Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-80-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2004. a kohtumäärus Paldiski linna erikaebuses Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrusele kaebetähtaja rikkumise tõttu menetluse osalise lõpetamise kohta — RT III, 1, 5

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-80-04 Määruse kuupäev 16. detsember 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Julia Laffranque ja Harri Salmann Kohtuasi Paldiski linna erikaebus Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrusele kaebetähtaja rikkumise tõttu menetluse osalise lõpetamise kohta Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 1. juuli 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/838/2004 Menetluse alus Riigikohtus Paldiski linna erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada erikaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 1. juuli 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/838/2004 ja Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrus haldusasjas nr 3-1301/2004 ning saata haldusasi menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Paldiski Linnavalitsus esitas 12. novembril 2002. a Harju Maksuametile taotluse tühistada linnavalitsuse ja tema allasutuste Paldiski Gümnaasiumi, Paldiski Vene Gümnaasiumi, Paldiski Lasteaia «Sipsik» ja Paldiski Lasteaia «Naerulind» intressivõlad, kuna intressivõlg oli arvestatud põhiseadusevastaseks tunnistatud õigusaktide alusel. Linnavalitsus viitas oma taotluses Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. novembri 2002. a kohtuotsusele kohtuasjas nr 3-4-1-8-02. Harju Maksuameti 16. detsembri 2002. a otsusega nr 5-04/452/1760 jäeti taotlus rahuldamata. Paldiski Linnavalitsus esitas selle otsuse tühistamiseks vaide, kuid vaie tagastati tähtaja ületamise tõttu. 2. Paldiski linna ja eespool nimetatud nelja allasutuse esindaja esitas 30. jaanuaril 2004. a Maksu- ja Tolliameti Harju maksukeskusele taotluse, milles taotleti toimingu tegemist ja haldusakti andmist, mille kohaselt maksuhaldur kinnitaks, et taotluse esitajatel puudub intressivõlg perioodi eest kuni 1. juuli 2002. a ning viiks sisse vastavasisulised muudatused maksuarvestuses, kustutades asutuste kontokaartidel vastavad intressisummad. Samuti taotleti ekslikult ja seadusliku aluseta tasutud intressisummade tagastamist. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskuse 2. märtsi 2004. a otsusega nr 377 jäeti taotlus rahuldamata. 3. Paldiski linn, Paldiski Gümnaasium, Paldiski Vene Gümnaasium, Paldiski Lasteaed «Sipsik» ja Paldiski Lasteaed «Naerulind» esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti: 1) keelata Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskusel Harju Maksuameti poolt 2001. aasta veebruaris kaebajatele tehtud viie ettekirjutuse sundtäitmine intresside osas summas 3 252 793 krooni; 2) tühistada Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskuse 2. märtsi 2004. a otsus nr 377; 3) teha Maksu- ja Tolliameti Põhja maksukeskusele ettekirjutus intresside 3 252 793 krooni kustutamiseks maksuarvestusest ja 1 623 258 krooni tagastamiseks ning vastavate muudatuste tegemiseks maksuarvestuses. 4. Tallinna Halduskohtu 26. mai 2004. a määrusega haldusasja s nr 3-1301/2004 lõpetati haldusasjas menetlus maksuintresside kustutamiseks kohustamise taotluse osas. Ülejäänud nõuete osas otsustas kohus menetlust jätkata. Kohus leidis, et kaebus on halduskohtule esitatud tähtaja rikkumisega, sest kaebajad esitasid vastavasisulise taotluse maksuhaldurile juba 12. novembril 2002. a. Kaebajad pöördusid hiljem maksuhalduri poole samasisulise taotlusega. Kohtusse pöördumise tähtaega tuleb arvestada haldusorgani esmakordsest keeldumisest teadasaamisest. Asjaolu, et seadust on vahepeal muudetud, ei anna õigust sama nõudega uutel motiividel kohtusse pöörduda. Kaebetähtaja ennistamist kaebajad ei taotlenud. 