Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-36-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 10. novembri 2004. a kohtuotsus Leili Ora kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korralduse nr 1533-k tühistamiseks — RT III, 34, 351

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-36-04 Otsuse kuupäev 10. november 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Leili Ora kaebus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korralduse nr 1533-k tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 9. märtsi 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/30/2004 Menetluse alus Riigikohtus Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 9. märtsi 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/30/2004 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 28. oktoobri 1996. a otsusega nr 8093 loeti Tallinnas Gonsiori tn 34 korter 11 omandireformi objektiks ning õigustatud subjektiks selle korteri suhtes tunnistati Olga Natalia Pruunmaa. Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldusega nr 3099-k tagastati Gonsiori tn 34 korter 11 hoone mõttelise osana O. N. Pruunmaa pärijale Leili Orale. 20. septembril 2000. a esitas Hannes Taasväli Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 28. oktoobri 1996. a otsuse nr 8093 ja Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korralduse nr 3099-k tühistamist. Nii Tallinna Halduskohus kui Tallinna Ringkonnakohus jätsid H. Taasvälja kaebuse rahuldamata ja Riigikohus jättis H. Taasvälja kassatsioonkaebusele menetlusloa andmata. Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldusega nr 1533-k tunnistati Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k kehtetuks põhjendusega, et õigustatud subjekt ei ole tähtaegselt, see on ühe kuu jooksul pärast subjektiks tunnistamise otsuse kättesaamist, muutnud avalduses märgitud soovi vara kompenseerimisest vara tagastamiseks. Korralduse andmisel oli aluseks võetud ORAS § 16 lg 4, Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a määrusega nr 487 kinnitatud «Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise avalduste muutmise tähtaja» punkt 1 ja vara tagastamise toimiku materjalid. 2. L. Ora esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korralduse nr 1533-k tühistada. Kaebuse kohaselt oli linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k allunud kohtulikule kontrollile ja seda ka tahteavalduse muutmise õiguspärasuse küsimuses. Kaevatavast korraldusest ei nähtu, et oleks ilmnenud mingeid uusi asjaolusid, mis ei olnud 16. augusti 2000. a korralduse andmisel teada, või et linnavalitsus oleks leidnud nimetatud korraldusest muid vigu kui need, mille peale esitas kaebuse halduskohtule H. Taasväli. 3. Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-1107/2002 rahuldati L. Ora kaebus ja tühistati Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldus nr 1533-k. Kohtuotsuse kohaselt rikkus Tallinna Linnavalitsus oluliselt võimude lahususe põhimõtet. Linnavalitsuse poolt kehtetuks tunnistatud korralduse kohta oli olemas jõustunud kohtulahend, millega oli leitud, et kaevatava korraldusega kehtetuks tunnistatud korraldus oli õiguspärane. Selline kohtu seisukoht oli kohalikule omavalitsusele siduv ning tal puudus pädevus korraldusele uut õiguslikku hinnangut anda. PS § 14 ja KOKS § 33 lg 1 ei anna kohalikule omavalitsusele õigust kontrollida nende õigusaktide seaduslikkust, mille osas on oma hinnangu andnud kohus jõustunud kohtuotsusega. 4. Tallinna Linnavalitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsus tühistada ja jätta uue otsusega L. Ora kaebus rahuldamata. 5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 9. märtsi 2004. