Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-24-04 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. detsembri 2004. a kohtuotsus liiklusseaduse § 41^3 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollis — RT III, 38, 383

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-24-04 Otsuse kuupäev 10. detsember 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi ja Villu Kõve Kohtuasi Liiklusseaduse § 413 lg 2 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 1. septembri 2004. a otsus asjas nr 3-1763/2004 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta liiklusseaduse § 413 lg 2 põhiseadusevastaseks tunnistamata ja Tallinna Halduskohtu taotlus rahuldamata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Igor Bernardovi karistati liiklusseaduse (LS) § 74 22 lg 2 alusel lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest 21 kuni 40 kilomeetrit tunnis rahatrahviga kahel korral: 28. mail 2003. a ja 25. mail 2004. a. Pärast 25. mai 2004. a otsuse jõustumist peatas Eesti Riikliku Autoregistrikeskuse (ARK) Tallinna büroo juhataja oma 17. juuni 2004. a otsusega LS § 413 lg 2 alusel I. Bernardovi juhtimisõiguse üheks kuuks. 2. I. Bernardov esitas ARK Tallinna büroo juhataja otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule, paludes otsuse tühistada. 3. Tallinna Halduskohtu 1. septembri 2004. a otsusega I. Bernardovi kaebus rahuldati ja ARK Tallinna büroo juhataja 17. juuni 2004. a otsus tühistati. Kohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusevastaseks LS § 413 lg 2 ning edastas otsuse Riigikohtule. Halduskohtu ja menetlusosaliste seisukohad 4. Tallinna Halduskohus leidis Riigikohtu halduskolleegiumi 23. veebruari 2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-1-04 toodud argumentidele tuginedes, et juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg 2 alusel on materiaalses mõttes karistus. Seetõttu rikub juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg 2 alusel põhiseaduse (PS) § 23 lg-s 3 sätestatud põhiõigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. Kuna halduskohus tuvastas LS § 413 lg 2 vastuolu PS § 23 lg-ga 3, ei pidanud ta vajalikuks analüüsida, kas asjassepuutuv säte on vastuolus veel mõne põhiseaduse normiga. 5. I. Bernardov märgib, et ta on teadlik, et Riigikohtu üldkogu on 25. oktoobri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-04 jätnud põhiseadusevastaseks tunnistamata LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8, mis on sisu poolest analoogilised LS § 41 3 lg-ga 2. Käesolevas asjas leidis Tallinna Halduskohus, et LS § 41 3 lg 2 on vastuolus PS § 23 lg-ga 3 ja jättis sel põhjusel analüüsimata asjassepuutuva sätte võimaliku vastuolu teiste kaebuse esitaja viidatud põhiseaduse sätetega. Riigikohus peaks käesoleva asja otsustamisel analüüsima laiemalt ja abstraktsemalt asjassepuutuva sätte võimalikku vastuolu põhiseadusega. I. Bernardov leiab, et juhtimisõiguse peatamise otsuse tegemine ilma kaalutlusõiguseta on vastuolus proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega, samuti õigusega vabale eneseteostusele. 6. Eesti Riiklik Autoregistrikeskus on seisukohal, et LS § 41 3 lg 2 ei ole põhiseadusega vastuolus, korrates oma põhistusi põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-10-04. 7. Riigikogu õiguskomisjon viitab oma seisukohtadele asjas nr 3-4-1-10-04, märkides, et juhtimisõiguse peatamist ei saa tõlgendada materiaalses mõttes karistusena, ja seetõttu ei ole ka LS § 41 3 lg 2 põhiseadusega vastuolus. Samas tõdetakse õiguskomisjoni arvamuses, et kehtiv liiklusseaduse regulatsioon vajab õigusrahu põhimõttest lähtudes korrastamist seadusemuudatuste kaudu. 