5. Kaebuse esitajad esitasid halduskohtu määruse peale erikaebuse, milles palusid tühistada määrus ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Erikaebuse kohaselt rikkus halduskohus protsessinorme, kuna ta ei andnud kaebajatele tähtaega kaebetähtaja ennistamise taotluse esitamiseks. Kaebaja ei saa üheaegselt esitada kaks teineteist välistavat positsiooni – selgitada, et kaebus on esitatud tähtaegselt ning samas ka paluda tähtaja ennistamist. Samuti leiti erikaebuses, et kaebetähtaega ei ole ületatud, sest kohustamiskaebuse esitamise tähtaega tuleb arvestada viimasest haldusorgani poole pöördumisest ja sellele järgnenud keeldumisest. Maksuhaldur menetles kaebajate uut taotlust sisuliselt. Maksuhaldur ei põhjendanud taotluse rahuldamata jätmist mitte asjaoluga, et kaebajad on samasisulise taotluse juba varem korra esitanud, vaid hoopis põhjendusega, et 2003. aasta juulis jõustunud maksukorralduse seaduse muudatus ei võimalda taotlust rahuldada. 6. Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2004. a määrusega jäeti erikaebus rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohaga, et kaebetähtaega tuli arvutada haldusorgani esmakordsest keeldumisest arvates ning kaebajate hilisemad pöördumised haldusorgani poole ei mõjuta halduskohtusse pöördumise tähtaja arvutamist. Kaebajatele oli antud võimalus taotleda tähtaja ennistamist. Tähtaja ennistamise taotlust saab esitada ka siis, kui kaebaja on seisukohal, et kaebus on esitatud tähtaegselt. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 7. Paldiski linn, Paldiski Gümnaasium, Paldiski Vene Gümnaasium, Paldiski Lasteaed «Sipsik» ja Paldiski Lasteaed «Naerulind» esitasid erikaebuse, milles palutakse tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Kassaator on seisukohal, et ta ei ole kaebetähtaega rikkunud. Arvestades asjaolu, et haldusorgan menetles kaebajate teistkordset pöördumist sisuliselt, tuleb kaebetähtaega arvutada teistkordsele pöördumisele järgnevast keeldumisest arvates. Kassaator loetleb ka 7 sündmust ajavahemikust 5. november 2002 kuni 3. detsember 2003, mis puudutavad vaidlusega seotud maksuintresside võimaliku tühistamise teemat – kaks seadusemuudatust, üks õiguskantsleri pressiteade ja neli maksuhalduri pressiteadet. Arvestades neid sündmusi, oli igati põhjendatud teistkordne pöördumine maksuhalduri poole, sest õiguslik olustik võrreldes eelmise pöördumisega oli põhjalikult muutunud. Seda asjaolu kinnitab ka maksuhalduri käitumine, sest maksuhaldur motiveeris 2. märtsi 2004. a otsuses intresside kustutamisest keeldumist sündmusega, mis leidis aset pärast kaebajate esimesele pöördumisele järgnenud eitava otsuse vaidlustamistähtaega. 8. Maksu- ja Tolliameti kirjalikus vastuses vaieldakse erikaebusele vastu. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 9. HKMS § 9 lg 2 sätestab, et «Kui haldusorgan on keeldunud haldusakti väljaandmisest või toimingu sooritamisest, võib kaebuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks kohustamiseks esitada 30 päeva jooksul, arvates keeldumise teatavakstegemisest, kui seadus ei sätesta teisiti.» Käesolevas kohtuasjas käib vaidlus selle üle, kuidas arvutada kaebetähtaega juhul, kui isik on pöördunud haldusorgani poole sama nõudega mitu korda. 10. Maksukohustuslased pöördusid maksuhalduri poole taotlusega kustutada maksuarvestusest intressivõlg. Maksukorralduse seaduse (MKS) § 32 tähenduses on intressivõlg osa maksuvõlast. Maksuvõlg tähendab pikaajalist õigussuhet. Maksuvõla puhul võib ilmneda asjaolusid, mis tingivad maksuvõla sissenõudmise võimatuse või võla kustutamise vajaduse. Näiteks võivad selguda vead maksukohustuse kindlaksmääramisel, võlg võib aeguda, võla aluseks olev haldusakt võidakse tühistada, võib tekkida vaidlusi võla tasumise aja ja suuruse üle. See tähendab, et maksuvõla või selle puudumise tuvastamiseks võib toimuda erinevaid haldusmenetlusi. 11. Käesolevas kohtuasjas oli intresside kustutamise nõue esitatud mõlemal juhul põhjendusega, et intressid on arvestatud põhiseadusevastaste õigusaktide alusel. Seega oli tegemist ühe ja sama haldusmenetlusega. Haldusmenetlus algas kaebajate 12. novembri 2002. a taotlusega ning lõppes Harju Maksuameti 16. detsembri 2002. a otsusega. Seda otsust kohtus ei vaidlustatud. Kaebajate teistkordne pöördumine haldusorgani poole 30. jaanuaril 2004. a on vaadeldav haldusmenetluse uuendamise taotlusena. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 p 1 kohaselt uuendab haldusorgan menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse, kui taotluse esitaja õigusi kestvalt piirava haldusakti andmise aluseks olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud. Maksuhaldur vaatas maksukohustuslaste 30. jaanuari 2004. a taotluse sisuliselt läbi ning tegi uue otsuse, milles motiveeriti intresside kustutamisest keeldumist uute põhjendustega. Maksuhaldur ei põhjendanud keeldumist asjaoluga, et maksukohustuslased on samas küsimuses juba maksuhalduri poole pöördunud. Järelikult uuendas maksuhaldur selles asjas haldusmenetluse ning andis välja uue haldusakti, mida saab üldkorras halduskohtus vaidlustada. Seda kinnitab ka vastavasisuline vaidlustamisviide 2. märtsi 2004. a otsuse nr 337 lõpus. Kui maksuhaldur on seisukohal, et haldusmenetluse uuendamiseks puudub alus, siis peab ta menetlema maksukohustuslase pöördumist tavalise märgukirjana ning vastama maksukohustuslasele kirjaga, milles selgitatakse, et menetluse uuendamiseks puudub alus ja taotlus jäetakse läbi vaatamata. Kui maksukohustuslase taotluses esitatud andmed või seisukohad ajendavad maksuhaldurit haldusakti muutma või kehtetuks tunnistama, siis uuendab maksuhaldur haldusmenetluse. Sarnast seisukohta HMS tõlgendamise kohta on Riigikohtu halduskolleegium väljendanud oma 10. novembri 2004. a kohtuotsuses asjas nr 3-3-1-36-04 (RT III 2004, 34, 351). Eeltoodust tulenevalt on Riigikohus seisukohal, et kui haldusorgan vaatab menetlusosalise korduva taotluse läbi ja annab välja uue haldusakti või muudab varasemat, siis tuleb HKMS § 9 lõikes 2 sätestatud halduskohtusse pöördumise tähtaega arvutada alates viimase haldusakti kättetoimetamisest menetlusosalisele. 12. Erikaebuse esitaja on juhtinud tähelepanu asjaolule, et arvestades kaebaja teisi taotlusi on kohustamiskaebuse tähtaja küsimus sisutu, kuna menetlusse jäetud kaebuste rahuldamine annab sama tulemuse. Kui kohus keelab intressivõla sundtäitmise, siis peab maksuhaldur intressivõla arvepidamises kustutama. Riigikohus märgib sellega seoses, et tulenevalt uurimispõhimõttest peab halduskohus tõlgendama kaebaja taotlust ning selgitama välja kaebaja tegeliku tahte. HKMS § 19 lg 7 teise lause kohaselt ei ole kohus seotud kaebuse sõnastusega. Kui kaebaja esitab mitu eraldi taotlusena vormistatud nõuet, mis kattuvad või on suunatud sama eesmärgi saavutamisele, siis tuleb taotlusi vaadelda ühe taotlusena. Kui halduskohus rahuldaks kaebuse ja keelaks maksuhalduril intressivõla sissenõudmise, siis peab maksuhaldur paratamatult ka kustutama intressivõla maksuarvestuses. Kui halduskohus teeb maksuhaldurile ettekirjutuse kustutada intressivõlg, siis tähendab see ka ettekirjutust keelata intressivõla sissenõudmine. Järelikult ei kujuta selline intressivõla kustutamise nõue iseseisvat taotlust. Kuna käesolevas asjas on keelamiskaebuse ja kohustamiskaebuse puhul tegemist kattuvate taotlustega, siis puudus vajadus intresside kustutamise nõude osas kaebetähtajast kinnipidamist kontrollida ja menetlust lõpetada. Kui maksukohustuslane saavutab oma õiguste kaitse keelamiskaebuse kaudu, siis ei ole oluline, mitu korda maksukohustuslane on enne halduskohtusse pöördumist pöördunud haldusorgani poole. Kaebus, mis on esitatud ennetavalt enne keelatava toimingu sooritamist, on alati esitatud tähtaegselt (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 5. veebruari 2004. a kohtuotsust haldusasjas nr 3-3-1-3-04 – RT III 2004, 6, 57). 13. Kuna kaebajad on esitanud kaebuse halduskohtusse tähtaegselt, siis tuleb ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused tühistada. Seetõttu puudub vajadus analüüsida kassatsioonkaebuse väiteid kaebetähtaja ennistamiseks tähtaja andmisest keeldumise kohta. 