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et KOKS § 33 lg 1 ei anna kohalikule omavalitsusele piiramatut õigust oma haldusakti tühistada ka siis, kui see on õigusvastane ja rikub taotleja õigusi, rääkimata sellest, et kohalik omavalitsus saaks selle sätte alusel tühistada õiguspärast haldusakti. Nimetatud norm sätestab haldusakti tühistamise taotluse esitamise võimaluse tähtaega määramata. Seega on tegemist üldsättega, mis võimaldab nii vaide esitamist kui ka haldusmenetluse uuendamise taotlemist. Kui samas asjas toimub kohtumenetlus või samas asjas on olemas jõustunud kohtuotsus, on vaie lubamatu ja tuleb tagastada (HMS § 79). HMS § 68 lg 1 järgi on isikul õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes juhul, kui ta võib taotleda sama seaduse § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. Vastavalt HMS §-le 44 on menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse uuendamine lubatud siis, kui taotluse esitaja õigusi kestvalt piirava haldusakti andmise aluseks olnud asjaolu või õigusnorm on ära langenud; kui asjas ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud isikule haldusmenetluse ajal teada; kui jõustunud kohtuotsusega on tuvastatud, et haldusakt on antud või toiming on sooritatud pettuse või ähvardusega või muul viisil haldusorgani õigusvastase mõjutamise tulemusena või et haldusorgani nimel tegutsenud isik on haldusmenetluse käigus pannud toime kuriteo; kui jõustunud kohtuotsusega on tühistatud kohtuotsus, millel haldusakt põhines. Vaidemenetluse korras ei võinud linnavalitsus, isegi kui vaide esitamise tähtaeg ennistati, H. Taasvälja taotlust läbi vaadata, sest asjas on olemas jõustunud kohtuotsus. Ka haldusmenetluse uuendamine ei olnud lubatav, sest uuendamise aluseid asjas ei esinenud. Viitega Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a otsusele nr 3-3-1-32-03 märkis ringkonnakohus, et kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud eriseadusega, ei ole haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta rahuldamata L. Ora kaebus Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2004. a korralduse nr 1533-k tühistamiseks. Kassatsioonkaebuses leitakse, et kohalikul omavalitsusel on õigus varasemalt antud haldusakte muuta ja kehtetuks tunnistada. KOKS § 33 lg 1 kohaselt on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui selliste aktidega on seadusevastaselt kitsendatud tema õigusi. H. Taasväli pöördus 13. veebruaril 2002. a ja 9. mail 2002. a Tallinna Linnavalitsuse poole, et veelkordselt kontrollida korteri tagastamise seaduslikkust ühes ettepanekuga tühistada Tallinna Linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k. Linnavalitsus kontrollis hoolikalt H. Taasvälja avaldustes toodud väiteid ja selle tulemusena võetigi vastu 29. mai 2002. a korraldus nr 1533-k. Maareformi seadus ega Eesti Vabariigi omandireformi aluste seadus ei sisalda viidet haldusmenetluse seadusele. Seega on ringkonnakohus kohaldanud valesti haldusmenetluse seadust tervikuna ning eriti HMS § 79. 7. L. Ora kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kasseeritud kohtuotsus on seaduslik ja põhjendatud. 8. Riigikohtu halduskolleegiumi 7. oktoobri 2004. a määrusega anti Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebuse läbivaatamine HKMS § 67 lg 2 alusel üle Riigikohtu halduskolleegiumi kogu koosseisule. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht I. 9. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusmenetluse seadus on kohaldatav ka omandireformi käigus läbi viidava haldusmenetluse puhul. HMS § 112 lg 2 järgi kohaldatakse eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele haldusmenetluse seadust juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a otsuse haldusasjas nr 3-3-1-32-03 punktis 12 tõlgendas kolleegium HMS § 112 lg-t 2 selliselt, et eriseaduses viite puudumine haldusmenetluse seadusele ei välista erivaldkonnas toimuvale haldusmenetlusele haldusmenetluse seaduse kohaldamist. Selleks et erivaldkonnas toimuvat haldusmenetlust saaks käsitada HMS § 112 lg-s 2 nimetatud «eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena», peab vastav eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule haldusmenetluse seadusega võrreldava menetlusliku õiguskaitse. Kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud eriseadusega, ei ole haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm. Riigikohtu halduskolleegium jääb selle seisukoha juurde. Seega ei ole takistust haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks ka käesoleval juhul, s.o olukorras, kus isik on esitanud taotluse omandireformi käigus antud haldusakti kehtetuks tunnistamiseks. 10. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ka ringkonnakohtu seisukohaga, et H. Taasvälja avalduse lahendamiseks ei saanud läbi viia vaidemenetlust, sest isegi kui jätta kõrvale linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korralduse nr 3099-k andmisest möödunud ajavahemik, oli H. Taasvälja poolt esitatud kaebuse alusel selle korralduse õiguspärasust halduskohtumenetluses kontrollitud ja asjas oli olemas jõustunud kohtuotsus. HMS § 79 lg 1 p 4 sätestab, et kui samas asjas on olemas jõustunud kohtuotsus, vaie tagastatakse. II. 11. HMS § 68 lg 1 järgi on isikul õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes juhul, kui ta võib taotleda HMS § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. HMS § 44 lg 1 loetleb alused, mille esinemise korral haldusorgan menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse uuendab. Seega tuleb HMS § 68 lg-t 1 ja § 44 lg-t 1 nende koostoimes mõista selliselt, et kui isik esitab haldusakti kehtetuks tunnistamise taotluse, milles väidab mõne HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluse olemasolu, ja haldusorgan on selle aluse olemasolu kindlaks teinud, siis peab haldusorgan menetluse uuendama. Uuendatud menetluses peab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustama üldjuhul oma diskretsiooniõiguse alusel (HMS § 64 lg 2). 12. HMS § 68 lg-st 1 ei saa aga teha järeldust, et keelatud on esitada haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlusi muudel alustel kui neil, mis on sätestatud HMS § 44 lg-s 1. Isiku selline õigus tuleneb juba PS §-st 46, mille kohaselt on igaühel õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Kuid haldusmenetluse seadusest ei tulene, et haldusorgan on kohustatud HMS § 44 lg-s 1 sätestatud alustest erinevatele alustele tuginevat haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlust igal juhul sisuliselt menetlema. Kuna sellise taotluse menetlemiseks muud korda ette nähtud ei ole, tuleb sellist taotlust käsitleda avalduse või märgukirjana avaldustele vastamise seaduse tähenduses ja taotlusele selles seaduses sätestatud korras vastata. Vastuses sellisele taotlusele võib haldusorgan selgitada, et HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluste puudumise tõttu menetlust ei uuendata ja haldusakti kehtetuks ei tunnistata. 13. Välistatud ei ole aga, et isiku sellelaadses taotluses võib olla esitatud andmeid või seisukohti, mis võivad ajendada haldusorganit oma varasemaid seisukohti muutma ja haldusakti kehtetuks tunnistama. Sellisel juhul uuendab haldusorgan haldusmenetluse akti kehtetuks tunnistamise otsustamiseks. Kuna vastavat taotlust ei olnud esitatud HMS § 44 lg 1 alusel, siis toimub menetluse uuendamine haldusorgani enda initsiatiivil. 14. Kui haldusorgan otsustab isiku taotlusest ajendatuna menetluse uuendada, siis tuleb tal taotlejat ja teisi menetlusosalisi sellest teavitada. Menetluse uuendamine on haldusakti kehtetuks tunnistamisel vajalik selleks, et koguda vajalikku teavet akti kehtetuks tunnistamisel rakendatava kaalutlusõiguse (HMS § 64 lg 2) õigeks kohaldamiseks. Samuti aitab see tagada menetlusosaliste õigusi. Näiteks kui haldusakt kavatsetakse kehtetuks tunnistada kellegi kahjuks, siis tuleb HMS § 40 lg-st 1 tulenevalt vastav isik ära kuulata. Uuendatud menetluses toimuv põhjalik kaalumine ja sellele eelnev vajaliku informatsiooni kogumine peavad tagama selle, et haldusakti kehtetuks tunnistamisega ei riivataks ülemäära kolmandate isikute õigusi ja huve. 15. Kui uuendatud