutuste kulude vastavusele riigieelarve seadusele ja teistele õigusaktidele. Oleme auditite käigus teinud tähelepanekuid: – kulutustest, mille otstarve erineb riigieelarve seadusega sätestatust; – kulutustest, mille puhul ei ole kinni peetud riigihangete seadusest; – kulutuste kohta Vabariigi Valitsuse reservi vahenditest. Me ei ole hinnanud eelmainitud juhtumite võimalikku rahalist ulatust ja mõju riigieelarve täitmise aruande kui terviku kontekstis. 3. Varad Kassa ja pank Me ei ole kõikehõlmavalt auditeerinud ega anna seetõttu hinnangut riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes sisalduvate varade õigsusele. Samas juhime siinkohal tähelepanu, et riigiasutuste bilanssides on kajastamata mitmed pangakontod ja nende kaudu toimunud tehingud. Nõuded Oleme seisukohal, et riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes kajastatud nõuded – 1687,6 mln krooni – ei kajasta riigi nõudeid täielikult ega usaldusväärselt järgmistel põhjustel: • Aruandes kajastatud välislaenude saldode inventeerimine on meie arvates ebapiisav ning nõuded välislaenude edasilaenamisest sisaldavad ebatõenäoliselt laekuvaid nõudeid. • Riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes on kajastatud lisaks eelarvelistele vahenditele ka eelarvevälised vahendid, näiteks Vabariigi Valitsuse omandireformi reservfondist väljaantud laenud. Riigieelarve täitmise aruande lisana esitatud riigiasutuste koondbilanss annab terviklikuma ülevaate riigi nõuetest, sisaldades lisaks riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes toodud nõuetele ka teiste riigiasutuste nõudeid. Lisaks eelnimetatud puudustele on riigiasutuste koondbilansis toodud nõuded mitmel juhul näidatud tegelikust suuremana, osa nõudeid ja viitlaekumisi on bilansis kajastamata ning elimineerimata on riigiasutuste omavahelistest tehingutest tulenevad nõuded. • Juhime tähelepanu sellele, et üheski aruandes ei ole nõuete hulka lülitatud riigi maksunõudeid, mis ulatuvad Maksuameti esitatud auditeerimata andmeil 31.12.2000. a seisuga 4975 mln kroonini (sh intressinõue 2178 mln), mistõttu ei ole võimalik hinnata, kas riigi tegevust finantseeritakse maksunõuete vähenemise või maksude suurenemise arvelt. Ettemaksed Ettemakstud tulevaste perioodide kulud (sh rent, kapitalirent, kindlustus, intressid ja muud ettemaksed), ettemaksed hankijatele ja materiaalsete põhivarade ettemaksed moodustavad riigiasutuste koondbilansi mahust ligikaudu 12% ehk 3558,1 mln krooni. Meie hinnangul on osa ettemaksete eest aruandeaastal teenused või kaup kätte saadud, mistõttu nende kajastamine ettemaksena on põhjendamatu ja bilansi lugemisel eksitav. Samas on osa ettemakseid kantud maksmisel kuludesse, ilma et kaupa või teenust oleks kätte saadud. Finantsinvesteeringud Ülevaade pikaajalistest finantsinvesteeringutest on riigieelarve täitmise aruande lisana esitatud riigiasutuste koondbilansis, kus finantsinvesteeringud moodustavad 38% ehk 11 267,2 mln krooni koondbilansi mahust. Finantsinvesteeringute kajastamisel ei ole lähtutud kapitaliosaluse meetodist ning investeeringud on kajastatud nimiväärtuses, mis on vastuolus hea raamatupidamistavaga. Seetõttu ei kajasta bilanss riigi finantsinvesteeringute tegelikku väärtust ega aruandeperioodil selles toimunud muutusi. Põhivarad Ülevaade riigile kuuluvatest põhivaradest on riigieelarve täitmise aruande lisana esitatud riigiasutuste koondbilansis, kus põhivarad (materiaalne ja immateriaalne põhivara) moodustavad jääkmaksumuses koondbilansi mahust 38% ehk 11 212,2 mln krooni. Meie hinnangul ei näita see summa riigile kuuluva vara tegelikku väärtust järgmistel põhjustel: renoveerimiskulusid ei liideta põhivara maksumusele; osa vara ei kajastu bilansis; bilansis näidatakse majandusüksusele mittekuuluvat vara. 4. Kohustused Kohustused riigiasutuste koondbilansis Riigiasutuste koondbilansi mahust moodustasid riigiasutuste kohustused 31.12.2000. a seisuga 18,7% ehk 5,6 mld krooni. Kohustuste kajastamisel oleme tuvastanud järgmised põhiprobleemid: kohustusi kajastatakse valedel bilansikirjetel, alati ei järgita tekkepõhist arvestusprintsiipi kohustuste arvele võtmisel, osa kohustusi ei kajastu raamatupidamisarvestuses ja -aruandluses, maksukohustuste saldod on inventeerimata ega lähe kokku Maksuameti isikukontode saldodega. Kohustusena on kajastamata Maksuameti ja Tolliameti kogutud maksude ettemaksed (Maksuameti esitatud auditeerimata andmetel 2,6 mld krooni). Välislaenud/välisvõlg Riigi varaliste kohustuste aruande ja 2000. aasta riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande kohaselt oli seisuga 31.12.2000 riigi välisvõlg 2830,2 mln krooni, sellest lühiajaline osa 295,8 mln krooni, pikaajaline osa 2492,8 mln krooni ja intressivõlg 41,7 mln krooni. Riigikontroll ei saa läbiviidud auditi tulemusena väita, et välislaenudest tulenevad kohustused on kajastatud õigesti ja õiglaselt, sest Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnal puudus 2000. aastal jooksev arvestus, mis oleks andnud kindluse välislaenudest tulenevate kohustuste õige ja õiglase kajastamise kohta seisuga 31.12.2000. Ka ei olnud välislaenude kohustusi aruandeaasta 2000 lõpus piisavas ulatuses inventeeritud. Lisaks juhime siinkohal tähelepanu, et esitatud aruanne ei kajasta võimalikke välisvõlgade kohustusi, mis pärinevad taasiseseisvusele eelnevast ajast. Garantiid välislaenudele Riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande bilansiväliste kohustuste osas on riigigarantiid välislaenudele toodud ära kogusummana 904,9 mln krooni. Selgitamata on, kellele ja kui kauaks on riigigarantiisid antud. 5. Muud tähelepanekud Riigivara kasutamine Oleme seisukohal, et riigil on materiaalset põhivara, mis ei ole vajalik riigiasutuste põhikirjast tulenevate funktsioonide täitmiseks, eriti juhtudel, kui ülalpidamiskulud ületavad vara kasutusse andmisest saadava tulu. Väljarenditud põhivarad moodustavad kogu materiaalsest põhivarast Kultuuriministeeriumis 79%, Majandusministeeriumis 30%, Riigikantseleis 15% jne. Riigikontrolli auditite tulemusena järeldame, et riigivara kasutada andmisel ei ole riigivara valitsejad alati lähtunud põhimõttest vältida kahju ja suurendada tulu ning seetõttu on riigil jäänud saamata võimalik tulu. Riiklikuks pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruanne Riiklikuks pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2000. aasta aruanne kajastab olulises osas õigesti ja õiglaselt pensionikindlustuse kassapõhiseid laekumisi ja nende kasutamist kooskõlas riikliku pensionikindlustuse seadusega, kuid aruanne ei näita pensionidega seotud kulutusi täies ulatuses. Oleme arvamusel, et aruanne peaks andma kinnitust ka riigieelarve eelnõus välja toodud eeldustele ja prognoosidele, mille alusel eelarvest raha taotleti, ning seatud eesmärkide saavutamisele. Riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2000. aasta aruanne Riiklikuks ravikindlustuseks 2000. aastal ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruandes esitatud kassapõhiste eelarvenumbrite ning tekkepõhiste kulude ja osalt ka tulude võrdlemine on eksitav ja aruande lisana esitatud info on ebapiisav. Riigieelarve seadus ei nõua riikliku ravikindlustuse koondbilansi esitamist, seetõttu ei kajasta aruanne haigekassade finantsseisundit – vara, kohustusi ja omakapitali. Riigi poolt asutatud sihtasutused, avalik-õiguslikud isikud ja riigi osalusega äriühingud Mitmete riigi funktsioonide täitmine on delegeeritud selleks loodud sihtasutustele ja avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele. Samuti omab riik strateegiliselt tähtsate eesmärkide saavutamiseks osalust äriühingutes. Riigieelarve täitmise aruandes on täiendava infona esitatud info ainult sihtasutuste kohta, kusjuures ei selgu, kui palju on eelarvest eraldatud sihtasutustele mitmesuguste programmide vms elluviimiseks, kas eesmärgid on saavutatud jne. Riigi osalusega äriühingute ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta andmeid esitatud ei ole. Peame vajalikuks info esitamist riigi osalusega äriühingute, riigi poolt asutatud sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta viisil, mis võimaldaks ülevaadet nende finantsseisundi, eesmärkide saavutamise ning eelarvest eraldatud raha sihipärase kasutamise kohta. Üldhinnang Kuigi riigieelarve täitmise aruanne on esitatud kooskõlas riigieelarve seadusega, on Riigikontroll arvamusel, et aruandes sisalduvate vigade ja ebapiisava info tõttu ei anna see arusaadavat ja asjakohast ülevaadet riigi ressursside (sh varad ja eelarvevahendid) kasutamisest ja finantsseisundist. Riigikontroll ei võta seisukohta riigieelarve täitmise aruande kinnitamise või mittekinnitamise suhtes, sest kuigi aruande kinnitamine on Riigikogu põhiseaduslik kohustus, ei ole sellest tulenevaid tagajärgi seadustes avatud ja seetõttu ei oma selline Riigikogu otsus Eesti seadusandlikus ruumis tähendust. SISSEJUHATUS Riigieelarve täitmise aruandest arvamuse andmise õiguslikud alused • Riigikontrollile on põhiseadusega (§ 135) pandud ülesanne esitada Riigikogule ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. • Riigieelarve seaduse (§ 47 lg 2) kohaselt annab Riigikontroll arvamuse riigieelarve täitmise aruande kohta Riigikogule 1. septembriks. Arvamuse andmise eesmärk, objekt ja ulatus • Arvamuse andmise olulisim eesmärk on anda maksumaksjatele ja Riigikogule, aga ka rahvusvahelisele avalikkusele sõltumatut kinnitust, et riigieelarve täitmise aruandes avalikustatud info riigi finantsvõimekuse, varade, kohustuste, tulude ja kulude kohta on usaldusväärne. • Riigieelarve täitmise aruanne on esitatud kahes osas, millest esimeses on riigieelarve seadusega sätestatud kohustuslikud osad ning teises täiendav info. Kuigi riigieelarve seaduse järgi on Riigikontrollil kohustus anda arvamus ainult esimese osa kohta, oleme käsitlenud aruannet kui tervikut ning toome välja ka täiendava osa kohta tehtud tähelepanekuid. Samuti oleme käsitlenud finantsaruandlusega seonduvaid üldisemaid, põhimõttelisi probleeme ja esitame oma seisukohad selleski valdkonnas. • Riigieelarve täitmise aruandest arvamuse andmiseks viis Riigikontrolli finantsauditi osakond 2000. aasta aruannete auditid läbi järgmiselt: – Aastaaruannete auditid viidi läbi kõikides ministeeriumides ja Riigikantseleis kui valitsemisalade raamatupidamisarvestust ja -aruandlust koordineerivas asutuses, samuti Keskhaigekassas ja Sotsiaalkindlustusametis kui riiklikku ravi- ja pensionikindlustust korraldavates asutustes. Nende auditite puhul oli eesmärgiks anda hinnang aruannete vastavusele raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Üldhinnangut andmata kontrollisime pisteliselt majandustehingute vastavust olulisematele õigusaktidele (sh riigieelarve seadus, riigihangete seadus, riigivaraseadus, avaliku teenistuse seadus). Aruannete puhul, mis on esitatud riigieelarve täitmise aruande osadena, kuid ei ole koostatud konkreetse aruandekohustuslasest asutuse kohta, viisime auditid läbi järgmiselt: – Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas stabiliseerimisreservi haldamise 2000. aasta aruande audit eesmärgiga anda hinnang selle aruande vastavuse kohta riigieelarve seadusele, raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele; Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas riigikassa halduses olevate vahendite 2000. aasta bilansi audit samuti eesmärgiga hinnata aruande vastavust riigieelarve seadusele, raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Piiratud ulatusega auditid viisime läbi järgmiselt: – viies piirkondlikus haigekassas eesmärgiga avaldada arvamust riikliku ravikindlustuse vahendite tulude ja kulude aruande kohta; – kolmes piirkondlikus pensioniametis eesmärgiga avaldada arvamust riikliku pensionikindlustuse vahendite tulude ja kulude aruande kohta; – Maksuametis ja Tolliametis maksutulude laekumise aruannetes esitatud andmete õigsuse kohta. • Lisaks läbiviidud audititele võrdlesime riigieelarve täitmise aruandes esitatud infot riigikassa infosüsteemi vastavate näitajatega ning koondaruannetes esitatud näitajaid Rahandusministeeriumi eelarveliste asutuste raamatupidamisaruannete andmebaasi näitajatega. Analüüsisime ka riigi osalusega äriühingute, riigi poolt asutatud sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute aastaaruandeid (sh audiitorite järeldusotsuseid). 1. VALITSUSE ARUANDLUSE EESMÄRK, PÕHIMÕTTED JA FINANTSAUDIT Käesoleva peatüki eesmärk on informeerida maksumaksjat ja Riigikogu rahvusvahelistest nõuetest valitsuse aruandlusele ning kirjeldada hetkeseisu tänases Eestis. Peame märkima, et kahjuks ei nõua meie praegused seadused aruannete esitamist, mis oleksid kooskõlas rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega. Soovitame valitsuse aruandluse kvaliteedi parandamisele mõeldes alustada aruandlust reguleerivate õigusaktide vastavusse viimisest rahvusvahelistelt heakskiidetud põhimõtetega. Aruandluse eesmärk 1.1. Aruandlus on vastutuse realisatsioon. Avalikus sektoris on aruandlus suure tähtsusega eelarve koostamise, vastutavuse ning läbipaistvuse seisukohast lähtudes. Finantsaruandlus peab näitama valitsuse vastutavust finantstegevuse ja ressursside kasutamise eest ning pakkuma tarbijale vajalikku infot otsuste tegemiseks. 1.2. Aruandluse põhiline eesmärk on näidata, kuidas valitsus on toime tulnud finantsressursside – tulude, kulude, varade ja kohustuste juhtimisega. Ideaalis peaks finantsaruandlus andma vastuse järgmistele küsimustele: – Eelarve terviklikkus – kas ressursside kasutamine on vastavuses õigusaktidest tulenevate volituste ja nõudmistega; milline osa eelarvest jäi aruandeaastal kasutamata; millised kulud on tekkepõhiselt tehtud, kuid aruandeaastal maksmata? – Kuluinfo – milline on erinevate programmide/tegevuste maksumus ja kuidas on need finantseeritud; millised on tulemused/saavutused; kuidas/milliste kuludega on valitsus juhtinud riigi varasid? – Finantsseisund – kas riigi finantsseisund on paranenud või halvenenud; millised reservid on moodustatud võimalike riskide maandamiseks? – Süsteemid ja kontroll – kas süsteemide ülesehitus võimaldab tagada vastavuse eelarve- ja finantsregulatsioonidega, valitsemisalade adekvaatse toimimise ning nõuetele vastava varade juhtimise? Aruandlus on vastutuse realisatsioon. Finantsaruandlus peab näitama valitsuse vastutavust finantstegevuse ja ressursside kasutamise eest ning pakkuma tarbijale vajalikku infot otsuste tegemiseks. Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted 1.3. Rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetele4 tuginedes peab valitsuse aruandlus sisaldama järgmisi aruandeid: – Finantsaruanne (financial reporting). Finantsaruande peamised osad on bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne ja kapitali liikumise aruanne. Neid aruandeid täiendavad lisad, mis annavad selgitusi olulisemate aruandes esitatud näitajate jm kohta. – Vastavusaruanne (compliance reporting). Tegemist on aruandega, mis peaks näitama, kas eelarvevahendid kulutati selleks ettenähtud otstarbel ja koguses. See aruanne peaks andma kinnituse, et eelarvevahendid on kasutatud kooskõlas õigusaktidega. – Tegevusaruanne (performance reporting) peaks sisaldama infot valitsemisalade poolt pakutavate teenuste liikide, hindade, koguste ja kvaliteedi kohta. Mõningad tegevusaruande elemendid võivad sisalduda ka finantsaruannetes, kuid finantsaruanded on siiski mõeldud rohkem finantstegevuse, mitte põhitegevuse kajastamiseks. Valitsuse aruandlus peab hõlmama finants-, vastavus- ja tegevusaruannet. 1.4. Valitsus peab Riigikogule ja avalikkusele andma aru vähemalt kord aastas. Aruandlus koosneb mitmest aruandest, mida võib esitada eraldiseisvaina, kuid valitsuse tegevusest ülevaatlikuma pildi saamiseks on otstarbekas need esitada ühtse aruandena. Riigi haldamist kajastavad tegevusaruanded ning finantsinfo ja mittefinantsinfo võrreldavus on avalikku sektorit puudutava info kasutajatele muutumas järjest olulisemaks. 1.5. Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted sisaldavad lisaks kohustuslike aruannete loetelule ka põhimõtteid aruannetele seatud kvalitatiivsete tunnuste kohta, millest põhilised on arusaadavus, asjakohasus, usaldusväärsus ja võrreldavus. Nende põhimõtete rakendamise vajadusele juhtisime tähelepanu ka aruandes «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 1999. aastal», mille esitasime Riigikogule 3. septembril 2000. Valitsuse aruandlus peab olema arusaadav, asjakohane, usaldusväärne ja võrreldav. Valitsuse aruandlust reguleerivad õigusaktid Eestis 1.6. Aruandlus jaguneb kolmeks tasandiks: valitsuse aruandlus, ministeeriumi valitsemisala aruandlus, üksikasutuse aruandlus.Valitsuse aruandlus põhineb eelarvest finantseeritavate asutuste (valitsusasutused ja nende hallatavad riigiasutused, samuti riigi poolt loodud sihtasutused, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja riigi osalusega äriühingud) aruannetel. Valitsuse aruandlus. Riigi kui terviku aruandlust reguleerib riigieelarve seaduse § 45, mis sätestab aruande kohustuslikud osad. Lahti seletamata on aruande eri osade koostamise põhimõtted, eesmärk ja täpsem sisu. Riigikontroll on arvamusel, et riigieelarve seaduses sätestatud nõuded riigieelarve täitmise aruandele ei ole kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega5: • Riigieelarve seadusega sätestatud aruande üksikud osad ei moodusta tervikut. Puudub aruande loogiline ülesehitus: põhiaruanne või -aruanded ja neid täiendavad aruanded ehk lisad on omavahel halvasti seotud. Osa aruandeid, mis on oma sisult põhiaruanded (koondbilanss, -tulemiaruanne), on esitatud täiendava info ehk lisadena, sest seadus nende aruannete esitamist ei nõua. Samas on aruanded, mis oma sisu poolest on lisad (näiteks rahaliste kohustuste aruanne, varaliste kohustuste aruanne), esitatud põhiaruannetena, sest seda nõuab seadus. Riigieelarve seaduse nõuded riigieelarve täitmise aruandele ei ole kooskõlas rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. • Finantsaruandlus. Riigieelarve seadus ei nõua bilansi, tulemiaruande, rahavoogude aruande ega kapitali liikumise aruande esitamist. Valitsus on finantsaruannetest esitanud ainult koondbilansi ja -tulemiaruande riigieelarve täitmise aruandes täiendava infona. Riigieelarve täitmise aruandes esitatud kohustuste aruanded ja riigikassa halduses olevate vahendite bilanss on küll informatiivsed, kuid ei ole rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtete kohaselt käsitletavad finantsaruannete, vaid nende lisadena. • Vastavusaruandlus. Riigieelarve eelnõu on eelarve kinnitamise aluseks, seetõttu on eelnõus toodud eesmärgid käsitletavad valitsuse lubadustena. Kahjuks ei kehtesta seadus nõuet lähtuda eelarvevahendite kasutamisel eelnõus toodud eesmärkidest. Riigieelarve tulude ja kulude aruanne ei sisalda, erinevalt eelnõust, selgitusi ega anna tagasisidet lubaduste täitmise kohta. Puudub ka valitsuse kinnitus, et eelarvevahendid on kasutatud kooskõlas kehtivate õigusaktidega. • Tegevusaruandlus. Riigieelarve seadus ei sätesta tegevusaruandluse kohustust. Valitsus ei ole tegevusaruannet esitanud ei riigieelarve täitmise osana ega ka iseseisva aruandena. • Valitsemisala aruandlus. Valitsemisala asutuste koondaruandlust reguleerib määrus6, mis kohustab valitsemisalasid esitama Rahandusministeeriumile koondbilansi ja ­tulemiaruande koos lisadega. Määruses ei sätestata aga koondaruannete konsolideerimispõhimõtteid, mis tagaksid asutuste omavaheliste tehingute elimineerimise koondaruandest. •Üksikasutuse aruandlus. Eelarvelised asutused korraldavad oma raamatupidamisarvestust ja -aruandlust vastavalt raamatupidamise seadusele ulatuses, mis sõltub asutuse tüübist. Lisaks reguleerivad eelarveliste asutuste raamatupidamist ja aruandlust rahandusministri määrused7. Neid silmas pidades tuleks järgida head raamatupidamistava, mis definitsiooni kohaselt tugineb rahvusvahelistele raamatupidamisstandarditele (IAS – International Accounting Standards) ja Euroopa Ühenduse direktiividele. Siiski on rahandusministri määrusega tehtud teatav järeleandmine, mis kohati takistab head raamatupidamistava täies ulatuses rakendamast. Nimelt on eelarvelised asutused rahandusministri määrusest tulenevalt kohustatud järgima head raamatupidamistava ainult ulatuses, mis ei ole vastuolus rahandusministri määrustega. Riigikontroll soovitab Rahandusministeeriumil kui eelarveliste asutuste aruandlust korraldaval asutusel püüelda raamatupidamisarvestuse ja -aruandluse reguleerimisel rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtete poole. Rahvusvaheline raamatupidajate organisatsioon IFAC (International Federation of Accountants) on tajunud vajadust parandada eelarveliste asutuste raamatupidamise kvaliteeti ning asunud välja töötama rahvusvahelisi avaliku sektori raamatupidamisstandardeid (IPSAS – International Public Sector Accounting Standards), mis põhinevad Rahvusvaheliste Raamatupidamisstandardite Komitee IASC väljatöötatud ja äriettevõtetele mõeldud rahvusvahelistel raamatupidamisstandarditel, kuid arvestavad avaliku sektori asutuste eripäraga. Riigikontroll soovitab Rahandusministeeriumil kui eelarveliste asutuste aruandlust korraldaval asutusel püüelda raamatupidamisarvestuse ja -aruandluse reguleerimisel rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtete poole. Vastutava isiku probleem 1.7. Eestis on vastutus valitsuse finantsaruannetes sisalduva info õigsuse eest õigusaktidega ebapiisavalt määratletud: 1.7.1. Riigieelarve täitmise aruande koostamine on reguleeritud riigieelarve seaduse §-s 46, mis vastutavat isikut täpsustamata sätestab aruande esitamise kohustuse järgmiselt: – riigieelarvest finantseeritavad asutused koostavad oma eelarve täitmise aruande; – ülalnimetatud aruande põhjal koostab Rahandusministeerium riigieelarve täitmise aruande. 1.7.2. Raamatupidamise aastaaruande õigsuse eest vastutab rahandusministri 30.11.2000. a määruse nr 100 kohaselt iga asutuse juht, kes kinnitab aruande oma allkirjaga. Valitsemisala kohta koostatud koondaruande õigsuse eest vastutajat ei ole õigusaktidega määratletud. On põhjendatud alus8 arvata, et see, mis toimub ministreeriumi valitsemisalas, on ka ministri vastutada, kuid tegelikule praktikale toetudes allkirjastab koondaruande kantsler ning ministri vastutus koondaruande õigsuse eest jääb ebaselgeks. Samas puuduvad ministril kontrolliprotseduurid, mis tagaksid talle aruandes sisalduva info õigsuse, ja nii oleks ministri allkiri valitsemisala koondaruandel paljuski vaid formaalne ega tähendaks sisulist vastutust. Eesti õigusaktid ei määratle vajaliku täpsusega vastutust valitsuse finantsaruannetes sisalduva info õigsuse eest. 1.8. Riigieelarve assigneeringute kasutamise kontrollimine on sätestatud riigieelarve seaduse §-s 35, mille kohaselt: – valitsusasutused annavad valitsuse kehtestatud korras valitsusele aru kord kvartalis. See aruandlus näitab ainult riigieelarve kulude kassapõhist täitmist ega sisalda sisulisi selgitusi saavutatud eesmärkide, tulemuste jne kohta; – minister kontrollib oma ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste eelarvete täitmist ja kehtestab eelarvete täitmise kontrollimise eeskirjad. Selliseid eeskirju ei olnud 2000. aastal kehtestanud ükski ministeerium. Raske on kindlaks teha, kuidas teostati valitsemisala asutustes kontrollimist, kui puudub vastav aruandlus ja kirjalikult fikseeritud kontrolliprotseduurid. Seetõttu ei saa olla kindel kontrolli tegelikus toimumises ja selle regulaarsuses. Finantsauditi ja aruandluse seos 1.9. Riigikontrolli finantsaudit annab sõltumatu kinnituse valitsuse aruannetes sisalduva info usaldusväärsuse kohta, mis on seda suurem, mida laiem on auditeeritavate asutuste (üksuste vm) hulk, st auditi ulatus. Auditi ulatuse ja läbiviimise efektiivsuse suurendamiseks on Riigikontrolli finantsauditi osakonna püüd võimalikult palju tugineda auditeeritava sisekontrollisüsteemile (st protseduuridele, mis tagavad olulisemate riskide maandamise) ja siseaudiitorite tööle. Võimalik lahendus siin on siseaudiitorite arvamuse lisamine asutuste aruannetele. Seetõttu näeme ühe tegurina finantsauditi ulatuse ja efektiivsuse suurendamisel koostööd valitsusasutuste siseauditi üksustega. Riigikontrolli finantsaudit annab sõltumatu kinnituse valitsuse aruannetes sisalduva info usaldusväärsuse kohta. 1.10. Suurendamaks Riigikontrolli auditeeritavate aruannete hinnangu sisulist ulatust, on kavas laiendada finantsauditi käigus antavat hinnangut järgmiselt: Tulemusi puudutava info õigsus Kuluinfo õigsus Sisekontrolli ja finantsjuhtimise tase Valikuline testimine üldhinnangut andmata Tehingute seaduslikkus Valikuline testimine üldhinnangut andmata Raamatupidamise aruannete õigsus Aeg 2001 2003 2005 9 2. 2000. AASTA RIIGIEELARVE TULUDE JA KULUDE TÄITMISE ARUANNE 2000. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruanne ei näita kõiki eelarveaastal laekunud tulusid ja kulusid, näiteks stabiliseerimisreservi tulusid ja kulusid ning asutustele sponsorluse ja annetustena laekunud toetusi. Kogutavate maksude kohta ei ole esitatud tekkepõhist arvestust, laekunud tuludes kassapõhiselt kajastatud maksud sisaldavad järgmistel perioodidel tagasikantavaid ettemakseid. Riigieelarvest tehtud kulude puhul esines eelarvevahendite mittesihipärast kasutamist. Esitatud aruanne ei sisalda meie arvates piisavalt infot, andmaks ülevaadet eelarvetulude laekumisest ja eelarvevahendite sihipärasest kasutamisest; aruanne ei sisalda võrdlust eelneva perioodiga, mistõttu puudub ülevaade trendidest. 2.1. Riigieelarve seadus ei määratle riigieelarve tulude ja kulude aruande täpsemat sisu. Aruande ülesehitust on igal aastal muudetud, seetõttu ei ole eri aastate aruanded võrreldavad. Näiteks esitati 1999. aasta vastavas aruandes lisaks kassakuludele ka tegelikud kulud, mis 2000. aasta aruandes enam kajastamist ei leia. 2000. aasta eelarve on esitatud koos 1999. aastast ülekantud assigneeringutega, 1999. aasta aruande eelarve veerg aga ei sisalda 1998. aastast ülekantud assigneeringuid. Riigikontroll on arvamusel, et aruande koostamise põhimõtete puudumine ja sellest tulenev aruannete pidev muutumine võib olla eksitav aruande kasutajale ja mõjutada juhtimisotsuseid. 2.2. 2000. aasta riigieelarve tulude-kulude täitmise aruanne koos selgitavate lisadega ei sisalda piisavalt infot, mis oleks vajalik aruande kasutajatele adekvaatsete juhtimisotsuste tegemiseks. Riigikontroll on seisukohal, et aruanne peaks sisaldama lisaks kajastatule ka võrreldavat infot eelmise perioodi kohta. Riigieelarve seadus ei määratle riigieelarve tulude ja kulude aruande täpsemat sisu. 2.3. Riigieelarve menetlemise aluseks on eelarve eelnõu ja sellega koos esitatud seletuskiri. Riigieelarve seadus ei kehtesta nõuet lähtuda eelarvevahendite kasutamisel eelarve eelnõus toodud eesmärkidest. Juhime tähelepanu, et seetõttu ei ole eelarvevahendite kasutamisel alati lähtutud eelarve eelnõus nimetatud eesmärkidest. Ka ei anna esitatud aruanne infot eelarvevahendite jaotamisel püstitatud eesmärkide saavutamise ja vahendite sihipärase kasutamise kohta. 2.4. Riigieelarve seaduse § 35 järgi annavad valitsusasutused Vabariigi Valitsusele aru riigieelarves ettenähtud assigneeringute kasutamisest vähemalt üks kord kvartalis. Selline kord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 06.06.2000. a määrusega nr 180, mille kohaselt Rahandusministeerium esitab valitsusele kord kvartalis riigikassa poolt koostatud asutuste kassaaruanded, millele eelnevalt annavad kinnituse vastavad valitsusasutused. Riigikontroll on seisukohal, et nimetatud aruanne ei näita eelarvevahendite kasutamise sihipärasust. Riigieelarve seadus ei kehtesta nõuet lähtuda eelarvevahendite kasutamisel eelarve eelnõus toodud eesmärkidest. Riigieelarve tulud 2.5. Riigieelarve seaduse § 2 lg 2 kohaselt koosneb riigieelarve kõigist eelarveaasta tuludest ja kuludest. Riigieelarve täitmise aruandes ei kajastu aga stabiliseerimisreservi 2000. aasta tulud summas 258 mln krooni. Kajastamata on ka asutustele sponsorluse ja annetustena laekunud toetused, mida esitatud koondtulemiaruande põhjal on kokku 536 mln krooni. 2.6. 2000. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruande põhjal olid riigi tulud 2000. aastal 28 077 mln krooni, mis moodustas 98,4% kinnitatud eelarvest. Aruande selgitava osana on toodud tulugruppide võrdlused eelarvega, kuid ei ole meie arvates piisavalt selgitatud üle- ja alalaekumiste põhjuseid. Aruandes on kajastamata stabiliseerimis- reservi tulud ning asutustele laekunud toetused. 2.7. Riigitulude laekumise kohta oleme koostanud tabeli (vt tabel 1). Tabelis toodud laekumiste aruanded esitatakse Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnale ning nende põhjal koostatakse riigitulude koondaruanne. Rahandusministeeriumile esitatud aruannetes kajastatud andmete õigsust riigikassas ei kontrollita. Tulusid, mis laekuvad riigieelarvesse, võrreldakse võimalusel kogulaekumisega. Tuginedes Riigikontrolli läbiviidud maksutulude audititele Maksuametis ja Tolliametis ning meile antud selgitustele, ei saa me anda hinnangut üksikute tulukirjete õigsusele. Auditi tulemusena oleme kindlad, et 2000. aastal riigieelarvesse laekunud tulude summa 27 363,5 mln krooni on olulises osas õige. Riigikontroll ei ole kõikehõlmavalt auditeerinud ega anna hinnangut eelarvelistele asutustele laekunud tuludele majandustegevusest (468,8 mln krooni) ega Välis- ja Keskkonnaministeeriumile laekunud tuludele (kokku 245,1 mln krooni). 2.8. Maksutulud on kajastatud 2000. aasta riigieelarve täitmise aruandes nii tulude ja kulude täitmise aruandes kui ka eelarveliste asutuste koondtulemiaruandes kassapõhiselt. Seetõttu on aruandeperioodi tuludena kajastatud järgmiste perioodide tulude eest tehtud ettemaksed ning kajastamata on arvestatud, kuid laekumata maksunõuded. ° Käibemaksu tuludena on kajastatud Tolliametile aasta lõpuks laekunud deposiidid järgmisel perioodil deklareeritava kauba eest ning tuludena on kajastamata lepinguliste klientide poolt aasta lõpuks tasumata krediidi jääk. ° Maksuameti andmetele tuginedes on aasta lõpu seisuga maksunõudeid 4975 mln krooni (sh intressinõue 2178 mln) ja maksude ettemakseid 2585 mln krooni. 2.9. Maksunõuded on aasta jooksul suurenenud 14,3% (349,3 mln), kuid maksude laekumine on suurenenud vaid 8,7%. Kõige rohkem – 330,6 mln krooni – suurenesid Maksuameti käibemaksunõuded. Teeme ettepaneku lisaks kassapõhisele tulude aruandele esitada ka tekkepõhine aruanne, mis annaks aruande kasutajale rohkem infot, sh maksunõuete ja kohustuste suuruse ja muutuste kohta. 