14. Vastavalt HKMS § 7 lõikele 1 võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks juhtida kohtute ja protsessiosaliste tähelepanu asjaolule, et isiku mõiste sisustamisel tuleb lähtuda tsiviilseadustiku üldosa seadusest (TsÜS), kui HKMS ei defineeri isiku mõistet teisiti. TsÜS § 25 lg 2 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õiguslik juriidiline isik. Halduskohtusse saab oma subjektiivsete õiguste kaitseks pöörduda üksnes õigusvõimeline isik. Käesoleval juhul on selleks isikuks Paldiski linn kui kohaliku omavalitsuse üksus. Paldiski linn avalik-õigusliku juriidilise isikuna saab esitada halduskohtusse kaebusi linna kõikide asutuste maksuvõlgade vaidlustamiseks. MKS § 6 sätestab kõrvalekalded isikute õigusvõime üldisest määratlusest. Taoline erisäte on vajalik eelkõige maksuarvestuse lihtsustamiseks, sest riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kõikide maksukohustuste arvestamine ja deklareerimine oleks liialt keerukas. Nii on MKS § 6 lõigetes 2 ja 3 sätestatud, et riigi-, valla- ja linnaasutused on maksumaksjad ja maksu kinnipidajad. MKS § 6 lg 5 täpsustab, et riiki, valda või linna ei loeta maksumaksjaks ega maksu kinnipidajaks, kui maksuseaduses ei ole sätestatud teisiti. MKS § 6 lg 4 sätestab põhimõtte, et maksuseadustes võib teha ka muid kõrvalekaldeid muudes õigusharudes kehtivast isikute liigitusest ning sätestada, et juriidilise isiku staatust mitteomavat isikuteühendust või varakogumit võidakse käsitada maksumaksja või maksu kinnipidajana, samuti võib mitut juriidilist isikut käsitada ühe maksukohustuslasena või käsitada juriidilise isiku struktuuriüksust või temale kuuluvat ettevõtet iseseisva maksukohustuslasena. MKS § 6 lg 6 täpsustab, et maksumaksja ja maksu kinnipidaja võib olla ka välisriigi riigi- või omavalitsusasutus, muu avalik-õiguslik institutsioon, samuti rahvusvahelise organisatsiooni või koostööprogrammi esindus. MKS § 6 lg 7 sätestab, et riigi-, valla- või linnaasutuse ning MKS § 6 lõigetes 4 ja 6 nimetatud maksukohustuslase suhtes kohaldatakse käesolevas seaduses juriidilise isiku kohta sätestatut, kui nende kohta ei ole sätestatud teisiti. MKS § 7 lg 3 sätestab, et riigi-, valla- või linnaasutuse või MKS § 6 lõigetes 4 ja 6 nimetatud maksukohustuslase õigusi ja kohustusi maksumaksjana või maksu kinnipidajana teostab asutuse juht või muu volitatud isik vastavalt asutuse põhimääruses, ühingulepingus või muus maksukohustuslase tegevust reguleerivas õigusaktis antud pädevusele. MKS §-st 6 tulenev kohaliku omavalitsuse asutuse eriõigusvõime maksuõigussuhetes piirdub ainult maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste rakendusalaga. Nimetatud säte kui spetsiifiline maksuõiguslik erinorm ei laienda asutuse osalist õigusvõimet. Muudes õigussuhetes jääb õiguse subjektiks siiski kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Nii näiteks ei saa linnaasutuse suhtes viia läbi täitemenetlust, määrata asutusele sunniraha või väärteokaristusena rahatrahvi. Samuti ei saa linnaasutus olla kaebajaks halduskohtus. Lõppkokkuvõttes tekib maksuõigussuhe riigi ja omavalitsusüksuse vahel, sest maksukohustus vähendab omavalitsusüksuse kui terviku vara ning maksuvõla eest vastutab omavalitsusüksus tervikuna. Kohaliku omavalitsuse üksus vastutab kogu oma varaga kõikide oma asutuste tegevusest tekkivate kohustuste ja võlgade eest, sealhulgas ka maksuvõlgade eest. See tähendab, et Paldiski linna asutuse maksuvõla sissenõudmiseks saab pöörata nõuet kogu Paldiski linna varale, mille suhtes on võimalik täitemenetlus. Linnaasutuse maksuvõla ja sellest tekkinud intressi tasumine on eelkõige linnavolikogu ja linnavalitsuse kohustus, sest kui volikogu ei eralda eelarves raha või kui linnavalitsus ei võimalda raha käsutamist, siis ei saa asutuse juht iseseisvalt asutuse maksukohustusi täita. Kuna linnaasutuse võla tasumise eest vastutab kohaliku omavalitsuse üksus, siis on maksuvõlaga seotud kohtuvaidlustes otsustusõigus linna juhtimiseks õigustatud asutustel ja organitel, mitte konkreetsel linnaasutusel, kelle tegevusest maksuvõlg tekkis. Kui lubada linnaasutusel olla halduskohtus kaebajaks, siis võib tekkida olukord, kus asutuse juht võtab oma protsessitoimingutega kohaliku omavalitsuse üksusele kohustusi või loobub tema õigustest ilma pädevate omavalitsusorganite (volikogu ja valitsus) teadmata ja nõusolekuta. Tõnu ANTON Julia LAFFRANQUE Harri SALMANN