menetluses otsustatakse, et haldusakt jääb siiski kehtima, siis tuleb lähtuda HMS § 43 lg 2 teisest lausest. See säte näeb ette, et kui haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses otsustatakse jätta haldusakt andmata, teavitatakse sellest adressaati ja haldusmenetlus lõpeb. Seega tuleb ka siis, kui uuendatud menetlus ei lõppenud akti kehtetuks tunnistamisega, teavitada menetluse lõppemisest haldusakti adressaati ja akti kehtetuks tunnistamist taotlenud isikut. Kui uuendatud menetlusse oli juba kaasatud ka kolmandaid isikuid, siis tuleb õigeks pidada ka nende teavitamist menetluse lõpptulemusest. 16. Eeltoodust tulenevalt ei saa Tallinna Linnavalitsuse 29. mai 2002. a korraldust nr 1533-k pidada õigusvastaseks ainuüksi sel põhjusel, et selle haldusakti andmise ajendiks oli avalduste esitamine H. Taasvälja poolt. III. 17. Lisaks eeltoodule peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks osundada KOKS § 33 lg-le 1, mille kohaselt on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusevastaselt kitsendatud tema õigusi. Riigikohtu halduskolleegiumi varasemate seisukohtade kohaselt ei anna nimetatud säte kohalikule omavalitsusele võimalust kaaluda, kas taotlus sisuliselt läbi vaadata või mitte. Selline taotlus tuleb organil igal juhul läbi vaadata (31. jaanuari 2000. a määruse p 1 haldusasjas nr 3-3-1-49-99 ja 4. novembri 2002. a otsuse p 19 haldusasjas nr 3-3-1-51-02). Haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlus tuleb lahendada haldusorgani diskretsiooniõiguse põhjal (7. detsembri 2001. a otsuse p 2 haldusasjas nr 3-3-1-51-01 ja 4. novembri 2002. a otsuse p 14 haldusasjas nr 3-3-1-51-02). 18. KOKS § 33 lg-t 1 tuleb käsitleda erinormina haldusmenetluse seadusest tuleneva haldusakti kehtetuks tunnistamise taotlemise üldregulatsiooni suhtes. Seetõttu jääb kolleegium KOKS § 33 lg 1 tõlgendamisel toodud seisukohtade juurde. 19. Seega lisaks sellele, et linnavalitsusel oli õigus tunnistada 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k kehtetuks H. Taasvälja avaldusest ajendatuna, oli Tallinna Linnavalitsusel kohustus H. Taasvälja taotlused lahendada ka juba KOKS § 33 lg 1 alusel. IV. 20. Eeltoodust tulenevalt ei nõustu Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusmenetluse uuendamine H. Taasvälja taotlusest ajendatuna ei olnud lubatav, sest asjas ei esinenud HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluseid. Tallinna Linnavalitsusel oli õigus menetlus uuendada ja vaidlusaluse korteri tagastamise küsimus uuesti läbi vaadata olenemata sellest, kas esines HMS § 44 lg-s 1 sätestatud aluseid või mitte. Küsimus, kas varasem haldusakt, st linnavalitsuse 16. augusti 2000. a korraldus nr 3099-k kehtetuks tunnistada või mitte, tuli lahendada kehtetuks tunnistamist reguleerivate sätete kohaselt, st HMS §-de 64–67 alusel. 21. Riigikohus märgib siinkohal, et haldusakti kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt ei välista see, et varem on sama haldusakti vaidlustatud halduskohtus ning et see kaebus on jäänud rahuldamata. Kui hiljem ilmnevad asjaolud või motiivid, mis ei olnud kohtuliku kontrolli objektiks ja mis haldusorgani arvates tingivad haldusakti kehtetuks tunnistamise, siis ei ole kehtetuks tunnistamine uutel põhjustel keelatud. Lisaks võimaldab haldusmenetluse seadus ka õiguspärase haldusakti, sh kohtumenetluses õiguspäraseks peetud haldusakti kehtetuks tunnistamist, kui esinevad haldusmenetluse seaduses sätestatud õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamiseks vajalikud eeldused. 22. Tallinna Ringkonnakohus jättis Tallinna Linnavalitsuse apellatsioonkaebuse rahuldamata üksnes põhjusel, et linnavalitsus ei võinud H. Taasvälja taotlust läbi vaadata. Apellatsioonkaebuse ülejäänud väiteid ei ole ringkonnakohus analüüsinud. Seetõttu tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja haldusasi saata uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Julia LAFFRANQUE Jüri PÕLD Harri SALMANN