8. Õiguskantsler leiab, et LS § 413 lg 2 riivab ebaproportsionaalselt PS § 23 lg-s 3 sätestatud kahekordse karistamise keeldu, samuti § 15 lg 1 esimeses lauses ette nähtud kohtutee garantiid ja §-ga 14 tagatud õigust korraldusele ja menetlusele, olles seega vastuolus PS §-ga 11, § 13 lg-ga 2, §-ga 14, § 15 lg 1 esimese lausega ja § 23 lg-ga 3 nende sätete koostoimes. Samuti jääb õiguskantsler asjas nr 3-4-1-10-04 esitatud seisukohtade juurde. 9. Justiitsministri arvates ei ole LS § 413 lg 2 vastuolus PS §-ga 10, § 12 lg-ga 1 ega § 23 lg-ga 3. Asjassepuutuv säte 10. Liiklusseaduse (RT I 2001, 3, 6; 2004, 46, 329) § 41 3 lg 2: «(2) Juhiloa väljaandnud asutus peatab juhtimisõiguse üheks kuuks, kui isikut on teist korda karistatud käesoleva seaduse § 74 5, § 7422 lõike 2 või 3, § 74 33 või § 7435 lõike 2 rikkumise eest ja selle kohta on jõustunud otsus ning karistusandmed eelmise karistuse kohta käesolevas lõikes loetletud paragrahvide rikkumise eest ei ole karistusregistrist karistusregistri seaduse kohaselt kustutatud.» Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 11. Tallinna Halduskohus on oma 1. septembri 2004. a otsusega tunnistanud LS § 413 lg 2 vastuolus olevaks PS § 23 lg-ga 3, tuginedes argumentidele, mida on käsitletud Riigikohtu üldkogu 25. oktoobri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-04 (RT III 2004, 28, 297). Selles asjas asus üldkogu muu hulgas seisukohale, et piiri tõmbamine LS § 413 lg-te 1–8 siseselt oleks ebamõistlik, kuna need sätted moodustavad ühtse süsteemi (vt viidatud otsuse p 20). Käesoleva juhtumi asjaolud ei erine põhiseaduslikkuse järelevalve mõttes oluliselt üldkogu 25. oktoobri 2004. a otsuse aluseks olnud asjaoludest. Mõlemal juhul vaidlustas kaebuse esitaja juhtimisõiguse peatamise halduskohtus. Mõlemal juhul rahuldas halduskohus kaebuse, tuginedes üksnes PS § 23 lg 3 väidetavale rikkumisele ja juhindudes Riigikohtu halduskolleegiumi 23. veebruari 2004. a otsusest asjas nr 3-3-1-1-04 (RT III 2004, 7, 73). Hoolimata sellest, et Riigikogu õiguskomisjoni väitel kaalutakse käesoleval ajal liiklusseaduses sisalduvate põhimõtete korrigeerimist seadusemuudatuste kaudu, ei ole õigusnormistik ega rakenduspraktika vahepeal muutunud. Seetõttu leiab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et üldkogu 25. oktoobri 2004. a otsuses toodud põhjustel tuleb LS § 41 3 lg 2 jätta põhiseadusevastaseks tunnistamata ja Tallinna Halduskohtu taotlus rahuldamata. 12. Seoses I. Bernardovi ja õiguskantsleri seisukohaga, et LS § 41 3 lg 2 võib lisaks PS § 23 lg-le 3 olla vastuolus ka teiste põhiseaduse sätetega, märgib kolleegium järgmist. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 1 kohaselt ei ole Riigikohus asja lahendamisel seotud taotluse, kohtuotsuse või -määruse põhistusega. Järelikult ei pea Riigikohus normi põhiseaduslikkuse hindamisel piirduma üksnes põhiseaduse nende normidega, millele on osutatud menetluse aluseks olevas taotluses või kohtulahendis. Riigikohus võib hinnata ja peabki hindama vaidlusaluse normi õiguspärasust, lähtudes põhiseaduse kogu normistikust ja mõttest (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 19). Samas ei tähenda eeltoodu siiski seda, et menetlusosalise arvamuses väljendatud taotlus kontrollida asjassepuutuva sätte vastavust mingile põhiseaduse sättele, mida menetluse aluseks olevas taotluses või kohtulahendis ei ole märgitud, oleks Riigikohtule siduv. Seda, millises ulatuses on konkreetsel juhul vajalik kalduda kõrvale taotluse, kohtuotsuse või -määruse põhistustest, otsustab Riigikohus. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga analoogilise juhtumi lahendamisel otsustas Riigikohtu üldkogu asjas nr 3-4-1-10-04 mitte kõrvale kalduda halduskohtu poolt aluseks võetud motivatsioonist liiklusseaduse sätete analüüsimisel. Sel põhjusel ei pea ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võimalikuks võtta käesolevas asjas, mis on üldkogu lahendatud asjaga analoogiline, seisukohta küsimuses, kas LS § 413 lg 2 võib olla vastuolus mõne Tallinna Halduskohtu otsuses nimetamata põhiseaduse normiga. Märt RASK Tõnu ANTON Eerik KERGANDBERG Lea KIVI Villu KÕVE Kohtunik Tõnu Antoni eriarvamus 1. Leian, et käesoleva kohtuotsusega annab kolleegium aluse kahelda Riigikohtu järjekindluses lähtuda õigusriigi põhimõtetest. Selge ja motiveeritud seisukoha esitamata jätmine I. Bernardovi ja õiguskantsleri asjakohaste oluliste väidete kohta on vaadeldav ausa kohtumenetluse nõuetest kõrvalekaldumisena ja kaebuse esitaja põhiõiguste rikkumisena põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. 2. Põhiseaduse § 15 lg 1 teine lause «Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusevastaseks tunnistamist» tähendab ka kohustust selline taotlus lahendada. Kohtunik ei või nimetatud kohustuse täitmisest taganeda isegi siis, kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ettenähtavaks tulemuseks on avaliku arvamuse eiramine. Minu arvates oleks vastupidine seisukoht õigusriigis sobimatu. 3. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohustuse täitmine eeldab menetlusosaliste kõigi asjakohaste oluliste väidete kontrollimist. Veelgi enam, Riigikohus on asja nr 3-4-1-10-00 lahendamisel rõhutanud, et «Riigikohus võib hinnata ja peabki hindama vaidlusaluse normi õiguspärasust, lähtudes põhiseaduse kogu normistikust ja mõttest». Käesolevas asjas on kolleegium jätnud tähelepanuta I. Bernardovi ja õiguskantsleri Riigikohtule esitatud väited võimalikest vastuoludest põhiseaduse teiste sätetega. Kolleegium piirdus vaid põhiseaduse § 23 lg-ga 3. 4. Ekslik ja kaebuse esitaja õiguste rikkumisele viiv on seisukoht (otsuse p 12), et Riigikohtule pole siduvad menetlusosaliste väited võimalikest teistest vastuoludest. Loomulikult pole nimetatud väited Riigikohtule siduvad selles mõttes, et Riigikohus peaks nendega soostuma. Kuid käesolevas otsuses peetakse silmas hoopis võimalust jätta sellised väited tähelepanuta. Niisugune seisukoht pole kooskõlas ausa kohtumenetluse põhimõtetega. See, et nimetatud põhimõtted on jäetud sõnaselgelt sätestamata põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses, pole oluline. Lõppkokkuvõttes pole oluline ka see, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust on võimalik tõlgendada viisil, mille tulemus on vastuolus ausa kohtumenetluse põhimõtetega ja võimaldab sellisena kolleegiumi valikuid põhjendada. Menetlusnorme tuleks tõlgendada kooskõlas põhimõtetega. 5. Osa ausa kohtumenetluse põhimõtetest on kajastatud teistes menetlusseadustikes, osa põhiseaduses. Näiteks TsMS § 330 lg-s 6 on sätestatud, et ringkonnakohus peab otsuses vastama apellatsioonkaebuse põhjendustele. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tuleks sama põhimõtet sõnastada kohtu kohustusena vastata menetlusosaliste väidetele võimalike teiste vastuolude kohta põhiseadusega. 6. Põhiseaduse § 24 lg-s 2 on nimetatud igaühe õigust olla oma kohtuasja arutamise juures. Tegemist pole pelgalt subjektiivse õiguse, vaid põhimõttega. Selle sisuks ei ole eeskätt võimalus olla kohtuistungil, vaid aktiivne osalemine – õigus olla ära kuulatud ning kohtu kohustus arvestada esitatud taotluste ja seisukohtadega või keeldumist motiveerida. Seepärast leian, et kolleegium on seda põhimõtet ja kohustust eiranud, sest jättis menetlusosaliste väited tähelepanuta. Otsuses tehtud viide Riigikohtu üldkogu varasemale lahendile asjas nr 3-4-1-10-04 on vaid näiv põhjendus. Viidatud otsuses on samuti jäetud motiveerimata, miks kohus pole vastanud menetlusosaliste väidetele. 