2.10. Riigi muud tulud riigivara kasutamisest olid 2000. aastal kokku 35,3 mln krooni. Riigivaraseaduse § 7 järgi on ministeeriumid kui riigivara valitsejad kohustatud riigivaraga tehtavate tehingute puhul juhinduma põhimõttest vältida kahju ja suurendada tulu. Riigikontrolli auditite põhjal järeldame, et riigivara kasutusse andmisel ei ole riigivara valitsejad alati eelnimetatud põhimõttest lähtunud ning seetõttu on riigil jäänud saamata võimalik tulu. Riigivara kasutusse andmisel ei ole riigivara valitsejad alati lähtunud põhimõttest vältida kahju ning suurendada tulu ning seetõttu on riigil võimalik tulu saamata jäänud. 2.10.1. Majandusministeerium. AS-ile A.L.A.R.A. olid kuni 1.03.2001 renditud Kiriku 6 hoovihoone ruumid üldpindalaga 123,3 m2 hinnaga 2959 krooni kuus (24 kr/m2); OÜ-ga Sagriling oli sõlmitud rendi- leping10 ruumide rendiks pindalaga 9,9 m2 Lai 25/27 asuvas hoones summas 350 krooni kuus (35 kr/m2); Tallinna Linnateatrile olid kuni 2.02.2001 renditud ruumid pindalaga 1043,4 m2 Lai 25 asuvas hoones hinnaga 2129 krooni kuus (2 kr/m2) ja AS-ile Kommunaalprojekt olid kuni 31.12.2000 renditud Lai 27 ruumid üldpindalaga 291,9 m2 hinnaga 1275,5 krooni kuus (koos käibemaksuga, 4 kr/m2). 2000. aastal ei nõudnud Majandusministeerium AS-ilt Eesti Kommunaalprojekt sisse lepingu järgi ettenähtud tasu, kuna AS Eesti Kommunaalprojekt tasus kõik Lai 27 asuva hoone kommunaalmaksed. 2.10.2. Majandusministeerium on paljude rentnikega sõlminud kasutusvalduse lepingud, mille kohaselt rendi asemel makstakse kasutustasu. Kuna kasutustasu ei kuulu riigieelarvesse kandmisele, on ministeerium seda raha ise kasutanud, sh töötasude maksmiseks. Oleme arvamusel, et sisuliselt on tegemist rendiga, mis oleks tulnud riigieelarvesse kanda11. Näiteks AS-iga BDG Meelelahutus on sõlmitud tähtajatu kasutustasu leping ruumide kasutamise eest pindalaga 24,4 m2 Lai 25/27 asuvas hoones summas 610 krooni kuus (25 kr/m2); MTÜ-ga Eesti Standardikeskus aga tähtajatu leping Aru 10 asuvas hoones 882,7 m2 suuruse pinna rendiks, kusjuures rent on 1496 krooni kuus ja kasutustasu 29 339 krooni kuus (mõlemad summad ilma käibemaksuta). 2.10.3. Kultuuriministeeriumi hallatav riigiasutus, Eesti Riiklik Vene Draamateater andis 1990. aastal äriühingule (alates aastast 1999 on teiseks lepingu pooleks AS Alexela Entertainment) 99 aastaks rendile kasiino Astoria-Palace kasutuses olevad ruumid pinnaga üle 800 m2 (rendile antud pinna täpset suurust ei ole rendilepingus fikseeritud). Lepingu kohaselt ei maksa rentnik renti, vaid tasub teatri kommunaalkulud. Oma sisult on need maksed rent. Riigikontrolli arvestuste kohaselt maksis rentnik 2000. aastal kasutatavate ruumide ruutmeetri eest 66 krooni kuus. Äripindade tavaline rent samas piirkonnas Tallinnas Vabaduse väljakul on vahemikus 150–260 kr/m2. 2.10.4. Põllumajandusministeerium on OÜ-le Miku-Manni andnud tasuta kasutada ministeeriumi omanduses olevat vara maksumusega 196 868 krooni (köögisisustus), mis ei ole vajalik ministeeriumi põhikirjaliste ülesannete täitmiseks. MTÜ-le Eesti Maaturism on antud aruandeperioodil tasuta kasutada ministeeriumi valduses olevat riigivara soetusmaksumusega 336 752 krooni. 2.10.5. Välisministeerium on 20.06.1995 sõlminud rendilepingu A-Ettevõtmiste AS-iga, mida on pikendatud kuni 20.09.2003. Lepingu kohaselt annab Välisministeerium oma peahoones rendile 1052,8 m2 renditasuga 1 kr/m2 kuus. Vastavalt lepingule oli rentnikul kohustus investeerida ruumide parendusse kuni 2000. aastani 3,7 mln krooni. Välisministeeriumil puudub ülevaade nimetatud põhivara parendustest ning raamatupidamises ei kajastu ruumide parendused ega ka nõue rentnikule investeerimiskohustuse eest. Koos investeerimiskohustusega tuleks kuu rendiks 60 kr/m2. Oleme arvamusel, et nii madal rent ei ole majanduslikult põhjendatud. 2.10.6. Sotsiaalministeerium andis mitteeluruumi kasutusse andmise lepingu (15.05.1995) nr 14 kohaselt OÜ-le Maritaana kuni 14.05.2001 rendile toitlustuskompleksi ruumid pindalaga 585,5 m2. Vastavalt lepingule arvatakse viie aasta rendi katteks osaühingu soetatud ja pärast lepingu lõppemist ministeeriumi omandusse jääva söökla, baari ja pagaritöökoja tehnoloogiliste seadmete, inventari ja mööbli maksumus, kokku 215 000 krooni. 4.04.2000 sõlmiti OÜ-ga Maritaana uus mitteeluruumide rendileping nr 12-2 tähtajaga 5 aastat. Renditava pinna suuruseks on lepingus näidatud 494,32 m2. Lepingu järgi on rentnik kohustatud remontima söökla, baari ja pagaritöökoja ruumid ning uuendama seal tehnoloogilisi seadmeid 85 000 krooni ulatuses (ehk 165 000 krooni vähem kui enne), mis loetakse rendise tasumiseks rentniku poolt ruumide kasutamise eest lepingu kehtimisaja jooksul. Juhime tähelepanu asjaolule, et vastavalt riigivara kasutusse andmise korra punktile 83.1 võib rendileandja teha tasaarveldusi rentniku poolt hoonete ja rajatiste parendamiseks tehtud kulutuste hüvitamiseks, kuid söökla jooksev remont ja sisseseade uuendamine ei ole käsitletav põhivara parendamisena. 2.11. Oleme seisukohal, et riigil on materiaalset põhivara, mis ei ole vajalik riigiasutuste põhikirjast tulenevate funktsioonide täitmiseks, eriti juhtudel, kui selle haldamiskulud ületavad kasutusse andmisest saadavat tulu. Väljarenditud põhivarad moodustavad kogu materiaalsest põhivarast Kultuuriministeeriumis 79%, Majandusministeeriumis 30%, Riigikantseleis 15% jne. ° Riigikantselei väljarenditava Keila-Joa suvilakompleksi haldamiskulud ületasid 2000. aastal väljarentimisest saadavat tulu 1,6 mln krooniga. Riigil on materiaalset põhivara, mis ei ole vajalik riigiasutuste põhikirjast tulenevate funktsioonide täitmiseks. Riigieelarve kulud 2.12. Riigieelarve seaduse § 6 lg 2 järgi liigendatakse riigieelarve kulud administratiivse jaotuse ja funktsionaalse otstarbe järgi peatükkideks ja osadeks Liigitamata kulude maht eelarves on põhjendamatult suur ja eelarve täitmise ning majandusliku sisu järgi artikliteks. 2000. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruandes näidati liigitamata kulusid (art 99) kokku 608,8 mln krooni. Aruande selgitustest ei ilmne, millest liigitamata kulud koosnevad, ega see, miks paljudel juhtudel ületavad kassakulud tunduvalt eelarvet. Riigikontroll on seisukohal, et liigitamata kulude maht eelarves on põhjendamatult suur ja eelarve täitmise aruanne ei ole piisavalt läbipaistev. aruanne ei ole piisavalt läbipaistev. 2.13. Riigieelarve seaduse järgi ei ole ministril õigust muuta riigieelarves ettenähtud kulude otstarvet. Selles suhtes on Riigikontrollil oma 2000. aasta auditite alusel järgmised tähelepanekud: 2.13.1. Haridusministeerium ei ole eelarvevahendite kasutamisel lähtunud eelarves kehtestatud kulude otstarbest 4 237 100 krooni ulatuses. 2.13.2. Kultuuriministeerium on vastuolus riigieelarve seadusega muutnud kulude otstarvet 94 750 krooni ulatuses. 2.13.3. Kaitseministeerium ei ole eelarve kasutamisel lähtunud eelarves kehtestatud kulude otstarbest 985 632 krooni ulatuses. 2.13.4. Pensioniametid ületavad riiklikeks toetusteks ja hüvitisteks määratud eelarvet. Nii on ületatud 2000. aasta riigieelarve seadusega osa 141 ptk 38 art-s 69 «Ühekordsed ja perioodilised toetused puuetega inimestele» määratud telefonide kasutamise ja transporditoetuste eelarvet. 2.14. Riigihanget korraldamata osteti järgmisi töid ja teenuseid: 2.14.1. Siseministeerium ostis 2000. aastal riigihanget korraldamata AS-ilt AK Süsteemid võrguehitustööde teenust 361 799 krooni ja Unicenter TNG-lt võrguhalduse arendusprojekt 484 537 krooni eest. 2.14.2. Keskkonnaministeerium on riigihanget korraldamata ostnud bürootehnika AS-ilt KTK Overall 454 750 krooni eest, keskkonnategevuskava koostamiseks teenustöid OÜ-lt Bürgerson 212 277 krooni eest, Eesti looduskaitsealade plotterkaardi ja turismikaardi koostamiseks teenustöid AS-ilt Regio 206 067 krooni eest. 2.14.3. Kultuuriministeerium on riigihanget korraldamata soetanud AS-ilt Hansa Liising Eesti sõiduauto Audi V6 1,8 Turbo 399 900 krooni eest. 2.14.4. Välisministeerium on riigihanget korraldamata ostnud kolimisteenust AS-ilt KLG Eesti 523 289 krooni eest ning kindlustusteenuseid AS-ilt Salva Kindlustus 363 078 krooni eest. 2.14.5. Teede- ja Sideministeerium on riigihanget korraldamata ostnud OÜ-lt IT Arvutiteenindus arvuti riist- ja tarkvara 360 099 krooni eest ning AS-ilt Office Economicus koopiamasinad 274 938 krooni eest. 3. RIIGIEELARVE VAHENDITE OLEMI JA PAIGUTUSE ARUANNE EELARVEAASTA ALGUSE JA LÕPU SEISUGA Riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandena on esitatud Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite bilanss. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond ei ole iseseisev aruandekohustuslane ning tema halduses olevad vahendid ei kajastu ühegi aruandekohustuslase aastaaruannetes. Aruandes kajastatud välislaenude saldode inventeerimine on meie arvates ebapiisav; nõuded välislaenude edasilaenamisest sisaldavad ebatõenäoliselt laekuvaid nõudeid. Auditi ulatus 3.1. Arvamuse andmiseks riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandele viisime Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas kui riigieelarve vahendite arvestusega tegelevas üksuses läbi piiratud ulatusega auditi, eesmärgiga hinnata aruande vastavust riigieelarve seadusele, raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Üldised tähelepanekud riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande kohta 3.2. Riigieelarve seadus sätestab riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande esitamise kohustuse, seletamata lahti aruande sisu, koostamispõhimõtteid ja eesmärki. Aruande sisu ei ole defineeritud ka muudes õigusaktides. Rahandusministeerium esitas riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandena riigikassa halduses olevate vahendite bilansi (edaspidi riigikassa bilanss). Tulenevalt riigieelarve seaduse muutumisest esitati 2000. aastal sisu poolest 1999. aasta aruandega12 sarnane aruanne, kuid muudetud nimega. Kuna riigieelarve vahendite definitsioon on riigieelarve seaduses ebatäpne, siis on Rahandusministeerium tõlgendanud seda aruannetes mitmeti. Riigieelarve seadus nõuab riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande esitamist, kuid ei selgita aruande sisu, koostamis- põhimõtteid ja eesmärki. • Omandireformi reservfondi ja stabiliseerimisreservi vahendid ei kajastu riigieelarve tulude ja kulude aruandes, kuid kajastuvad riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes. 3.3. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond ei ole iseseisev aruandekohustuslane. Riigikassa halduses olevad vahendid ühegi teise aruandekohustuslase aruandes ei kajastu. Riigikontroll on arvamusel, et kuigi riigikassa bilanss on vajalik aruanne, peaksid aruandes sisalduvad andmed kajastuma ka mõne aruandekohustuslase aruannetes, kui ei peeta vajalikuks iseseisvat asutust moodustada. 3.4. Riigikassa bilansiga koos ei ole esitatud tulemiaruannet. Kuigi bilanss annab ülevaate riigikassa hallata olevate vahendite ja nende allikate seisundist aruandeperioodi alguse ja lõpu seisuga, ei peegelda see perioodi tulusid ja kulusid, mida näitaks tulemiaruanne. Riigikontroll on seisukohal, et riigikassa halduses olevate vahendite tulemiaruande esitamise kohustus tuleks kehtestada riigieelarve seaduses riigieelarve täitmise aruande osana. Riigikassa halduses olevate vahendite tulemiaruande esitamise kohustus tuleks sätestada riigieelarve seaduses. Tähelepanekud riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande bilansikirjete kohta 3.5. Maailmapanga energeetikalaenu tagasilaekunud summade arvel on välislaenude teenindamise reservist uuesti välja antud laene 35,8 mln krooni ulatuses. See summa sisaldub ka nõuetes. Välislaenude teenindamise reservi arvestamisel on võetud see arvesse topelt. 3.6. Omandireformi reservfondi nõuded on inventeerimata ning eraldamata on ebatõenäoliselt laekuvad nõuded. ° Näiteks laenati Majandusministeeriumile 1997. aastal elamute tehnohoolduse alaste käsiraamatute kirjastamiseks 605 tuhat krooni, mille ministeerium maksis ettemaksena OÜ-le Viplala, kes võttis endale kohustuse käsiraamat välja anda. Kuna lepingupartner käsiraamatut ei koostanud ja summat ei tagastanud, arvas Majandusministeerium ettemakse ebatõenäoliselt laekuvaks nõudeks. Majandusministeeriumi eelarves laenu tagastamiseks raha puudub. 3.7. Kohalikele omavalitsustele üle kandmata tulumaksu saldo 37,1 mln krooni on riigikassas leitud arvestuslikul teel ja on 17 mln krooni väiksem Maksuameti kogutavate riigitulude laekumise aruandes näidatust. 3.8. Välislaenude edasilaenamise nõudeid oli 31.12.2000. a seisuga 1546,2 mln krooni, sellest lühiajaline osa 207,7 mln, pikaajaline osa 1219,2 mln ja intressinõue 119,2 mln krooni. Nimetatud nõuete kohta on Riigikontrollil järgmised tähelepanekud: 3.8.1. Riigikassa osakonnal puudus 2000. aastal rahuldaval tasemel välislaenude edasilaenamise jooksev arvestus. 3.8.2. Välislaenude edasilaenamise nõuded sisaldavad nõudeid Sotsiaalpangale kokku 3 555 364 krooni ja RE-le Eesti Kütus kokku 21 270 821 krooni. Meie hinnangul on tegemist ebatõenäoliselt laekuvate nõuetega, mis oleks tulnud kanda kuluks ning mille katteks oleks tulnud moodustada provisjon. Riigikassa osa- konna jooksev arvestus välis- laenude edasi- laenamise kohta ei olnud rahuldaval tasemel. 3.8.3. Nõuetes kajastub AS-ile Edelaraudtee antud laen 89,7 mln krooni (seisuga 31.12.2000). Kuna 29.11.2000 sõlmitud erastamislepingus GB Railways Groupiga sätestatakse, et AS Edelaraudtee tagab laenulepingust tulenevate kohustuste täitmise riigieelarvest talle selleks sihtotstarbeliselt eraldatud vahenditega, ei ole eelnimetatud nõude kajastamine bilansis põhjendatud. 3.8.4. Seisuga 30.09.2000 viis OÜ Rimess MRI läbi saldoküsitluse välislaenude edasilaenamiste kohta. 322 all-laenust oli saldoteatisi tagasi saadetud 62 kohta, kokku umbes 190,5 mln krooni ehk 13,4% kogunõudest. 53-l tagastatud saldoteatisel tunnistati laenujääk õigeks, 9-l leiti erinevusi kokku 25,8 mln krooni. Oleme arvamusel, et nõuete inventuur oli ebapiisav ja registrid ei pruugi kajastada seisuga 31.12.2000 nõuete tegelikku saldot. 3.9. Seisuga 31.21.2000 oli välislaenude rahalisi vahendeid (ehk välislaenude reservi) 500 181 983 krooni. Sellest 45 546 373 krooni oli välislaenude erikontodel13. Ülejäänud summa – 454 635 610 krooni – oli mitmesugustel tähtajalise deposiidi ja arvelduskontodel. Kuna viimase summa puhul ei olnud pangaväljavõtetelt eristatavad välislaenudega seotud rahalised vahendid, oleme arvamusel, et välislaenudega seotud rahalised vahendid ei ole seisuga 31.12.2000 inventeeritavad. Seetõttu ei ole võimalik kontrollida deposiitidelt saadud intressitulude eelarvelisse ja eelarvevälisesse tulemisse jagamise õigsust. Välislaenudega seotud rahalised vahendid ei ole seisuga 31.12.2000 inventeeritavad. 3.10. Eelarveväliste tehingute tulem oli miinus 1431,3 mln krooni ja välislaenude teenindamise reserv 438,2 mln krooni. Eelarveväliste tehingute tulemi moodustavad Vabariigi Valitsuse tähtajaliste võlakirjade negatiivne tulem miinus 210 mln krooni, välisabist saadud vahendite tulem 0,8 mln krooni ja välislaenude negatiivne tulem miinus 1222,1 mln krooni. Eelöeldu suhtes on Riigikontrollil järgmised tähelepanekud: 3.10.1. Välislaenude tulemis ei ole eraldatud aruandeaasta ega eelmiste perioodide tulem. 3.10.2. OÜ Rimess MRI koostatud analüüsi põhjal oli välislaenude tulemisse kantud 8,3 mln krooni selgitamata summasid, mille kohta algdokumentatsioon puudub. 3.11. Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnal puudus 2000. aastal jooksev arvestus, mis annaks kindluse välislaenudest tulenevate kohustuste õige ja õiglase kajastamise kohta seisuga 31.12.2000. Oleme arvamusel, et välislaenude kohustusi ei olnud aruandeaasta 2000 lõpus piisavas ulatuses inventeeritud. Detailsed tähelepanekud välislaenude võlgnevuse kohta on esitatud käesoleva aruande osas «Riigi varalised kohustused». 3.12. Stabiliseerimisreservi kohta, mis bilansikirjena kajastub ka riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandes, oleme läbi viinud stabiliseerimisreservi haldamise aruande auditi ning esitame peakontrolöri otsuse käesoleva arvamuse osas «Stabiliseerimisreservi haldamine ja kasutamine 2000. aastal». 4. EELARVEAASTA LÕPUKS TÄITMATA RAHALISED KOHUSTUSED Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne ei kajasta riigi rahalisi kohutusi õigesti, kuna see ei sisalda kõiki kohustusi, kohustuste kajastamisel esineb vigu ning elimineerimata on riigiasutuste omavahelised tehingud. Kohustusena on kajastamata Maksuameti ja Tolliameti kogutud maksude ettemaksed. Auditi ulatus 4.1. Lisaks läbiviidud audititele kontrollisime riigieelarve täitmise aruandes esitatud eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste tabeli vastavust ministeeriumide valitsemisala aruannetes ja teiste asutuste aastaaruannetes kajastatud summadele. Samuti võrdlesime kohustuste tabeli koondsummasid riigiasutuste koondbilansi vastavate ridadega. Selgitasime ka välja, millised andmed eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste tabeliga võrreldes puuduvad või on lisatud teistesse eespool nimetatud aruannetesse. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste loetelu informatiivsus 4.2. Eelarveaasta lõpuks täitmata kohustuste aruandes, aga ka riigiasutuste koondbilansis ei ole elimineeritud riigiasutuste omavahelisi kohustusi. Seetõttu ei anna need aruanded täpset ülevaadet riigiasutuste eelarveaasta lõpuks täitmata rahalistest kohustustest. 4.3. Riigieelarve täitmise aruande selgituste järgi on eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne esitatud väljavõttena riigiasutuse koondbilansist. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste loetelu ei sisalda aga Rahandusministeeriumi real Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna bilansis olevaid kohustusi summas 3,3 mld krooni. Kuna aga koondbilansis riigikassa kohustused kajastuvad, siis rahaliste kohustuste aruannet ei saa käsitleda väljavõttena koondbilansist. Eelarveaasta lõpuks täitmata kohustuste aruandes, aga ka riigiasutuste koondbilansis ei ole elimineeritud riigiasutuste omavahelisi kohustusi. 4.4. Kohustusena on kajastamata Maksuameti ja Tolliameti kogutud maksude ettemaksed. 4.5. Rahaliste kohustuste aruanne sisaldab miinusmärgiga kohustusi. Sisuliselt tähendab see, et tegemist ei ole mitte kohustuste, vaid nõuetega, mis tuleks näidata bilansi aktivas ehk varades. ° Haridusministeeriumi valitsemisala aruande kohustustes on kajastatud kaugõppe tulevaste perioodide tulud miinusega. Seetõttu on eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste nimekirjas Haridusministeeriumi muud ettemakstud tulevaste perioodide tulud negatiivsed ehk miinus 91,6 tuhat krooni. 4.6. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste nimekirja mitmel veerul (nt «Kohustused töötajatele» ja «Võlad tarnijatele») on ministeeriumide andmetes suuri kõikumisi. Aruande selgitustes nende kõikumiste kohta infot esitatud ei ole. 4.7. Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 10014 § 29 sätestab, et sihtfinantseerimist näidatakse bilansireal 18 «Kapital». Hea raamatupidamistava15 järgi peaks seda aga näitama kohustusena. Näiteks valitsuselt saadud sihtfinantseerimise arvestamiseks raamatu- pidamises on koostatud juhend, mille kohaselt valitsuselt saadud sihtfinantseerimist ei kirjendata omakapitali kontodel16. Auditite käigus tehtud tähelepanekud 2000. a aastaaruannete auditite käigus leidsime vigu eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste arvestamisel, mistõttu rahaliste kohustuste aruanne ei anna õiget ja usaldusväärset ülevaadet kohustuste tegelikust seisust. Järgnevalt toome välja olulisemad tähelepanekud leitud vigade kohta. 4.8. Tulenevalt rahandusministri määrusest17 tuleb rahalisi kohustusi inventeerida bilansipäeva seisuga. Mitmes kontrollitud asutuses ei olnud seisuga 31.12.2000 seda tehtud. Rahaliste kohustuste aruanne ei anna õiget ja usaldusväärset ülevaadet kohustuste tegelikust seisust. ° Rahandusministeeriumis laekusid tarnijate saldokinnitused viielt ettevõttelt, mis moodustasid ainult 1% ministeeriumi lühiajaliste kohustuste kogumahust. ° Kaitseministeeriumis oli samuti bilansikirje «Võlad tarnijatele» summas 10 580 237 krooni bilansipäeva seisuga osaliselt inventeerimata. 4.9. Tekkepõhiselt oli arvestamata ja kohustusena arvele võtmata osa kulusid. ° Kaitseministeeriumi aruandes oli 31.12.2000. a seisuga kajastamata kapitalirendi intressikohustus 2,9 mln krooni, mille võrra oleks pidanud kohustused ja intressikulud olema suuremad. ° Keskkonnaministeeriumis oli tekkepõhiselt jäetud kohustusena arvele võtmata Finnish Environment Institute’i 16.11.2000. a arve nr SY00P0152-044 summas 226 280 FIM-i (595 473 krooni18) tankeri Alambra reostuse likvideerimise eest. ° Kaitseministeeriumi auditi käigus vaatasime pisteliselt 2001. aasta kuludokumente ja leidsime, et 2000. a aastaaruandes oli tekkepõhiselt kajastamata 13 kuludokumenti. Seisuga 31.12.2000 oli kohustustes ja kuludes kajastamata hankijate arveid kokku 396 809 krooni. Tekkepõhiselt oli arvestamata ja kohustusena arvele võtmata osa kulusid. ° 2000. aasta detsembris vastu võetud ja tööettevõtulepingute järgi ette nähtud teenuste eest oli Sotsiaalministeeriumis arvestamata töötasu 221 146 krooni ja sellelt arvestatav sotsiaalmaks 72 978 krooni ning seega kohustusi arvele võtmata kokku 294 124 krooni. 4.10. Auditite käigus leidsime puudujääke maksuarvestuses. Samuti ei võrdunud asutuste aruannete maksusaldod alati Maksuameti väljavõtetel kajastatuga. ° Sotsiaalministeeriumi 2000. a aastaaruande maksusaldod erinesid Maksuameti vastavate väljatrükkide saldodest üksikisiku tulumaksu, sotsiaalmaksu, käibemaksu ja erisoodustuste tulumaksu osas kokku 431 144 krooni. Samuti oli Sotsiaalministeeriumil aruandeaastal arvestamata ja deklareerimata erisoodustus ministeeriumi valduses olevatelt sõiduautodelt, mida kasutati Asutuste aru- annete maksu- saldod ei võrdu- nud alati Maksuameti väljavõtetel kajastatuga. tööülesannetega mitteseotult. Kajastamata maksukohustus aasta arvestuses oli 56 608 krooni. ° Rahandusministeeriumi üksikisiku tulumaksukohustus oli 2000. a aastaaruandes näidatud 129 242 krooni võrra suuremana kui Maksuameti väljavõttel. ° Keskkonnaministeeriumi bilansis kirjel «Maksukohustused» olid ekslikult kajastatud lühiajalised kohustused riigile ja asutustele summas 1 113 002 krooni (sh maa erastamisest Hüvitusfondile 497 508 krooni, omandireformi reservfondile 276 394 krooni, Harju Maavalitsusele 173 481 krooni, Tartu Maavalitsusele 102 913 krooni, Keskkonnafondile 55 259 krooni, metsa kännuraha Maksuametile 7447 krooni). Nimetatud kohustused tulnuks kajastada bilansikirjel «Muud lühiajalised kohustused»19. 4.11. Mitmes asutuses ei olnud puhkusetasude reservi arvestamisel kinni peetud «Keskmise palga ja puhkusetasu arvutamise korrast»20. Samuti oli vigu saamata puhkusepäevade inventeerimisel. ° Rahandusministeeriumis esines vigu saamata puhkusepäevade inventeerimisel ja reservi arvutamisel ei lähtutud «Keskmise palga ja puhkusetasu arvutamise korrast». ° Välisministeeriumi puhkusereserv kogusummas 6 834 780 krooni oli arvestatud töötajate ühe kuu palga alusel, seega ei olnud puhkusereservi arvestamisel lähtutud «Keskmise palga ja puhkusetasu arvutamise korrast». ° Kaitseministeeriumis ei lähtutud reservi arvutamisel «Keskmise palga ja puhkusetasu arvutamise korrast» ja saamata puhkusepäevade inventuuris ilmnes vigu. Samuti ei sisaldanud puhkusetasude reserv sotsiaalmaksu kohustust (kokku 488 968 krooni), nagu seda nõuab rahandusministri määrus21. Puhkusetasude reservi arvestamisel ei olnud alati lähtutud «Keskmise palga ja puhkusetasu arvutamise korrast». 5. ÜLEKANTAVAD JA ARVESTUSLIKUD KULUD Riigieelarve täitmise aruandes esitatud ülekantavate kulude aruanne sisaldab kulusid, mis seaduse järgi ei ole ülekantavad, nagu näiteks Sotsiaalministeeriumile eelarvest riiklikeks sotsiaalhoolekande-programmideks (osa 141 ptk 39 art 52) eraldatud 16,2 mln krooni, millest 2001. aastasse on kantud 2,4 mln. Arvestuslike kulude aruande selgitused ei sisalda kommentaare kulude suurte erinevuste kohta võrreldes eelarvega. Käesolevas osas toome välja tähelepanekud riigieelarve täitmise aruandes esitatud ülekantavate ja arvestuslike kulude ülevaate kohta. Ülekantavate ja arvestuslike kulude puhul võrdlesime Rahandusministeeriumi esitatud aruannet seadusega «2000. aasta riigieelarve» ja selle muudatustega. Pisteliselt kontrollisime 2001. aastasse ülekantavate kulude taotlusi ja rahandusministri vastuseid taotlustele. Samuti tegime tähelepanekuid 2000. a aastaaruannete auditite käigus. Ülekantavad kulud 5.1. Riigieelarve täitmise aruandes on ülekantavate kulude eelarve 1761,6 mln krooni, millest täideti 1619,3 mln krooni. Ülekantavate kulude eelarve jääk 2000. aastal oli 142,3 mln krooni, millest 2001. aastasse kanti rahandusministrile esitatud taotluste alusel 141,5 mln krooni22. Ülekantavate kulude aruande selgitused on ebapiisavad ja väheütlevad. 5.2. Ülekantavate kulude aruande selgitused on ebapiisavad ja väheütlevad. Välja toomata on asjaolu, et aruandes kajastatud ülekantavate kulude eelarve sisaldab 1999. aastast ületulnud jääke summas 57,6 mln krooni. 5.3. Vastavalt riigieelarve seadusele määratakse kululiigid riigieelarves23. Ülekantavat kulu võib osaliselt kanda üle järgmisse eelarveaastasse, kuid seda ei või ületada24. Seaduses ei ole määratud korda, kuidas toimub kulude ülekandmine järgmisse eelarveaastasse, seetõttu jääb ebaselgeks: – mille alusel otsustatakse kulude ülekandmine; – millised on taotluste esitamise tähtajad. 5.4. Seadusega «2000. aasta riigieelarve» on ülekantavateks kuludeks määratud kulutused investeeringutele ja infotehnoloogiale. Siiski on aruandes näidatud ka kulusid, mis seaduse järgi ei ole ülekantavad. ° Sotsiaalministeeriumile eelarvest riiklikeks sotsiaalhoolekande-programmideks (osa 141 ptk 39 art 52) eraldatud 16,2 mln kroonist on 2001. aastasse kantud 2,4 mln krooni. Arvestuslikud kulud 5.5. Arvestuslik kulu on kulu, mille summa on määratud riigieelarve seaduse alusel ja mida võib tulenevalt seadusest eelarveaastal ületada. Ületamine kaetakse riigieelarve tulude ülelaekumise või Vabariigi Valitsuse reservi arvel25. 5.6. Vastavalt riigieelarve seadusele määratakse kululiigid riigieelarves26. Seaduses on määratlemata, mille alusel määratakse kulu arvestuslikuks. Oleme tuvastanud probleemina, et 2000. aasta eelarves on Riigikogu liikmete töötasu määratud arvestuslikuks, kuid töötasult arvestatav sotsiaalmaks mitte. Oleme arvamusel, et töötasusid ja sotsiaalmaksu kui kulusid, mis on omavahel otseselt seotud, tuleks eelarve koostamisel käsitleda sarnaselt. Riigieelarve seadus ei sätesta, mille alusel määratakse kulu arvestus- likuks. 5.7. Arvestuslike kulude aruandest on näha, et esineb suuri erinevusi eelarve ja tegeliku täitmise vahel. See viitab probleemidele eelarvestamisel. Suuremad alatäitmised olid seotud ülekannetega teistele sektoritele kulude täielikuks või osaliseks katmiseks (66,4%) ja võlgnevuste kustutamiseks (74,91%). Eelarvet ületati kõige rohkem riigi ja kohalike omavalitsuste ostetud tööde ja teenuste (250,4%) ning omatulude arvel tehtud kulutuste puhul (132,1%). Suurte erinevuste põhjuseid eelarve ja tegeliku täitmise vahel ei ole aruandes selgitatud. Suuremad erinevused olid järgmised: Aruandest on näha, et esineb suuri erinevusi eelarve ja tegeliku täitmise vahel, kuid selle põhjuseid ei selgitata. ° Vabariigi Valitsuse reservist maksumärkide trükikuludeks eraldatud vahendite eelarve oli 0,5 mln krooni ja täitmine 4035,1 mln krooni, s.o 807%; ° Teede- ja Sideministeeriumi omatulude arvel tehtavate kulude eelarve oli 15,2 mln krooni ja täitmine 48,2 mln krooni, s.o 318,8%; ° Majandusministeeriumil olid vastavad arvud 1,8 mln krooni ja 4,5 mln krooni, s.o 257,8%; ° Sotsiaalministeeriumil olid vastavad arvud 21,6 mln krooni ja 41,8 mln krooni, s.o 192,9%. 5.8. Omatulude arvel tehtud kulud moodustavad arvestuslikest kuludest 5% ning riigieelarve kogukuludest 1,5%. Omatulude kajastamises ja aruandluses on auditite käigus ilmnenud järgmised probleemid: 5.8.1. Omatulu mõistet ei ole üheski õigusaktis defineeritud ja seetõttu tõlgendavad riigiasutused seda mitmeti. Näiteks on Majandusministeerium paljude rentnikega sõlminud kasutusvalduse lepingud, mille kohaselt rendi asemel makstakse kasutustasu, mida omatuluna on kasutatud ministeeriumi kulude katmiseks, sh töötasude maksmiseks. 5.8.2. Seaduse «2000. aasta riigieelarve»27 alusel kinnitatud korra28 järgi tuli omatulud kanda riigieelarvesse selleks otstarbeks avatud kontole. Seda aga ei tehtud ning seetõttu oli 2000. aastal omatulude kajastamine riigikassas ainult arvestuslik, st raha ei kantud riigikassasse, vaid esitati omatulude laekumise ja kasutamise aruanne. Sellest tulenevalt puudus riigikassal reaalne kontroll omatulude arvel tehtavate kulutuste kohta. Alates 2001. aastast toimub omatulude kandmine riigieelarvesse vastavalt seadusele. 6. VABARIIGI VALITSUSE RESERVI KASUTAMINE Vabariigi Valitsuse reservi kasutati 2000. aastal põhiliselt kuludeks, mida oleks olnud võimalik ette planeerida 2000. aasta riigieelarve koostamisel. Reservi kasutamise aruanne ei ole piisavalt informatiivne ega läbipaistev. Esines juhtumeid, kus reservist eraldatud raha kasutati mittesihipäraselt. 6.1. Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruande kohta arvamuse andmiseks viisime läbi piiratud ulatusega auditi. Arvamuse andmisel lähtusime järgmistest aspektidest: – Kas 2000. aasta riigieelarves kulude määramisel Vabariigi Valitsuse reservist on järgitud riigieelarve seaduse sätteid ja valitsuse reservi kasutamise põhimõtteid? – Kas Vabariigi Valitsuse reservist raha taotlemine on põhjendatud? – Kas Vabariigi Valitsuse reservist eraldatud raha on kasutatud eesmärgipäraselt? – Kas Vabariigi Valitsuse aruanne reservi kasutamisest annab küllaldast infot? 6.2. Seadusega «2000. aasta riigieelarve» määrati Vabariigi Valitsuse reservi suuruseks 87,3 mln krooni. Sama seaduse muutmise seadusega suurendati reservi 2,4 mln krooni võrra. Koos eelmisest aastast ületulnud jääkidega (22,5 mln krooni) ja 2000. aastal riigiasutuste reorganiseerimise tulemusena toimunud riigieelarve vahendite ümberjaotamisega29 (55,2 mln krooni) kujunes Vabariigi Valitsuse reservi suuruseks 167,4 mln krooni. 2000. aasta kassakulud moodustasid 153,6 mln krooni ehk 91,7% reservist. Olulist osa Vabariigi Valitsuse reservist kasutati 2000. aastal tegevuskuludeks – 76 mln krooni (sh vahendite ümberpaigutamine 55,2 mln krooni ulatuses) ehk 49,5%. 