Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-89-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 3. veebruari 2005. a kohtuotsus Sergei Mirošnitšenko kaebuses Vabariigi Valitsuse 15. jaanuari 2004. a korralduse nr 18-k tühistamiseks — RT III, 6, 50

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-89-04 Otsuse kuupäev 3. veebruar 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Sergei Mirošnitšenko kaebus Vabariigi Valitsuse 15. jaanuari 2004. a korralduse nr 18-k tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 24. septembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/786/04 Menetluse alus Riigikohtus Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 13. jaanuar 2005 Kohtuistungil osalenud isikud Sergei Mirošnitšenko Resolutsioon 1. Jätta Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 24. septembri 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/786/04 muutmata. 2. Välja mõista Vabariigi Valitsuselt Sergei Mirošnitšenko kasuks Riigikohtus kantud õigusabikulud 4600 krooni. 3. Arvata kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. S. Mirošnitšenko on Vene Föderatsiooni kodanik. Eestis elab ta 1979. aastast, käesoleval ajal tähtajalise elamisloa alusel kehtivusajaga 8. augustini 2005. Aastatel 1971–1986 teenis ta Nõukogude Liidu relvajõududes ning läks 13. augustil 1986 erru majori auastmes. Talle on määratud sõjaväepension väljateenitud aastate eest ja ta on kantud 26. juulil 1994 alla kirjutatud «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimuses Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe) artikli 2 punktis 3 märgitud nimekirja (kokkuleppejärgne nimekiri). 2. S. Mirošnitšenko esitas 4. novembril 2002 taotluse alalise elamisloa saamiseks. 3. Vabariigi Valitsus keeldus 15. jaanuari 2004. a korraldusega nr 18-k S. Mirošnitšenkole alalise elamisloa andmisest välismaalaste seaduse (VMS) § 142 lg 2, § 12 lg 4 p 7, Kokkuleppe art 2 p 1 ning Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määruse nr 364 § 77 alusel. 4. S. Mirošnitšenko esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 15. jaanuari 2004. a korraldus nr 18-k. 5. Tallinna Halduskohus tühistas 6. aprilli 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-900/2004 Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse. 6. Vabariigi Valitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse. 7. Tallinna Ringkonnakohus muutis halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need ringkonnakohtu otsuse põhjendustega. Muus osas jäeti halduskohtu otsus muutmata. Apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) vaidlust ei ole, et S. Mirošnitšenko on elanud Eestis tähtajalise elamisloa alusel vähemalt kolm aastat, et tal on kehtiv elamisluba, elukoht ja püsiv legaalne sissetulek ja et ta on kokkuleppejärgne sõjaväepensionär. Pooled on ühel meelel ka selles, et kohaldada tuleb kuni 15. jaanuarini 2004 (incl) kehtinud välismaalaste seaduse redaktsiooni, kuid tõlgendavad erinevalt seadust selles osas, kas kokkuleppejärgsel kaadrisõjaväelasel oli välismaalaste seaduse alusel õigus saada alaline elamisluba. Apellatsioonimenetluses on kerkinud veel küsimus, kas on õige halduskohtu seisukoht Riigikohtu otsuse siduvusest Vabariigi Valitsusele HKMS § 97 lg 1 ja 2 mõttes kaebuse esitajal alalise elamisloa saamise õiguse osas; 2) kaebuse esitaja alalise elamisloa taotluse lahendamise ajal (15. jaanuaril 2004) kehtinud VMS § 12 lg 3 kohaselt võis alalise elamisloa anda välismaalasele, kes on Eestis elanud tähtajalise elamisloa alusel viimase viie aasta jooksul vähemalt kolm aastat ning kellel on kehtiv elamisluba, elukoht ja püsiv legaalne sissetulek Eestis äraelamiseks, kui VMS ei sätesta