7. Põhiseaduse § 139 lg-st 1 nähtub, et õiguskantsleri olulisim ülesanne on põhiseaduslikkuse järelevalve. Õiguskantsleri arvamuses esitatud väidete tähelepanuta jätmine pole kooskõlas selle põhiseadusliku institutsiooni pädevuse, riigi kooskõlalise tegevuse nõude ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse põhimõtetega. 8. Kolleegiumi valitud tee pole ka mõistlik. Samas asjas võib apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet uuesti, viidates teistele võimalikele vastuoludele. Ka teistes analoogilistes asjades võib tekkida juhtimisõiguse peatamise põhiseaduslikkuse küsimus. See võib viia seni käsitlemata vastuolude hindamiseni, kui kohtud seda Riigikohtult taotlevad. Mõistetavalt on niisugune korduv põhiseaduslikkuse kontrollimine vastuolus kohtumenetluse ökonoomia põhimõttega. Erinevad kohtulahendid (juhtimisõiguse peatamine on / ei ole põhiseadusega kooskõlas) eksitavad avalikkust ning tingivad ebakindlust õiguse kohaldamisel. Kohtumenetluse ajal pole kaebuse esitanud isiku juhtimisõiguse peatamine minu arvates põhimõtteliselt võimalik ja selle karistuse kohaldamise õiguspärasus aastaid pärast karistusotsust on küsitav. 9. Endiselt jääb ebaselgeks, seda ka käesolevas asjas teostatava konkreetse normikontrolli raames, kas juhtimisõiguse peatamise regulatsioon seadustes on kooskõlas põhiseadusega või ei ole. Riigikohus on seni võtnud vaid seisukoha, et see regulatsioon pole vastuolus põhiseaduse § 23 lg-ga 3. Teistele võimalikele vastuoludele pole Riigikohus hinnangut andnud, kuigi menetlusosalised on seda taotlenud. 10. Leian, et juhtimisõiguse peatamise praegu kehtiv regulatsioon on põhiseadusega abstraktselt vastuolus selle karistuse proportsionaalsuse ja võrdsuspõhiõiguse osas ning nõuetekohase menetluse puudumise tõttu. Viimane vastuolu on oluline ka selles asjas – konkreetse normikontrolli teostamisel. 11. Liikluskorda rikkunud isikul ei ole võimalik esitada väiteid juhtimisõiguse peatamise või selle kestuse vastu. Juhtimisõiguse peatamisel sisulist menetlust ei toimu. Liiklusseaduse §-s 413 sätestatud tagajärg saabub fataalselt pärast väärteomenetluses määratud karistuse jõustumist. Kui isikule on määratud liikluskorra rikkumise eest ka väike rahatrahv, siis järgneb automaatselt ikkagi juhtimisõiguse peatamine liiklusseaduse § 413 alusel. Rahatrahvi määramisel ei toimu mingit arutelu juhtimisõiguse peatamise üle. Samuti pole väärteoasja kohtuvälisel menetlejal õigust otsustada juhtimisõiguse peatamise vajalikkuse või selle kestuse üle. Selline menetlus on minu arvates põhiseadusega vastuolus. 12. Järelikult on õige I. Bernardovi Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuse põhjendus – juhtimisõiguse peatamisel on rikutud tema põhiõigusi, sest juhtimisõiguse peatamise menetlus polnud nõuetekohane. Tallinna Halduskohtu otsuses seevastu leiti, et kuna juhtimisõiguse peatamine on vastuolus põhiseaduse § 23 lg-ga 3, siis pole vajalik analüüsida võimalikke teisi vastuolusid põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse tulemusel on Tallinna Halduskohtu kehtiv otsus, millega tühistati juhtimisõiguse peatamise otsus, sisuliselt põhjendamata. Ainsa põhjenduse – väite, et juhtimisõiguse peatamine on vastuolus põhiseaduse § 23 lg-ga 3 – on Riigikohus tunnistanud ebaõigeks. Kuna jõus on kohtuotsus juhtimisõiguse peatamise otsuse tühistamise kohta, siis puudub I. Bernardovil otsene huvi talle soodsa kohtuotsuse muutmiseks ja apellatsioonkaebuse esitamiseks. Kui mingitel põhjustel, näiteks ebakindluse tõttu ei esita apellatsioonkaebust ka ARK, siis jääb jõusse kohtuotsus, millel põhjendused ilmselgelt puuduvad. Kohtunik Tõnu ANTON