6.3. Riigikontroll on arvamusel, et Vabariigi Valitsuse reservi tuleks kavandada ja kasutada ainult ettenägematuteks kuludeks, mitte aga kuludeks, mida on võimalik planeerida ning mida tuleks ette näha riigieelarves. Asutuste reorganiseerimine tuleks ette näha eelarve koostamisel, mitte paigutada vahendeid ümber reservi kaudu, mis suurendab reservi mahtu kunstlikult ega anna tõepärast infot reservi vahendite tegeliku kasutamise mahust. Vabariigi Valitsuse reservi tuleks kavandada ja kasutada ainult ettenägematuteks kuludeks. ° Põllumajandustehnikumide üleviimisega Põllumajandusministeeriumi valitsemisalast Haridusministeeriumi valitsemisalasse vähendati Põllumajandusministeeriumile ettenähtud tegevuskulusid 31,6 mln krooni võrra, suunati see raha Vabariigi Valitsuse reservi ning eraldati sama summa Haridusministeeriumile põllumajandustehnikumide finantseerimiseks. ° Vanglate Ameti reorganiseerimisega suunati ametile riigieelarvest ettenähtud 13,7 mln krooni valitsuse reservi ning sealt Justiitsministeeriumi eelarvesse. ° Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Keskuse ümbernimetamisega ametiks vähendati keskuse finantseerimist 3,9 mln krooni võrra ning suunati see summa reservi, ühtlasi eraldades ümbernimetatud ametile sama summa. 6.4. Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruanne ei ole ülevaatlik ega läbipaistev. 6.4.1. Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruanne on väheinformatiivne. Puuduvad andmed, milleks eraldati raha ja kas raha eraldamise eesmärgid on saavutatud. Olulist osa kuludest on näidatud artiklite alt, mis ei anna infot kulude sisust (nt kulud, mida näidati artiklite 44 «Riigi ja kohalike omavalitsuste poolt ostetavad tööd ja teenused», 51 «Liigitamata ülekanded avalikule sektorile», 52 «Sihtotstarbelised ülekanded avalikule sektorile» ja 55 «Ülekanded avaliku sektori võlgnevuste kustutamiseks» all). Puuduvad andmed, milleks reservist raha eraldati ja kas raha eraldamise eesmärgid on saavutatud. ° Haridusministeeriumile eraldati kokku 7,2 mln krooni, sellest teistele sektoritele ülekandmiseks (art 54) 6,2 mln krooni ehk 86,1%. Vabariigi Valitsuse korralduste põhjal nähtub, et sellest summast 6 mln krooni eraldati Eesti Infotehnoloogia Sihtasutuse erarakenduskõrgkooli Infotehnoloogia Kolledži käivitamise kuludeks. ° Kultuuriministeeriumile eraldati 12,3 mln krooni, sh 6 mln krooni avalikule sektorile kulude täielikuks või osaliseks katmiseks (art 53) ja teistele sektoritele kuludeks (art 54) 4,5 mln krooni. Vabariigi Valitsuse korraldustest selgub, et 6 mln krooni eraldati toetusena Eesti Televisiooni töötajate koondamishüvitisteks, 2,8 mln rahvaraamatukogudesse internetipunktide loomise projekti «Küla Tee» jätkamiseks, 0,6 mln Kultuuriministeeriumile ülekandmiseks Eesti Üldlaulu- ja Tantsupeo Sihtasutusele Eesti–Soome laulu- ja tantsupeo laste transpordikulude osaliseks katmiseks jne. ° Välisministeeriumile eraldatud 7,4 mln kroonist kulutati 6,1 mln krooni, mis näidati art 99 «Liigitamata kulud» all. Vabariigi Valitsuse korraldustest selgub, et sellest summast kulutati humanitaar- ja arenguabiks määratud vahendite raames ÜRO kahele inimõiguste kaitsega seotud fondile ülekandmiseks 600 tuhat krooni, ÜRO Lastefondile ülekandmiseks 600 tuhat, ÜRO Arenguprogrammile ülekandmiseks 300 tuhat, Rahvusvahelisele Punase Risti Komiteele ülekandmiseks 600 tuhat, Jugoslaavia Liitvabariigile ülekandmiseks 600 tuhat, Gruusiale ülekandmiseks 1,5 mln krooni jne. 6.4.2. Aruandes ei ole näidatud asutuste reorganiseerimise tõttu reservi kaudu ümberpaigutatud vahendeid, mis kunstlikult suurendasid reservi mahtu ühe kolmandiku võrra. Aruandes ei ole näidatud asutuste reorganiseerimise tõttu reservi kaudu ümberpaigutatud vahendeid. 7. RIIGI VARALISED KOHUSTUSED Riigi varaliste kohustuste aruanne on sisuliselt riigi välisvõlgnevuse aruanne. Välislaenude ja nende edasilaenamise kohta puudus 2000. aastal jooksev arvestus, sellest tulenevate probleemide lahendamisega on Rahandusministeerium tegelnud nii 2000. kui 2001. aastal, sellele vaatamata oleme arvamusel, et välislaenude kohustusi ei ole aruandeaasta 2000 lõpus piisavas ulatuses inventeeritud. Seetõttu puudub kindlus, et aruanne näitab välisvõlgade suurust õigesti ja õiglaselt. Nimetatud aruanne ei anna ka piisavat infot laenuintressidest (puudu on intressimäärad, aruandeperioodil arvestatud intress). Samuti puudub info riigigarantiide kohta. Auditi ulatus 7.1. Riigi varaliste kohustuste aruande kontrollimiseks viisime läbi auditi Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas, mis tegeleb välislaenude arvestuse ja aruandlusega. Välislaenude võlgnevus 7.2. Riigi varaliste kohustuste aruande ja 2000. aasta riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande kohaselt oli seisuga 31.12.2000 riigi välisvõlg 2830,2 mln krooni, sellest lühiajaline osa 295,8 mln krooni, pikaajaline osa 2492,8 mln krooni ja intressivõlg 41,7 mln krooni. 7.3. Auditi käigus täheldasime, et Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnal puudus 2000. aastal jooksev arvestus, mis annaks kindluse välislaenude ja nende edasilaenamise õige ja õiglase kajastamise kohta. Rahandusministeerium tellis 2000. aasta lõpus OÜ-lt Rimess MRI raamatupidamisteenust välislaenudega seotud raamatupidamiskontode süstematiseerimiseks ja korrastamiseks seisuga 31.12.2000. Auditi käigus võrdlesime välislaenudega seotud kirjeid riigikassa aruandes OÜ Rimess MRI koostatud aruannetega, samuti kontrollisime pisteliselt OÜ Rimess MRI aruannete õigsust, st vastavust raamatupidamise algdokumentidele, laenuandjate saldoteatisi ja muid dokumente, mis kinnitaksid laenusaldot seisuga 31.12.2000. Nimekirjas olnud 20 laenust oli olemas 14 saldoteatist, neist seitsme laenu puhul ilmnesid vahed saldoteatiste ja riigikassa laenuarvestuse vahel. Summaarselt oli laenuarvestuses kajastatud välislaene umbes 35,9 mln krooni võrra suuremana, kui saldokinnitustest selgus. Rahandus- ministeeriumi riigikassa osakonnal puudus 2000. aastal jooksev arvestus, mis annaks kindluse välis- laenude ja nende edasilaenamise õige ja õiglase kajastamise kohta. 7.4. Riigi varaliste kohustuste aruanne koosneb laenude nimekirjast ning selgitavatest lisadest. Oleme arvamusel, et riigi varaliste kohustuste aruanne ei ole piisavalt ülevaatlik järgmistel põhjustel: – eraldamata on laenude lühi- ja pikaajaline osa; – puudub info intressimäärade ja muude oluliste lepingust tulenevate kohustuste (nt kohustistasud, administratiivtasud jne), samuti laenude 2000. aasta intressikulude kohta; – koostatud ei ole koondmaksegraafikut järgnevate aastate tagasimaksete kohta, mistõttu puudub info, kuidas jaotub maksekoormus; – aruanne ei sisalda infot selle kohta, kas ja kui suures summas on konkreetseid välislaenusid edasi laenatud; – riigi varaliste kohustuste aruande ja aruandele lisatud selgituste vahel esineb erinevus ühe laenu puhul: leping Eesti Vabariigi ja Euroopa Investeerimispanga vahel maanteede projekti rahastamiseks 15 mln euro suuruses summas ei kajastu riigi varaliste kohustuste aruandes, kuigi kajastub aruande selgitustes. Riigi varaliste kohustuste aruanne ei ole piisavalt ülevaatlik. 7.5. Riigikantselei väljaannetest riigi välisvõla kohta 1938/39. aastal nähtub, et seisuga 31.03.1939 oli riigi võlgade hulgas välisvõlgu 114 963 000 krooni. 2000. aasta riigieelarve täitmise aruandes nimetatud kohustused ei sisaldu. Samuti puudub sealt info Eesti NSV aegsete välisvõlgade kohta. Leiame, et eelnimetatu puhul võib tegemist olla riigi võimalike kohustustega, mis tuleksid sel juhul head raamatupidamistava järgides riigikassa bilansi väliselt riigieelarve täitmise aruandes lahti kirjutada. Riigigarantiid välislaenudele 7.6. Bilansiväliste kohustustena on kajastatud riigigarantiid välislaenudele summas 904,9 mln krooni, mis koosneb seitsmest välislaenust ning on arvele võetud laenujääkide summana. Riigi varaliste kohustuste aruanne riigigarantiide kohta täpsemat infot ei sisalda. Riigivara olemi ja paigutuse aruandes on garantiid toodud ära kogusummana. Riigi varaliste kohustuste aruanne riigi- garantiide kohta ei sisalda täpsemat infot. Riigivara olemi ja paigutuse aruandes on garantiid toodud ära kogusummana. 8. RIIKLIKUKS PENSIONIKINDLUSTUSEKS ETTE NÄHTUD VAHENDITE LAEKUMISE JA KASUTAMISE ARUANNE Riiklikuks pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2000. aasta aruanne kajastab olulises osas õigesti ja õiglaselt pensionikindlustuse kassapõhiseid laekumisi ja nende kasutamist kooskõlas riikliku pensionikindlustuse seadusega, kuid aruanne ei näita pensionidega seotud kulutusi täies ulatuses. Oleme arvamusel, et aruanne peaks andma kinnitust ka riigieelarve eelnõus välja toodud eeldustele ja prognoosidele, mille alusel eelarvest raha taotleti, ning seatud eesmärkide saavutamisele. Auditi ulatus 8.1. Riikliku pensionikindlustuse vahendite laekumise ja kasutamise aruande kohta arvamuse avaldamiseks viisime läbi Sotsiaalkindlustusameti kui piirkondlikke pensioniameteid koordineeriva asutuse 2000. aasta majandustegevuse auditi ning kolme pensioniameti (Tallinna, Põlvamaa ja Raplamaa Pensioniameti) majandustegevuse auditid. Sotsiaalkindlustusameti audit tugines raamatupidamise andmetele seisuga 31.12.2000 ning pensioniametite vaheauditid raamatupidamise andmetele seisuga 31.08.2000. Auditeeritud pensioniametite pensionikindlustuse vahendid moodustavad 40% kogu 2000. aasta pensionikindlustuse mahust. Võrdlesime aruandes esitatud andmeid riikliku pensionikindlustuse kassalise täitmise aruandega ja pensioniametite aruannetega ning 2000. aasta riigieelarve eelnõuga. 8.2. Me ei ole auditeerinud pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite 1999. aasta aruannet, milles esitatud info moodustab osa 2000. aasta aruandest. Seetõttu ei anna me hinnangut eelarveaasta 2000 algjäägi õigsusele. Tähelepanekud aruande kohta 8.3. Oma olemuselt kujutab aruanne endast kassapõhiselt koostatud väljavõtet riikliku pensionikindlustuse tuludest ja kuludest. Aruande tulud näitavad pensionikindlustuse laekumisi vastavalt riikliku pensionikindlustuse seadusele ning kulud näitavad väljamakstud pensione ja osa pensionide maksmisega seotud tegevuskuludest, mis seadusega «2000. aasta riigieelarve» oli lubatud katta pensionikindlustuse vahendite arvelt. 8.4. Pensionikindlustuse aruande sisu, koostamispõhimõtteid ja eesmärki ei ole lahti seletatud ega määratletud üheski õigusaktis. Seetõttu on aruande sisu olnud aastati erinev ning eri aastate andmed ei ole võrreldavad. Aruanne ei sisalda andmeid möödunud perioodi kohta. 8.5. Riigieelarve seadus ei nõua pensioniametitelt tekkepõhise koondbilansi ega -tulemiaruande koostamist. Peame vajalikuks nimetatud aruannete esitamist, et avalikustada pensioniametite vara ja kohustused ning näidata pensionikindlustuse tulusid ja kulusid täies mahus. 8.6. Pensionikindlustuse aruanne ei ole piisavalt informatiivne. Näiteks ei sisalda see riikliku pensionikindlustuse tegevusaruannet, mis näitaks, kas raha on kulutatud eesmärgipäraselt. Samuti ei anna aruanne kinnitust riigieelarvest assigneeringute taotlemisel eelarve eelnõus esitatud eelduste ja prognooside30 täitumise kohta, mida võiks aruandelt põhjendatult oodata. Meie arvates oleks oluline ka analüüsida, milline oli õigusaktide muudatuste mõju pensionikindlustuse vahenditele. Näiteks kuidas keskmine pension kunstlikult tõusis (pensionäride arv vähenes kunstlikult, kuna toitjakaotuspensioni saajaks on alates 2000. aastast pere, enne seda olid pere liikmed), kuidas muutusid pensionid seoses invaliidsuspensionide saajate ümberkvalifitseerimisega rahvapensioni või vanaduspensioni saajateks jne. Riigieelarve seadus ei nõua pensioni- ametitelt tekke- põhise koond- bilansi ega -tulemiaruande koostamist 8.7. 1999. aastal laenati riigikassast riiklikule pensionikindlustusele 52 mln krooni, mis seoses riikliku pensionikindlustuse arvamisega riigieelarve koosseisu tasaarveldati 2000. aastal pensionikindlustusest üle tulnud vahenditega. Riigikassale tasutud intresside võrra on aruandes vähendatud pensionikindlustuse tulusid 7,4 mln krooni ulatuses. Oleme arvamusel, et intressid oleks tulnud kajastada kuludes, mitte tulude vähendamisena. Sotsiaalkindlustusameti ja pensioniametite auditeerimisel tehtud tähelepanekud 8.8. Tallinna, Raplamaa ja Põlvamaa Pensioniameti 2000. aasta 8 kuu majandustegevuse ja pensioniametite tegevuse juhtimise kohta on alljärgnevad tähelepanekud: 8.8.1. Pensioniametid esitavad Sotsiaalkindlustusametile regulaarseid aruandeid vaid pensionikindlustuse vahenditest väljamakstud summade kohta. Pensioniametitest väljamakstud toetuste ja hüvitiste kohta ei ole vastavat aruandlust välja töötatud. 8.8.2. Pensioniametid ei ole kohustatud esitama Sotsiaalkindlustusametile jooksvaid finantsaruandeid ega eelarve täitmise aruandeid, mistõttu võib väita, et keskasutus, st Sotsiaalkindlustusamet, ei tegele operatiivselt pensioniametite finantsjuhtimisega. Pensioniametitest väljamakstud toetuste ja hüvitiste kohta ei ole aruandlust välja töötatud. 8.8.3. Sotsiaalkindlustusamet ei ole välja töötanud ega kavandanud kontrolliprotseduure pensioniametite 2000. aasta pensionikindlustuse tulude ja kulude aruannete usaldusväärsuse ega pensioniametite majandustegevuse aruannete usaldusväärsuse tagamiseks. 8.8.4. Sotsiaalkindlustusameti tegevuskulude tasumiseks kasutatavad Hansapanga krediitkaadid on seotud pensionikindlustuse pangakontoga. Ehkki tehtud kulud taastatakse, ei saa sellist sidumist lugeda õigeks. Samuti on see vastuolus 26. juunil 1998 vastu võetud ja 1. aprillil 2000 jõustunud riikliku pensionikindlustuse seadusega31, mille kohaselt pensionikindlustuse eelarve tulusid võib kasutada üksnes nimetatud seadusega sätestatud riiklike pensionide väljamaksmiseks ja eelarveaasta lõpu jäägi moodustamiseks. 8.8.5. Sotsiaalkindlustuse infosüsteemi SKAIS väljatöötamisele on kulutatud aastatel 1997–2000 vähemalt 14,6 mln krooni, kuid infosüsteem sisaldab hulgaliselt puudusi. Sotsiaalkindlustuse infosüsteemi SKAIS väljatöötamisele on aastatel 1997–2000 kulutatud vähemalt 14,6 mln krooni, kuid infosüsteem sisaldab mitmeid puudusi. ° Infosüsteemist SKAIS ei ole võimalik saada terviklikke ja operatiivseid aruandeid 2000. aasta jooksul pensioniametite ja Sotsiaalkindlustusameti kaudu makstud pensionide, toetuste ja hüvitiste kohta, mis on vajalikud juhtkonnale asjakohaste juhtimisotsuste vastuvõtmiseks. ° Infosüsteemist SKAIS ei ole võimalik saada analüütilist infot, mis oleks vajalik raamatupidamisandmete jooksvaks täpsustamiseks (väljamakstud summade jaotamiseks eelarveartiklite vahel) ja võrdlemiseks ning statistiliste aruandevormide koostamiseks. ° Infosüsteemi ei saa kasutada 2000. aasta raamatupidamise andmete kontrollimiseks ning väljamakstud ja tagasimakstud pensionide, toetuste ja hüvitiste analüütilise arvestuse pidamiseks, sest SKAIS ei võimalda arvestada pensionide ja toetuste tagasimakseid. Ka ei olnud kõigi toetuste, pensionide ja hüvitiste liike võimalik 2000. aasta jooksul registreerida, samuti ei registreeritud neid tagantjärele. 9. RIIKLIKUKS RAVIKINDLUSTUSEKS ETTE NÄHTUD VAHENDITE LAEKUMISE JA KASUTAMISE 2000. AASTA ARUANNE Riiklikuks ravikindlustuseks 2000. aastal ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruandes esitatud kassapõhiste eelarvenumbrite ning tekkepõhiste kulude ja osalt ka tulude võrdlemine on eksitav, aruande lisana esitatud info on ebapiisav. Kuna riigieelarve täitmise aruande koostamisel on lähtutud riigieelarve seadusest, mis ei nõua riikliku ravikindlustuse koondbilansi esitamist, siis ei kajasta aruanne haigekassade finantsseisundit – varasid, kohustusi ja omakapitali, ehkki Keskhaigekassa on esitanud Rahandusministeeriumile riikliku ravikindlustuse koondbilansi ning tekkepõhise tulude ja kulude aruande koos täpsustavate lisadega. Ravikindlustussüsteemi kuulusid 2000. aastal Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas olevate iseseisvate riigiasutustena Keskhaigekassa ja 17 piirkondlikku haigekassat. Piirkondlike haigekassade tööd koordineeris Keskhaigekassa, kes koostas ka ravikindlustuse tulude ja kulude aruande. Eesti Haigekassa seaduse alusel moodustasid 1. jaanuaril 2001 Keskhaigekassa ja piirkondlikud haigekassad ühtse avalik-õigusliku juriidilise isiku Eesti Haigekassa. Keskhaigekassa koos kohalike haigekassadega pidas tekkepõhist raamatupidamisarvestust, välja arvatud eelarvetulude kohta, mida kajastati kassapõhiselt. Auditi ulatus 9.1. Riikliku ravikindlustuse tulude ja kulude aruande kohta arvamuse avaldamiseks viisime läbi majandustegevuse kontrollimise Keskhaigekassas kui piirkondlikke haigekassasid koordineerivas asutuses. Samuti kontrollisime viit piirkondlikku haigekassat (Tallinna, Harjumaa, Tartumaa, Pärnumaa ja Ida-Virumaa Haigekassa), mis koos Keskhaigekassaga moodustavad 87% haigekassade bilansimahust ja 68% ravikindlustusele 2000. aastaks eraldatud eelarvevahenditest. 9.2. Keskhaigekassas teostasime 2000. aasta raamatupidamise aastaaruande auditi, mille tulemuste põhjal koostatud peakontrolöri otsusega andsime hinnangu Keskhaigekassa 2000. aasta raamatupidamise aastaaruandes esitatud info õigsuse kohta. 9.3. Viies piirkondlikus haigekassas oli kontrolliobjektiks majandusarvestuse korraldus ning tulude-kulude aruandes kajastuvate andmete õigsuse hindamine. Auditi käigus hindasime valitud haigekassade raamatupidamise vastavust raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. 9.4. Me ei ole auditeerinud haigekassade 1999. aasta aruandeid, milles esitatud info moodustab osa 2000. aasta aruandest. Seetõttu ei anna me hinnangut 2000. aasta algsaldodele, sh riikliku ravikindlustuse 2000. aasta tulude ja kulude aruandes esitatud eelarveaasta algjäägi kõikehõlmavusele. Riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruande ülesehitus 9.5. Riigieelarve seadus sätestab riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruande esitamise kohustuse, seletamata lahti aruande sisu, koostamispõhimõtteid ja eesmärki. Esitatud aruandes on kassapõhiste eelarvetulude kõrval kajastatud tekkepõhised kulud ja osalt ka tulud. Riigikontroll on arvamusel, et sellisel kujul esitatud info on eksitav, ebapiisav ega anna aruande lugejale terviklikku ülevaadet ravikindlustuse finants- seisundist. Seepärast tuleks aruannet täiendada järgmiselt: Saamaks kõikehõlmavat infot haigekassade finantsseisundist, on Keskhaigekassa koostanud haigekassade koondbilansi ja -tulemiaruande. – Aruanne, mis eelarve veerus näitab kassapõhiseid, st eelarveaastal laekuvaid või väljamakstavaid vahendeid ning täitmise veerus tekkepõhiseid, st lisaks eelarveaastal tegelikult välja makstud summadele ka tasumata arveid tarbitud teenuste ja soetatud kaupade eest, on lugejale eksitav. Seetõttu tuleks aruande koostamispõhimõtted aruande lisades selgitada. 9.6. Riigieelarve seadus ei nõua haigekassadelt koondbilansi ja -tulemiaruande esitamist. Seetõttu ei anna aruanne ülevaadet haigekassade finantsseisundist. Näiteks ei selgu, kui palju on suurenenud-vähenenud haigekassade vara ja kohustused, tekkepõhise info puudumine ei võimalda teada saada, kui palju jäi aruandeperioodil osutatud teenuste eest tasumata. Et riigieelarve täitmise aruanne edastaks kõikehõlmavat infot, peaks see sisaldama ka Keskhaigekassa poolt Rahandusministeeriumile esitatud haigekassade koondbilanssi ja -tulemiaruannet. 9.7. Andmete võrreldavuse seisukohalt oleks vaja esitada lisaks aruandeperioodi majandusnäitajatele ka info eelmise aasta andmete kohta, nagu tegi seda Keskhaigekassa oma aastaaruande seletuskirjas. Oleme arvamusel, et tulude ja kulude dünaamika koos põhjenduste ja kommentaaridega annaks info kasutajale ülevaate olulisematest muutustest ravikindlustuses. 9.8. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda riikliku ravikindlustuse tegevusaruannet, mistõttu ei ole infot selle kohta, kas raha on kulutatud eesmärgipäraselt, st selleks, milleks seda küsiti, ning kas riigieelarve menetlemise käigus püstitatud eesmärgid on saavutatud. Tegevusaruanne peaks muu hulgas sisaldama meditsiiniasutusi iseloomustavaid statistilisi näitajaid, nagu kindlustatute arv, ravijärjekordade pikkus raviteenuste kaupa, osutatud raviteenuste maht olulisemates raviteenuste valdkondades (nt vastuvõttude, operatsioonide jms arv). Keskhaigekassa koostatud ning Rahandus- ministeeriumile ja Sotsiaalministeeriumile esitatud aastaaruanne neid näitajaid ka sisaldas. Samuti avaldab Keskhaigekassa selliste näitajatega aruandeid regulaarselt oma veebilehel. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda riikliku ravikindlustuse tegevusaruannet, mistõttu ei ole infot rahakulutuse eesmärgipärasuse kohta. Tähelepanekud riiklikuks ravikindlustuseks 2000. aastal eraldatud vahendite laekumise ja kasutamise aruandes esitatud info kohta 9.9. Riiklikuks ravikindlustuseks 2000. aastal eraldatud vahendite laekumise ja kasutamise aruande kohta on järgmised märkused: 9.9.1. Aruande tuludes on real «Laenud» näidatud laenudest laekunud tulud summas 50,6 mln krooni. Tegelikult laekus laenude tagasimakseid ja intresse 7,2 mln krooni. Ülejäänud 43,4 mln krooni moodustavad tekkepõhine intress ning laekumata laenude arvelevõtmine bilansis. Tegemist on Keskhaigekassa poolt raviasutustele perioodil 1993–1996 antud laenudega, mis võeti 2000. aasta aruandes arvele Riigikontrolli auditi käigus, kajastades neid finantstuluna. Riigikontrolli seisukohad laenude arvelevõtmise suhtes on järgmised: – Kuna laenud anti enne aruandeperioodi, oleks tulnud korrigeerida algbilanssi. Laenude arvelevõtmise kajastamine aruandeaasta finantstuludes on eksitav. – Arvele võetud laene ei ole hinnatud nende laekumise tõenäosust arvestades. Raamatupidamise seaduse järgi tuleb varade hindamisel lähtuda konservatiivsuse printsiibist32. Kui varade (laenude) reaalväärtus on madalam raamatupidamise väärtusest, siis tuleb varad (laenud) alla hinnata. Raamatupidamise andmetel ei ole laene 2000. aastal vastavalt graafikule tasunud näiteks Onkoloogia Keskus (laenujääk 9 090 000 krooni), Tartumaa Polikliinik (laenujääk 858 297 krooni) ja Ahtme Haigla (laenujääk 93 300 krooni). – Keskhaigekassa ei ole üldjuhul kasutanud laenulepingutest tulenevaid õigusi ega sanktsioone. Enamiku laenude puhul ei peeta kinni maksegraafikust, kuigi neid on korduvalt pikendatud. Lepingu alusel on viiviseid nõutud vaid üksikutel juhtudel. 9.9.2. Aruande kuludes real «Raviteenused» on kajastatud 13 mln krooni JEXIM laenulepingute 5-9-93 ja 5-15-94 tagasimakseid (vastavalt sotsiaalministri 16.06.2000. a käskkirjale nr 158). Need laenud võttis riik haiglatele ostetud kallihinnaliste meditsiiniseadmete eest tasumiseks. Riigikontroll on arvamusel, et riigieelarve osa 158 peatükis 11 «Raviteenused» ei olnud see summa ette nähtud laenude tagasimaksmiseks. Vaidlustamata vajadust soetada raviasutustele meditsiiniaparatuuri eelarvevahenditest, oleme arvamusel, et laenude tagasimaksed oleks tulnud ette näha eelarve koostamisel. 9.9.3. Aruandes real «Muud kulud» on maha kantud lootusetuks tunnistatud nõudeid summas 84 mln krooni. Tegemist on tekkepõhise raamatupidamiskandega, mis reaalseid rahavoogusid ei puuduta. Kuna eelarvest selleks vahendeid ei eraldata, jääb ilma selgitusi lisamata lugejale arusaamatuks, mille arvelt kulud tehti. 9.9.4. Aruande lisades antud selgitused on ebapiisavad aruandes kajastatud arvandmete korrektseks interpreteerimiseks: – Olukorras, kus bilanssi ei avaldata, on ebaõige näidata nõudeid ja kohustusi saldeerituna summas 14 mln krooni (punkt 9.7.2 «Riikliku ravikindlustuse selgitused»), kuna kohustused kuuluvad väljamaksmisele sõltumata sellest, kas nõuded laekuvad või mitte. Riigikontrolli andmetel oli seisuga 31.12.2000 tasumata kohustuste summa 210 mln krooni. – Ebaselgeks jääb, mis moodustab eelarveaasta jäägi seisuga 31.12.2000. Aruanne annab jäägiks 84,1 mln krooni, millest selgituste kohaselt 95,1 mln on sotsiaalmaks koos intressiga. Jääb arusaamatuks, millest tekib 11 mln kroonine vahe ehk miks ei kajastu see eelarvevahendite jäägis. Aruande lisades antud selgitustest ei piisa aruandes kajastatud arvandmete korrektseks interpreteerimiseks. 10. STABILISEERIMISRESERVI HALDAMINE JA KASUTAMINE 2000. AASTAL Riigieelarve seaduse kohaselt33 kontrollib stabiliseerimisreservi haldamist ja kasutamist Riigikontroll vähemalt kord aastas ning esitab kontrollaruande Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele. Viisime läbi stabiliseerimisreservi haldamise 2000. aasta aruande auditi ning esitasime Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule finantsauditi osakonna peakontrolöri 6. augusti 2001. aasta otsuse34 nr 11-7/016 nimetatud aruande kohta. Stabiliseerimis- reservi haldamise aruanne on esitatud riigieelarve täitmise aruande osana. Seetõttu peame vajalikuks esitada riigieelarve täitmise aruandest arvamust andes peakontrolöri otsuses stabiliseerimisreservi haldamise 2000. aasta aruande kohta tehtud ettepanekud, Rahandusministeeriumi seisukohad ja Riigikontrolli arvamuse ministeeriumi seisukohtade suhtes. Riigikontrolli arvamus stabiliseerimisreservi haldamise 2000. aasta aruande kohta 10.1. Me ei avalda arvamust stabiliseerimisreservi 2000. aasta algsaldode kohta summas 459 220 512 krooni, sest 1999. aastal stabiliseerimisreservi aruannet ei esitatud. Stabiliseerimisreservi saldo kajastus ühe summana aruandes «1999. aasta riigikassa halduses olevate vahendite bilanss», mis esitati 1999. aasta riigieelarve täitmise aruande koosseisus. Praktilised auditi protseduurid ei võimaldanud meil saada piisavat kindlust selle summa kujunemise õigsuses valdkonna õigusliku reguleerimise puudulikkuse tõttu, millele oleme viidanud ka varasema kontrollimise käigus35. 10.2. Me ei anna hinnangut stabiliseerimisreservi kantud erastamisest laekunud vahendite ammendavuse kohta summas 226 272 408 krooni, kuna Rahandus- ministeeriumi poolt 2000. aastal läbiviidud kontrolli- protseduurid olid meie arvates ebapiisavad ega andnud kindlustunnet, et on olemas erastamisest laekuvate vahendite kõikehõlmavuse kontrollisüsteem. 10.3. Me ei anna hinnangut aruandes kajastatud realiseerunud intressitulu kõikehõlmavuse kohta summas 31 772 152 krooni, kuna intressisumma oli arvestuslik. Arvestuse aluseks oli arvestuslik keskmine proportsionaalne osa koguinvesteeringus, samuti puudus sellekohane kirjalik metoodika. Seetõttu ei olnud meil võimalik kontrollida arvestuse õigsust. 10.4. Stabiliseerimisreservi kogujäägist, mis seisuga 31.12.2000 moodustab 1074 mln krooni, ei ole puuduliku raamatupidamisarvestuse tõttu stabiliseerimisreserviga otseselt seostatavad investeeringud summas 77,9 mln krooni. See summa moodustab ühe osa suuremast investeeringust, kuhu on paigutatud ka riigi muud vabad rahalised vahendid. Stabiliseerimis- reservi raamatu- pidamisarvestuse korraldus ei vasta riigieelarve seaduse § 37 nõuetele. 10.5. Stabiliseerimisreservi raamatupidamisarvestuse korraldus ei vasta riigieelarve seaduse § 3711 lg 1 nõuetele, mille kohaselt oleks tulnud stabiliseerimis- reservi kohta pidada majandusüksuse printsiibist lähtudes eraldi raamatupidamisarvestust vastavalt eelarveliste asutuste raamatupidamise korraldamise eeskirjale. 10.6. Kontrolli käigus ei avastatud kõrvalekaldeid seadusega sätestatud investeerimispiirangutest. 10.7. 2000. aastal stabiliseerimisreservi ei kasutatud. Riigikontroll stabiliseerimisreservi kasutamist kontrollimise käigus ei tuvastanud. 10.8. Meie arvates – välja arvatud punktides 1–5 kirjeldatud asjaolude võimalik mõju – kajastab stabiliseerimisreservi 2000. aasta aruanne stabiliseerimisreservi vahendeid aasta lõpu seisuga olulises osas õigesti ja usaldusväärselt. Aruanne näitab erastamisest 2000. aastal laekunud vahendeid summas 226 272 408 krooni, stabiliseerimisreservi kantud 1999. aasta riigieelarve tulude ülelaekumist summas 357 438 397 krooni, 2000. aastal realiseerunud intressitulusid summas 31 772 152 krooni ning stabiliseerimisreservi 2000. aasta lõppjääki summas 1 074 703 468 krooni. Aruande kohta märkust tegemata juhime rahandusministri ja Riigikogu rahanduskomisjoni tähelepanu järgmistele asjaoludele: 10.8.1. Riigieelarve seaduse kohaselt ei kanna stabiliseerimisreservi nõukogu sisulist vastutust ega tee ka sisulisi otsuseid, vaid on pigem Vabariigi Valitsusele aruande esitamise vahendaja rollis. Riigieelarve seaduse kohaselt on nõukogu esimeheks rahandusminister, millega on rikutud kohustuste lahususe põhimõtet. Näiteks nõukogu (mille esimeheks on rahandusminister) annab rahandusministrile nõusoleku stabiliseerimisreservi-välise portfellihalduri määramiseks. Riigikontroll on seisukohal, et stabiliseerimisreservi nõukogu roll ja vastutus on riigieelarve seadusega ebaselgelt sätestatud ning kohati vastuolus kohustuste lahususe põhimõtetega. Stabiliseerimis- reservi nõukogu roll ja vastutus on riigieelarve seadusega ebaselgelt sätestatud ning kohati vastuolus kohustuste lahususe põhimõtetega. 10.8.2. Õigusaktidega ei ole sätestatud stabiliseerimisreservi aastaaruande vormi ja ulatust36. Riigikontrolli hinnangul ei vasta olemasolev aruanne hea raamatupidamistavaga aruandlusele seatud nõuetele: info on esitatud liiga üldiselt ega anna lugejale küllalt infot. Nii näiteks puudub info kasutatud arvestuspõhimõtete kohta, välja toomata on tekke- põhine intressiarvestus ja stabiliseerimisreservi haldamisega seotud kulud. Oleme arvamusel, et parema ülevaate saamise huvides võiks aruandes avada ka investeerimisportfelli täies ulatuses aruandeaasta lõpu seisuga. 