teisti. Vastavalt VMS § 12 lg 4 p-le 7 ei anta ega pikendata elamisluba välismaalasele, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud. VMS § 12 lg 5 võimaldab nimetatud isikutele erandina anda üksnes tähtajalise elamisloa; 3) 16. jaanuaril 2004 jõustus VMS § 12 muudatus. Viidatud paragrahvi lisatud lg 21 sätestab, et välisriigi relvajõududes teeninud, sealt reservi arvatud või erru läinud välismaalasele, kelle suhtes kohaldub Kokkulepe, tema abikaasale ja alaealisele lapsele antakse tähtajaline elamisluba ja seda pikendatakse, kui välismaalane ei ohusta Eesti riigi julgeolekut. VMS § 12 lg 3 sõnastust muudeti ning nimetatud sätte järgi ei anta alalist elamisluba muuhulgas välismaalasele, kes on saanud Eestis elamisloa VMS § 12 lg 2 1 alusel. VMS § 12 lg 4 p 7 ja § 12 lg 5 regulatsioon ei muutunud; 4) Riigikohtu 24. oktoobri 2002. a otsuses leiti, et kaebaja kuulub Kokkuleppes nimetatud sõjaväepensionäride hulka ning teda ei saa elamisloa andmisel ja selle pikendamisel käsitada VMS § 12 lg 4 p-s 7 nimetatud isikuna. Riigikohus leidis, et Kokkuleppe sõjaväepensionäre puudutav regulatsioon on piisavalt selge, et olla iserealiseeruv. Kuna Kokkuleppe regulatsioon on piisavalt selge ja erineb välismaalaste seaduse regulatsioonist, siis tulenevalt põhiseaduse § 123 lg-st 2 kuulub kohaldamisele Riigikogu poolt ratifitseeritud ja jõus olev Kokkulepe. Kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäre ei saa käsitada VMS § 20 lg-s 1 nimetatud isikuna, kellel on sama paragrahvi lõike 2 alusel õigus taotleda alalist elamisluba. Kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud isikutele on alalise elamisloa andmise aluseks VMS § 12 lg 3. Kokkuleppejärgsele sõjaväepensionärile alalise elamisloa andmisest ei saa keelduda viitega VMS § 12 lg 4 p-le 7, kuna isik säilitab kokkuleppejärgse sõjaväepensionäri staatuse sõltumata elamisloa liigist. Kokkulepe ei nõua, et sõjaväepensionäridele tuleb igal juhul anda alaline elamisluba, kuid välismaalaste seaduses pole sätet, mis keelaks kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise; 5) õige on apellandi seisukoht, et Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ja Vabariigi Valitsus on erinevad protsessiosalised HKMS § 14 lg 2 p 2 mõttes. Eeltoodu ei tähenda, et Riigikohtu lahendis väljaöeldud seisukohad pole Vabariigi Valitsusele üldse siduvad. Riigikohus, tõlgendades kehtivat õigust, kujundab selle kaudu ka halduspraktikat ning sellised tõlgendused on, arvestades õiguskindluse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, nii alamalseisvatele kohtutele kui ka haldusorganitele analoogilistes asjades siduvad. Eriti oluline on Riigikohtu seisukoha arvestamine käesoleval juhul, sest Riigikohtu otsuses võetud seisukoht puudutab otseselt kaebuse esitajat ning osundab, et tal on võimalik saada alaline elamisluba. Seega pidi Vabariigi Valitsus kaebuse esitaja alalise elamisloa taotluse menetlemisel arvestama Riigikohtu 24. oktoobri 2002. a otsuses välismaalaste seadusele antud tõlgendusega; 6) Vabariigi Valitsus on vaidlusaluses korralduses leidnud erinevalt Riigikohtu poolt välismaalaste seadusele antud tõlgendusest, et VMS § 12 lg 4 p 7 kuulub kohaldamisele ka kokkuleppe järgsetele kaadrisõjaväelastele alalise elamisloa andmisel ning see säte välistab nimetatud isikutel alalise elamisloa saamise. Vabariigi Valitsus on seejuures tuginenud VMS § 12 muutmise seaduse eelnõu seletuskirjale, mille kohaselt oli seadusmuudatuse vastuvõtmiseni kokkuleppe realiseerimise kord täpsustamata ja seadusemuudatusega sätestatakse üheselt, et kokkuleppejärgsetel kaadrisõjaväelastel ei ole õigust saada alalist elamisluba. Vabariigi Valitsus on korralduses ja hiljem kohtuvaidluses