10.8.3. Ei Rahandusministeeriumi siseauditi osakond ega ka finantskontrolli osakond ole stabiliseerimisreservi 2000. aastal auditeerinud. Riigikassa osakonna sisesed stabiliseerimisreservi arvestust puudutavad kontrollirutiinid toimivad, kuid neid ei ole kirjalikult fikseeritud. Rahandusministeeriumi finantsteenuste osakonna töötajad on 2000. aastal läbi viinud kontrollimise Lääne-Viru Maavalitsuses, kus muu hulgas käsitleti ka erastamisest laekuvate vahenditega seonduvat. Kontrolli tulemusena puudusi ei avastatud. Riigikontroll on arvamusel, et stabiliseerimisreservi paigutatud summade olulisuse tõttu tuleks esmalt fikseerida olemasolevad kontrolliprotseduurid, anda neile nii Rahandusministeeriumi juhtkonna kui ka siseaudiitori hinnang ning tõsiselt kaaluda regulaarsete kontrollimiste vajadust. Rahandusministeeriumi seisukohad Üldjoontes nõustub Rahandusministeerium Riigikontrolli seisukohtadega, et arvestus- ja kontrollisüsteemid Rahandusministeeriumis vajavad jätkuvat korrastamist ja arendamist, kusjuures 2001. aasta prioriteediks Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas on igakülgne operatsiooniriskide vähendamine. Eesmärgi saavutamiseks on loodud back-office funktsiooni täitev finantsarvestuse talitus, eristamaks tehingute sooritamist täitmisest ja aruandlusest. Täiendavate automaatsete kontrollide suurendamiseks, jooksva aruandluse parandamiseks ja tekkepõhise arvestuse juurutamiseks on rakendusfaasis tarkvara SAP. Väikeste summade ühendamine parema tulemi saamise huvides ühtseks investeeringuks (plokk-tehing) on finantsturgudel tavapärane, mistõttu kasutab Rahandusministeerium sellist lähenemist ka stabiliseerimisreservi varadega tehingute sooritamisel. Stabiliseerimisreserv ei ole omaette juriidiline isik, mistõttu täielikku eraldiseisvat raamatupidamis- arvestust Rahandusministeerium ei rakenda. Riigi raamatupidamises valitsevate ebakõlade vähendamiseks on Rahandusministeerium alustanud riigi raamatu- pidamise ümberkorraldamisega. Töögrupi koosseisu on palutud ka Riigikontrolli vastava ala spetsialiste. Riigikontrolli seisukohad Riigikontroll nõustub Rahandusministeeriumi seisukohaga, et väikeste summade ühendamine parema tulemi saamise huvides ühtseks investeeringuks on finantsturgudel tavapärane, kuid juhib tähelepanu vajadusele täiustada arvestussüsteeme, et hiljem oleks võimalik tuvastada nii stabiliseerimisreservi osa koguinvesteeringust kui ka investeeringuga seotud intressitulusid. Riigikontroll nõustub Rahandusministeeriumi seisukohaga, et stabiliseerimisreserv ei ole omaette juriidiline isik, kuid peab täieliku eraldiseisva raamatupidamisarvestuse sisseseadmist vajalikuks, kuna seda nõuab riigieelarve seaduse § 3711 lg 1. Eraldi raamatupidamisarvestuse puudumine raskendab tunduvalt tehingute analüütilist jälgimist investeerimis- tegevuse ja intressiarvestusega seotud valdkondades. Ettepanekud Riigikontroll on Rahandusministeeriumile teinud järgmised ettepanekud: 10.9. Riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatava stabiliseerimisreservi haldamise aruande vormi tuleks täiendada nii, et see sisaldaks ka aasta algsaldosid, tekkepõhist arvestust, Rahandusministeeriumi juhtkonna hinnangut kasutatud arvestuspõhimõtetele ning stabiliseerimisreservi haldamise kulusid. Lisaks oleme arvamusel, et parema ülevaate huvides võiks aruandes avada ka investeerimisportfelli täies ulatuses aruandeaasta lõpu seisuga. Parema ülevaate huvides võiks aruandes avada ka investeerimis- portfelli täies ulatuses aruande- aasta lõpu seisuga. 10.10. Riigikassal eristada stabiliseerimisreservi raamatupidamine täielikult muust riigikassa raamatupidamisest, lähtudes majandusüksuse printsiibist. 10.11. Rahandusministril teha täiendused riigieelarvelistele asutustele kehtestatud kontoplaani selliselt, et see võimaldaks kirjendada riigikassal tehinguid, lähtudes objektiivsuse printsiibist. 10.12. Likvideerida puudujäägid raamatupidamisarvestuse korralduses, mis puudutavad stabiliseerimisreservi vahendite intressiarvestust. 10.13. Soovitame stabiliseerimisreservi vahendite haldamise, sh arvestuse ja aruandlusega seotud olemasolevad kontrolliprotseduurid fikseerida, anda neile Rahandusministeeriumi juhtkonna ja siseaudiitori hinnang ning kaaluda regulaarsete kontrollimiste vajadust selles valdkonnas. 11. RIIGIASUTUSTE KOONDARUANDED Riigikontroll on seisukohal, et riigiasutuste konsolideeritud koondbilanss ja -tulemiaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse poolt esitatava aasta olulisima aruande kohustuslikud osad. Riigiasutuste 2000. aasta koondaruanded (koondbilanss ja -tulemiaruanne) sisaldavad asutuste finantsaruannetes esinevatest vigadest tulenevalt olulisi puudusi, mistõttu aruannete arvnäitajad ei peegelda riigiasutuste tegelikku finantsseisundit (varasid, kohustusi, tulusid, kulusid ega tulemit). 11.1. Riigieelarve seadus37 ei nõua riigiasutuste koondbilansi ega -tulemiaruande koostamist ja esitamist Riigikogule. Rahandusministeerium esitas riigiasutuste koondbilansi ja -tulemiaruande 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande II osas kui täiendava info. Riigikontroll on seisukohal, et riigiasutuste eelnevalt konsoli- deeritud koondbilanss kui riigi varasid, kohustusi ja omakapitali kõige täpsemini kajastav finantsaruanne ning tulemiaruanne kui riigi lõppenud majandusaasta tegelikke tulusid ja kulusid kajastav finantsaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse poolt esitatava aasta olulisima aruande kohustuslikeks osadeks. Riigiasutuste koondbilanss ja -tulemiaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kohustuslikeks osadeks. 11.2. Riigiasutuste koondaruannetest avaldame arvamust koondbilansi ja koondtulemiaruande kohta. Oma arvamuse andmisel oleme lähtunud Riigikontrolli finantsauditi osakonna audititest (auditeeritud aastaaruannete bilansside kogumaht hõlmab 60,12% koondbilansi mahust). Riigiasutuste koondbilanssi on arvatud 505 asutuse bilansid ja Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite bilanss. Riigiasutuste koondtulemiaruandesse on arvatud 505 asutuse tulemiaruanded, Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite kasutamise kohta tulemiaruannet koostatud ei ole. 11.3. Võrreldes eelmise aastaga on muutunud koondaruandesse arvatud riigiasutuste arv (1999. aasta aruandes 583 asutust, 2000. aastal 505). Seda muudatust aruande lisades kommenteeritud ei ole. Näiteks on aruandest välja jäetud Keskhaigekassa ja piirkondlikud haigekassad. 11.4. Oma «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 1999. aastal» märkisime, et riigiasutuste aastaaruannete summeerimise teel koostatud koondbilanss ja -tulemiaruanne ei anna õiget ja õiglast ülevaadet riigi varadest, kohustustest ega ka tulemist, kuna kirjed sisaldavad riigiasutuste omavahelisi Koondaruannete koostamispõhi- mõtteid, mis sisaldaksid ka omavaheliste tehingute tehinguid, nõudeid ja kohustusi. Koondaruannete koostamispõhimõtteid, mis sisaldaksid ka omavaheliste tehingute elimineerimisprotseduure, kehtestatud ei ole. Sellest tulenevalt on asutused käitunud koondaruannete koostamisel erinevalt – osa ministeeriume on püüdnud valitsemisala asutuste koondaruandest elimineerida valitsemisala asutuste vahelised tehingud, osa ei ole seda teinud. Eri valitsemisaladesse kuuluvate asutuste omavahelisi tehinguid ei ole elimineeritud. elimineerimis- protseduure, kehtestatud ei ole. 11.5. Koondbilansis on tehtud muudatusi algsaldodes, mis on ka üksikasjalikult aruande lisades lahti seletatud. Samas juhime tähelepanu asjaolule, et enamik muudatusi algsaldodes on seotud riigikassa algbilansi korrigeerimisega, samas ei ole kirjeldatud korrigeerimisi, mida tegid teised riigiasutused. Audititele tuginedes võib öelda, et kõik riigiasutused (nt Kaitseministeerium, Haridusministeerium, Välisministeerium) ei ole 1999. a aastaaruandes sisaldunud vigade võrra korrigeerinud oma 2000. a aastaaruannete algsaldosid. 11.6. Auditite põhjal võib öelda, et paljud eelmise aasta aruannetes olnud vead esinevad ka käesoleva aasta aruannetes. Sealjuures on mitmed riigiasutuste aruannetes esinevad vead tingitud olemasolevate juhendite vähesest detailsusest ja mõningate valdkondade kirjelduste puudumisest juhendites. Paljud eelmise aasta aruannetes olnud vead esinevad ka käesoleva aasta aruannetes. 11.6.1. Annetatud kapitali ja annetatud kapitali kulumi arvestus – asutustes puudub selge arusaam, millal tuleb saadud põhivarad arvestada annetatud kapitalina ja kuidas toimub nende kulumi arvestus. 11.6.2. Pikaajaliste finantsinvesteeringute puhul on määratlemata, millises väärtuses tuleks neid kajastada. Ministeeriumid on seda teinud eelmiste aastate praktika järgi ehk kajastanud pikaajalise finantsinvesteeringuna soetatud äriühingute aktsiad/osad bilansis nende nimiväärtuses. Rahandusministri määrus38 sätestab, et aastaaruande koostamisel tuleb lähtuda heast raamatupidamistavast ja Raamatupidamise Toimkonna juhenditest, mis näevad aga ette finantsinvesteeringute kajastamise kapitaliosaluse meetodil. Koondbilanss Tulenevalt auditite käigus tehtud tähelepanekutest oleme arvamusel, et riigiasutuste koondbilanss sisaldab vigu ega anna seetõttu õiget ja usaldusväärset infot riigi varade ja kohustuste tegeliku seisu kohta. 11.7. Riigiasutuste koondbilansi varade kohta, mis moodustavad 29,7 mld krooni, toome järgnevalt välja olulisemad tähelepanekud. 11.7.1. Riigiasutuste bilanssides on kajastamata mitmed pangakontod ja nende kaudu toimunud tehingud. ° Kaitseministeeriumi bilansis on kajastamata kaks Eesti Ühispangas olevat pangakontot summas 13 551 krooni. 2000. aastal oli nende kontode deebetkäive 14 106 971 krooni ja kreeditkäive 14 117 537 krooni, mis ei kajastu Kaitseministeeriumi 2000. aasta raamatupidamises ega aruandluses. ° Keskkonnaministeerium on avanud keskkonnakasutusest laekuva raha ja kalapüügiõiguse tasu kogumiseks 30 kontot nii Ühispangas kui ka Hansapangas. Tegelikult kasutavad pangakontosid maakondade keskkonnateenistused ning ühte kontot Keskkonnaministeeriumi kalavarude osakond. Keskkonnakasutusest laekuv raha ei kajastu keskkonnateenistuste ega ka Keskkonnaministeeriumi bilansis. Nende pangakontode jäägid, kokku 2,7 mln krooni, asuvad Keskkonnaministeeriumi bilansivälisel kontol ning olid seisuga 31.12.2000 riigieelarvesse kandmata. 11.7.2. Riigiasutuste aastaaruannetes on eristamata finantsinvesteeringute lühi- ja pikaajaline osa. Rahandusministri määrustega ei ole piisavalt reguleeritud pikaajaliste finantsinvesteeringute erastamise või müügi kajastamist riigiasutuste raamatupidamises ja aastaaruannetes. Oma hinnangus oleme lähtunud hea raamatupidamistava nõuetest39. ° Kultuuriministeeriumi bilansis on lühiajaliste investeeringute asemel pikaajaliste investeeringutena kirjas peatselt erastatavate äriühingute AS-i TOP ja AS-i Rahva Raamat aktsiad kokku nimiväärtuses 166,4 mln krooni. Pikaajaliste finantsinves- teeringute erastamise või müügi kajastamist riigiasutuste raamatupidamises ja aastaaruannetes ei ole piisavalt reguleeritud. 11.7.3. Nõuded on näidatud tegelikust suuremana järgmistel juhtudel: ° Ebatõenäoliselt laekuvate nõuete katteks on moodustamata provisjon, mistõttu nõuded on näidatud tegelikust suuremas summas. ° Nõuete hulka on arvatud tulevaste perioodide riigieelarvetest tagasimakstavad nõuded summas 89,7 mln krooni. 11.7.4. Osa nõudeid ja viitlaekumisi on bilansis kajastamata. ° Põllumajandusministeeriumi bilanss ei kajasta 47,6 mln kroonist nõuet julgeolekuvaru hoidja AS-i Eesti Viljasalv vastu, kuigi aktsiaseltsi enda raamatupidamises kajastub selle summa võlgnevus Põllumajandusministeeriumile. ° Kultuuriministeeriumi bilansis on nõuetena kajastamata AS-ilt Elias tähtajaks laekumata nõuetelt arvestatud viivised kokku 0,5 mln krooni. ° Põllumajandusministeeriumi varad ja tulud on näidatud 1,7 mln krooni võrra väiksemana, sest bilanss ei kajasta nõuet AS-ile Riigiressursside Keskus müüdud julgeolekuvarude eest. Samuti ei ole arvestatud ega nõutud lepingu järgi ettenähtud viivist tähtajaks tasumata summadelt. Seisuga 31.12.2000 ulatub viivis arvestuslikult 2 mln kroonini. 11.7.5. Ettemakstud tulevaste perioodide kulud (sh rent, kapitalirent, kindlustus, intressid ja muud ettemaksed), ettemaksed hankijatele ja materiaalsete põhivarade ettemaksed moodustavad koondbilansi mahust ligikaudu 12%. Osa ettemaksete eest on aruandeaastal teenused või kaup kätte saadud, mistõttu nende kajastamine ettemaksena on põhjendamatu ja bilansi lugemisel eksitav. Samas on osa ettemakseid kantud maksmisel kuludesse, ilma et kaupa või teenust oleks kätte saadud. Osa ettemaksete eest on aruande- aastal teenused või kaup kätte saadud, mistõttu nende kajastamine ettemaksena on põhjendamatu ja bilansi lugemisel eksitav. ° Kaitseministeeriumi bilansis on tsentraliseeritud varustamise korras soetatud varade eest tehtud ettemaksete jääk seisuga 31.12.2000 kokku 34 967 455 krooni. Kaitseministeeriumis ei ole tsentraliseeritud varustamise korras tehtud ettemaksete saldot aasta lõpu seisuga inventeeritud. Seetõttu ei ole selge, kas ja millal valitsemisala asutus on nimetatud ettemaksete eest kauba või teenuse kätte saanud ning kas kajastamine bilansis ettemaksetena on põhjendatud. ° Sotsiaalministeeriumi bilanss ei kajasta meditsiini julgeolekuvarude soetamiseks Mustamäe haiglale tehtud kokku 3 042 000-kroonist ettemakset. 11.7.6. Pikaajalised finantsinvesteeringud moodustavad 38% koondbilansi mahust. Finantsinvesteeringute hulgas on kajastatud ka likvideeritud ja pankrotis või likvideerimisel olevate äriühingute aktsiad, kokku 67,3 mln krooni. Finantsinvesteeringute kajastamisel ei ole lähtutud kapitaliosaluse meetodist ning investeeringud on kajastatud nimiväärtuses, mis on vastuolus hea raamatupidamistavaga. (Täpsema ülevaate riigi osalusega äriühingutest anname järgmises peatükis.) Finantsinvesteerin- gute hulgas on kajastatud ka likvideeritud ja pankrotis või likvideerimisel olevate äriühingute aktsiad. 11.7.7. Põhivarad (materiaalne ja immateriaalne põhivara) moodustavad jääkmaksumuses koondbilansi mahust 38% ehk 11,2 mld krooni. Nimetatud summa ei näita riigile kuuluva vara tegelikku väärtust järgmistel põhjustel: renoveerimiskulusid ei liideta põhivara maksumusele; osa vara ei kajastu bilansis; bilansis näidatakse majandusüksusele mittekuuluvat vara. ° Kaitseministeeriumis ei ole materiaalse põhivarana arvele võetud 101 421 048 krooni hoonete renoveerimiskulusid, mis 1999. aastal kanti ministeeriumi kuludesse. Samuti ei kajastu bilansis, kuid on kantud riigivara registrisse järgmised hooned: Riia 12 (Tartu), Nurme 31 (Taebla) ja Kose tee 11/13 (Tallinn) kogusummas 2 179 532 krooni. Põhivarade jääk- maksumus koond- bilansis ei näita riigile kuuluva vara tegelikku väärtust. ° Sotsiaalministeeriumi bilansikirjel «Lõpetamata ehitus» on seisuga 31.12. 2000 kajastatud ministeeriumi valitsemisala ehituskuludena Tartu Ülikooli Biomeedikum summas 1 703 943 krooni, mis peaks kajastuma põhivarana Tartu Ülikooli bilansis. ° 2000. aasta detsembris müüs Rahandusministeerium kaks pooleliolevat elamut (Tallinnas Jalaka 9 ja Kauge 6), mille soetusmaksumus oli 368 727 krooni ning jääkmaksumus 314 953 krooni. Seisuga 31.12.2000 kajastuvad põhivara objektid endiselt bilansis. 11.7.8. Esineb selgitamata erinevusi koondbilansis esitatud põhivara kirjete ja koondbilansi lisana esitatud põhivara aruannete («Täiendav informatsioon», osad 4 ja 5) summades. 11.8. Riigiasutuste kohustused seisuga 31.12.2000 moodustavad koondbilansi mahust 18,7% ehk 5,6 mld krooni. Kohustuste kajastamisel oleme tuvastanud järgmised põhiprobleemid: kohustusi kajastatakse valedel bilansikirjetel, alati ei järgita tekkepõhist arvestusprintsiipi kohustuste arvele võtmisel, osa kohustusi ei kajastu raamatupidamisarvestuses ja -aruandluses, maksukohustuste saldod on inventeerimata ega lähe kokku Maksuameti isikukontode saldodega. Detailsed näited oleme esitanud käesoleva arvamuse osas «Eelarveaasta lõpuks täitmata rahalised kohustused». 11.9. Kapital summas 24 094 mln krooni on koondbilansis esitatud ühe kirjena, seda detailselt lahti kirjutamata. Kapitali kohta on meil järgmised olulisemad tähelepanekud: 11.9.1. Riigikassa halduses olevate vahendite kohta 2000. aasta tulemiaruannet ei koostatud ning koondtulemiaruandes esitatud aruandeaasta tulem ei sisalda riigikassa tulemit. Bilansi tasakaalustamiseks on riigikassa tulem liidetud kapitalile. 11.9.2. Kapital sisaldab vastavalt Rahandusministeeriumi juhenditele40 sihtfinantseerimise kirjet, mis oma olemuselt ja hea raamatupidamistava kohaselt kuulub kohustuste hulka. Koondtulemiaruanne 11.10. Riigiasutuste koondtulemiaruande põhjal on riigiasutuste 2000. aasta positiivseks tulemiks 389 mln krooni, mis on saadud 505 riigiasutuse tulemiaruannete summeerimise teel. Riigiasutuste omavahelised tehingud on üldjuhul elimineerimata. 11.11. Koondtulemiaruanne ei sisalda Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite kasutamisest saadud tulusid ja tekkinud kulusid ehk riigikassa tulemiaruannet, mistõttu aruandes esitatud tulem on 1,3 mld krooni võrra suurem. Seda asjaolu ei ole selgitatud ka aruande lisades. 11.12. Tulemiaruande selgitustes on välja toomata, et aruandes ei kajastu kõik aruandeaastal saadud ja riigieelarvesse edasikandmisele kuuluvad tulud, sh tulud majandustegevusest (omatulud), intressitulud, dividenditulud ja tulud põhivara võõrandamisest. Põhjus on tulukontode saldeerimises, sest Rahandusministeeriumi juhendit41 järgides krediteeritakse tulude saamisel vastavat tulukontot ning raha ülekandmisel riigieelarvesse debiteeritakse sama kontot. Koondtulemi- aruanne ei sisalda Rahandus- ministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite kasutamisest saadud tulusid ja tekkinud kulusid. – Finantstulud, mis koondtulemiaruandes on esitatud summas 8,5 mln krooni42, ei sisalda rahandusministri määruse43 kohaselt pankadelt laekunud ning riigieelarvesse kantud intresse. Riigieelarvesse on 2000. aastal pangaintresse laekunud 2000. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruande põhjal 31,6 mln krooni. 11.13. Rahandusministri määruse44 kohaselt tuleb finantstuludes kajastada ka finantsinvesteeringutelt saadud dividendid, mida riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruande järgi on kokku 362,7 mln krooni. Riigikontrolli auditite käigus selgus, et kuna äriühingud kannavad dividendid otse riigieelarvesse, siis ministeeriumid neid oma finantstuludes ei kajasta. 11.14. Rahandusministeeriumi 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande selgitustes ei ole lahti kirjutatud, mida tähendab 1999. aasta negatiivne tulem 5101 mln krooni ja 2000. aasta positiivne tulem 389 mln krooni. Aruandes ei kajastu kõik aruandeaastal saadud ja riigi- eelarvesse edasi- kandmisele kuuluvad tulud. 11.15. Riigiasutuste tulemiaruanne sisaldab rida «Tulude korrigeerimine», kus kajastuvad aruandeaastal korrigeeritud eelmiste perioodide vead, mistõttu tulem ei näita asutuste aruandeaasta tegelikku tulemit. 11.16. Kulude kirjendamisel ei järgita tekkepõhisuse printsiipi. Üksikasjalikud näited selle kohta oleme esitanud osas «Eelarveaasta lõpuks täitmata rahalised kohustused». 12. RIIGI OSALUSEGA ÄRIÜHINGUD Riigile kuuluvad pikaajalised finantsinvesteeringud äriühingutesse moodustasid seisuga 31. detsember 2000 riigiasutuste koondbilansis 11,2 mld krooni, mis on 37,7% koondbilansi mahust. Riigi osalusega äriühingutest saadud dividenditulu, mis 2000. aastal oli 362,4 mln krooni, moodustab riigi kogutuludest 1,3%. Peame seda teemat riigi aruandluse seisukohalt oluliseks ja leiame, et riigieelarve täitmise aruanne peaks sisaldama ülevaadet riigi osalusega äriühinguist. 12.1. Riigikontroll viis läbi kõigi ministeeriumide raamatupidamise aastaaruannete auditid, mille käigus kontrolliti ka finantsinvesteeringute kajastamist. Lisaks tutvuti Riigikontrollile saadetud 2000. a majandusaasta aruannetega ja audiitorite järeldusotsustega. 12.2. Riigi osalusega äriühingute arv mitmesugustes registrites ei lange kokku: keskäriregistri andmetel on neid 31.12.2000. a seisuga 81, riigivara registri andmetel 63 ja ministeeriumide 2000. aasta koondaruannete andmetel 75. 12.3. Keskäriregistri andmete põhjal oli 31.12.2000. a seisuga 81 riigi osalusega äriühingut, mille soetusmaksumus riigi koondbilansis oli 11,2 mld krooni. Osalusega üle 50% oli 55 äriühingut, soetusmaksumusega koondbilansis 10,6 mld krooni. Riigi osalusega äriühingute arv mitmesugustes registrites ei lange kokku. Pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamine ministeeriumide aruannetes 12.4. Riigieelarveliste asutuste raamatupidamist käsitlevad õigusaktid reguleerivad pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamist ebapiisavalt ning seetõttu ei anna raamatupidamisaruanded, sh riigieelarve täitmise aruandes esitatud koondbilanss, õiget ja usaldusväärset ülevaadet sellest arvestuslõigust. Määramata on, millises väärtuses tuleks kajastada pikaajalisi finantsinvesteeringuid. Ministeeriumid on seda teinud eelmiste aastate praktika järgi, st kajastanud pikaajalise finantsinvesteeringuna soetatud äriühingute aktsiad/osad bilansis nende nimiväärtuses, mis aga ei näita investeeringu majandustulemusi arvestavat tegelikku väärtust (vt tabel 2). Head raamatupidamistava järgides tuleks pikaajalisi finantsinvesteeringuid kajastada kapitaliosaluse meetodil45. Õigusaktid ei reguleeri pika- ajaliste finants- investeeringute kajastamist raamatupidamis- aruannetes. 12.5. Koondbilansis esitatud pikaajalised finantsinvesteeringud sisaldavad osalust pankrotis olevates, tegevuse lõpetanud ja likvideeritud äriühingutes kokku 67,3 mln krooni (vt tabel 3). Vastavalt raamatupidamise seadusele46 tuleb aruanded koostada ettevaatlikult ja kaalutletult, mis tähendab varade allahindamist juhul, kui nende reaalväärtus on madalam bilansilisest väärtusest. 12.6. Pikaajalised finantsinvesteeringud seisuga 31.12.2000 olid õigeaegselt korrigeerimata äriühingute aktsia-/osakapitali muudatustega kokku 72,7 mln krooni. ° Teede- ja Sideministeeriumi raamatupidamises oli kajastamata kolme äriühingu aktsiakapitali suurenemine kokku summas 72,7 mln krooni (AS Saarte Liinid 0,4 mln krooni, AS Eesti Post 46,4 mln krooni, AS Tallinna Lennujaam 25,9 mln krooni). 12.7. Pikaajaliste finantsinvesteeringute saldo sisaldab järgmisel aruandeperioodil müümisele kuuluvate äriühingute (AS-ide TOP ja Rahva Raamat) aktsiaid kokku 166,4 mln krooni. Kuna rahandusministri määrustega ei ole piisavalt reguleeritud erastamisele või müümisele kuuluvate finantsinvesteeringute kajastamist, siis oleme oma hinnangus lähtunud hea raamatupidamistava nõuetest. Riigi osalusega äriühingute juhtimine 12.8. Riigi osalemist äriühingute juhtimisel reguleerib riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja neis osalemise seadus47 ning «Riigi esindaja kohustuste täitmise kord äriühingu ja sihtasutuse nõukogus»48. Auditite käigus ilmnes, et ministeeriumid ei ole alati järginud eelnimetatud õigusakte. 12.8.1. Vastavalt seadusele49 ei tohi riigi osalus eraõiguslikes juriidilistes isikutes olla väiksem kui 10%. Sellest ei ole kinni peetud järgmistel juhtudel: ° Majandusministeerium kajastas bilansis seisuga 31.12.2000 AS-i Kroonpress aktsiaid väärtuses 6000 krooni, mis moodustab äriühingu aktsiakapitalist 0,08%. ° Keskkonnaministeerium kajastab bilansis AS-i NEXUS aktsiad väärtuses 8000 krooni. Aktsiate tegelik nimiväärtus on 17 600 krooni, mis moodustab aktsiaseltsi aktsiakapitalist 4,4%. ° Põllumajandusministeeriumi omanduses oli AS-i Desintegraator aktsiaid summas, mis moodustas 2,2% aktsiakapitalist. ° Sotsiaalministeeriumi pikaajaline finantsinvesteering AS-i Värska Sanatoorium aktsiatesse moodustab 2,9% aktsiakapitalist. 12.8.2. Mitmes ministeeriumis ei esitatud meile aruandeid50 äriühingute tegevuse ja ministeeriumi tegevuse kohta riikliku majanduspoliitika elluviimisel ega ülevaateid51 äriühingu finantsmajanduslikust olukorrast või nõukogu tegevusest. ° Kultuuriministeerium, Põllumajandusministeerium, Sotsiaalministeerium ning Teede- ja Sideministeerium ei esitanud ülevaadet äriühingute finantsmajanduslikust olukorrast ja nõukogu tegevusest. ° Teede- ja Sideministeeriumis ei esitatud nimetatud ülevaateid järgmiste riigi osalusega äriühingute kohta: AS Estonian Air, AS Edelaraudtee, AS Saarte Liinid, AS Eesti Ringhäälingu Saatekeskus ja AS Bituumen. 12.9. Mitmel aktsiaseltsil oli netovara seisuga 31.12.2000 väiksem kui pool aktsiakapitalist. Aktsiaseltsi juhatus, nõukogu ja aktsionärid ei ole kokku kutsunud erakorralist üldkoosolekut vastavalt äriseadustiku § 292 nõuetele ega ole oma koosolekutel arutanud äriseadustiku §-st 301 tulenevaid tegevusviise. Mitmel aktsiaseltsil oli netovara seisuga 31.12.2000 väiksem kui pool aktsia- kapitalist. ° AS-i Imanta Hariduskeskus (Haridusministeerium) ja AS-i Perioodika (Kultuuriministeerium) netovara oli seisuga 31.12.2000 väiksem kui pool aktsiakapitalist. 12.10. Riigi osalusega äriühingute hulgas on ka ettevõtteid, mis ei täida seadusega ettenähtud ülesandeid52 ning mis juhtimisvigade tõttu ei võimalda saada maksimaalset võimalikku tulu. ° Teede- ja Sideministeeriumi osalus AS-is Bituumen on 75,46%. Tegemist on investeerimisfirmaga, millel puudub igapäevane majandustegevus. Ainsa investeeringuna on arvel 30% AS-i Nybit aktsiatest. AS-i Bituumen juhtkond tegeleb finantsinvesteeringute juhtimise ja dividendide jaotamisega. Halduskulud olid 1998. aastal 0,8 mln krooni, 1999. aastal 1,6 mln krooni ja 2000. aastal 1,8 mln krooni. Oleme arvamusel, et nimetatud investeeringu juhtimiseks aastatel 1998–2000 tehtud halduskulud ei ole põhjendatud ning riigil on saamata jäänud dividenditulu. Riigi osalusega äriühingute auditeerimine 12.11. Tutvusime äriühingute (osalus vähemalt 51%) auditeeritud 2000. a aastaaruannetega, mille koopia on riigi osalusega äriühingud kohustatud Riigikontrollile esitama kahe nädala jooksul pärast majandusaasta aruande kinnitamist53. 54-st sellisest ettevõttest saatis oma aruande meile 40. Aruannet ei saatnud 8 pankrotistunud või likvideeritud äriühingut ning OÜ Ehituse TUI ja AS-id Kuressaare Lennujaam, Teede Tehnokeskus, Elektriraudtee, Eesti Energia54 ja Eesti Loots55. Oleme arvamusel, et riigi osalusega äriühingute auditeerimisel keskendub eraaudit liialt raamatupidamisprobleemidele, andmata ülevaadet nende äriühingute juhtimise usaldusväärsusest ning jätkusuutlikkusest. Kahjumi korral ei ole välja toodud selle tekkimise põhjuseid ega kahjumi põhjustanud tehinguid. Samuti ei anna eraaudit hinnangut õigusaktide täitmisele, mida riigi osalusega äriühingud erinevalt eraõiguslikest äriühingutest peavad täitma (nt riigihangete seadus, riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seadus jne). Riigi osalusega äriühingute auditeerimisel keskendub eraaudit liialt raamatu- pidamis- probleemidele. 13. SIHTASUTUSED Sihtasutuste koondaruanne ei sisalda andmeid kõikide riigi poolt asutatud sihtasutuste kohta. Aruanne ei anna ülevaadet riigieelarvest sihtasutustele eraldatud vahenditest ega nende sihipärasest kasutamisest. Puudub info sihtasutuste põhikirjaliste eesmärkide täitmise kohta. Auditi ulatus 13.1. Võrdlesime riigieelarve täitmise aruandes täiendava infona esitatud sihtasutuste aruannete vastavust sihtasutuste poolt Riigikontrollile saadetud aastaaruannetega56. Samuti vaatasime auditeeritud aastaaruannete vastavust raamatupidamise seadusele ning tutvusime audiitorite järeldusotsustega. Võrdlesime riigi poolt asutatud sihtasutuste nimekirja Justiits- ministeeriumi registrikeskuse andmetega. Riigi poolt asutatud sihtasutused 13.2. Rahandusministri käskkirja57 aluseks võttes on riigi poolt asutatud sihtasutusi 51. Rahandusministeeriumi koostatud sihtasutuste koondaruanne, mis näitab seisuga 31.12.2000 bilansimahuks 1950,7 mln krooni, kajastab 46 riigi poolt asutatud sihtasutuse bilanssi. Koondaruandes on kajastamata järgmised riigi poolt asutatud sihtasutuste bilansid: – SA Eesti Välispoliitika Instituut – asutatud 2000. aastal58 – SA Erametsakeskus – asutatud 1999. aastal59 – Kagu-Eesti Logistika Arengu SA – asutatud 1999. aastal60 – SA Eesti Migratsioonifond – asutatud 1998. aastal61 – SA Eesti Õiguskeskus – asutatud 1995. aastal 13.3. Justiitsministeeriumi registrikeskuse andmete võrdlemisel rahandusministri käskkirjaga kinnitatud riigi poolt asutatud sihtasutuste nimekirjaga selgus, et registrikeskuse nimekirjas oli 10 sihtasutust vähem. Sihtasutuste aruandlus 13.4. Riigi poolt asutatud sihtasutuste aruandlus on reguleeritud kahe õigusaktiga, mis nõuavad kahe erineva struktuuriga auditeeritud aruande esitamist. Riigikontroll on arvamusel, et kahekordse aruandluse nõudmine on põhjendamatu. – Sihtasutuste seaduse62 järgi korraldab sihtasutus oma raamatupidamist vastavalt raamatupidamise seadusele, mille kohaselt esitatakse auditeeritud aastaaruanne raamatupidamise seaduses sätestatud formaadis. – Lisaks esitavad riigi poolt asutatud sihtasutused auditeeritud aastaaruande, mis on koostatud rahandusministri määrusega63 sätestatud formaadis. 13.5. Auditeeritud on ainult need aastaaruanded, mis on koostatud raamatupidamisseaduses sätestatud nõuete kohaselt, Rahandusministeeriumi esitatud koondaruanne koosneb rahandusministri määruse nõuetele vastavatest aastaaruannetest, mis on aga auditeerimata. See on koondaruandes esinevate vigade üheks põhjuseks. Riigi poolt asutatud sihtasutuste aruandlust reguleerivad kaks õigusakti, mis nõuavad kahe erineva struktuuriga auditeeritud aruande esitamist. 13.6. Sihtasutuste koondaruande kohta on järgmised tähelepanekud: 13.6.1. Selgusetuks jääb sihtasutuste koondaruande koostamise eesmärk ja metoodika. – Aruandes ei ole kajastatud kõiki riigi poolt asutatud sihtasutusi. Välja toomata on põhjused, miks ei ole eespool nimetatud sihtasutused lisatud koondaruandesse. – Riigieelarvest eraldatakse raha nii sihtasutustele, kus üheks asutajaliikmeks on Eesti Vabariik, kui ka sihtasutustele, kus riik ei ole asutajaliige. Koondaruanne sisaldab infot ainult riigi poolt asutatud sihtasutuste kohta. Sihtasutuste koondaruande koostamise metoodika ja eesmärk jääb selgusetuks. – Tulenevalt sihtasutuste seadusest asutatakse sihtasutusi teatud eesmärgi saavutamiseks64. Aruanne ei sisalda ülevaadet sihtasutuste põhikirjaliste eesmärkide täitmise kohta. 13.6.2. Koondaruande kassa ja pangakontode saldo on näidatud 66,7 mln krooni väiksemana, kuna mõne sihtasutuse deposiidid kajastuvad mitmesugustes nõuetes: ° SA Eesti Eluase – 26,5 mln krooni; ° Ekspordi Krediteerimise ja Garanteerimise SA – 40 mln krooni; ° Ettevõtluse Krediteerimise SA – 0,2 mln krooni. 13.6.3. Ettemakstud tulevaste perioodide tuludes ja lühiajalistes kohustustes on kajastatud kokku 59,5 mln krooni sihtfinantseerimist, mida vastavalt rahandusministri määrusele65 tuleb näidata omakapitalis, sh: ° Eesti Investeeringute ja Kaubanduse Arendamise SA – 6,5 mln krooni; ° Tiigrihüppe SA – 14,4 mln krooni; ° SA Archimedes – 32,6 mln krooni; ° Maaelu Edendamise SA – 6,0 mln krooni. 13.6.4. Koondbilansis on kajastatud nii lühi- kui ka pikaajalisi aktsiaid ja väärtpabereid kogusummas 27,6 mln krooni (vt tabel 4). Kuna sihtasutuste seaduse kohaselt võib sihtasutus kasutada oma tulusid üksnes põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks66, jääb arusaamatuks, kuidas on seotud aktsiate soetamine sihtasutuse põhikirjaliste eesmärkide saavutamisega. Eraaudiitorite auditi ulatus 13.7. Tutvusime audiitorite järeldusotsustega riigi poolt asutatud sihtasutuste 2000. a aastaaruannetele, mis olid enamikus märkusteta. Oleme arvamusel, et riigi poolt asutatud sihtasutuste auditeerimisel keskendutakse liialt raamatupidamise probleemidele. Näiteks ei sisalda järeldusotsused arvamust sihtasutuste juhtimise usaldusväärsuse ja põhikirjaliste eesmärkide täitmise kohta. Riigi poolt asutatud sihtasutuste auditeerimisel keskendutakse liialt raamatupidamise probleemidele. 14. AVALIK-ÕIGUSLIKUD JURIIDILISED ISIKUD Oleme arvamusel, et riigi aruandluse seisukohalt oleks oluline lisada riigieelarve täitmise aruande koosseisu ka ülevaade avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse, eesmärkide saavutamise ja finantsseisundi kohta. 14.1. Riik on loonud oma paljude funktsioonide täitmiseks ja programmide elluviimiseks mitmeid avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda infot nende tegevuse, eesmärkide saavutamise ega finantsseisundi kohta. Peame seda teemat riigi aruandluse seisukohalt oluliseks. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda infot avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse, 14.2. Ülevaate saamiseks avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevusest ja finantsseisundist analüüsisime Riigikontrollile esitatud aastaaruandeid eesmärgiga selgitada, kas aruanded annavad infot, mis on vajalik avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse hindamiseks ja juhtimiseks. 14.3. Avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid oli 2000. aastal 18, nendest Riigikontrollile aastaaruande esitanuid 17. Andmed bilansimahu ja audiitori järeldusotsuste kohta esitame tabelis 5. 14.4. Läbivaadatud aruannete põhjal on meil järgmised tähelepanekud: eesmärkide saavutamise ega finantsseisundi kohta. 14.4.1. Oma aruanded esitanud avalik-õiguslikest isikutest oli jäänud rahaliste vahendite puudumise tõttu auditeerimata Eesti Teaduste Akadeemia. 14.4.2. Rahandusministri määruse67 kohaselt peab avalik-õiguslik juriidiline isik aastaaruande koosseisus esitama aruandeaasta tuludest üksikasjaliku loetelu, mis iseloomustab tema majandustegevust. Järgmised avalik-õiguslikud juriidilised isikud seda ei teinud: – Tallinna Tehnikaülikool omatulu 58 718 221 – Eesti Kunstiakadeemia omatulu 6 439 117 – Rahvusraamatukogu omatulu 5 425 419 – Eesti Teaduste Akadeemia omatulu 1 419 496 14.4.3. Avalik-õiguslike isikute aruandeaasta tulemid olid suures osas negatiivsed (kahjumi üldsumma läbivaadatud aruannete puhul oli 25,5 mln krooni (vt tabel 6)). Samas on mitmete avalik-õiguslike isikute võlakohustused suured ning võetud laenude tagatisena on enamasti seatud hüpoteegid kinnistutele, millel asuvad nende põhitegevuseks vajalikud hooned. Eesti Televisioon on pantinud oma praegused ja tulevased varad ning nendest tulenevad õigused (vt tabel 7). Tagatiseks oleva vara müümine laenu tagasimaksmiseks tähendaks tõenäoliselt kas avalik-õigusliku juriidilise isiku tegevuse lõppemist või tooks kaasa suuri raskusi tegevuse jätkamisel. Kuna avalik-õigusliku isiku tegevuse mahu ajutine piiramine või lõpetamine ei ole üldjuhul poliitiliselt vastuvõetav, tekitavad need lisakoormuse riigieelarvele, sest enamasti ei piisa avalik-õiguslike isikute omatulust laenude kustutamiseks. Sel viisil seatakse Riigikogu tulevaste eelarvesummade määramisel sundseisu. Mitmete avalik-õiguslike isikute võla- kohustused on suured, laenude tagatisena aga on enamasti seatud hüpoteegid kinnistutele, millel asuvad nende põhi- tegevuseks vajalikud hooned. 14.5. Tutvusime audiitorite järeldusotsustega avalik-õiguslike juriidiliste isikute 2000. a aastaaruannete kohta. Oleme arvamusel, et auditite ulatus ei ole nimetatud aruannete (aga ka riigi poolt asutatud sihtasutuste ja riigi osalusega äriühingute) puhul piisav, kuna audiitori aruanne (järeldusotsus) on liialt keskendunud raamatupidamisprobleemidele. Leiame, et audit peaks andma kinnituse ka avalik-õigusliku isiku juhtimise usaldusväärsuse ja jätkusuutlikkuse kohta ning kahjumi korral tooma välja kahjumlikud tehingud ja nende põhjused. II OSA ÜLEVAADE PROBLEEMIDEST RIIGIVARA KASUTAMISEL JA SÄILIMISEL 2000. AASTAL Sissejuhatus Käesolevas osas antakse ülevaade olulisematest probleemidest, tähelepanekutest ja ettepanekutest, mis tuginevad Riigikontrolli tulemusaudititele ja tegevusriskide audititele. Osa koosneb seitsmest peatükist. Esimene peatükk annab ülevaate Vabariigi Valitsuse ja ministrite tegevusest planeerimise ja eelarvestamise korraldamisel. Teine peatükk analüüsib Vabariigi Valitsuse tegevust siseauditisüsteemi kui olulise kontrolliinstrumendi arendamisel. Kolmandas on ülevaade Vabariigi Valitsuse tegevusest haldusreformi läbiviimisel. Neljas peatükk kirjeldab olulisemate infrastruktuuri ettevõtete erastamise korraldust. Viiendas hinnatakse Vabariigi Valitsuse ja ministrite tegevust kuritarvitusi ja väärkasutusi põhjustavate riskide maandamisel toetuste administreerimisel. Kuues annab ülevaate Vabariigi Valitsuse ja ministrite tegevusest riigieelarvest toitlustamiskulude katteks eraldatud raha kasutamisel. Seitsmes peatükk kirjeldab Vabariigi Valitsuse ja ministrite tegevust mootorikütuse hankimisel. Kõik peatükid on üles ehitatud järgmiselt: peatükk algab teemat avava sissejuhatusega, seejärel esitatakse Riigikontrolli ettepanekud, millele järgnevad teema raames tehtud järeldused ja tähelepanekud. 1. ÜLEVAADE PLANEERIMISEST JA EELARVESTAMISEST Riigikontroll on käsitlenud planeerimise ja eelarvestamisena eelkõige neid Vabariigi Valitsuse tegevusi, mis on suunatud riigieelarve eelnõu ettevalmistamisele ning eelarvevahendite kasutamise ja tulemuste määratlemisele planeerimisdokumentides. Samas ei käsitle Riigikontroll planeerimist ja eelarvestamist eraldiseisva tegevusena, mis lõpeb planeerimisdokumendi valmimise või riigieelarve seaduse vastuvõtmisega Riigikogus. Planeerimise ja eelarvestamise tulemusena valminud plaanidel ja eelarvetel on mõte vaid siis, kui plaanidest peetakse kinni ja raha kulutatakse plaanitud tegevustele ning tegelike tulemuste alusel korrigeeritakse plaane ja tegevusi. Meie seisukohad ja ettepanekud sellekohase aruandlusega seoses on käesoleva aruande esimeses osas. Järgnevalt anname ülevaate probleemidest, mis on seotud planeerimistegevuse tulemusi kirjeldavate dokumentide – plaanide – sisu ja kasutatavusega ning probleemidega planeerimisprotsessis, samuti selle sisendites ja väljundites. Käsitleme nii strateegilise kui operatiivtasandi planeerimisprobleeme ning vaatleme plaanide sidumist reaalsete tegevuste ja ressurssidega. Peatüki koostamise aluseks on Riigikontrolli poolt 2000. ja 2001. aastal läbi viidud auditid68 ning Riigikontrolli arvamused seaduseelnõude kohta69. Planeerimine ja eelarvestamine pole eraldiseisvad tegevused, vaid neil on mõtet üksnes siis, kui plaanidest peetakse kinni ja raha kulutatakse plaanitud tegevustele ning plaane ja tegevusi korrigeeritakse tegelike tulemuste alusel. Peamised ettepanekud Vabariigi Valitsus peaks ühtlustama riikliku planeerimise korralduse, esitama selle seadustamiseks vajalikud õigusaktid Riigikogule otsustamiseks ning langetama ja dokumenteerima olulisemad planeerimisega seonduvad otsused valdkondades, kus need praegu puuduvad või on eelarvevahendite planeerimiseks ning kasutamise hindamiseks ebapiisavad. Selleks peaks Vabariigi Valitsus või asjaomane minister: 1. Määratlema planeerimise seisukohalt prioriteetsed valdkonnad, kus korrektse strateegilise raamistiku puudumine kõige enam Riigikogu poliitika elluviimist takistab. 2. Viima esmajärjekorras neis valdkondades läbi strateegilise raamistiku inventuuri ning langetama selle käigus järgmised otsused: – määratlema hetkeolukorra ja soovitava olukorra vahena või selle põhjusena esinevad olulisemad lahendamist vajavad probleemid valdkonnas. Piisava info puudumisel eelmise otsuse langetamiseks peab asjaomane isik määratlema otsuse langetamiseks vajaliku minimaalse juhtimisinfo ja asuma seda koguma; – hindama, tuginedes Eesti ja teiste riikide kogemusele poliitika kujundamisel, milliseid tegevusinstrumente saab riik probleemide lahendamiseks või olukorra parandamiseks kasutada; Vabariigi Valitsus peaks langetama otsused valdkondades, kus planeerimise korraldus on ebapiisav. – hindama, milliste tegevusinstrumentide abil on võimalik saavutada parim tulemus olemasolevate kuludega või soovitav tulemus minimaalsete kuludega ehk hindama erinevate instrumentide tulu-kulu suhet; – hindama, millised on ressursside piiratusest tulenevad piirangud erinevate tegevusinstrumentide kasutamiseks; – otsustama, milliseid riigi käsutuses olevaid tegevusinstrumente, millises ulatuses (rahalises, ajalises või muus mõõtühikus) ja milliste eesmärkide saavutamiseks rakendada; – hindama, millistes küsimustes on poliitika kujundamiseks vaja Riigikogu või Vabariigi Valitsuse otsust, selle ette valmistama ja vajalikule tasandile otsustamiseks esitama; – hindama, kas eeltoodud otsused on olemasolevas strateegilises raamistikus korrektselt langetatud ja dokumenteeritud. 3. Tõstma eelarvemenetluses Vabariigi Valitsuse kui terviku huve kaitsva Rahandusministeeriumi suutlikkust poliitikatega seonduvaid tulu-kulu analüüse läbi viia, saavutatud tulemusi hinnata lühi- ja pikaajalises perspektiivis ning eelarvemenetluses argumentidena rakendada. Piirdumisel üksnes strateegiliste dokumentide loomisega on vähe väärtust. Ka rahastamisel tuleks jälgida põhimõtet, et rahastatakse mitte tegevusi ja asutusi, vaid oodatavaid tulemusi või muutusi ühiskonna seisundis. Ametnikel puudub motivatsioon tegelda planeerimisega, kui rahastamisel ei arvestata plaanidega ning plaanide elluviimist keegi ei jälgi. Et aga valitsusel selline vajadus tekiks, peaks Riigikogu eelarvemenetluse käigus kehtestama valitsusele sellise info esitamise kohustuse. Rahastada tuleb mitte tegevusi ja asutusi, vaid oodatavaid tulemusi või muutusi ühiskonna seisundis. 4. Poliitikavaldkondi korrastades tekkinud kogemuste toel looma planeerimisele ühtse õigusliku raamistiku, mis hõlmaks nõudeid planeerimisdokumentide sisule, eri taseme plaanide õiguslikku staatust, plaanide hierarhiat ja nende koostamise, uuendamise ning saadaolevate ressurssidega ühitamise protseduuri eelarvemenetluses. Olulisemad tähelepanekud 1. Strateegiliste arengukavade ja tegevuskavade koht Eesti haldusmaastikul on määratlemata. Planeerimise korraldus avalikus sektoris on selgelt reguleerimata ning seetõttu on ka strateegiliste arengukavade ja teiste planeerimisdokumentide tegelikud funktsioonid ja Et planeerimise korraldus avalikus sektoris on selgelt reguleerimata, on ka planeerimise rakendatavus (eelkõige eelnevale aastale tugineva eelarvemenetluse taustal) üheselt määratlemata. Nii on planeerimise protsess avalikus sektoris olnud kaootiline ega ole andnud terviklikku pilti Eesti riigi arengust. protsess olnud kaootiline ega ole andnud tervik- likku pilti Eesti riigi arengust. 2. Arengukavad ja tegevuskavad ei ole suunatud valdkondade probleemide lahendamisele. Kuna arengukavade ja tegevuskavade koostamise ühtseid põhimõtteid ei ole välja töötatud ning tihti puudub ka otsene «tellija», kes annaks lähteülesande arengukava koostamiseks, siis on olemasolevad arengukavad ja tegevuskavad sisult sageli laialivalguvad ega sätesta väga konkreetseid tegevusi. Nii välditakse oluliste ja reaalsete muutuste kajastamist arengukavades ja tegevuskavades ning hoidutakse tegelikust otsustamisest. 3. Planeerimiseks ei ole piisavalt juhtimisalast, majandusarvestuslikku ja statistilist teavet. Ministeeriumide ja nende allasutuste koondatav info ei taga küllaldast ülevaadet valdkonna probleemidest ja tegevustest. Nii näiteks ei ole küllaldast ja usaldusväärset jäätmealast teavet, kuna ei peeta täpset arvestust jäätmete tekke, veo, taaskasutamise ja käitlemise kohta ega ole ka kontrolli esitatud andmete õigsuse üle. 4. Olemasolevate arengukavade ja tegevuskavade kvaliteet on madal. Tihti ei sisalda ministeeriumide ja nende allasutuste koostatud arengukavad ja tegevuskavad konkreetseid tähtaegu, täitjaid ja ressursse. Näiteks puuduvad Kultuuriministeeriumi väljatöötatud «Eesti riigi kultuuripoliitika põhialustes» ja «Vabariigi Valitsuse tegevuskavas kultuuripoliitika elluviimiseks» nii konkreetsed tähtajad, täitjad kui ka ressursivajadus püstitatud eesmärkide saavutamiseks. 5. Arengukavad ja tegevuskavad ei ole paljudel juhtudel rakendatavad ning rahastamisel ei arvestata olemasolevates arengukavades ja tegevuskavades toodud tegevuste ega oodatavate tulemustega. Kuna arengukavade kvaliteet on madal ning neis pole välja toodud konkreetseid tegevusi ega ressursse, siis pole võimalik nendest ka eelarvestamisel lähtuda. Eelarvestamisel lähtutakse peamiselt eelmiste perioodide kuludest ja reaalsetest asutuse või objekti ülalpidamiskuludest, millel aga puudub otsene seos püstitatud eesmärkidega. Arengukavades pole välja toodud konkreetseid tegevusi ega ressursse, seepärast pole võimalik nendest ka eelarvestamisel lähtuda. 6. Otsuste langetamisel ei arvestata alati reaalselt kasutada olevate ressurssidega. Valitsusasutuste otsustele ei eelne finantsanalüüsi või on see analüüs puudulik, mistõttu pole võimalik langetatud otsuseid ellu viia. Nii näiteks on Siseministeerium kinnitanud Piirivalveameti koosseisu, mille komplekteerimiseks vahendeid ei jätku, ning kui võtta eelarvet ainsa piiranguna, siis saavutatakse praegust eelarve juurdekasvu arvestades Piirivalveametis 100%-line komplekteeritus alles 55 aasta pärast. 7. Rahastatakse asutusi ja tegevusi, mitte oodatavaid tulemusi või muutusi ühiskonnas, mistõttu on raskendatud ministeeriumidevaheliste koostööprojektide juhtimine ja finantseerimine. Seni kehtiv eelarve korraldus on asutusekeskne ning seepärast on raskendatud mitut ministeeriumi hõlmavate programmide ja projektide rahastamine ning võib juhtuda, et mõningaid tegevusi rahastatakse mitmest allikast, mõni tegevus aga jääb täiesti rahastamata. Eelarvekorraldus on asutusekeskne, mistõttu võib juhtuda, et mõningaid tegevusi rahastatakse mitmest allikast, mõni tegevus aga jääb täiesti rahastamata. 8. Ministeeriumide eelarve protsess ei ole küllalt läbipaistev. Ministeeriumidele on jäetud suured õigused eelarveraha jagamisel, kuid paljudel juhtudel puuduvad selged põhimõtted ja kriteeriumid, millest lähtuvalt rahastamisotsuseid langetatakse. Nii näiteks ei ole võimalik hinnata ministeeriumides tehtavaid investeerimisotsuseid, kuna selleks puudub dokumentatsioon ning olemasolevad investeerimis- projektide taotlused ei anna küllaldast infot projekti kohta. Samas moodustavad investeeringud ligi 10% riigieelarve kuludest. Detailsemad tähelepanekud auditite põhjal 1. Ülevaade ja analüüs riigi strateegilistest dokumentidest Riigikontroll viis läbi uuringu selgitamaks, milliseid strateegilisi dokumente, miks ja kes toodab ning kuidas neid kasutatakse. Selleks töötas Riigikontroll välja küsimustiku ja saatis selle kõigile ministeeriumidele ning Riigikantseleile. Küsimustikule jätsid vastamata Kaitseministeerium ja Põllumajandusministeerium. Lisaks küsitleti valikuliselt ka ministeeriumide ja ametite ametnikke. Küsitluste teemadeks olid strateegiliste dokumentide koostamine, nende sisu, struktuur ja hierarhia, eelarvestamine ning huvigruppide olemasolu. Lisaks analüüsiti mitmesuguste strateegiliste dokumentide kohta Eesti õigusruumis. Riigikontroll analüüsis strateegiliste dokumentide koostamist, nende sisu, struktuuri ja hierarhiat ning kohta Eesti õigusruumis. Uuringu tulemusel tegi Riigikontroll järgmised tähelepanekud: 1.1. Välja on töötatud 160 strateegilist dokumenti, millest 20 pärineb internetist, st neid ei saadetud vastavalt teabepäringule. Teabepäringus eristati viit tüüpi dokumente (sulgudes on nende dokumentide arv): strateegilised arenguplaanid (40); pikaajalised riiklikud tegevuskavad (15); arengukavad (19); riiklikud programmid/ arenguprogrammid/ sihtprogrammid (80) ja tegevuspoliitikad (6). 1.2. Eelnimetatud 160 strateegilisest dokumendist kattis vaid 37% ministeeriumide valitsemisalade valdkondade koguarvust ja sedagi osaliselt. Võib väita, et enamikus valdkondades puudus strateegiline dokument kui selline. 1.3. Valdkondi, kus oleks olemas terviklik dokumentatsioon, mis kajastaks tegevusi programmist poliitikani, ei tuvastatud. Harva olid valdkonnas mõningad programmid koos strateegiliste arenguplaanidega (nt Haridusministeeriumis hariduse valdkond; Kultuuriministeeriumis kultuuri valdkond; Rahandusministeeriumis tolli, konkurentsi järelevalve ja statistika valdkond; Siseministeeriumis kohaliku omavalitsuse ja regionaalarengu valdkond). Sageli oli valdkondades esitatud üks strateegiline arenguplaan, tegevuskava, arengukava või programm, mille eesmärk oli selgitada valitsusinstitutsiooni visiooni tulevikust. Enamikus riigielu valdkondades strateegiline dokument puudub. 1.4. Strateegilistel dokumentidel puudub legitiimsus ja koht Eesti õigussüsteemis. Pole kehtestatud kohustuslikke nõudeid strateegia koostamiseks ja kehtestamiseks ega vajalikke õiguslikke regulatsioone, mis tagaksid strateegia järgimise. Seadus ei kuuluta otseselt mingit osa dokumentidest strateegiliseks. Ainus dokument, mis midagi sellekohast fikseerib, on Riigikogu 6. märtsi 2001. aasta otsus «Eesti Vabariigi julgeolekupoliitika aluste heakskiitmine». Selle punktis 3.3 «Vabaturumajanduse tugevdamine» on öeldud: «Eesti majanduspoliitika strateegilised baasdokumendid on riiklik arengukava, Eesti majanduse arengukava, eelarvestrateegia, IMF-i majanduspoliitiline memorandum ja Eesti Vabariigi Valitsuse tegevuskava Euroopa Liitu integreerumiseks». See deklaratsioon aga ei loo eeldusi nimetatud dokumentide õiguslikuks kehtivuseks. 1.5. Praegu ei ole selge, millal ja millistele kriteeriumidele vastavuse puhul loetakse dokument strateegiaks, programmiks või arengukavaks. Ministeeriumide ja ametite ametnike arusaam strateegiliste dokumentide koostamisest kattus vaid programmide puhul. Peamiseks põhjuseks võib pidada seda, et riiklike investeeringute programm (RIP) toimib ja selle koostamine on ainsana suhteliselt hästi reglementeeritud. Strateegiliste arenguplaanide sisu analüüsides selgus, et sageli pole koostajad aru saanud eesmärgi olemusest, puuduvad ressursid, mille abil strateegiaid ellu kavatsetakse viia,pole välja arvutatud, kui palju ressurssi mingi strateegia nõuab, viited teistele strateegilistele dokumentidele aga olid pigem erand kui tava. 1.6. Riigiametnikud mõistavad strateegilisest juhtimisest tulenevat kasu ning seepärast oodatakse strateegilise sisuga dokumentide riiklikku reguleerimist (sisu, struktuur, hierarhia, seos teiste dokumentidega jne). Selgus aga, et strateegilise iseloomuga dokumentide koostajatel pole huvi luua korralikke, strateegiliste dokumentide üldtunnustatud sisule vastavaid dokumente, sest puudub usk nende elujõulisusse. Dokumendid on olemas olnud küll juba viis aastat, kuid ametnikel puudub igasugune tahe täiendada neid vastavalt ülevalt tulevatele meeleoludele või siis luua uusi, sest puuduvad nende koostamiseks vajalikud juhendid, metoodika, legitiimsus, dokumentide reaalsed väljundid ja ressurss. Ehkki riigi- ametnikud mõistavad strateegilisest juhtimisest tulenevat kasu, pole neil initsiatiivi luua korralikke strateegilisi dokumente, sest puuduvad nende koostamiseks vajalikud juhendid, legitiimsus, väljundid ja ressurss. 2. Personali planeerimine kaitseväes ja piirivalves70 Riigikontroll viis Kaitsejõudude Peastaabis ja Piirivalveametis läbi auditid, mille eesmärgiks oli hinnata personali ja personalikulude planeerimise süsteemsust ning eesmärgistatust. Auditite käigus tegi Riigikontroll järgmised tähelepanekud: 2.1. Nii piirivalves kui ka kaitseväes puuduvad pikema perioodi arengukavad, mis oleksid seotud rahaliste võimalustega ning kus oleks näidatud mõõdetavad eesmärgid. Seetõttu ei saa määrata isikkoosseisu suurust selliselt, et oleks võimalik püstitatud eesmärgid täita. Puudub seisukoht, kuidas ja mis ajaks kavandatakse komplekteerida käskkirjadega kinnitatud koosseis. Näiteks kui võtta eelarvet ainsa piiranguna, siis saavutatakse praegust eelarve juurdekasvu arvestades Piirivalveametis 100%-line komplekteeritus alles 55 aasta pärast. 2.2. Pole selge, milles seisneb ministeeriumide põhimäärustes deklareeritud kohustus vaadata üle allasutuste struktuurid. Siiani on see seisnenud ainult Kuna puuduvad pikaajalised arengukavad, kus oleks näidatud eesmärgid ja nende seotus ressursiga, ei saa määratleda ka sobivat isikkoosseisu suurust. Lisaks ei rahulda suletud karjäärisüsteem personalinõudlust. käskkirja kinnitamises. Kinnitamisel ei hinnata, kas struktuurimuutusteks on olemas vajalikud ressursid (raha, inimesed). 2.3. Praegu toimiv kinnine karjäärisüsteem ei «tooda» piisaval hulgal erialaohvitsere. Arvestades väikest rahvaarvu ja piiratud koolitusvõimalusi, oleks vaja rakendada paindlikku personalipoliitikat ning kaasata enam tsiviilteenistujaid. 2.4. Kaitseministeerium ja Siseministeerium ei olnud enne uue kaitseväeteenistuse seaduse vastuvõtmist küllaldase põhjalikkusega hinnanud selle mõju lepingulistele tegevteenistujatele ja kaitseväeametnikele, mistõttu võib juhtuda, et koosseisu ei suudeta komplekteerida. Nii ei vasta kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud nõuetele kaitseväes 399 lepingulist tegevteenistujat ja 98 kaitseväeametnikku (ca 60%) ning piirivalves 597 lepingulist tegevteenistujat (ca 54%). 3. Investeeringute planeerimine Haridusministeeriumis ja Kultuuriministeeriumis71 Riigikontroll viis 2000.–2001. aastal Haridusministeeriumis ja Kultuuriministeeriumis läbi auditid, mille eesmärgiks oli selgitada, kas investeeringute planeerimine ministeeriumides on süsteemne ja põhjendatud ning kas on olemas mehhanismid, mis tagavad prioriteetsete objektide rahastamise. Auditite käigus tegi Riigikontroll järgmised tähelepanekud: 3.1. Ei Kultuuriministeeriumi ega Haridusministeeriumi strateegilistes arengukavades pole selgelt sätestatud oma haldusala asutuste võrgustiku arendamise eesmärke ega põhimõtteid. Seetõttu pole selge, kas rahastatavad investeerimisprojektid on kooskõlas ministeeriumi strateegiliste eesmärkidega. 3.2. RIP ei täida talle pandud funktsioone pikemaajalise investeerimisplaanina, kuna seda muudetakse pidevalt. Nii on Haridusministeeriumi koostatud 2000.–2002. aasta RIP-is ainult 4 investeerimisprojekti 230-st, mis lähevad täpselt kokku (nii maksumuselt kui ka ajagraafikult) 1999.–2001. aasta RIP-is kajastatud objektidega. Kultuuriministeeriumi 2000.–2002. aasta RIP-i 200-st investeerimisprojektist kattuvad ainult 2 nii maksumuselt kui ka ajagraafikult 1999.–2001. aasta RIP-is kajastatud objektidega. Investeerimis- projektid ei pruugi olla kooskõlas strateegiliste eesmärkidega. Ka riiklike inves- teeringute programm ei aita nende seost selgitada, sest programmi muudetakse pidevalt. 3.3. Ministeeriumide ja nende valitsemisala asutuste strateegilise planeerimise vahel puudub selge seos ja protsess on korrastamata. 3.4. Investeerimisotsuste aluseks olev info on liiga üldine, andmata ülevaadet investeerimisprojekti eesmärkidest, oodatavatest tulemustest ja projekti juhtimisest. 3.5. Investeerimisprojektide valik pole läbipaistev, kuna investeerimisotsuste langetamise protsessi ei dokumenteerita ning investeerimisotsuseid kirjalikult ei põhjendata. 4. Ministeeriumidevaheliste koostööprogrammide planeerimine ja eelarvestamine72 Eesmärgiga hinnata ministeeriumidevaheliste koostööprogrammide juhtimist viis Riigikontroll läbi auditid «Kuritegevuse tõkestamise poliitika tulemuslikkuse eeldused» ja «Valitsusasutuste dokumendihalduse programm 2000–2002». Auditite alusel tegi Riigikontroll programmide planeerimise ja eelarvestamise kohta järgmised tähelepanekud: 4.1. Ulatuslikke ja ressursimahukaid tegevusi, mille tulemused mõjutavad kuritegevuse taset, viiakse Eestis ellu ka väljaspool kuritegude ennetamise programmi. Seetõttu peaks programm seadma oma tegevusele eriomased prioriteedid, kuid tegelikult keskendutakse väga suurele osale kõikidest kuritegudest. Sellega võib kaasneda oht, et hõlmatakse ka tegevusi, mis ei vaja koordineerimist, välja on jäetud aga need, mis seda vajaksid. Riigikontrolli hinnangul ei ole tagatud, et strateegia ja sellevälised samaliigilised tegevused kulgeksid ühes suunas ja töötaksid ühe eesmärgi nimel. Tulemuseks võib olla programmi ebaefektiivsus. 4.2. Tegevuste asjakohasust eesmärkide saavutamisel oli siiski võimatu hinnata, sest puudusid lühiajalised eesmärgid ning info lähteolukorra ja oodatavate tulemuste kohta. 4.3. Riigikontrolli hinnangul raskendab kehtiv, ministeeriumide eelarve kaudu toimiv rahastamisskeem märkimisväärselt programmide juhtimist ühtsete prioriteetide alusel, sest see ei võimalda keskenduda üksnes tähtsamatele tegevustele. Seega pole tagatud, et finantseeritakse kõige olulisemaid projekte. Nii võidakse jõuda olukorrani, kus kavandatud eesmärke ei suudeta tegelikult saavutada. Ministeeriumide eelarve kaudu toimiv rahastamis- skeem raskendab märkimisväärselt programmide juhtimist ühtsete prioriteetide alusel, sest see ei võimalda keskenduda üksnes tähtsamatele tegevustele. 5. Jäätmepoliitika planeerimine ja eelarvestamine73 Riigikontroll viis Keskkonnaministeeriumi haldusalas läbi auditi, mille eesmärgiks oli hinnata jäätmepoliitika ellurakendamise eeldusi. Auditi käigus selgus, et ei riiklikul, maakondlikul ega ka kohalikul tasandil ole küllaldasi eeldusi jäätmepoliitikat edukalt ellu viia. Aluse selliseks hinnanguks andsid järgmised tähelepanekud: 5.1. Ei ole küllalt usaldusväärset jäätmealast juhtimis-, majandusarvestuslikku ega statistilist teavet. Pole täpset arvestust jäätmete tekke, veo, taaskasutamise ja käitlemise kohta ega ka kontrolli esitatud andmete õigsuse üle. 5.2. Puudub strateegiline raamistik – üleriigiline jäätmekava, mille alusel saaks planeerida jäätmemajandust, välja töötada arengukavu, otsustada prügilate ehitamise üle ja määrata rahastamisvajadust. See on häirinud nii jäätmehoolduse kavandamist kohalikes omavalitsustes kui ka prügilaprojektide arendajaid ja jäätmekäitlejaid. 5.3. Praeguse tavajäätmehoolduse finantseerimise juures nõuavad seatud eesmärgid ligi 10 korda pikemat aega, kui on täitmise tegelikud võimalused. 2000. aastal eraldasid riik ja omavalitsused selleks otstarbeks 32,1 mln krooni, kuid Keskkonnaministeeriumi Euroopa Liidule esitatud prügiladirektiivi rakendamiskava järgi kulub jäätmehooldusele eelseisva kümne aasta jooksul üle 3,3 mld krooni. Vajalikke otsuseid olukorra lahendamiseks ei ole aga siiani tehtud. 5.4. Jäätmepoliitika juhtimisel esineb killustatust ja koordineerimatust. Juhtimis-, majandus- arvestuslikku ja statistilist teavet napib ning puudub ka strateegiline raamistik – üle- riigiline jäätme- kava. See on häirinud nii jäätmehoolduse kavandamist kohalikes oma- valitsustes kui ka prügilaprojektide arendajaid ja jäätmekäitlejaid. Teisisõnu – õigel ajal ei ole loodud vajalikke organisatsioonilisi eeldusi, mis võimaldaksid jäätmepoliitikat tulemuslikult ellu viia. Planeerimist, järelevalvet, korrigeerimist, protokollimist ja aruandlust tagavad struktuurid, protseduurid, õigusaktid ja töömeetodid olid pikka aega ja on osaliselt praeguseni välja töötamata ja kehtestamata. 2. SISEAUDITI KORRALDUS AVALIKUS SEKTORIS Peatüki eesmärgiks on anda Riigikogule ülevaade siseauditisüsteemi kui olulise kontrolliinstrumendi arengust Eestis aastatel 1999–2000, tuues välja ka käesoleva aasta suuremad muutused. Peatüki koostamise aluseks on Riigikontrollilt kõikidele ministeeriumidele ja Riigikontroll analüüsis ministeeriumide auditiaruandeid, võrdles nende Riigikantseleile saadetud küsimustikud ja intervjuud ministeeriumide siseaudiitoritega. Küsitlus leidis aset perioodil 1. mai – 1. juuli 2001. Küsimustike vastuseid analüüsiti ja võrreldi omavahel ning tehti üldistavad kokkuvõtted. Seejärel vaadati põhjalikumalt ministeeriumide auditiaruandeid (kokku 10) ning võrreldi nende vastavust rahvusvahelistele standarditele. Lisaks kohtuti auditiaruande koostanud ministeeriumi siseaudiitoritega (v.a kahel juhul) ning vesteldi ministeeriumi siseauditi arengust, Rahandusministeeriumi rollist selles, uuriti auditi protsessi ning mõnel juhul ka teisi aruandeid, et selgitada 2001. aastal toimunud muutusi. vastavust rahvusvahelistele standarditele ning uuris Rahandus- ministeeriumi rolli siseauditi arengus. Peamised ettepanekud 1. Ministeeriumidel ja Riigikantseleil tuleks parandada siseauditi funktsiooni kvaliteeti. – Siseaudiitorid peaksid keskenduma eeskätt vastutava isiku riskide maandamisele. See eeldab kõigepealt juhi (ministri) selge vastutuse määratlemist, mis praegu on sõnastatud Vabariigi Valitsuse seaduses tegevuste kaudu. Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt valvab minister eelarve täpse ja otstarbeka täitmise üle ning Euroopa Liidu poolt eraldatud vahendite, abi, toetuste ja muu välisabi sihipärase kasutamise üle; kinnitab ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste eelarved riigieelarvest lähtudes ja kontrollib nende täitmist ning vajadusel teeb ettekirjutusi eelarvevahendite kasutamiseks. – Tulenevalt ministri vastutusest peab siseaudiitor määratlema ning hindama riskid. Pärast riski analüüsimist tuleb siseaudiitoril kujundada pikaajaline programm sihiga saavutada usaldusväärne finantsjuhtimine. – Stardipunktiks peaks olema ministri esitatav aruanne. Riigikontroll peab minimaalselt heaks siseauditisüsteemiks seda, mis on võimeline igal aastal kinnitama, et kulutused on tehtud vastavalt seadustele ning ministri esitatavad finantsaruanded on õiged ja õiglased (kajastavad tegelikku finantsolukorda). Edukas siseaudit eeldab kõigepealt juhi (ministri) selge vastutuse määratlemist. Sellele toetudes saab siseaudiitor määratleda ja hinnata riskid ning kujundada pikaajalise programmi usaldusväärse finantsjuhtimise saavutamiseks. – Aruandlus algab valitsemisala asutustest, seega peaks tippjuhtkond määratlema strateegilise siseauditi ahela kogu valitsemisalas (pikaajaline). Vältimaks Rahandusministeeriumi ja teiste ministeeriumide ning nende valitsemisala siseaudiitorite üheaegseid või sarnaste teemadega auditeid, peaks üksteise tulemustele tuginemine olema pikaks ajaks kokku lepitud. – Liikumaks rahvusvaheliste standardite järgimise suunas, tuleks eelkõige parandada auditite kavandamist (riskipõhisus, ülesandepüstitus, ulatuse ja meetodite valik jms) ning auditi aruandeid (nõuete, olukorra kirjelduse, järelduste ja ettepanekute loogilist seost). 2. Rahandusministeerium siseauditi koordineerijana peaks keskendama oma tegevuse kahele põhisuunale: metoodiline nõustamine ja auditeerimine. Esimese puhul tuleks lisaks koolitusele ja teabepäevadele välja töötada konkreetsed nõustamisinstrumendid, nagu näiteks riskide hindamise konsulteerimine, üksikaruannete hindamine jms. Teise tegevussuuna puhul tuleks keskenduda riigieelarve kulude analüüsimisele ja rahandusministrile tema vastutuse realiseerumiseks vajaliku info tootmisele. Olulisemad tähelepanekud 1. Siseauditi funktsiooni areng ministeeriumides on olnud ebaühtlane. Siseauditi funktsioonis on viimasel aastal toimunud oluline areng – õigusliku aluse loomine, siseauditi eest vastutavate isikute määramine jms. Siiski on siseauditi areng olnud ebaühtlane ning võib täheldada, et ministeeriumides, kus siseauditi alal oli ametis rohkem inimesi, on areng olnud kiirem. Siseauditi korraldus valitsemisalas tervikuna aga ei taga veel adekvaatse info andmist finantsolukorra õigsuse kohta. 2. Siseauditi funktsiooni täitmisel ei järgita veel täielikult rahvusvahelisi standardeid, kuigi selle poole liigutakse. Puudustena võib välja tuua järgmised asjaolud: auditid ei ole riskipõhised, auditi kavandamine on nõrk (planeerimine, ülesandepüstitus) ning seosed aruande faktide, järelduste ja ettepanekute vahel ei ole enamasti loogilised. Auditi liikidena on ministeeriumid kirja pannud palju finantsauditeid, mis tegelikult on suunatud rohkem raamatupidamise korraldusele kui aruandlusele. Samuti nimetati väga palju auditeid muu auditi või kompleksauditi all. Siseauditi funktsiooni areng on viimasel aastal olnud ebaühtlane – siseaudit ei taga praegu veel adekvaatset infot finantsoluokorra õigsuse kohta. 3. Rahandusministeerium siseauditi arengu koordineerijana on tegelnud põhiliselt mitmesuguste koolituste korraldamisega, kuid mitte küllalt palju siseauditisüsteemi nõustamise ja auditeerimisega. Mitme ministeeriumi (nelja) siseaudiitorite hinnangul ei täida Rahandusministeerium oma rolli siseauditi hindamisel ja nõustamisel. Detailsemad tähelepanekud 1. Muudatused siseauditi arengus tervikuna 2000. aastal toimunud peamise positiivse muudatusena võib esile tuua siseauditi õigusliku regulatsiooni loomise (07.06.2000. a muudatused Vabariigi Valitsuse seadusse, Vabariigi Valitsuse 18.10.2000. a määrus nr 329). Siseauditi koordineerimise seisukohast on oluliseks sammuks Rahandusministeeriumis väljatöötatud «Siseauditi hea tava» (2000. aasta detsember) ning siseaudiitorite koolitustsükli käivitumine twinning-projektina koostöös Iiri Rahandus- ministeeriumiga 2001. aastal. Vahetult pärast Vabariigi Valitsuse seaduse muudatust alustati muudatustega ka ministeeriumide struktuurides – komplekteeriti siseauditi üksused. Küsitluse ajal olid need olemas kõikides ministeeriumides, v.a Välisministeerium. Kokku oli põhikohaga siseaudiitori ametikohti ministeeriumides 38, enamik neist täidetud. Asutusesiseses siseauditi arengus peavad siseaudiitorid oluliseks teadmiste kasvu nii siseaudiitorite kui juhtide hulgas (5 ministeeriumi) ning strateegiliste plaanide koostamist (4 ministeeriumi). Töökorralduses on peamised muutused toimunud 2001. aastal pärast «Siseauditi hea tava» kinnitamist. Enamikul juhtudest muutus aruande struktuur ja auditi läbiviimise kord, samuti ka aruande kvaliteet. 2000. aastal pandi alus siseauditi õiguslikule korraldusele, Rahandus- ministeerium töötas välja «Siseauditi hea tava» ning algatas siseaudiitorite koolitus- programmi. 2. Auditite valiku alused Ehkki mõnes ministeeriumis on välja töötatud ka auditite valiku kriteeriumid, on valik seni toimunud peamiselt juhtkonna soovituste põhjal. Vaid neli küsitletud asutust nimetasid valiku aluseks riskide hindamist. Riskide hindamisi on läbi viidud mitmel viisil. Paaril juhul on välja töötatud küsimustik, mille alusel asutuse juhid ise riske hindavad, mõned kasutavad ka osakonna juhatajate hinnanguid, ühes ministeeriumis töötati metoodikat välja. 3. Läbiviidud auditid Ministeeriumides ja nende valitsemisalades on perioodil 2000–2001 aprill läbi viidud 141 auditit, millest 42 keskendusid ministeeriumile ja 99 ministeeriumi valitsemisalale. Kaks ministeeriumi ei ole seni läbi viinud ühtki auditit. Ministeeriumide siseauditi üksuste hinnangul on peamiseks auditiliigiks finantsaudit (29%), kuid võttes auditite loetelu, võib öelda, et ühtegi finantsaruande auditit, mis annaks juhtkonnale infot valitsemisala finantstegevuse õigsuse kohta, pole läbi viidud. Arvukuselt järgmisena võib välja tuua kompleksauditid (22,8%) ja muud auditid (20,2%), kusjuures nende auditite osakaal auditite koguarvust on koguni 43%. Eelmistest pisut vähem on läbi viidud õiguspärasuse auditit (17,5%) ja tunduvalt vähem tulemusauditit (7,3%). Läbi on jõutud viia ka järelauditeid (3,2%). 4. Auditite kvaliteet Analüüsitud siseauditi lõpparuannete (10 aruannet) kvaliteet oli ebaühtlane. Aruandeid ja auditi toimikuid analüüsides saab välja tuua sarnaseid puudusi. Auditeerimise kõige nõrgem osa, mis nii aruannetes kui ka auditi toimikutes väga ilmekalt avaldus, on puudujäägid auditi planeerimisel. Sellele viitavad järgmised asjaolud: – Paljudes ministeeriumides ei olnud auditi algust ja lõppkuupäeva üldse planeeritud. – Auditi fookust ja ulatust ei ole üldjuhul suudetud määratleda või on seda tehtud väga laialt. Juhul kui fookus ja ulatus olid määratletud (kolmes auditis), ei suudetud seda auditi käigus järgida ning lõpptulemusena uuriti teemat laiemalt ja pealiskaudselt. – Aruannetes puudub auditi metoodika kirjeldus, põhjalikumad selgitused olid vaid kolmes aruandes, kuid needki mitte piisavad. Nii on aga väga raske hinnata auditi ettepanekute asjakohasust, samuti ei saa teha järeldusi auditi usaldusväärsuse kohta. Enim puudusi esineb auditi planeerimisel. Ehkki ka sisult on auditid sageli ebaloogilised ja pealiskaudsed, võib nii mõneski aruandes näha selget arengut. Lisaks puudustele planeerimises võis aruannete sisu puhul enamasti täheldada segadusi faktide, järelduste ja ettepanekute loogiliste seoste vahel. Ettepanekud või järeldused ei olnud paljudel juhtudel seostatud probleemi kirjeldusega (faktidega), mistõttu jäi probleem ja selle võimalik lahendus arusaamatuks, ettepanekud ja järeldused põhjendamatuks ning aruanne ei olnud usaldusväärne. Puudu oli ka viiteid algmaterjalidele. Mitmel juhul ei olnud aruandest võimalik aru saada, millisele probleemile rõhuti. Lisaks olid aruanded valdavalt kirjeldavad, pealiskaudsed ja laiahaardelised, esitatud ei olnud probleemi ja selle võimalikku mõju, analüüs oli nõrk. Peamiselt keskenduti formaalsetele dokumentidele, mitte probleemi põhjustele. Aruannetest võib välja tuua ka positiivseid tähelepanekuid. Mõne aruande kvaliteet oli paranenud 2001. aastal – faktid, järeldused ja ettepanekud olid loogilises seoses, kirjeldati probleemi jms, kolmes aruandes oli kajastatud juhtkonna tagasiside (ettepanekutega nõustumine). 5. Rahandusministeeriumi tegevus siseauditi juhendamisel Rahandusministeerium on tegelnud siseauditi funktsiooni nõustamisega, korraldades teabepäevi ja koolitust, mis on olnud heal tasemel. Igapäevane juhendamine ei ole siseauditisüsteemi ühtlasele arengule palju kasu andnud. Väga mitmel juhul vajatakse tihedamat nõustamist ja hinnanguid tehtud tööle ning tihti ei olda info liikumisega rahul. Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna tegevus siseauditi süsteemi arendamisel auditite abil on piirdunud käesoleval aastal ainult ühe auditiga («Täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korralduse hindamine») ja sedagi formaalsel tasemel. Kriteeriumideks olid põhimääruse, vastutava isiku, temalt nõutava kvalifikatsiooni, strateegilise plaani ja läbiviidud auditite olemasolu. Hinnang siseauditi korraldusele anti kvaliteeti hindamata. 3. VABARIIGI VALITSUSE TEGEVUS HALDUSREFORMI JUHTIMISEL Haldusreform74 on olnud üks viimastel aastatel enam avalikkuse tähelepanu köitnud Vabariigi Valitsuse tegevussuundi. Vaieldamatult on tegemist ühega kõige ambitsioonikamatest kavadest avaliku halduse struktuuri ja tegevuspõhimõtete muutmiseks, mis oma ideoloogias on järginud moodsamaid suundi ja ideid avaliku halduse reformimisel. Haldusreformi senised tegevused on jagunenud peamiselt 1999. aasta lõpus taaskomplekteeritud avaliku halduse büroo ja ministeeriumide vahel, kusjuures büroo on eelkõige keskendunud reformi planeerimisele ning ministeeriumid on planeerimisega paralleelselt astunud ka mitmesuguseid sisulisi samme, millest enim tähelepanu on pälvinud haldusterritoriaalse reformiga seonduvad tegevused. Haldusreform on üks ambitsioonika- maid kavasid muuta avaliku halduse struktuuri ja tegevuspõhi- mõtteid. Kuna valitsus ei ole määranud reformi mõõdetavaid eesmärke, mille tähtajad oleksid juba saabunud, on reformi edukust praegu raske hinnata. Riigikontroll on haldusreformi protsessi jälginud nii kõrvalt kui ka ise mitmes töörühmas ja Haldusreformi Komitee töös osaledes oma seisukohti ja ettepanekuid esitanud. Planeerimistegevuse tulemusena valminud Vabariigi Valitsuse haldusreformi programm jagab edasised tegevused viieks strateegiaks: 1. kohaliku omavalitsuse ja regionaalhalduse arendamise strateegia, 2. valitsemisinstitutsioonide tööjaotuse ja koostöö optimeerimise strateegia, 3. eelarvereformi ja finantsjuhtimise ning sisekontrolli ja -auditi tugevdamise strateegia, 4. kodanikule suunatud avaliku halduse arendamise strateegia, 5. avaliku teenistuse arendamise strateegia. Peame siinkohal rõhutama, et iga muutuse elluviimine on seotud ressursikuluga. Seda nii muutuste ettevalmistamise kui ka elluviimise puhul. Ka haldusreformi programmi ettevalmistamine ja mitmesugused katsetused on kulutanud ametnike tööaega ja riigi raha. Ressursside optimaalseks kasutamiseks tuleb tegutseda koordineeritult. Seetõttu peavad iga strateegia elluviimist tulevikus toetama konkreetsed, tähtaegu ja vastutajaid sisaldavad, ressurssidega kaetud tegevuskavad. Neile tingimustele vastavad kavad enamikus valdkondades sisuliselt puuduvad. Alljärgnev analüüs on koostatud spetsiaalselt käesoleva ülevaate tarvis. Auditit haldusreformi teemal ei ole me läbi viinud, kuid seire raames oleme kogunud materjali, et tuua välja tähelepanekud ja teha ettepanekuid. Kuna reformi mõõdetavaid eesmärke, mille tähtajad oleksid juba saabunud, valitsus määratlenud ei ole, on reformi edukust praegu raske hinnata nii Riigikontrollil kui ka reformi elluviimisega tegelevatel osapooltel. Siiski on Riigikontrollil mitmeid ettepanekuid, mis tuginevad meie tähelepanekutele, jälgides reformiprotsessi senist kulgu. Peamised ettepanekud 1. Valitsus peaks senisest rohkem pöörama tähelepanu selliste muutuste juhtimisele halduses, mille kaudu haldusreformi ideoloogiast tulenev kasu jõuaks avalike teenuste tarbijateni. Arvestades senist kogemust, ei ole realistlik muuta kõiki suuri asju korraga. Seetõttu peaks valitsus avalikult määratlema valdkonnad, kus ta soovib lähemal ajal tegelikku edu saavutada, sõnastama lühiajalised ja keskmise pikkusega perioodi eesmärgid ning seal ka aktiivselt ja koordineeritult tegutsema. 2. Valitsus peaks suunatud ja koordineeritud tegevuse tagamiseks sisse seadma halduse reformimisega seotud konkreetsete lühiajaliste ja keskmise pikkusega Kuna kõiki suuri asju korraga muuta ei ole võimalik, peaks valitsus määrat- lema valdkonnad, kus ta soovib lähemal ajal edu saavutada, sõnas- tama vastavad eesmärgid ja korraldama aruandluse nende täitmise kohta. perioodi eesmärkide saavutamise jälgimiseks vajaliku formaalse aruandluse ning määratlema sellise aruandluse esitamise, õigsuse ja auditeerimisega seonduvad õigused, kohustused ja vastutuse. 3. Kogu haldust hõlmavates muutustes peaks Vabariigi Valitsus keskenduma suutlikkuse tõstmisele halduse kulude ja tulemuste hindamisel ning reaalsete muutuste tegemisel konkreetsete poliitikatega seotud eesmärkide ja kulude osas. See eeldab ümberkorraldusi eelarvesüsteemis, poliitika kujundamises ja juhtimisaruandluses. Kui riigistruktuuride ümberkorralduse eesmärgiks on suutlikum ja säästlikum tegevus, peaks peamise tähelepanu suunama tegevusinstrumentidele, mida kasutades reaalsed arengud toimuvad. Riigistruktuurides on nendeks instrumentideks poliitikad, eelarve ja juhtimisaruandlus. (Seda teemat on käsitletud ka peatükis «Ülevaade planeerimisest ja eelarvestamisest».) 4. Üheks võimaluseks põhjalikumalt analüüsida Eesti halduskorralduse toimimist konkreetsetes valdkondades parimal tasemel oleks koondada olemasolev (ja osaliselt ka haldusreformi planeerimise käigus rakendatud) ajupotentsiaal tõhususe hindamisega tegelevasse üksusse. Tegemist oleks ekspertrühmaga, mis analüüsiks riigiasutuste tegevust nende tulemuste ja kulude seisukohast, tuues välja kokkuhoiu ja tunduvalt paremate tulemuste saavutamise võimalused. Selle rühma aruanded peaksid olema avalikud, mis rõhutaks valitsuse kui terviku vastutust ja tagaks avalikkusele pideva ülevaate haldusaparaadi olulisemate lõikude suutlikkusest. Rõhutame, et see üksus ei saaks tulenevalt sobivate oskuste ja kogemustega isikute piiratud arvust olla suur ega tegelda korraga paljude valdkondadega. Seega kujuneks tema võimaluste tunnetamine ja tegevuste pingeritta seadmine võtmeküsimuseks. 5. Valitsus peaks langetama poliitilise otsuse, millist halduse mudelit Eestis kogu avalikku sektorit läbivalt rakendama hakatakse, ja sellele vastavalt ühtlustama haldusstruktuuri ja toimimispõhimõtteid reguleerivad õigusaktid. Eesti täitevvõim ei suuda veel koordineeritult tegutseda. Seetõttu on haldusaparaadis eneses kujunemas hulk käsitlusi riigist, mis väljenduvad ka õigusaktide eelnõudes ja programmides. Eestis arendatava riigi mudeli määratlemine vähendaks valitsemisalade-vaheliste konfliktide tekke ohtu, mis tuleneb erinevate riigikäsitluste juurutamisest. Vaja on poliitilist otsust, millist halduse mudelit kogu Eesti avalikus sektoris rakendama hakatakse. 6. Valitsus peaks suurte, kogu avalikku sektorit puudutavate muutuste juurutamisel senisest enam rakendama pilootprojekte, et saada enne ulatuslike ja ressursimahukate muutuste alustamist teada, kas ja kuidas on võimalik Eesti avalikus halduses ideid tegelikult rakendada. Olulisemad tähelepanekud 1. Haldusreformi programm on keskendunud kogu haldust läbivate tugisüsteemide ja struktuuride arendamisele lähtuvalt moodsatest ideedest. Samas on ministeeriumid pidevalt teinud tegelikke muutusi konkreetsetes valitsemisalade lõikudes. Tegelikke muutusi ei ole kogu programmi ettevalmistamise aja jooksul koordineerinud aga ükski haldusreformi juhtiv isik. Selliste muutuste tegijad ei ole üldjuhul teadlikult lähtunud haldusreformi ideoloogiast, kuna see ei olnud dokumendina kinnitatud. Ka kinnitatud haldusreformi programm ei sisalda otseseid kohustusi poliitikaid ettevalmistavatele ja elluviivatele ministeeriumidele, vaid on pigem soovitusliku iseloomuga. 2. Senised suuremad halduse reformimise algatused nagu nullpõhine eelarve ja tulemusjuhtimine on algatatud kogu valitsussektoris korraga. Need projektid ei ole aga olnud edukad ega ole viinud kvalitatiivsete muutusteni. Haldusreformi ei ole terviklikult koordineeritud – ministeeriumid on teinud programmilisi muutusi üksikute valitsemisalade kaupa, haldusreformi organiseerimine aga on jäänud mõnekümne keskastme- ametniku osaliseks tööülesandeks. 3. Vastutavuse põhimõte pole juurdunud. Vaatamata mitmele halduse reformimise algatusele, ei ole paljud tähtsad halduse toimimise printsiibid juurdunud. Üheks olulisemaks neist on vastutavuse põhimõtete jätkuv eiramine. Eeskätt väljendub see valitsuse kui terviku vastutuse hajuvuses. Ilma tegevusaruandluse või poliitikate analüüsi süsteemita on raske seda printsiipi ka edukalt rakendada75. 4. Haldusreformi organisatsioon pole praktikas tööle hakanud. Haldusreform on kuni viimase ajani keskendunud peamiselt planeerimisele. Samas on haldusreformi programmi ja seda täiendavate strateegiliste plaanide koostamisega tegelnud ministeeriumide ja avaliku halduse büroo ametnikud, kellel pole enamasti olnud võimalusi anda ministeeriumide ja valitsuse nimel siduvaid lubadusi. Vabariigi Valitsuse haldusreformi programmi heakskiitmine ei ole toonud kaasa märgatavat haldusreformi kiirenemist. Praktikas on haldusreformiga seotud peamised tegevused olnud siiani mõnekümne keskastmeametniku osaline tööülesanne. 5. Riigikontroll on eelneva tõttu kahtleval seisukohal küsimuses, kas Eesti valitsusaparaat on suuteline haldusreformi programmis planeeritud ulatusega muutusi koordineeritult ja optimaalse ressursikuluga ellu viima. Detailsemad tähelepanekud Hoolimata haldusreformi nime all toimuva protsessi käivitamisraskustest, toimuvad tegelikud muutused halduse korralduses pidevalt. Paraku ei lähtuta nende läbiviimisel alati haldusreformi loogikast. Viimase kahe aasta jooksul on Eesti halduskorralduses läbi viidud ligikaudu 150 muudatust. Haldusreformi koordinaatori funktsioone täitev Riigikantselei avaliku halduse büroo on avaldanud arvamust või muul viisil osalenud ligi 15% tegevuste puhul. Seega on riiki reformitud paljuski ilma haldusreformiga seotud asutuste koordinatsioonita ja vastavate põhimõtete rakendamiseta. Ministeeriumidel on äärmiselt erinevad struktuurid ja allasutuste staatused, mis raskendab nendevahelist koostööd ja arusaama riigi toimimisest. Haldusreformi elluviimise raskuskese on koondunud ministeeriumidesse. Vabariigi Valitsuse tasandil protsessi koordinaatori funktsioone täitev Haldusreformi Komitee on viimase poole aasta jooksul käinud koos ühe korra. Keskset koordineerimist ei toimu. Vabariigi Valitsuse 04.07.2000. aasta protokollilise otsuse kohaselt otsustati luua haldusreformi tegevuskavade koostamiseks 5 töörühma. Nende tegevuse kohta esitame järgmised tähelepanekud: – Strateegiaid asuti koostama enne, kui kinnitati Vabariigi Valitsuse haldusreformi programm. – Töörühmadesse koondatud inimeste koolitus käsitles ainult strateegilise juhtimise üldprintsiipe. – Töörühma liikmete volituste erinevus ei võimaldanud sõlmida ministeeriumidevahelisi kokkuleppeid. – Riigikantselei avaliku halduse büroo osales töörühmade töös liikmena, ilma erivolitusteta. – Eelarvereformi strateegia töögrupi loomist on pidevalt edasi lükatud ning strateegiat pole esitatud. – Väljatöötatud strateegiad erinevad nii stiili, vormi kui ka rakendatavuse poolest. – Pärast strateegiate valmimist novembris 2000 ei ole töörühmad koos käinud. Haldusreformi elluviimise raskuskese on koondunud ministeeriumi- desse. Avaliku halduse büroo on osalenud 15% tegevuste juures. Haldusreformi Komitee on viimase poole aasta jooksul käinud koos ühe korra. Seega on riiki reformitud suures osas haldusreformi põhimõtteid rakendamata. Strateegiate väljatöötamise lähteülesandeks oli koostada reaalsed, ametnike poolt toetatavad tegevuskavad reformi elluviimiseks. Kavade valmimisel nimetas protsessi koordinaator Riigikantselei avaliku halduse büroo toimunut strateegilise planeerimise põhimõtete rakendamise vajadust rõhutavaks prooviks. Rahandusministeeriumi poolt 2000. aastal algatatud riigi funktsioonide kaardistamise projekt, mille eesmärk oli saada ülevaade riigi ja kohalike omavalitsuste tegelikult täidetavatest funktsioonidest, ei ole siiani arvestatavate tulemusteni jõudnud. Kogutud andmed andsid ülevaate asutuste põhimäärustest, mitte nende tegelikust tegevusest. Kuigi haldus- territoriaalse, avalike teenuste ja avaliku teenistuse reformimisel on jõutud konkreetsete tegevusteni, on nende eelduseks olev eelarvereform ohtlikult tagaplaanil. Vabariigi Valitsuse määratletud haldusreformi valdkondades on konkreetsete tegevusteni jõutud kolmes: haldusterritoriaalses, avalikes teenustes ja avalikus teenistuses. Kõigi nimetatud valdkondade eelduseks olev eelarvereform on ohtlikult tagaplaanil. Riigikogu menetlusse esitatud või esitamisel olevad seaduseelnõud, näiteks halduskorralduse seaduse, Vabariigi Valitsuse seaduse, riigieelarve seaduse ja avaliku teenistuse seaduse eelnõu on halduse korralduses väga olulised. Need dokumendid ei kanna aga ühesuguseid ideid ega ole omavahel kooskõlas ning paraku ei selgu ka probleemid, mida lahendada kavatsetakse. 4. INFRASTRUKTUURIETTEVÕTETE ERASTAMINE Traditsiooniliselt on maailmas riigikontrollide tähelepanu all ennekõike suurt majanduslikku ja sotsiaalset tähtsust omavate äriühingute või ettevõtete erastamised. INTOSAI erastamisauditite töörühm on andnud välja oma suunised selliste erastamiste auditeerimiseks. Ka Riigikontroll on pidanud vajalikuks auditeerida oluliste infrastruktuuri- ettevõtete erastamist. Oleme auditeerinud AS-ide Eesti Telekom, Narva Elektrijaamad ja Eesti Raudtee erastamist. Tegemist on väga erinevate infrastruktuuriettevõtetega, samuti oli erinev auditite fookus ja ulatus, millest anname siinkohal põgusa ülevaate. «AS-i Eesti Raudtee 66% aktsiate erastamislepingu ja aktsionäride lepingu õiguspärasus» Auditi käigus hinnati eeskätt riigile varalisi kohustusi kaasa toovate lepingupunktide õiguspärasust 30. aprillil 2001 sõlmitud lepingutes. Need lepingud on erastamise ettevalmistamise ja läbiviimise kokkuvõtvaks väljundiks ning riigile võetud kohustuste tõttu võib väheneda erastamisest loodetav tulu. «AS-i Narva Elektrijaamad strateegilise investori kaasamine» Auditi käigus analüüsiti, kas augustis 2000 allkirjastatud põhitingimuste kokkulepe on kooskõlas Vabariigi Valitsuse püstitatud lähteülesannetega ning kuivõrd sõlmitavate lepingutega kaasnevad riigi ja elektritarbija seisukohast olulised riskid on maandatud. «AS-i Eesti Telekom aktsiate müügi ettevalmistamine ja korraldus» Auditi käigus analüüsiti ETL-i aktsiate müügi ettevalmistust ja läbiviimist aastatel 1998–2000 ning erastamise korraldaja tegevuse eesmärgistatust ja tulemuslikkust. Ehkki auditite objektid ja fookused olid erinevad, saab siiski välja tuua ühiseid probleemkohti. – Suuremahuliste infrastruktuuride erastamisprotsesside ettevalmistustase ei olnud küllaldane. – Erastamise otsused ei tuginenud poliitilisele konsensusele ega omanud selget eesmärgiseadet ja lähteülesande püstitust. – Erastamise ettevalmistamise käigus ei loodud piisavaid regulatsioonimehhanisme, mis tagaksid riigi huvide kaitse pärast lepingute jõustumist ja teeksid võimalikuks lepingute täitmise järelevalve. – Sõlmitud erastamislepingud jätsid riskid maandamata ja lepingu tulemusena pandi riik soovimatusse olukorda. – Läbiviidud suuremahuliste infrastruktuuriettevõtete erastamisprotsesside kulgemise järjepidevust ja olulisi lepingutingimusi ei hinnatud pidevalt, igal tähtsamal etapil. – Erastamisprotsess ei olnud läbipaistev, seda ei selgitatud arusaadavalt ka parlamendile ja avalikkusele. Peamised ettepanekud 1. Soovitame Riigikogul ja Vabariigi Valitsusel oma konkreetseid erastamisi puudutavates otsustes ja juhtnöörides määratleda võimalikult selgelt erastamise eesmärgid, eeldatavad tulemused ja lisatingimused ning üheselt tõlgendatavalt defineerida nõuded ja seisukohad, mida erastamise läbiviija lepingu ettevalmistamisel järgima peab. 2. Igasugustel lisatingimustel, mis on seotud erastaja strateegilisuse, omanike päritolu ja muu sellisega, on üldjuhul negatiivne mõju erastatava vara eest saadavale hinnale ning samas on neid lisatingimusi äärmiselt raske kontrollida ja lepingu abil tagada. Riigikogu ja Vabariigi Valitsus peaksid erastamis- otsustes määrat- lema väga selgelt erastamise ees- märgid ja eeldata- vad tulemused ning nõuded erastajale. Eriti hoolikalt tuleb kaaluda lisa- tingimuste rakendamist. Seetõttu tuleks selliste tingimuste rakendamise otstarbekust väga hoolikalt kaaluda. 3. Vabariigi Valitsus peaks Riigikontrolli esiletoodud probleemidest lähtuvalt üle vaatama erastamist puudutava õigusliku raamistiku, pidades silmas eelkõige järgmist: – tuleks korrigeerida erastamisega seotud isikute ja organite õigused, kohustused ja vastutus seoses erastamise läbiviimisega; – tuleks selgelt ja erastamise etappide eripära arvesse võttes sätestada pakkujate võrdse kohtlemise nõue; – tuleks sätestada miinimumnõuded erastamisega seotud otsuste dokumenteerimisele; – tuleks määratleda erastamistehinguga seonduvate aruannete sisu ja esitamise protseduurid ning see, milline info on avalik. Olulisemad tähelepanekud 1. AS-i Eesti Raudtee 66% aktsiate erastamine viidi läbi vastavalt Riigikogu otsusele erastamisseaduses sätestatud korras ja valitsuse otsusest tulenevalt eelläbirääkimistega rahvusvahelise pakkumise teel. Läbiviidud auditi tulemusena toome välja järgmised probleemkohad: •Erastamisleping sõlmiti kiirustades, eirates nõuet teostada avalikku võimu läbipaistvalt ja arusaadavalt ning lähtuvalt püstitatud eesmärkide saavutamisest. •Protsessi läbiviimisel eirati pakkujate võrdse kohtlemise printsiipi, sest enne pakkumise väljakuulutamist ei olnud lõpuni selgelt formuleeritud, mida, millise hinna ja milliste tingimustega müüakse. Et mitu olulist tehingutingimust lisati lepingusse üksnes müüja ja ostja vaheliste läbirääkimiste tulemusena, puudub kindlus, et tehing tehti riigile parimatel võimalikel tingimustel. •Tehinguga võeti riigile kohustusi, mida õigusaktidele toetudes ei oleks tohtinud võtta. Riigile võetud kohustused kaaluvad üles tehingu hinna ning seda ei tasakaalusta strateegilise investori tagatised. •Sõlmitud erastamisleping jättis tehingu riskid maandamata ja lepingu tulemusena on riik pandud soovimatusse olukorda. Erastamislepingut sõlmides kiirustati, eirates pakkujate võrdse kohtlemise printsiipi ja võeti riigile kohustusi, mida õigusaktidele toetudes ei oleks tohtinud võtta. 2. AS-i Narva Elektrijaamad strateegilise investoriga sõlmitud põhitingimuste kokkuleppes sätestatu on olulises osas kooskõlas Vabariigi Valitsuses heaks kiidetud põhiseisukohtadega (lähteülesandega), kuid Riigikontroll juhib tähelepanu järgmistele asjaoludele: •Elektrijaamade erastamisega kaasnevad majanduslikud ja sotsiaalsed riskid ei ole maandatud. •Vastutava ministri järelevalvetegevuse tulemusi (täpsustavaid suuniseid ja otsuseid) ei dokumenteeritud täies mahus. See on vastuolus sisekontrollistandardite põhimõtetega ning raskendab otsuste kujunemise aluste ja põhjenduste hilisemat määratlemist. 3. Kuigi AS-i Eesti Telekom 49% aktsiaid võõrandati kavandatud mahus, aktsiate müügi ajastatus õnnestus ja riigieelarvesse laekus üle kolme miljardi Eesti krooni, juhib Riigikontroll tähelepanu järgmistele erastamise korraldamise probleemidele: •Riigi eesmärgid ei olnud selgelt formuleeritud ja koostamata jäid tegevuskavad taotletavate eesmärkide saavutamiseks. •Ei taotletud ega koostatud eelarvet müüki ettevalmistavate toimingute läbiviimiseks. •Riik ei dokumenteerinud kõiki tehtud otsuseid ega rakendanud abinõusid oluliste dokumentide säilitamiseks süstematiseeritult. •Kõik müügi korraldamisse puutuvad seadusandlikud aktid ei olnud ajakohastatud ja seepärast takistasid riigi varaga tehtavate tehingute kõige otstarbekamat Riigi eesmärgid olid selgelt formuleerimata ja tegevuskavad taotletavate eesmärkide saavutamiseks jäid koostamata. korraldamist riigi enda kehtestatud reeglid. •Puudusid aruanded, mis sisaldanuks infot nii müügi läbiviimise kulutuste kui ka eesmärkide saavutamise kohta. Detailsemad ettepanekud ja tähelepanekud 1. AS-i Eesti Raudtee 66% aktsiate erastamislepingu ja aktsionäride lepingu õiguspärasuse audit Ettepanek 1.1. Riigikontrolli peakontrolöri otsuses tehti Eesti Erastamisagentuuri (EEA) peadirektorile ettepanek hoiduda seadusega vastuolus olevatest lepingupunktidest tulenevaid kohustusi täitmast. Ühtlasi paluti kutsuda kokku Erastamisagentuuri Nõukogu koosolek, et arutada läbi eelnimetatud lepingutega võetud õiguspäratud kohustused ja anda EEA peadirektorile juhised õiguspärasuse tagamiseks erastamise jätkumisel. Tähelepanekud 1.2. Erastamisagentuur sõlmis erastamislepingu, teades, et selle sõlmimine on vastuolus juba tehtud, kuid veel jõustumata kohtuotsusega. Riigikontrolli hinnangul olnuks mõistlik jätta leping sõlmimata kuni lõpliku kohtuotsuse saamiseni. Erastamisleping oli vastuolus juba tehtud, ehkki veel jõustumata kohtuotsusega. 1.3. EEA peadirektor ning teede- ja sideminister ületasid oma volitusi, võttes erastamislepingus ja aktsionäride lepingus riigile kohustusi, milleks neil erastamisseadusest ega ühestki teisest õigusaktist tulenevalt õigust ei olnud. 1.4. Olulisemad võimalikud riigi rahalised kohustused on kohustus hüvitada kuni 100 mln krooni ulatuses kahju, mida AS Eesti Raudtee võib saada 5 Vene päritolu veduri edasimüümisel või rentimisel, ja kohustus hoida selleks 50 mln krooni kuni 7 aastat riigi pangakontol; kohustus juhul, kui Maksuamet nõuab Eesti Raudteelt tulumaksu tasumist vagunite ühise kasutamise lepingute alusel Venemaa või teiste lepingus osalevate riikide raudteeorganisatsioonidele tehtud maksetelt enne aktsiate Baltic Rail Services OÜ-le üleminekut; kohustus hüvitada Eesti Raudtee põhjustatud varasemad keskkonnakahjud. Riigile rahalisi kohustusi kaasa toovad erastamislepingu ja aktsionäride lepingu vastavad punktid on seadusega vastuolus ning seetõttu tühised. 1.5. Mitmete riigile võetud kohustuste puhul on lepingus määramata riigi vastutuse maksimumsumma, mistõttu riigi võimalike kohustuste maksimumsummana saab viidata üksnes sellele, et lepingu järgi ei saa riigi vastutus mingil juhul osutuda suuremaks kui miljard krooni. 1.6. Erastamisagentuuri esitatud pakkumiskutse dokumentides kehtestatud nõuded tagatistele on ebapiisavad, et erastajapoolsete kohustuste rikkumise korral esitada nõudeid strateegiliste investorite vastu. Mitmed riigile rahalisi kohustusi kaasa toovad erastamislepingu ja aktsionäride lepingu punktid on seadusega vastuolus ja seetõttu tühised. 1.7. Erastamise ebaõnnestumisel kannaks riik vähemalt 60,9 mln krooni suurust kahju ka siis, kui erastamine ebaõnnestuks ostjast tingitud põhjustel, sest sel juhul on riigil võimalik saada kuni 25 mln krooni suurust hüvitist, samas kui riigi kulud AS-i Eesti Raudtee erastamise korraldamisega seoses ulatuvad vähemalt 85,9 mln kroonini. Ehkki erastamisleping on sõlmitud, pole aktsiate eest seni tasutud ega esitatud pakkumise täitmise tagatisi ning on olemas risk, et erastamine võib ebaõnnestuda. 1.8. AS-i Eesti Raudtee erastamise käigus ei olnud mitmed olulised tehingutingimused sisuliselt hõlmatud konkursiga, vaid lisandusid lepingusse üksnes Erastamisagentuuri ja ostja vaheliste läbirääkimiste tulemusena. See läheb vastuollu pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega. Ei ole võimalik väita, et erastamistehing tehti riigile parimatel võimalikel tingimustel ning küllaldase läbipaistvusega. Lepingut sõlmides eksiti pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte vastu. 1.9. Raudteeameti esindajad kohalikke olusid ja nõudeid tundvate asjatundjatena ei olnud kaasatud Erastamisagentuurile ja erastamise eest vastutavale teede- ja sideministrile eksperthinnangute andmisse ning tehnilise- ja finantsplaani analüüsimisse. 2. AS-i Narva Elektrijaamad strateegilise investori kaasamise audit Ettepanekud 2.1. Riigikontroll soovitab Vabariigi Valitsusel tugevdada Energiaturu Inspektsiooni võimekust teostada energiaturul hinnajärelevalvet ja rakendada meetmeid turu usaldusväärsuse tõstmiseks (ennekõike tähendab see turujärelevalve strateegiat ja selle elluviimiseks vajalikku metoodikat). Väga tähtis on tagada Energiaturu Inspektsiooni sõltumatus. 2.2. Riigikontroll teeb Vabariigi Valitsusele ettepaneku otsustada Ida-Virumaa sotsiaalküsimuste lahendamise prioriteedid ja hädavajalike tegevuste etapilisus ning prognoosida riigi lisakulutuste vajadus. 2.3. Riigikontroll juhib Vabariigi Valitsuse tähelepanu sellele, et tuleks teadvustada eesmärkide konflikt põlevkivienergeetika arendamise, elektrituru reaalse avamise ja piirkonna sotsiaalsete probleemide lahendamise vahel ning otsida nii poliitiliselt kui ka majanduslikult vastuvõetavat kompromissi. 2.4. Riigikontroll soovitab Vabariigi Valitsusel otsustada, milliste vahenditega ja millal luuakse tehnilis-tehnoloogilised võimalused Põhjamaade ja Lääne-Euroopa elektrivõrkudega ühenduse loomiseks, selgitades eelnevalt välja elektriekspordi konkurentsivõimelisuse tulevikus, seejuures arvestades keskkonnakaitselisi kohustusi ja sealt tulenevaid keskkonnamakse eurointegratsiooni raames. 2.5. Riigikontroll soovitab Vabariigi Valitsusel soodustada elektrituru suurema avatuse tagamiseks elektritarbijate valikuvõimaluste avardumist, vaadates selleks läbi elektrituru vaba valiku subjekti määratlemise kriteeriumid. Tuleks leida kompromiss põlevkivi- energeetika arendamise, elektrituru reaalse avamise ja piirkonna sotsiaalsete probleemide lahendamise vahel. 2.6. Vabariigi Valitsusel (peaministril) tugevdada järelevalvet läbirääkimiste käigu üle eesmärgiga tagada protsessi dokumenteerimine edaspidi ja kogu lepingu kehtivuse jooksul, sh läbirääkimiste käigu, järelevalvetegevuse, antud suuniste ja tehtavate otsuste kohta nii, et oleks jälgitav sündmuste käik ning otsuste kujunemise alused. 2.7. Riigikontroll teeb majandusministrile ettepaneku enne elektrienergia ostu-müügilepingu allkirjastamist sätestada poolte vahel ka ketisisese hinnakujundus- reeglite muutmise kord, mille alusel oleks võimalik teostada järelevalvet. Niisugune kord peaks kindlustama selguse AS-i Narva Elektrijaamad (NE) omakapitali tootluse maksimaalse määra (12%) arvestamisel ja avama «mõistlike äriliste võtete» ja teiste selliste määratluste sisu. Tähelepanekud 2.8. Riigikontroll juhib tähelepanu elektrienergia tarbijahinna suurele mõjutatavusele tulevastest võimalikest seadusemuudatustest (keskkonnamaksud ja -tasud), millest tulenevalt jääb finantskoormus elektritarbija kanda. Valitseb teatav määramatus, sest elektrihinna tõusu mõju Eesti majandusele ja tarbijale pole tõsiselt modelleerinud ei tehingu osapooled ega ka tehingu oponendid. Seetõttu on oht, et elektrihinna kalkulatsioonides arvesse võetud majandusnäitajad ei kajasta tulevast olukorda, mil võimsustasude ja energiatasude tegelikud rahalised suurused lepinguliselt fikseeritakse. Võimalikud seadusemuuda- tused tulevikus võivad jätta hinnatõusu suuresti tarbija kanda. 2.9. Riigikontroll näeb ohtu Energiaturu Inspektsiooni (ETI) sõltumatusele. ETI-st oleneb riigi neutraalne positsioon tururegulatsiooni korraldamises ning energiatarbija huvide ja looduse kaitsemises. Oht sõltumatule positsioonile seisneb ETI kuulumises Majandusministeeriumi valitsemisalasse, samal ajal kui ministeeriumi hallata on ka Eesti Energia (EE) aktsiad. 2.10. Investeerimisprogrammis keskkonnakahjude heastamiseks prognoositud summa ei pruugi olla küllaldane. Keskkonnariskide jagunemine ja hajutamine toimub järgmiselt: investeerimisprogrammis ette nähtud mahus – 19 mln eurot – tekkinud keskkonnakahjude korvamise eest on NE vastutav. Varem tekkinud keskkonnakahjude heastamise kulud on raskesti määratletavad ja keskkonnakahjude korvamise prognoosid kõiguvad 300–450 mln krooni vahel. Seega ei ole investeerimisprogrammis välja pakutud rahaline kate piisav. Energiaturu Inspektsioon peab olema sõltumatu, sest temast oleneb riigi neutraalne positsioon tururegulatsiooni korraldamises ning energiatarbija huvide ja looduse kaitsemises. 2.11. Riigikontroll juhib tähelepanu sellele, et erastamistehinguga kaasnevad sotsiaalsed garantiid mõjutavad vaid lühiajalist probleemilahendust, asendamata täiel määral riiklikku regionaalpoliitikat, mis sisuliselt tähendab piirkonna majanduse restruktureerimist ja ettevõtluskliima uuendamist tervikuna. Hinnanguliselt kaasneb põlevkivi- ja energiatootmise restruktureerimisega kuni 3400 inimese töölt vabanemine aastatel 2000–2005. Kuna vahendid, mida NE maksab sotsiaalfondi, on avatud ka Eesti Põlevkivi (EP) töötajatele ja maakonna sotsiaalplaanis väljatoodud konkreetsetel lahendustel puudub tegelik rahaline kate, siis on oht, et kriitiliste sotsiaalsete probleemide lahendamiseks Ida-Virumaal puudub vajalikus mahus rahaline kate. 2.12. On olemas võimalikud riskid seoses elektrituru avamisega, ehkki põhitingimustes sätestatu ei ole vastuolus EL-i energiaturu avamise nõuetega. Küll aga tekib teatud tururisk EE-le, kelle aktsiad kuuluvad teatavasti riigile. Asjaolu, et 98% siseturu vajadustest toodab üks ettevõtja (NE) ning vastavalt elektrienergia ostu-müügilepingule on EE-le kuni aastani 2002 tagatud NE-lt tootmisvõimsused vähemalt kuni 1350 MW, aastatel 2003–2004 aga juba 1520 MW ja aastast 2005 alates 1593 MW, tingib olukorra, kus EE on majanduslikult huvitatud turu avanemisest ekspordile, mitte impordile. Eesti Energia võib olla huvitatud turu avanemisest ekspordile, mitte aga impordile. 2.13. Majandusministri tegevus ei olnud alati kooskõlas hea juhtimistavaga. Läbirääkimiste käigus antud täpsustavaid suuniseid ja otsuseid mainimisväärses mahus ei dokumenteeritud, see aga halvendab järelevalvet ja eirab sisekontrollistandardite põhimõtteid. Ka on seetõttu hiljem raske otsustada sündmuste käigu ning otsuste kujunemise põhjuste ja aluse üle. Siiski on elektritootmisse strateegilise investori kaasamiseks peetavate läbirääkimiste eest vastutavaks määratud majandusminister toiminud Vabariigi Valitsuselt saadud volituste piires. 3. AS-i Eesti Telekom aktsiate müügi ettevalmistamise ja korraldamise audit Ettepanekud 3.1. Uudsete keerukate tehingute puhul peaks riigi esindaja nende ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks vajalikud toimingud juba ettevalmistustööde alguses selgelt jaotama oma ülesanneteks ja teiste protsessis osalejate ülesanneteks, määrama isikud, kes riigi lahendatavate küsimustega tegelevad, koostama riigi toimingute eelarved ning korraldama neis kavandatud kulude katmise selliselt, et see ei seaks riigi esindajaid sõltuvusse tehingute tulemustest huvitatud isikutest. Uudsete keerukate tehingute puhul tuleks kõik vajalikud toimingud koos eesmärkide loetelu ja eelarvega koondada ühtsesse tegevusplaani. 3.2. Kõik vajalikud toimingud koos eesmärkide loeteluga, mida nende abil soovitakse saavutada, tuleks võimalikult vara koondada osapoolte aktsepteeritavasse tegevusplaani, mida vastavalt asjaolude kujunemisele peaks operatiivselt korrigeerima. 3.3. Ministeeriumis tehtavad olulised otsused tuleks kirjalikult fikseerida ja kui need seonduvad riigi äriühingus või teistes riigiasutustes tehtavate otsustega, siis tuleks nõuda ka seal tehtavate otsuste kirjalikku fikseerimist ning vastava dokumentatsiooni säilitamist korrastatud kujul. 3.4. Keerukamate, tavapärastest erinevate tehingute korraldamisel riigi varaga peaks neid küsimusi otsustav ministeerium määrama ühe või mitu oma töötajat kõiki riigipoolseid küsimusi lahendama ning ühtlasi tegelema neis tehinguis riiki nõustavate isikutega. Kui vajaliku kvalifikatsiooniga töötajaid ministeeriumi personali hulgas ei leidu, tuleks nad konkreetse(te) tehingu(te) korraldamiseks konkursi teel väljastpoolt ministeeriumi leida, töötamaks ministeeriumis töövõtulepingu alusel. 3.5. Kohe pärast seda, kui langetatakse otsus alustada tehingute ettevalmistamist riigi varaga, tuleks selgitada õigusaktides ning riigi ja teiste isikute sõlmitud lepinguis vajalikuks osutuvad muudatused, nende tegemise võimalused ja selleks kuluv aeg ning kavandada vastav tegevus (määrates ka vastutavad isikud). See väldiks olukorda, kus riigi varaga tehtavate tehingute kõige otstarbekamat korraldamist takistavad riigi enda kehtestatud reeglid ja sõlmitud lepingud. 3.6. Suuremate riigi varaga tehtavate, üldsuses eeldatavalt huvi tekitavate tehingute puhul peaks riik tellima erapooletuilt asjatundjailt hinnangu oma tegevuse korralduse ja selle tulemuste kohta ning saadud hinnangu avalikustama. Tuleb vältida olukorda, kus riigi varaga tehtavate tehingute kõige otstarbekamat korraldamist takistavad riigi enda kehtestatud reeglid ja sõlmitud lepingud. Tähelepanekud 3.7. AS-i Eesti Telekom (ETL) aktsiate esmalevitamise protsess ei olnud strateegiliselt eesmärgistatud, st ei formuleeritud küllalt selgelt eesmärke, ei koostatud selgeid tegevuskavu kõigi taotletud eesmärkide saavutamiseks ega järjestatud eesmärke vastavalt prioriteetsusele. 3.8. Ei taotletud ega koostatud eelarvet aktsiate müüki ettevalmistavate toimingute läbiviimiseks. 3.9. Suhtekorralduskampaania oli suunatud eelkõige juriidilisest isikust investoritele ja välisinvestoritele ning selles ei pööratud võrdväärselt tähelepanu võimalikele väikeinvestoritele. Eestikeelne aktsiate müügiprospekt ei selgitanud täiesti selgelt aktsiate jaotamise põhimõtteid nn Eesti pakkumise raames, osa selle formuleeringuid oli ilmselt segadusttekitavad. 3.10. Minister oma otsustes tugines protsessi korralduses juhtpositsiooni omavatest isikutest (tähtsamad nõustajad, AS-ide Eesti Telekom, Eesti Telefon ja Eesti Mobiiltelefon juhid ja kahe viimatinimetatu aktsionärid) moodustatud juhtkomitee seisukohtadele. 3.11. ETL-i aktsiate müügi korraldamisel ei tegelnud Teede- ja Sideministeeriumi personal, v.a minister, sisuliselt aktsiate müügi ettevalmistamisega ega omanud sellest piisavat ülevaadet. 3.12. Protsess ei olnud läbipaistev, kuna riik (Teede- ja Sideministeerium) ei dokumenteerinud korrektselt kõiki aktsiate esmalevitamise ettevalmistamisel ja läbiviimisel riigi esindaja tehtud otsuseid ega rakendanud abinõusid seda protsessi kirjeldavate väga oluliste dokumentide säilitamiseks süstematiseeritult, et hiljem oleks võimalik taastada protsessi käiku. 3.13. Valitsuse kehtestatud aktsiate müügi kord oli vastuolus mitme õigusaktiga, kuna õigel ajal ei pööratud tähelepanu vajadusele muuta mõningaid riigivaraseaduse ja väärtpaberite emissiooni korraldamist sätestava Vabariigi Valitsuse kehtestatud korra sätteid. Kui õigusakte oleks muudetud õigel ajal, võinuks riik aktsiate müügist tunduvalt rohkem tulu saada. 3.14. ETL-i aktsiate müüki korraldanud Teede- ja Sideministeerium ei koostanud oma tegevuse kohta ETL-i aktsiate müügi puhul sisulist aruannet-analüüsi. Olnuks loomulik selle protsessi korraldamisest saadud kogemus kuidagi fikseerida, et kasutada seda järgmiste analoogsete tehingute korraldamisel. Pärast ministri vahetumist polnud ministeeriumis toimunut kui terviklikku protsessi vähegi põhjalikumalt analüüsida suutvaid töötajaid; neid polnud ka teistes riigiasutustes. Vabariigi Valitsus ei andnud ka ühelegi teisele riigiasutusele ülesannet ETL-i aktsiate müügi korralduse käigus omandatud kogemus kirjalikult fikseerida. Aktsiate müügi kord oli vastuolus mitme õigusaktiga, mille õigeaegne muutmine andnuks aktsiate müügist tunduvalt rohkem tulu. 3.15. Üldsus oli ebapiisavalt informeeritud erastamisprotsessi käigust. Samavõrd oluline kui on riigi varaga tehtavast tehingust võimalike huvitatute informeerimine tehingu ettevalmistamise seisust ning ettevalmistuste käigus tehtud olulistest otsustest, on ka üldsuse ja poliitikute Nii üldsus kui ka poliitikud olid erastamisprotsessi käigust vähe informeeritud. informeerimine kõigist tehingu ettevalmistamisse puutuvatest küsimustest, mis neile võiksid huvi pakkuda. Seda eriti juhul, kui võib arvata, et üldsus või mõned poliitikud on millegipärast kavandatava tehingu või seda korraldava asutuse (ametiisiku) suhtes umbusklikult meelestatud. Peab arvestama asjaoluga, et avaliku arvamuse küsitluste andmeil enamik inimesi Eestis praegu üldjuhul valitsust ei usalda. 5. KURITARVITUSI JA VÄÄRKASUTUSI PÕHJUSTAVATE RISKIDE MAANDAMINE TOETUSTE ADMINISTREERIMISEL Toetustena käsitleb Riigikontroll valitsussektorist väljapoole jäävatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele tehtavaid makseid riigieelarvest, mille puhul riik otseselt tooteid ega teenuseid vastu ei saa. Toetust antakse kas taotleja või kolmanda osapoole esitatava info alusel ja toetuse kasutamisega võivad olla seotud piirangud ning kohustus anda aru raha kasutamisest ja selle tulemusest. Selline toetuste käsitlus on tunduvalt laiem kui praeguse riigieelarve klassifikaatori kohaselt kuluartiklina «Toetused» näidatavad assigneeringud. 2000. aasta riigieelarves oli sellise käsitluse alla sobivaid vahendeid ligikaudu 4 mld krooni76 ehk 14%. Toetuste osakaal ministeeriumide valitsemisala kuludes on suurim Põllumajandusministeeriumil (47%) ja Sotsiaalministeeriumil (66%). Lisaks ministeeriumidele maksavad mitmesuguseid toetusi ka maavalitsused ja kohalikud omavalitsused. Arvestades toetuste jagamisel esinevat suuremat kuritarvituse ja väärkasutuse riski, on Riigikontroll välja töötanud kriteeriumide paketi, mida auditite77 käigus rakendatakse toetuste maksmist reguleerivatele õigusaktidele ning nende maksmiseks loodud süsteemile ja protseduuridele. – Õigusaktid peavad üheselt määratlema, mis eesmärgiga, milliseid sihtgruppe ja millistel tingimustel toetatakse, ja mitte võimaldama täitevvõimu suvaotsuseid toetuste jagamisel. – Kontrollimehhanismid peavad aitama veenduda toetuse taotleja õiguses toetust saada, samuti väljamakstud summade õigsuses ning toetuse kasutamise vastavuses toetuse saamise tingimustele. Et hiljem hinnata toetuse väljamaksja toimingute seaduslikkust ja piisavust, tuleb otsused ja nende aluseks olevad asjaolud ning info dokumenteerida ja vältida olukorda, kus väljamaksja langetab otsuseid välise kontrollita. – Võimalike kuritarvituste ja väärkasutuste korral peavad olemas olema sanktsioonid ja nende rakendamise mehhanism nii valeinfot esitanud toetuse taotleja kui ka ebaseadusliku väljamakse teostanud asutuse ja ametniku suhtes. – Info toetuse väljamaksmise tingimuste ja toetuse saajate kohta peab olema avalikkusele kättesaadav, et avalikkus saaks juhtida tähelepanu võimalikele kuritarvituste ja väärkasutuse juhtumitele. Peamised ettepanekud Tuginedes läbiviidud audititele ja rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetele, leiab Riigikontroll, et ministeeriumid peaksid toetusi reguleerivate õigusaktide väljatöötamisel ja administreerimise parandamisel kujundama ühtse poliitika kuritarvituste ja väärkasutuste ennetamiseks. Selleks peame vajalikuks järgmisi samme: 1. Valitsus peaks allpool järgnevatest ettepanekutest lähtudes määratlema miinimumnõuded kuritarvituste ja väärkasutustega ohustatud vahendite administreerimisele. 2. Ministeeriumid peaksid kaardistama olemasolevad toetused ja jaotama ohustatuse alusel kategooriatesse, lähtudes võimalike kuritarvituste ja väärkasutuste tõenäosusest, mis tuleneb nende rahalisest mahust, toetuse aluseks olevate andmete riskiprofiilist ja võimalike pettuseskeemide tõenäosusest, ning koostama plaani võimalike kuritarvituste ja väärkasutuste riskide maandamiseks. Ministeeriumid peaksid kujundama ühtse poliitika kuritarvituste ja väärkasutuste ennetamiseks. 3. Toetuste administreerimiseks loodud süsteeme tuleks nende riskantsuse järjekorras asuda testima, lähtudes neljast aspektist: õigusakt, sisekontroll, sanktsioonid ja avalikustamine. See tähendab, et tuleks hinnata, – kas õigusakt avab selgelt ja üheselt toetuse eesmärgi ja sellest tulenevad toetuse määramise alused; – kuidas on tagatud toetuse aluseks oleva info õigsus; – millised on sanktsioonid valeinfo esitamise ning toetuse ebasihipärase kasutamise korral; – kuivõrd on rakendatud toetuse jagamisega seonduvate otsuste ja toetuse saajate ning saamise aluseks olnud info avalikustamist kui kontrollimehhanismi. Samuti tuleks hinnata, – kuidas on otsused dokumenteeritud ja tagatud kontroll otsuseid langetavate ametnike üle. Sellist ülevaatamist tuleks teha perioodiliselt. 4. Kõigi uute toetusi puudutavate õigusaktide kehtestamisel ja süsteemide loomisel tuleks hinnata nende piisavust lähtuvalt eeltoodud neljast kriteeriumist – õigusakt, sisekontroll, sanktsioonid ja avalikustamine. Uute õigusaktide ja loodavate süsteemide hindamiseks peaksid ministeeriumid välja töötama omad täpsustavad miinimumnõuded ja nende rakendamise poliitika. Olulisemad tähelepanekud Läbiviidud auditite (vt tabel 8) tulemusena jõudis Riigikontroll järeldusele, et toetuste väljamaksmise süsteem ei välista raha kuritarvitamist ja väärkasutust. Nende ärahoidmise poliitika polnud vaadeldud ministeeriumides ja maavalitsustes piisavalt rakendunud. 1. Õigusaktid ei avanud alati toetuste eesmärki ja jaotamise aluseid või andsid mitu tõlgendamisvõimalust. Juhul kui toetuse määramise alused on lahtised, puudub tihti mõte ka edasistel kontrollimehhanismidel. ° Ühistranspordiseadus, mille alusel transporditoetuste maksmine toimub, ei ava küllaldase selgusega toetuste maksmise aluseks olevat veokulude mõistet (toetuse suurus võib küündida kuni 70% veokuludest). Reguleerimata on, milliseid kulusid ja mil määral riik aktsepteerib. ° Sotsiaalministeeriumi kaudu antava ravikindlustuseta isikute vältimatu ravi toetuse puhul ei olnud kehtestatud, millistel juhtudel tasub vältimatu arstiabi osutamise eest riik ja millal peab seda tegema patsient ise. ° Kultuuriministeeriumi kaudu eraldatava noortespordi toetuse puhul on seaduse tasemel määratlemata nii selle täpne eesmärk, saajate ring kui ka toetuse kasutamine. Seetõttu ei põhinenud spordialaliitude kehtestatud noortespordi toetuse jaotamise kriteeriumid ühtsetel alustel ning eri spordialadel tegutsevad spordikoolid ja -klubid ei konkureerinud toetuse saamiseks samadel alustel. ° Õppelaenu käsitlevad õigusaktid ei sätesta kommertsintressi mõistet ega selle määramise aluseid. Kommertsintressi suurus lepitakse kokku rahandusministri ja pankade vahel, kriteeriumid selle määramise aluseks aga puuduvad. Toetuste väljamaksmise süsteem ei välista raha kuri- tarvitamist ja väärkasutust. 2. Kontrollimehhanismid ei sisaldanud piisavaid protseduure info kontrollimiseks, mida taotlejad toetuse saamise ja kasutamise kohta esitasid. Toetuste kasutamist ei kontrollitud toetuse saajate juures. ° Raviteenuste arvetest, mis raviteenuste osutajad Ida-Viru Maavalitsusele väljamaksmiseks esitasid, oli väär iga neljas raviarve. Maakonnaarsti tegevuse tulemusena suudeti osa selliseid raviarveid raviasutustele tagastada, kuid vaatamata sellele jäi kontrollimehhanismide puudulikkuse tõttu osa neist avastamata (hinnanguliselt kuni 10%). ° Kultuuriministeerium ei olnud avastanud, et hoolimata korrast, mille kohaselt spordialaliidud võisid kuni 10% spordialale eraldatud noortespordi toetusest jätta spordialaliidu käsutusse sihtotstarbega arendada noortesporti, olid mitmed alaliidud otsustanud rohkema kui 10% kasutamise üle. ° Teede- ja Sideministeeriumi tegevus Elektriraudtee AS-ile eraldatud toetuse kasutamise kontrollimises on piirdunud ainult rahaliste mahtude ja osutatud rongkilomeetrite kohta esitatud dokumentide kontrollimisega. ° Teede- ja Sideministeerium ning maavalitsused ei saanud aruandeid ega kontrollinud, kuidas mõned omavalitsused ja vedajad kasutasid neile bussitranspordi toetuseks eraldatud raha. Kontrollimehha- nismid ei sisalda piisavaid protseduure taotlejate poolt toetuse saamise ja kasutamise kohta esitatud info kontrollimiseks. 3. Sanktsioone juhtudeks, kui toetust makstakse ebaõigesti, ei olnud enamiku auditeeritud toetuste puhul välja töötatud. Olemasolevaid võimalikke sanktsioone ei rakendatud. ° Saaremaa Tööhõiveamet ei kasutanud väiksema konkurentsivõimega isikutele toetuse maksmisel lepingutes sätestatud võimalust katkestada tööandjaga leping, juhul kui viimane ei esitanud tööle rakendatud isiku palgatõendeid ja tööajatabeleid. Saaremaa Tööhõiveamet ja Pärnu Tööhõiveamet ei nõudnud toetust tagasi, kui töölepingud väiksema konkurentsivõimega isikutega lõpetati enne tähtaega. ° Teede- ja Sideministeerium maksis 2000. aastal Elektriraudtee AS-ile 48 tuhat krooni ettenähtust rohkem. Lepingut ministeeriumi ja Elektriraudtee AS-i vahel täies ulatuses ei täidetud, kuid ministeerium ei pidanud seda oluliseks ega rakendanud ettenähtud sanktsioone. 4. Toetuse jagajad ei avalikustanud toetuse saanud isikuid ega vastavate otsuste aluseks olnud tingimusi ja infot. ° Spordialaliidud ei avalikustanud piisavalt noortespordi toetuse saamise täpseid kriteeriume. ° Sotsiaalministeerium ega Tööturuameti piirkondlikud tööhõiveametid ei teavitanud avalikult kõiki potentsiaalseid huvilisi väiksema konkurentsivõimega isikute töölerakendamiseks antavast toetusest tööandjale, põhjendades seda sellega, et ressurss nimetatud toetuse maksmiseks on liiga napp. Toetuse jagajad ei avalikustanud toetuse saanud isikuid ega vastavate otsuste aluseks olnud tingimusi ja infot. Ebaseaduslikud kulud Läbiviidud audititega tehti mitmel juhul kindlaks ebaseaduslikke (mittesihipäraseid) kulusid. 1. Bussitoetuste auditeerimisel ilmnes, et ° Teede- ja Sideministeerium eraldas riigieelarve seadust rikkudes 2000. aastal 300 tuhat krooni Järva Maavalitsusele, kes seda raha kasutas transpordi infrastruktuuri kulude katteks; ° mitmed maavalitsused doteerisid 2000. aastal bussiliinidele eraldatud toetusega kohalikke omavalitsusi. Ida-Viru Maavalitsus kandis talle eraldatud riiklikust bussidotatsioonist Maidla, Alajõe ja Lüganuse Vallavalitsusele üle 323,4 tuhat krooni. Viljandi Maavalitsus toetas Viiratsi, Kõo ja Karksi Vallavalitsust 178,9 tuhande krooniga. Eraldatud dotatsiooni kasutasid omavalitsused eelkõige õpilasliinide kulude katteks; ° Ida-Virumaal kandis kohalik riigikassa 1999. aastal linnavalitsuste maksekorralduste alusel maavalitsuse teadmata vedajatele üle kokku 635,5 tuhat krooni. Maavalitsuse raamatupidamine lülitas nimetatud summa kasutamise tagantjärele aastaaruandesse; ° Ida-Viru Maavalitsus tegi 1999. aasta viimasel päeval bussidotatsiooni ettemakse viiele vedajale, kokku 447,8 tuhat krooni. On ilmne, et sellega välditi eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud summade sulgemist; ° 2000. aasta bussidotatsiooniks eraldatud summast kandis Ida-Viru Maavalitsus 24,1 tuhat krooni Autoliidu kvartaliürituse korraldamiseks. Rahaeraldus mittetulundusühingule ei ole vastavuses toetuse andmist reguleerivate õigusaktidega; ° Viljandi Maavalitsus kandis 2000. aastal AS-ile Viljandi ATP üle dotatsiooni 1,3 mln krooni linnaliinide tarbeks. Lepingut reisijate veoks linnaliinidel maavalitsuse ja vedaja vahel ei olnud sõlmitud; ° Jõgeva Maavalitsus kandis kogu 2000. aasta dotatsiooniraha 3,3 mln krooni üle Jõgeva Bussikeskuse OÜ-le. Viimasega oli sõlmitud haldusleping ning keskus täitis mõningaid maavalitsuse funktsioone bussitranspordi korraldamisel. Keskus jaotas dotatsiooni nii teistele vedajatele kui endale. 976,2 tuhande krooni kasutamise kohta puudus maavalitsuses ülevaade. Kontrollimisel selgus, et osaliselt jäi see raha keskuse ülalpidamiskulude katteks. Bussikeskus oli 100% eraomanduses. Mitmed maavalitsused doteerisid 2000. aastal bussiliinidele eraldatud toetusega kohalikke omavalitsusi. 2. Ravikindlustusega hõlmamata isikute vältimatu ravi kulude katmise auditeerimisel ilmnes, et ° Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuametis oli tehtud mittesihipäraseid kulutusi (toetuse maksmine kindlustatud isikute ravi eest, vältimatu ravi hulka mittekuuluvate arvete tasumine jms) 113,4 tuhande krooni ulatuses. 3. Väiksema konkurentsivõimega isikute töölerakendamisel tööandjatele antava toetuse auditeerimisel selgus, et ° Saaremaa Tööhõiveameti direktor oli võtnud endale tööandja rolli, võttes väiksema konkurentsivõimega isiku tööle abitöölise ja koristaja ametikohale. Ehkki Tööhõiveameti kulud kaetakse riigieelarvest ning seega puudub põhjendus toetuse maksmiseks, kanti aastatel 1999–2001 ametile üle toetust 15,3 tuhat krooni. 4. Noortespordi toetuse auditeerimisel selgus, et ° 2000. aastal maksti ühtseid jaotuskriteeriume arvestamata spordikoolidele toetusena 5,4 mln krooni; ° Kultuuriministeerium eraldas 23.01.2001. aastal 64,8 tuhat krooni Eesti Spordiseltsi Kalev Ratsaspordikoolile, mis oli tegevuse lõpetanud juba 01.01.2001. Muud probleemid toetuste kasutamisel 1. Ministeeriumid jätsid osa toetusteks eraldatud rahast reservi ja jagasid seda osaliselt mittesihipäraselt. Samuti võib reservide moodustamine tekitada olukorra, kus reservist toetuse taotlejad pole võrdses olukorras ning võib võimalik olla, et raha kasutatakse mittesihipäraselt. ° Teede- ja Sideministeerium jättis 2000. aastal osa bussiliinidele eraldatud toetusest reservi ning jagas sellest aasta lõpul mõnele maavalitsusele ja vallale raha busside soetamiseks ja infrastruktuuri kulude katteks. ° Kultuuriministeeriumis jäeti nii 2000. kui ka 2001. aastal osa noortespordile eraldatavast toetusest reservi, mille kasutamine oli reguleerimata. Reservi jäetud toetus kasutati siiski sihipäraselt spordikoolidele ja -klubidele. Ministeeriumid jätsid osa toetusteks eraldatud rahast reservi ja jagasid seda osaliselt mittesihipäraselt. 2. Kulutusi tehti riigieelarves sätestatust rohkem. Puudus usaldusväärne info tekkinud kohustuste kohta, mistõttu toetuste võlad võisid jääda asutuste ja riigi koondbilansis kajastamata. ° Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuameti võlgnevuse kogusumma kõikidele raviteenuse osutajatele oli 2000. aasta lõpul 10,1 mln krooni (suurenedes aastaga 58%). Kohustusi ei olnud kajastatud ei Sotsiaal- ja Tervishoiuameti ega Sotsiaalministeeriumi bilansis. Tegelike kulude ja võlgade arvestus ei olnud usaldusväärne. ° Sotsiaal- ja Tervishoiuameti ning suurima raviteenuse osutaja Mustamäe Haigla arvestused tasumata arvete osas erinesid 2000. aasta 1. jaanuari seisuga 1,9 mln krooni võrra. 6. RIIGIEELARVEST TOITLUSTAMISKULUDE KATTEKS RAHA ERALDAMINE JA KASUTAMINE Riigi kulul toitlustati paljusid väga mitmesugustesse sihtgruppidesse kuuluvaid inimesi – ajateenijaid, kaadrikaitseväelasi, kaitseväe- ja piiriametnikke, mereinspektsiooni patrull-laevade meremehi, piiril töötavaid veterinaar- ja fütosanitaarinspektoreid, laevaperesid ja tuletornitöötajaid, Sisekaitse- ja Mereakadeemia ning politsei-, pääste- ja piirivalvekooli kadette, Spordigümnaasiumi, Tallinna Balletikooli, riigi- ja sanatoorsete internaatkoolide, erikoolide, hälviklaste riigikoolide ja Puuetega Inimeste Kutseõpetuse Keskuse õpilasi, varjupaigataotlejaid ning riigipiiril, arestimajas ja vanglas kinnipeetavaid isikuid. Toitlustamisele kulutas riik 2000. aastal 216,7 mln krooni ja 2001. aastaks nähti ette 289,8 mln krooni (vt tabel 9). Toitlustatavate sihtgruppide toitlustusnormid olid aga väga erinevad (vt tabel 10). 2000. aastal viis Riigikontroll Kaitseministeeriumi valitsemisalas läbi auditi «Kaitsejõudude toitlustamise finantseerimise korraldus». Auditiga hõlmati 10 kaitseväeasutust, kellele 1999. aasta riigieelarvest oli eraldatud toitlustamiskuludeks 42,7 mln krooni. Auditi järeldused ja ettepanekud, mis tehti põhiliselt 1999. aasta toitlustamise finantseerimise korralduse kohta, olid asjakohased ka 2000. aastal. Lisaks tutvuti toitlustamiskulude katmise korraldusega mitme teise ministeeriumi valitsemisalas. Peamised ettepanekud Riigikontroll soovitab eelarveraha paremaks kasutamiseks ja toitlustamiseks eraldatud raha kuritarvituse ja väärkasutuse ärahoidmiseks Vabariigi Valitsusel ja asjaomastel ministritel: 1. määratleda üldpõhimõtted, mille alusel igal üksikjuhtumil otsustatakse isikute või isikute gruppide lülitamine tasuta toitlustatavate ringi; 2. koostada ühtsed põhimõtted, mille alusel planeerida eelarvesse toitlustamiseks mõeldud assigneeringud; 3. õigusaktides vaadata üle ning ühtlustada tasuta toitlustatavate ring ja toidunormid; 4. kehtestada sanktsioonid toitlustamiseks eraldatud raha mittesihipärase või ülenormatiivse kasutamise korral; 5. tagada toitlustamiskulude võrreldavus, suurendades kulude läbipaistvust riigieelarve klassifikaatori täiendamise ning piisava detailsusega kulude üle arvepidamise kaudu; 6. kaaluda toiduainete hankimist tsentraliseeritult. Olulisemad tähelepanekud 1. Tasuta toitlustamise otsused on langetatud väga erineval tasandil (Riigikogust kuni valitsemisala asutuse juhini) või selline otsus puudub üldse. Selgelt ei ole määratletud, kellel on õigus toidunormi kehtestada. Osal juhtudel puudub toidunormi kehtestamise volitus. 2. Ei ole tagatud eri valitsemisalade teenistujate või kõrgkoolide õppurite võrdne kohtlemine. 3. Riik ei ole kehtestanud ühtseid aluseid toitlustamise korraldamiseks ega päevase toidunormi kehtestamiseks. Tasuta toitlustamise otsused on langetatud väga erineval tasandil. Selgelt ei ole määratletud, kellel on õigus toidunormi kehtestada. ° 2000. aastal kehtisid sotsiaalministri kinnitatud Eesti toitumissoovitused, mis ei olnud kohustuslikud ja mis 2001. aastal tühistati. Soovitusi kasutati üksikutel juhtudel. ° Toitlustamisel riigieelarvest ei arvestatud roogade kalorsust. ° Sihtgruppide toidunormi kehtestamisel ei kasutatud ühtseid toiduainete hinnaprognoose, mistõttu normi põhjenduseks koostatud kalkulatsiooni hinnad olid kohati kõrged. 4. Riigieelarves kavandatakse toiduraha lähtuvalt maksimaalsest toitlustatavate arvust, sest eelarveaasta keskel täiendavaid summasid eraldada ei ole üldjuhul võimalik. Sellisele planeerimismeetodile peaks vastama range järelevalve planeeritud normi püsivuse ja raha kasutamise üle kehtestatud toitlustamisnormi piires. 5. Sanktsioone toitlustamisnormi ületamise või toitlustamisraha ebasihipärase kasutamise eest ei ole rakendatud. 6. Kaitseväeosades 1999. aasta toitlustamisraha kasutamise auditeerimisel avastatud raha väärkasutamise juhtumid tulenesid õigusliku reguleerimise lünklikkusest, järelevalve puudumisest, toitlustamiskulude vähesest läbipaistvusest ja avalikustamisest ning väärkasutuste korral sanktsioonide rakendamata jätmisest. Detailsemad tähelepanekud Järgnevad tähelepanekud lähtuvad kaitseväelaste toitlustamise finantseerimise korralduse auditist ja teistest käesoleva ülevaate koostamise käigus tehtud tähelepanekutest. 1. Tasuta toitlustamise otsused on langetatud väga erineval tasandil. ° Politseikooli kadettide ja kuulajate tasuta toitlustamise otsuse langetas siseminister. ° Tuletornitöötajate ja laevapereliikmete tasuta toitlustamise otsuse langetas Veeteede Ameti peadirektor. ° Päästekooli päevaste õpilaste tasuta toitlustamise otsuse langetas Väike-Maarja Päästekooli direktor. 2. Tasuta toitlustamise otsust ei ole vastu võetud ühelgi tasandil: ° Keskkonnaministeeriumi Keskkonnainspektsiooni patrull-laevade meremeeste suhtes; ° Teede- ja Sideministeeriumi Laevaliikluse Juhtimise Keskuse laevaperede suhtes. 3. Ei ole selgelt määratletud, kellel on õigus toidunormi kehtestada. ° Veeteede Ameti peadirektoril ei olnud volitust tuletornitöötajate ja laevapereliikmete toidunormi määramiseks. ° Politseiameti peadirektoril ei olnud volitust arestitute toidunormi määramiseks. ° Kaitseministril ei olnud volitust kaitseväelaste ja kaitseväeametnike toidunormi määramiseks. 4. Toitlustamise päevanorm on kehtestamata. ° Haridusminister ei olnud kehtestanud Spordigümnaasiumi, Tallinna Balletikooli, riigi ja sanatoorsete internaatkoolide, erikoolide, hälviklaste riigikoolide ja Puuetega Inimeste Kutseõpetuse Keskuse õpilaste päevast toidunormi. ° Puudus riigipiiri ületamisel kinnipeetavate isikute toidunorm, neid isikuid toitlustati kaitseväelase toidunormi piires. 5. Kaitseväelaste toitlustamisel esines erinevusi sõltuvalt sellest, kas toidu valmistamisega seotud kulud kaeti toidunormi arvelt (tellides toiduvalmistamise äriühingult) või väeosa majandamiskulude arvelt. Auditeeritud väeosades ei peetud toitlustamise korraldamisega seotud kõikide kulude arvestust. ° Kadeti toidunorm oli Sisekaitseakadeemias 36, Mereakadeemias aga 28 krooni. ° Tulevasi haldusametnikke toitlustati igal õppepäeval tasuta Sisekaitseakadeemias, kuid Tallinna Pedagoogikaülikoolis, Tallinna Tehnikaülikoolis ning Tartu Ülikoolis sama eriala üliõpilasi tasuta ei toitlustatud. ° Merepäeval suurendati 1,5 korda toidunormi piirivalvemeremeestel, mereväelastel aga mitte. 6. Puudusid ühtsed alused toitlustamise korraldamise ja päevase toidunormi kehtestamise kohta. ° Kaitsejõudude Peastaabi kehtestatud kaitseväelaste toitainevajaduse piirmäärad olid sotsiaalministri soovitustest kõrgemad. ° Toitlustamisel riigieelarvest ei arvestatud väeosades roogade kalorsust. ° 2000. aastal toitlustati kinnipeetavaid 16,5 krooni eest päevas, aga üle 1,9 m pikkuseid ajateenijaid näiteks 100 krooni eest päevas. 7. Toidunormi kehtestamisel ei kasutatud ühtseid toiduainete hinnaprognoose, mistõttu normi põhjenduseks koostatud kalkulatsiooni hinnad olid kohati kõrged. Vaatamata suurtes kogustes toiduainete tarbimisele, oli kaitseväelase 2000. aasta päevanormi kalkulatsioonis suhkru hind 7, või hind 42 ning kohvi hind 135 kr/kg. 8. Maksimaalsele vajadusele vastavate toitlustamiskulude planeerimine riigieelarves peaks olema tasakaalustatud toitlustamisraha kasutamise tõhusa järelevalve ja ülenormatiivsete kulude korral sanktsioonide rakendamisega. ° 2000. aasta riigieelarve eelnõus näidatuga võrreldes suurendas aruandeaastal päevast toidunormi Sisekaitseakadeemia 9%, Väike-Maarja Päästekool 17% ja Piirivalveamet piiril kinnipeetavate isikute toitlustamisel 39%. ° 1999. aastal ületati kümnest kontrollitud väeosast seitsmes kaitseministri käskkirjaga kinnitatud kaitseväelase päevast toiduraha normsuurust, kulutades toitlustamisele kokku 2,07 mln krooni rohkem (koos laovarude kahanemise ja aasta lõpuks tasumata jäänud arvetega 6,28 mln krooni). Toitlustamiskulude planeerimine riigieelarves peaks olema tasakaalustatud tõhusa järelevalve ja vajaduse korral sanktsioonide rakendamisega. ° Ülema käskkirja alusel ei peetud Rahuoperatsioonide Keskuses kinni üksikisiku tulumaksu isikkoosseisu kaadrikaitseväelastele väljamakstavalt toidurahalt. Harju Maksuameti ettekirjutuse täitmiseks kulutas keskus eelarveraha täiendavalt üksikisiku tulumaksu võlgnevuse katteks 1999. aastal 658,2 tuhat krooni ja 2000. aastal ligikaudu 1,5 mln krooni. ° Kõrvaliste isikute toitlustamisele kulutasid Kaitseväe Ühendatud Õppeasutused 179 tuhat krooni, Kuperjanovi Üksik-jalaväepataljon 104 tuhat krooni, Rahuoperatsioonide Keskus 79 tuhat krooni, Kalevi Üksik-jalaväepataljon 39,5 tuhat krooni. ° Kuperjanovi Üksik-jalaväepataljonis ning Kaitseväe Ühendatud Õppeasutustes eirati kehtestatud toitlustamise päevanormi ja kulutati 1999. aastal täiendavalt eelarveraha vastavalt 101,3 tuhat ja 48 tuhat krooni. ° Kaitseminister ei ole kehtestanud toiduainete laovaru norme. Suurtükiväegrupis oli seisuga 31.12.1998 toiduainete laovaru 329,4 tuhat krooni ja seisuga 31.12.1999 kokku 33,8 tuhat krooni. ° Toiduraha vaba jääki kasutasid asutused toiduainete laovaru suurendamiseks, mille arvel oli võimalik järgmisel aastal kontrollimatult suurendada toitlustatavate ööpäevast toidukulu. Kirjeldatud teguviis võimaldas tasuda 1999. aastal Suurtükiväegrupis 82% ja Kalevi Üksik-jalaväepataljonis 90% aasta tegelikest toidukuludest. ° Sanktsioone toitlustamisnormi ületamise või toitlustamisraha ebasihipärase kasutamise eest Kaitseministeeriumi valitsemisalas ei ole rakendatud. 9. Toitlustamise korraldamisel hankis iga asutus eraldi mitmeid sarnaseid mitteriknevaid toiduaineid (suhkur, jahu, makaronid, tee, kohv jne) erineva ja küllalt kõrge hinnaga, sealjuures riigihanget korraldamata. Auditeeritud väeosad ostsid 1999. aastal kokku 10,4 miljoni krooni eest toiduaineid ja tellisid toitlustamise teenust ilma riigihankeid korraldamata. 10. Toitlustamiseks eraldatud raha kajastus 2000. aasta riigieelarves ühe kuluartikli all ja oli jälgitav. 2001. aasta riigieelarves lisati veel toetuste kuluartikkel, millest muu hulgas makstakse kaadrikaitseväelastele ja tegevteenistuslepinguga ametnikele välja toiduraha. Toitlustamiskulud ei kajastu 2001. aasta riigieelarves ühtsetel põhimõtetel: Kaitseministeeriumi valitsemisala eelarves on tagatud kulude läbipaistvus toetuste kuluartikli alajaotusena toiduraha eraldi väljatoomisega, Siseministeeriumi valitsemisala eelarves aga mitte. Toitlustamiskulud ei kajastu 2001. aasta riigieelarves ühtsetel põhimõtetel. 7. MOOTORIKÜTUSE OSTMINE Valdavalt ostavad riigiasutused mootorikütust autode ja mitmesuguste eriotstarbeliste sõidukite tarbeks. Autoregistris registreeritud mootorsõidukeid oli ministeeriumidel, nende valitsemisala asutustel ja põhiseaduslikel institutsioonidel seisuga 31.12.1999 kokku 7141, lisaks 316 kasutusrendi korras liisitud mootorsõidukit. Peamised ettepanekud Arvestades riigihangete tähtsust riigi kulutuste läbipaistvuse ja säästlikkuse seisukohalt, on kindlasti vaja tagada hangete teostamise üle süstemaatiline kontroll ning kohased sanktsioonid. Riigikontroll on seisukohal, et Riigihangete Amet peaks kontrollima ka seda, kas seaduses ettenähtud juhtudel hanked üldse korraldatakse, vastasel juhul on küsitav ka muude kontrolliprotseduuride mõttekus. Kuna Riigikontrolli ja Riigihangete Ameti tõlgendused riigihangete seadusest lahknevad, pöördus Riigikontroll majandusministri poole, tehes ühtlasi ettepaneku teavitada Riigikontrolli meetmetest, mida Majandusministeerium kavatseb rakendada tagamaks, et riigiasutused seaduses ettenähtud juhtudel hanked korraldaksid. Riigihangete Amet peaks kontrollima ka seda, kas seaduses ette- nähtud juhtudel hanked üldse korraldatakse. Olulisemad tähelepanekud Riigikontroll leiab, et hangete osadeks jaotamise üle puudub mootorikütuse ostmise näitel seni süstemaatiline kontroll. Vastutavatel ametnikel ei ole karta mingit tagajärge juba seetõttu, et õigusrikkumine ei tule suure tõenäosusega ilmsiks. 1999. aastal ostsid ministeeriumid, nende valitsemisala asutused ja põhiseaduslikud institutsioonid mootorikütust 126,5 mln krooni eest. Samas korraldati 1999. aastal mootorikütuste ostmiseks vaid 5 riigihankekonkurssi maksumusega kokku 12,7 mln krooni. Seega moodustas 1999. aastal mootorikütuste ostmiseks korraldatud riigihangete maksumus vaid 10% samal perioodil riigiasutuste poolt mootorikütuste ostmiseks kulutatud summast. Enamik asutusi, kes ostetud koguse maksumusest tulenevalt olnuks kohustatud riigihanke korraldama, ei teinud seda. 2000. aastal mootorikütuste ostmiseks korraldatud riigihankekonkursside maht küll suurenes, kuid see jäi endiselt väikeseks, võrreldes kütuse ostmiseks kulunud summaga. Kütuse ostmiseks kulunud summaga võrreldes on riigihanke- konkursside maht väike. Viited 1 SIGMA väljaanne «Best Practice on Governmental Annual Financial Statements» on Majanduskoostöö ja -arengu Organisatsiooni OECD ja Euroopa Liidu publikatsioon. 2 Samale probleemile juhtisime tähelepanu ka Riigikontrolli arvamuses 1999. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta. 3 SIGMA on Majanduskoostöö ja -arengu Organisatsiooni OECD ja Euroopa Liidu Toetusprogramm Valitsemise ja Juhtimise Täiustamiseks Kesk- ja Ida-Euroopa riikides. 4 SIGMA väljaanne «Best Practice on Governmental Annual Financial Statements». 5 sealsamas 6 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määrus nr 100. 7 Sh rahandusministri 18. mai 2000. a määrus nr 44 ja 30. novembri 2000. a määrus nr 100. 8 Eesti Vabariigi põhiseaduse § 94. 9 Kuluinfole ja tulemusi puudutava info õigsusele hinnangu andmine sõltub sellest, millal alustatakse vastava info produtseerimist. 10 Rendileping kehtis kuni 31. detsembrini 2000. a. 11 Rahandusministri 31. jaanuari 2000. a määruse nr 12 § 2. 12 1999. aasta riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitas Rahandusministeerium riigikassa halduses olevate vahendite bilansi. 13 Erikonto all on siinses arvamuses mõeldud konkreetse laenuga seotud pangakontot. 14 2000. a aastaaruande koostamine, esitamine ja kinnitamine. 15 Raamatupidamise seaduse § 35 lg 2. 16 Eesti Raamatupidamise Standard 11 osa B1. 17 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 § 7. 18 Eesti Panga valuutakursi järgi seisuga 31. 12. 2000 oli 1 FIM = 2,631576 EEK. 19 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 «2000. a aastaaruande koostamine, esitamine ja kinnitamine» § 23 lg 4 p 6. 20 Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 1998. a määrus nr 278. 21 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 § 10. 22 Riigieelarve täitmise aruanne, lk 53. 23 Riigieelarve seaduse § 8 lg 5. 24 Riigieelarve seaduse § 8 lg 4. 25 Riigieelarve seaduse § 8 lg 3. 26 Riigieelarve seaduse § 8 lg 5. 27 Seaduse «2000. aasta riigieelarve» § 4. 28 Rahandusministri 31. jaanuari 2000. a määrus nr 12 «Majandustegevusest laekuvate tulude riigieelarvesse kandmine ja kasutamine». 29 Seaduse «2000. aasta riigieelarve» § 7 kohaselt on Vabariigi Valitsusel õigus riigiasutuste reorganiseerimisel vähendada neile riigieelarvest ettenähtud summasid, suunates vabanevad vahendid reservfondi ning finantseerida sealt reorganiseeritavaid ja moodustatavaid asutusi. 30 Näiteks on eelarve eelnõus käsitletud nii kavandatud tuluallikaid kui ka muutusi pensionide ja pensionäride struktuuris. 31 Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 25 lg 1. 32 Raamatupidamise seaduse § 5 lg 12. 33 Riigieelarve seaduse § 3712. 34 Peakontrolöri 6. augusti 2001. a otsuse nr 11-7/016 täistekst on avaldatud ka internetis Riigikontrolli veebilehel http://www.riigikontroll.ee. 35 Peakontrolöri 3. juuni 1999. a otsus nr 30-13/133. 36 Kord kuus esitatava stabiliseerimisreservi vahendite paigutamise aruande vorm on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 4. juuli 2000. a määrusega nr 220 riigieelarve seaduse § 3711 lg 2 alusel, kuid aastaaruande kohta see vorm ei kehti. 37 Riigieelarve seaduse § 45. 38 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määrus nr 100. 39 EV Raamatupidamise Toimkond «ERS 6 Raamatupidamise aastaaruande bilansi kirjete sisu (revideeritud 2000)»: «Vastavalt heale raamatupidamistavale loetakse lühiajaliseks finantsinvesteeringuks aktsiad ja muud väärtpaberid, mis on ette nähtud realiseerimiseks järgneva majandusaasta jooksul, ning võlakirjad, mille maksetähtaeg on bilansipäevast arvestades üks aasta või vähem.» 40 Rahandusministri 18. mai 2000. a määruse nr 44 § 2 lg 2. 41 Rahandusministri 18. mai 2000. a määruse nr 44 § 2 lg 4. 42 Summas ei sisaldu riigikassa halduses olevatest vahenditest saadud intressitulud, kuna riigikassa tulemiaruannet ei koostanud. 43 Rahandusministri 18. mai 2000. a määruse nr 44 järgi krediteeritakse finantstulude kontot pangalt intresside saamisel. Nende edasikandmisel riigieelarvesse debiteeritakse sama kontot, kuhu saldot ei jää. 44 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 § 20 lg 2. 45 ERS 8 Kapitaliosaluse meetod (revideeritud 2000). 46 Raamatupidamise seaduse § 5 p 12. 47 Vastu võetud 12. juunil 1996. 48 Vabariigi Valitsuse 8. juuni 1999. a määrus nr 179. 49 Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduse § 12 lg 1 ja § 2 p 5. 50 Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduse § 7 lg 7. 51 Vabariigi Valitsuse 8. juuni 1999. a määruse nr 179 «Riigi esindaja kohustuste täitmise kord äriühingu ja sihtasutuse nõukogus» p 4.6. 52 Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduse § 1 lg 2. 53 Riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduse § 7 lg 8. 54 AS-il Eesti Energia on kalendriaastast erinev majandusaasta. 55 AS Eesti Loots registreeriti äriregistris 28. detsembril 2000. a, aga oma tegevust alustas ta alles 2001. aastal. 56 Meile ei esitanud oma aastaaruannet järgmised sihtasutused: SA Tartu Jaani Kirik, SA Kääriku-Tehvandi Olümpiakeskus ja SA Lõuna-Eesti Turism. 57 Rahandusministri 12. detsembri 2000. a käskkiri nr 570. 58 Vabariigi Valitsuse 10. mai 2000. a korraldus nr 400-k. 59 Vabariigi Valitsuse 10. märtsi 1999. a korraldus nr 326-k. 60 Vabariigi Valitsuse 10. märtsi 1999. a korraldus nr 323-k. 61 Vabariigi Valitsuse 5. mai 1998. a korraldus nr 380-k. 62 Sihtasutuste seaduse § 33. 63 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 § 2 lg 6. 64 Sihtasutuste seaduse § 5 lg 1. 65 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 § 29 lg 3. 66 Sihtasutuste seaduse § 2 lg 3. 67 Rahandusministri 30. novembri 2000. a määruse nr 100 «2000. a aastaaruande koostamine, esitamine ja kinnitamine» § 2 lg 5. 68 Teemat käsitlevad järgmised peakontrolöri otsused: «Personalijuhtimine kaitseväes Kaitsejõudude Peastaabi personaliplaneerimise näitel»; «Riiklike investeeringute juhtimine Haridusministeeriumis»; «Läänemere piirkonna merekeskkonnakaitse konventsiooni (Helsingi konventsiooni) täitmise audit»; «Personali ja personalikulude planeerimine piirivalves»; «Riiklike investeeringute planeerimine Kultuuriministeeriumis»; «Jäätmepoliitika ellurakendamise eelduste audit»; «Kuritegevuse tõkestamise poliitika tulemuslikkuse eeldused». 69 Teemat käsitlevad järgmised Riigikontrolli arvamused: Riigikontrolli arvamus seaduse «2001. aasta riigieelarve» eelnõu ja selle koostamise kohta; Riigikontrolli arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse eelnõust; Riigikontrolli arvamus avaliku teenistuse seaduse eelnõu kohta. 70 Teemat käsitlevad järgmised peakontrolöri otsused: «Personalijuhtimine kaitseväes Kaitsejõudude Peastaabi personaliplaneerimise näitel»; «Personali ja personalikulude planeerimine piirivalves». 71 Teemat käsitlevad järgmised peakontrolöri otsused: «Riiklike investeeringute juhtimine Haridusministeeriumis»; «Riiklike investeeringute planeerimine Kultuuriministeeriumis». 72 Teemat käsitlevad järgmised peakontrolöri otsused: «Kuritegevuse tõkestamise poliitika tulemuslikkuse eeldused»; «Valitsusasutuste dokumendihalduse programm 2000–2002». 73 «Jäätmepoliitika ellurakendamise eelduste audit». 74 Haldusreformi all peame silmas Eesti riigihalduse laiaulatuslikku ja koordineeritud korrigeerimist. Detailsemalt haldusreformi osistest vt Vabariigi Valitsuse haldusreformi programm. 75 Avalike vahendite haldajate ja üldse igasugune vastutus saab realiseeruda vaid siis, kui eesmärkide püstitaja ja ülesannete andja on nende täitjale seadnud selged nõuded eraldatud vahendite kasutamise kohta sisulise aruande esitamiseks ja näinud ette vastavad protseduurid ning vastutuse realiseerumise sisu ehk võimalikud tagajärjed. Ülevaade saavutatud eesmärkidest ilma sellega kaasneva infota kulutatud vahenditest jätab saavutused võrreldamatuks. 76 Toetustena pole arvestatud riikliku pensioni- ja ravikindlustuse ega riiklike programmide summasid. 77 Teemat käsitlevad järgmised peakontrolöri otsused: «Ravikindlustusega hõlmamata isikute vältimatuks raviks riigieelarvest ettenähtud raha kasutamise riskide hindamine»; «Riigieelarvest noorte spordiklubidele ja -koolidele eraldatud raha kasutamse korraldus»; «Bussitranspordile eraldatud riikliku toetuse kasutamisega seotud riskide hindamine». LISA Tabel 1 Riigieelarve tulude laekumine (tuhandetes kroonides) Tulud Maksuamet Tolliamet Välisministeerium Keskkonnaministeerium Ravikindlustus Pensionikindlustus Riigikassa Kokku Maksutulud 14 138 283 11 144 084 0 0 22 0 0 25 282 389 Riigilõiv 460 804 134 398 31 660 0 0 0 40 619 667 481 Segatulud 117 914 2 419 2 589 135 817 9 544 1 829 596 301 866 413 Tulud varadelt 453 680 0 71 74 852 0 313 202 147 731 064 Finantstulud 1204 0 52 0 541 15 30 803 32 615 Tulud majandustegevusest 0 0 0 0 0 0 468 818 468 818 Laenude tagastamine 0 0 0 0 7220 0 21 375 28 595 Kokku 15 171 885 11 280 901 34 373 210 669 17 327 2 157 1 360 063 28 077 375 Halliga on märgitud riigieelarve tulud, millele Riigikontroll vastavate auditite puudumise tõttu hinnangut ei anna. Riigikontroll ei anna seisukohta ka konkreetsete ridade õigsusele. Tabel 2 Riigi osalus äriühingutes Riigikontrollile saadetud auditeeritud 2000. a aastaaruannete põhjal Aktsia/osakapital Omakapital Nr Äriühingu nimi Riigi osalus Kokku Riigi osa Kokku Riigi osa 1. AS A.L.A.R.A. 100,00% 400 000 400 000 36 016 454 36 016 454 2. AS Andmevara 100,00% 5 000 000 5 000 000 8 572 023,00 8 572 023 3. AS Bituumen 75,46% 13 875 000 10 470 075 16 070 382,00 12 126 710 4. AS Cybemetica 100,00% 18 000 000 18 000 000 18 617 489,00 18 617 489 5. AS E-Arsenal 100,00% 733 000 733 000 1 525 200,00 1 525 200 6. AS Edelaraudtee 100,00% 100 000 000 100 000 000 168 899 211,00 168 899 211 7. AS Eesti Kaardikeskus 100,00% 2 000 000 2 000 000 6 097 710,00 6 097 710 8. AS Eesti Loto 100,00% 3 500 000 3 500 000 3 238 925,00 3 238 925 9. AS Eesti Post 100,00% 107 175 300 107 175 300 233 663 552,00 233 663 552 10. AS Eesti Raudtee 100,00% 300 000 000 300 000 000 726 453 538,00 726 453 538 11. AS Eesti Ringhäälingu Saatekeskus 51,00% 83 600 000 42 636 000 190 042 136,00 96 921 489 12. AS Eesti Seeme 100,00% 868 000 868 000 1 225 510,00 1 225 510 13. AS Eesti Telekom 27,28% 1 373 832 780 374 781 582 3 592033000,00 979 906 602 14. AS Eesti Viljasalv 100,00% 7 595 661 7 595 661 25 108 627,00 25 108 627 15. AS Elumaja 100,00% 2 242 000 2 242 000 8 921 700,00 8 921 700 16. AS Harjumaa Liinid 66,66% 720 000 479 952 3 761 771,00 2 507 597 17. AS Imanta Hariduskeskus 75,00% 7 200 000 5 400 000 1 399 152,00 1 049 364 18. AS Kärdla Lennujaam 100,00% 2 773 900 2 773 900 4 433 400,00 4 433 400 19. AS Lennuliiklusteenindus 100,00% 80 000 000 80 000 000 195 830 926,00 195 830 926 20. AS Medis 100,00% 2 700 000 2 700 000 5 061 682,00 5 061 682 21. AS Metrosert 100,00% 876 000 876 000 2 264 239,00 2 264 239 22. AS Perioodika 100,00% 2 421 000 2 421 000 1 677 167,00 1 677 167 23. AS Pärnu Lennujaam 100,00% 1 463 100 1 463 100 5 131 379,00 5 131 379 24. AS Ragn-Sells Läänemaa 50,00% 4 265 600 2 132 800 8 335 457,00 4 167 729 25. AS Rahva Raamat 51,00% 400 000 204 000 3 378 348,00 1 722 957 26. AS Rocca al Mare Suurhall 20,00% 5 009 340 1 001 868 19 124 260,00 3 824 852 27. AS Saarte Liinid 100,00% 78 380 000 78 380 000 87 864 770,00 87 864 770 28. AS Sakala Keskus 100,00% 58 400 000 58 400 000 52 425 977,00 52 425 977 29. AS Tallinna Lennujaam 100,00% 128 714 300 128 714 300 137 853 670,00 137 853 670 30. AS Tallinna Olümpiapurjespordikeskus 100,00% 166 188 000 166 188 000 166 410 667,00 166 410 667 31. AS Tallinna Sadam 100,00% 2 750 000 000 2 750 000 000 3 598 705 261,0 3 598 705 261 32. AS Tartu Agro 100,00% 9 639 260 9 639 260 25 269 784,00 25 269 784 33. AS Tartu Lennujaam 100,00% 3 915 600 3 915 600 3 845 807,00 3 845 807 34. AS Tartu Puukool 100,00% 400 000 400 000 1 636 788,00 1 636 788 35. AS Vaba Maa 56,39% 14 324 000 8 077 304 16 160 911,00 9 113 138 36. OÜ Areto 100,00% 100 000 100 000 1 575 822,00 1 575 822 37. OÜ Eesti Geoloogiakeskus 100,00% 15 200 700 15 200 700 15 125 931,00 15 125 931 38. OÜ Eesti Keskkonna- uuringute Keskus 100,00% 4 000 000 4 000 000 27 795 710,00 27 795 710 39. OÜ Eesti Metsakorralduskeskus 100,00% 10 478 800 10 478 800 17 155 138,00 17 155 138 40. OÜ Pärnu Keskkonnauuringud 100,00% 77 300 77 300 144 059,00 144 059 41. OÜ Tartu Keskkonnauuringud 100,00% 605 000 605 000 645 621,00 645 621 42. OÜ Tehnokontrollikeskus 100,00% 60 000 60 000 2 264 675,00 2 264 675 43. OÜ Virumaa Keskkonnauuringud 100,00% 344 600 344 600 418 615,00 418 615 Kokku 5 367 478 241 4 309 435 102 9 676 913 343 6 703 217 465 Tabel 3 Pankrotis olevad, tegevuse lõpetanud ja likvideeritud äriühingud Ministeerium Ettevõte Summa Rahandusministeerium Eesti Maapank 1 811 240 Eesti Innovatsioonipank 250 000 Ühinenud Balti Pank 14 500 Majandusministeerium OÜ Kuressaare Leib 3 400 000 AS Estimpex 2 450 000 RAS Kodu 570 000 RAS Kreenholmi Manufaktuur 49 794 000 RAS Ehituskaubandus 159 200 RAS Projekteerimis- ja Tehnoloogiainstituut 38 600 RAS Eesti Autokaubandus 2 614 000 RAS Järvakandi Tehased 3 400 000 Koksohimmontaaž 3 047 Kokku 64 504 587 Tabel 4 Sihtasutustele kuuluvad aktsiad ja väärtpaberid Ekspordi Krediteerimise ja Garanteerimise SA 14 384 835 Ühispanga Rahaturufondi osakud 14 000 000 EVP-d 384 835 AS Krediidiinfo 20 000 Eesti Laulu- ja Tantsupeo SA 1 190 860 Eesti Infotehnoloogia SA 500 000 Ühispanga Rahaturufondi osakud 500 000 SA Tartu Ülikooli Kliinikum 220 731 Kalev 6 700 Eesti Ühispanga Võlakirjade Fond 183 616 Eesti Telekomi osalus aktsiaportfellis 32 629 SA Eesti Puuetega Inimeste Fond 342 673 Klementi A aktsia 57 586 ASA Kindlustuse aktsia 32 629 Standardi aktsia 102 458 Äripäeva Indeksi Fondi osak 150 000 Eesti Filmi SA 10 453 281 AS Tallinnfilm (tütarettevõte) 10 453 281 Ekspordi Krediteerimise ja Garanteerimise SA 427 972 AS Ekspordikrediit (tütarettevõte) 427 972 Tabel 5 Avalik-õiguslike isikute bilansimaht, kapital ja auditite tulemused Bilansimaht 31.12.00 Kapital 31.12.00 Omakapital 31.12.00 Audiitor Audiitori järeldusotsus, märkused Haridusministeerium 1. Tartu Ülikool 524 995 451 244 127 162 268 561 483 KPMG Estonia märkusteta 2. Eesti Kunstiakadeemia 28 411 383 10 353 633 18 484 967 KPMG Estonia märkus algsaldode kohta 3. Eesti Muusikaakadeemia 142 997 732 103 686 560 57 623 805 Rimess MRI OÜ märkusteta 4. Tallinna Tehnikaülikool 363 398 742 266 865 843 290 597 320 AS PricewaterhouseCoopers märkus algsaldode kohta 5. Eesti Põllumajandusülikool 135 404 782 86 019 763 102 504 774 KPMG Estonia märkus algsaldode kohta 6. Keemilise ja Bioloogilise Füüsika Instituut 17 337 930 11 610 385 8 267 347 Rimess MRI OÜ märkusteta 7. Eesti Teaduste Akadeemia 4 075 108 3 091 324 2 669 890 Eelarves puudusid vahendid ei ole auditeeritud 8. Tallinna Pedagoogikaülikool KPMG Hinnang jäeti andmata, kuna raamatupidamise ja sisekontrollisüsteem ei olnud korraldatud selliselt, et oleks olnud tagatud aktuaalse, olulise, objektiivse ja võrreldava info saamine. Kultuuriministeerium 9. Eesti Televisioon 97 523 417 45 470 591 2 561 802 PricewaterhouseCoopers Märkus: audiitoritel on kahtlus, kas ettevõte on võimeline tegutsemist jätkama, kuna tema omakapital seisuga 31.12.2000 oli positiivne 2,6 mln kr, kuid seisuga 4.06.2001 negatiivne 2,9 mln kr ulatuses. 10. Eesti Raadio 22 016 556 18 080 211 11 392 905 PricewaterhouseCoopers märkusteta 11. Eesti Rahvusraamatukogu 155 586 450 148 307 983 147 486 633 Audit EA märkusteta 12. Rahvusooper Estonia 36 518 324 5 187 353 4 869 734 PricewaterhouseCoopers märkusteta 13. Eesti Kultuurkapital 34 468 212 20 000 000 33 885 712 KPMG Estonia märkusteta Rahandusministeerium 14. Hoiuste Tagamise Fond 212 347 825 212 113 666 KPMG Estonia märkusteta 15. Hüvitusfond 1 494 931 000 1 445 578 000 1 044 440 000 PricewaterhouseCoopers märkusteta 16. Eesti Liikluskindlustuse Fond 241 305 349 72 160 954 71 800 315 KPMG Estonia märkusteta Justiitsministeerium 17. Notarite Koda 3 373 353 3 058 862 3 058 862 Ailer-A OÜ märkusteta Kaitseministeerium 18. Kaitseliit ei esitanud Riigikontrollile aruannet Tabel 6 Riigieelarvest finantseeritavate avalik-õiguslike isikute laenukohustused ja tulem Avalik-õiguslik isik Lühiajaline võlg Pikaajaline võlg Pikaajaline liising Muud kohustused Laenukohustused kokku Aruandeaasta tulem Eesti Televisioon 13 474 731 19 192 568 14 231 507 – 46 898 806 –7 760 250 Eesti Raadio 852 750 – – 905 739 1 758 489 –5 533 823 Rahvusraamatukogu 111 258 – 26 165 397 569 534 992 –1 070 724 Rahvusooper Estonia 282 905 – – 6 660 289 565 –756 193 Kultuurkapital – – – – – 2 884 833 Tallinna Tehnikaülikool 4 928 203 8 533 326 8 817 117 301 023 22 579 669 –5 187 657 Eesti Põllumajandusülikool 4 322 428 8 004 467 1 928 128 9 154 033 23 409 056 2 684 584 Tallinna Pedagoogikaülikool 1 413 500 7 141 000 – – 8 554 500 986 846 Eesti Muusikaakadeemia 2 945 975 – – – 2 945 975 –3 228 943 Keemilise ja Bioloogilise Füüsika Instituut 373 495 – – – 373 495 –1 394 110 Eesti Teaduste Akadeemia – – – – –588 636 Eesti Kunstiakadeemia 1 722 419 1 000 008 – 680 962 3 403 389 7 188 539 Kokku 30 427 664 43 871 369 25 002 917 11 445 986 110 747 936 –11 775 484 Tabel 7 Avalik-õiguslike isikute laenutagatised Avalik-õiguslik isik Laenu saldo 31.12.00 Laenu nimetus Laenu tagatis Tagatise otstarve Eesti Televisioon 18 333 330 pikaajaline laen Varalise õiguse pandileping, millega on panditud ETV-le riigieelarvest seadusega eraldatud või eraldatavad varad ja nendest tulenevad õigused ETV põhitegevus 6 802 944 investeerimislaen Euroopa Ringhäälingute Liidu garantii – Eesti Põllumajandusülikool 12 026 896 pikaajaline laen Hüpoteegid viiele kinnistule Õppehooned, katselaut, spordibaas jms Eesti Muusikaakadeemia 1 470 000 lühiajaline laen Hüpoteek kinnistule asukohaga Tallinn, Toomkooli 4 Lavakunstikateeder Tartu Ülikool 56 841 668 investeerimislaen Hüpoteegid kinnistutele aadressil Ülikooli 16, Jakobi 2 ja Lossi 3 Õppehooned 23 047 999 investeerimislaen Hüpoteek kinnistule aadressil Vanemuine 46 Õppehoone 5 800 006 investeerimislaen Hüpoteek kinnistule aadressil Pepleri 14 Ühiselamu Tallinna Tehnikaülikool 8 000 000 investeerimislaen Hüpoteek kinnistule asukohaga Tallinn, Raja 15/Mäepealse 1 Arvutuskeskus Eesti Kunstiakadeemia 2 383 449 pikaajaline laen ja arvelduskrediit Hüpoteek kinnistule asukohaga Tallinn, Tartu mnt 1 Õppehoone Tabel 8 Riigikontrolli auditeeritud toetused 2000. ja 2001. aastal (tuhandetes kroonides) Ministeeriumi valitsemisala Toetuse liik 2000. aasta 2001. aasta eelarve kassaline täitmine eelarve kassaline täitmine (I kv) Kultuuriministeerium Toetus noorte spordile 26 009,7 26 009,7 26 000,0 3 870,2 Rahandusministeerium Õppelaenu tagatis 56 000,0 80 033,6 105 000,0 26 709,7 Sotsiaalministeerium Toetus ravikindlustamata isikute vältimatuks raviks 57 300,0 56 950,0 55 000,0 13 652,9 Väiksema konkurentsivõimega inimeste tööturutoetus 2 231,0* 2 133,0 3 000,0 613,2 Toetus töötute koolituseks 38 947,5** 38 274,0 50 162,0 10 759,1 Teede- ja Sideministeerium Toetus bussiliikluseks 126 311,4* 126 011,4 121 000,0 24 556,6 Toetus elektrirongiliiklusele 73 391,5 73 391,5 62 000,0 9 500,0 * Eelarve on näidatud koos 1999. aastast ületulevate summadega. ** Hõlmab nii töötute koolituse (art 44) kui ka töötute ümberõppe stipendiumi (art 66) kulusid. Tabel 9 Toitlustamiskulud 2000. ja 2001. aasta riigieelarves (kroonides) Ministeeriumi valitsemisala 2000. aasta 2001. aasta eelarve täitmine täitm.% eelarve Haridusministeerium 25 541 100 24 157 400 94,58 20 120 000 Justiitsministeerium 25 175 100 24 979 300 99,22 18 420 000 Kaitseministeerium 96 158 400 95 191 800 98,99 172 290 500 Keskkonnaministeerium 814 000 678 700 83,38 0 Põllumajandusministeerium 1 768 000 1 328 600 75,15 1 700 000 Siseministeerium 61 132 100 60 269 000 98,59 73 237 600 Sotsiaalministeerium 712 000 417 300 58,61 440 000 Teede- ja Sideministeerium 5 403 900 5 403 900 100,00 3 600 000 Kokku 216 704 600 212 426 000 98,03 289 808 100 Tabel 10 Toitlustamisnorm ööpäevas (kroonides)

Rahandusministri vastus 22. augustil 2001. a nr 60-1-3/8214 Austatud härra Parts Tänan Teid eelneva informatsiooni eest Riigikontrolli seisukohtadest 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande osas. 2000. aasta riigieelarve täitmise aruanne on valminud kooskõlas kehtivate riigiasutuste raamatupidamist reguleerivate õigusaktidega. Samas nõustub Rahandusministeerium Riigikontrolli arvamusega, et riigieelarve täitmise arvestus- ja aruandlussüsteemid vajavad täiustamist ja korrastamist. Rahandusministeerium on välja töötanud ning andnud Riigikogu menetlusse «Riigieelarve seaduse ja sellest tulenevate teiste seaduste muutmise seaduse» eelnõu, mille üheks eesmärgiks on valitsussektori tulude ja kulude käsitluse kooskõlla viimine rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. Väljatöötamisel on ka uus eelarveklassifikaator, milline peaks rakenduma koos riigieelarve baasseaduse muutmise seaduse jõustumisega. Uue eelarveklassifikaatoriga liigendatakse detailselt eelarvete tulud, kulud ning finantseerimistehingud. Liigendamata kulusid uus klassifikaator ette ei näe. Samuti käivitas Rahandusministeerium käesoleval suvel riigi raamatupidamise ümberkorraldamise projekti eesmärgiga viia aruandlus vastavusse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega. Veel 2001. aasta jooksul esitatakse Riigikogule parandusettepanekud menetluses oleva raamatupidamise seaduse muutmiseks. Samaaegselt kaardistab Rahandusministeeriumi poolt moodustatud töögrupp aruannetes sisalduva informatsiooni tarbijad ja nende nõuded esitatava informatsiooni osas. Samuti alustatakse riigi raamatupidamise üldeeskirja kontseptsiooni väljatöötamisega. Aastal 2002 korrastatakse praegune riigi raamatupidamist reguleeriv õiguslik keskkond. Projekti lõppedes peab olema saavutatud olukord, kus riigi kui ühe juriidilise isiku ulatuses on majandustehingute üle arvestuse pidamine ja majandustehingute tulemustest aruandmine juhitud ühtse tervikuna ning õiguslik keskkond on piisavalt reguleeritud. Kuna eelpool nimetatud ümberkorralduste tulemused realiseeruvad mõistetavalt alles järgnevatel aastatel, on Rahandusministeerium finantsaruandluse kvaliteedi parandamiseks sisse viinud ka jooksvaid muudatusi: Võrreldes 1999. aasta riigieelarve täitmise aruandega oleme riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandesse sisse viinud pankrotistunud pankade vastu nõuete ja potentsiaalsete kohustuste bilansivälise kajastamise, välislaenude ja omandireformi reservfondi vahendite tekkepõhise kajastamise. Samuti on eraldi esitatud stabiliseerimisreservi aruanne. Käesoleval aastal on sisse viidud stabiliseerimisreservi vahendite tekkepõhine intressiarvestus. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond jätkab välislaenudest tulenevate nõuete ja kohustuste inventeerimist ning lootusetute laenude väljaselgitamist. Eraldi arvestust peetakse kõikide riigikassa hallata olevate vahendite üle – eraldatud on riigieelarve, välislaenude ja eelarveväliste fondide ning reservide vahendid. Rahandusministeerium loodab viljakat diskussiooni jätkumist Riigikontrolliga. Lugupidamisega Minister Siim KALLAS