leidnud, et Riigikohtu tõlgendus ei olnud kooskõlas seadusandja tegeliku tahtega; 7) õige on apellandi seisukoht, et seaduse tõlgendamise osas antud seisukohad võivad ajas muutuda, kui ilmnevad uued asjaolud või varasema tõlgenduse ekslikkus. Ringkonnakohus ei leia, et käesoleval juhul tuleb Riigikohtu tõlgendust muuta. Uusi asjaolusid pole ilmnenud ja varasema tõlgenduse ekslikuks pidamiseks ei anna alust ka VMS § 12 muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. Nagu Riigikohus märkis, ei leia seaduse tekstist keeldu kokkuleppejärgsetele sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmiseks (otsuse p 30). Riigikohus märkis otsuses ka seda, et VMS § 12 lg 3 tõlgendatava redaktsiooni vastuvõtmisel erusõjaväelaste teemat ei käsitletud (otsuse p 28). Seega puudub võimalus seadusandja tahte väljaselgitamiseks seaduse vastuvõtmisele eelnenud protsessi materjalide põhjal. 16. jaanuaril 2004 jõustunud seadusemuudatuse eelnõu seletuskirjast nähtub, et varasemalt oli Kokkuleppe realiseerimise kord täpsustamata ja seadusemuudatuse eesmärk on sätestada üheselt kokkuleppejärgsetele sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise välistamine. Eeltoodud sõnastusest saab teha järelduse, et seadusemuudatusega täideti lünk seaduses. Alalise elamisloa andmist välistavat regulatsiooni varasemas seaduses polnud. Asjaosaliste põhjendused riigikohtus 8. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta rahuldamata S. Mirošnitšenko kaebus. Kassaator väidab järgmist: 1) ei saa nõustuda ringkonnakohtuga selles, et käesoleval juhul pole põhjendatud muuta Riigikohtu poolt välismaalaste seadusele antud tõlgendust. Ringkonnakohus pole analüüsinud välismaalaste seaduse § 12 muutmise seaduse seletuskirja, vaid on tõdenud, et seletuskiri ei anna alust pidada varasemat tõlgendust ekslikuks. 16. jaanuaril 2004 jõustunud seadusemuudatuse eelnõu annab alust muuta Riigikohtu tõlgendust. Seletuskirja kohaselt oli VMS § 12 muutmise põhjuseks Riigikohtu 24. oktoobri 2002. a otsus. Seletuskirja järgi oli eelnõu eesmärgiks sätestada üheselt, et välismaalasele, kelle suhtes kehtib Kokkulepe, antakse tähtajaline elamisluba üldises korras. Alalist elamisluba neile ei anta. Siit nähtub, et seadusandja mõte oli ka enne nimetatud seadusemuudatuse vastuvõtmist suunatud sellele, et kokkuleppejärgses nimekirjas olevatele erusõjaväelastele ei anta alalist elamisluba. Kuna Riigikohtu 24. oktoobri 2002. a otsusest nähtub, et seadusandja mõte ei olnud piisava selgusega väljendatud, siis võttis Riigikogu vastu seaduse, milles täpsustas oma mõtet; 2) kuna VMS § 12 lg 4 välistab selles lõikes loetletud välismaalastele, sh kõigile erusõjaväelastele alalise elamisloa andmise, siis ei pidanud seadusandja vajalikuks täpsustada eraldi sättega seda, et erusõjaväelaste hulka kuuluvad ka need isikud, kes on sõjaväepensionäridena kantud kokkuleppejärgsesse nimekirja. Kui seadusandja oleks soovinud neile alalise elamisloa andmist, siis oleks see sätestatud erinormiga; 3) eeltoodust nähtub, et ka elamisloa taotluse esitamise ajal oli seadusandja tahe suunatud sellele, et kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud erusõjaväelased ei saa alalist elamisluba; 4) 16. jaanuaril 2004 jõustunud seadusemuudatus annab aluse muuta Riigikohtu tõlgendust välismaalaste seadusele; 5) tõlgendusele, et kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele ei anta alalist elamisluba, viitab ka pikaajaline halduspraktika, mille järgi sellistele isikutele elamisloa andmisel lähtuti VMS § 12 lg 4 p-st 7 ja lg-st 5. Need sätted lubavad kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes teeninud välismaalasele vaid erandina anda tähtajalise elamisloa ja seda pikendada. Pikaajaline halduspraktika välistab ringkonnakohtu tõlgenduse, et välismaalaste seaduse § 12 muutmise seadusega täideti lünk seaduses. 9. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palub S. Mirošnitšenko jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 10. Käesolev kohtuvaidlus on teine S. Mirošnitšenko elamisloa taotluste üle peetav vaidlus, mis on jõudnud Riigikohtu halduskolleegiumi menetlusse. Esimene kohtuasi sai alguse sellest, et S. Mirošnitšenko, kes taotles tähtajalise elamisloa pikendamist, ei nõustunud Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsuses märgitud elamisloa pikendamise alusega ja väitis halduskohtus, et VS § 12 lg-te 4 ja 5 alusel elamisloa pikendamine võtab talt võimaluse hiljem taotleda alalist elamisluba. Selles asjas tegi kolleegium otsuse 24. oktoobril 2002 (haldusasi nr 3-3-1-43-02 – RT III 2002, 28, 310). Nimetatud otsuses tõlgendas kolleegium Kokkulepet ja enne 16. jaanuari 2004 jõus olnud VS § 12 redaktsiooni ning jõudis lõppjäreldusele, et: «Kuna seadus pole sätestanud kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalise elamisloa andmise keeldu, saavad need isikud taotleda ka alalist elamisluba. Kui kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionär on tähtajalise elamisloa alusel elanud Eestis vähemalt viis aastat ega kujuta ohtu Eesti riigi julgeolekule, siis tuleb talle VS § 12 lg 3 alusel anda alaline elamisluba.» 11. Käesoleva kohtuvaidluse esemeks on Vabariigi Valitsuse 15. jaanuari 2004. a korraldus nr 18-k, millega jäeti rahuldamata S. Mirošnitšenko 4. novembri 2002. a. taotlus alalise elamisloa saamiseks. Kassatsiooniastmes, nagu ka ringkonnakohtus, pole vaidlust selle üle, et S. Mirošnitšenko on elanud Eestis tähtajalise elamisloa alusel vähemalt kolm aastat, et tal on kehtiv elamisluba, elukoht ja püsiv legaalne sissetulek, et ta on kokkuleppejärgne sõjaväepensionär ja et kohaldada tuleb välismaalaste seaduse kuni 15. jaanuarini 2004 (incl) kehtinud redaktsiooni ning et kohaldamisele ei kuulu redaktsioon, mis jõustus 16. jaanuaril 2004. a. Riigikohtus on poolte erimeelsuseks see, kas tõlgendus, mille Riigikohtu halduskolleegium andis Kokkuleppele ja välismaalaste seadusele haldusasjas nr 3-3-1-43-02, on õige ning kohaldatav käesolevas asjas. Vabariigi Valitsus väidab kokkuvõtlikult seda, et Riigikohus mõistis varasemas kohtuasjas seadusandja tahet ebaõigesti. Valitsuse arvates oli seadusandja tahe mitte anda kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionäridele alalist elamisluba olemas ka Riigikohtu eelnimetatud otsuse tegemise ajal. See seadusandja seni piisava selgusega väljendamata mõte on Vabariigi Valitsuse väitel väljendatud 16. jaanuaril 2004 jõustunud välismaalaste seaduse § 12 muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas ning annab aluse muuta Riigikohtu tõlgendust. 12. 16. jaanuaril 2004 jõustunud välimaalaste seaduse § 12 muutmise seadusega täiendati paragrahvi 12 lõigetega 21 –23 ning muudeti lõiget 3. Sellega välistati alates 16. jaanuarist 2004 alalise elamisloa andmine kokkuleppejärgsele sõjaväepensionärile. Kolleegium ei nõustu kassaatori väitega, et 10. novembril 2003. a Riigikogu põhiseaduskomisjoni algatatud seaduseelnõu 189 SE seletuskiri annab alust väita, et Riigikohtu poolt välismaalaste seaduse varasemale redaktsioonile antud tõlgendust tuleb muuta. Seletuskirjast nähtub tõepoolest selgelt, et seaduseelnõu algatamine oli tingitud Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a otsusest asjas nr 3-3-1-43-02. Kuid seletuskirjas märgitakse ka seda, et: «Välismaalaste seaduses on Kokkuleppe realiseerimise kord täpsustamata. Põhiseaduskomisjon peab vajalikuks Kokkuleppe täitmise kord täpselt reguleerida. Seaduse eelnõu eesmärgiks on sätestada üheselt, et välismaalasele, kelle suhtes kohaldub Kokkulepe, antakse tähtajaline elamisluba üldises korras. Alalist elamisluba Eestis elamiseks ei anta.» Kolleegiumi arvates saab seletuskirjast järeldada vaid tahet mitte anda pärast eelnõu seaduseks saamist kokkuleppejärgsetele sõjaväepensionäridele alalisi elamislube. Seepärast jääb kolleegium, analüüsimata seadusemuudatust põhjalikumalt, välismaalaste seaduse enne 16. jaanuari 2004 kehtinud redaktsioonile antud tõlgenduse juurde ega pea vajalikuks uuesti esitada 24. oktoobri 2002. a otsuse kogu motivatsiooni. 13. Kolleegium kordab käesolevas otsuses vaid 24. oktoobri 2004. a otsuse ühte lõiku: «31. Viimast järeldust toetab ka Vabariigi Valitsuse 1999. aasta 23. novembri määrusega nr 362 kinnitatud «Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning tühistamise kord.» Selle korra punkti 108 lõike 1 teine lause reguleerib kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile alalise elamisloa andmise või sellest keeldumise menetluslikke küsimusi. Korra punkti 108 lõike 1 teine lause sätestab: «Kui taotleja on kokkuleppejärgses nimekirjas, teeb otsuse alalise elamisloa andmise või sellest keeldumise kohta Vabariigi Valitsus kokkuleppe täitmiseks moodustatud valitsuskomisjoni ettepanekul.» Seega mõistab ka Vabariigi Valitsus välismaalaste seadust selliselt, et kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud sõjaväepensionärile saab anda alalise elamisloa.» Kolleegiumi arvates tõlgendas ka Vabariigi Valitsus 1999. aasta 23. novembri määrusega nr 362 kinnitatud korra punktis 108 Kokkulepet ja välismaalaste seadust viisil, mis võimaldab anda kokkuleppejärgsele pensionärile ka alalise elamisloa. 14. Vabariigi Valitsuse 23. novembri 1999. a määrus nr 362 oli S. Mirošnitšenko taotluse suhtes kohaldatav ja seda lõppkokkuvõttes ka kohaldati käesolevas asjas, hoolimata sellest, et see määrus oli S. Mirošnitšenko taotluse läbivaatamise ajaks kehtivuse kaotanud. Vabariigi Valitsuse 1999. aasta 23. novembri määrusega nr 362 kinnitatud kord, sealhulgas korra p 108, tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määruse nr 364 «Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja tähtajad ning elamisloa ja tööloa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu ning elamisloa andmete kandmine välisriigi reisidokumenti ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise kord» § 76 lg-ga 1 alates 1. jaanuarist 2003. Viimatinimetatud määruse § 77 sätestas: «Enne käesoleva määruse jõustumist esitatud elamisloa ja tööloa taotlused ning nende pikendamise taotlused vaadatakse läbi vastavalt elamisloa või tööloa taotluse või selle pikendamise taotluse esitamise ajal kehtinud sätetele.» S. Mirošnitšenko taotlus alalise elamisloa andmiseks oli esitatud 4. novembril 2002. a. S. Mirošnitšenko suhtes antud Vabariigi Valitsuse 15. jaanuari 2004. a korralduses nr 18-k oli korralduse andmise ühe alusena viidatud 26. novembri 2002. a määruse nr 364 §-le 77. 15. Riigikohtu halduskolleegiumi istungil esitas Sergei Mirošnitšenko dokumendid selle kohta, et ta on seoses käesoleva kassatsioonimenetlusega tasunud õigusabikuludena 4600 krooni (700 krooni õigusalase konsultatsiooni eest, 3500 krooni abi eest kassatsioonkaebusele vastuse koostamisel ja 400 krooni õigusalase konsultatsiooni eest kohtuistungiks valmistumisel) ning taotles õigusabikulude väljamõistmist kassaatorilt. Kuna Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, mõistab Riigikohus Vabariigi Valitsuselt S. Mirošnitšenko kasuks välja viimase poolt kassatsioonimetluses kantud õigusabikulud 4600 krooni. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN