Riigikohtu üldkogu — 3-4-1-10-04 Riigikohtu üldkogu 25. oktoobri 2004. a kohtuotsus liiklusseaduse § 41³ lg-te 1, 4 ja 8 põhiseaduspärasuse kontrollis — RT III, 2004, 28, 297

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-10-04 Otsuse kuupäev 25. oktoober 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu ja Peeter Vaher Kohtuasi Liiklusseaduse § 413 lg-te 1, 4 ja 8 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 5. märtsi 2004. a otsus haldusasjas nr 3-799/2004, 19. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 3-1298/2004 ja 25. juuni 2004. a otsus haldusasjas nr 3-1473/2004 Asja läbivaatamise kuupäev 15. september 2004. a Istungil osalenud isikud Kaebuse esitaja Vahur Viigimäe, õiguskantsleri esindajad asetäitja-nõunik Aare Reenumägi ja nõuniku kt Arnika Kalbus, justiitsministri esindaja Kristjan Siigur, Eesti Riikliku Autoregistri esindaja Tiia-Liis Jürgenson Resolutsioon Jätta liiklusseaduse § 413 lg-d 1, 4 ja 8 põhiseadusevastaseks tunnistamata ja Tallinna Halduskohtu taotlused rahuldamata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Vahur Viigimäed karistati liiklusseaduse (LS) § 74 22 lg 2 alusel lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest 21 kuni 40 kilomeetrit tunnis rahatrahviga kahel korral – 21. oktoobril 2003. a (teise otsusega lisaks ka LS § 7435 lg 1 järgi liiklusnõuete rikkumise eest) ning 6. novembril 2003. Pärast 6. novembri 2003. a otsuse jõustumist peatas Eesti Riikliku Autoregistrikeskuse ( ARK) Tallinna büroo juhataja 5. detsembri 2003. a otsusega nr 10693 LS § 41 3 lg 4 alusel V. Viigimäe mootorsõiduki juhtimisõiguse kuueks kuuks. V. Viigimäe esitas otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule. Halduskohus rahuldas kaebuse 5. märtsi 2004. a otsusega, tühistas ARK otsuse ning jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusevastaseks LS § 41 3 lõike 4. 2. Kristen Pugi karistati LS § 7419 alusel mootorsõiduki alkohoolses joobes juhtimise eest 5. veebruaril 2004. a rahatrahviga. Pärast väärteoasjas tehtud otsuse jõustumist peatas ARK Tallinna büroo juhataja 4. märtsil 2004. a otsusega nr 1987 LS § 41 3 lg 1 alusel K. Pugi juhtimisõiguse kolmeks kuuks. K. Pugi esitas otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtusse. Halduskohus rahuldas kaebuse 19. mai 2004. a otsusega, tühistas ARK otsuse ning jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusevastaseks LS § 41 3 lg 1. 3. Eerik Kivivaret on LS § 7422 lg 2 alusel lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest 21–40 km/h karistatud kokku neljal korral: 29. märtsil, 21. septembril ja 9. oktoobril 2003. a ning 26. märtsil 2004. a. Pärast viimase otsuse jõustumist peatas ARK Tallinna büroo juhataja 13. aprillil 2004. a otsusega nr 3032 E. Kivivare juhtimisõiguse LS § 413 lg 8 alusel 24 kuuks. E. Kivivare esitas otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtusse. Halduskohus rahuldas kaebuse 25. juuni 2004. a otsusega, tühistas ARK otsuse ning jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusevastaseks LS § 413 lg 8. 4. Tallinna Halduskohus edastas kõik kolm otsust Riigikohtule. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 26. mai 2004. a määrusega asjad LS § 413 lg 1 ja lg 4 osas ühte menetlusse ning 1. juuni 2004. a määrusega andis asja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 30. juuni 2004. a määrusega LS § 41 3 lg-t 8 puudutava asja eelmiste asjadega ühte menetlusse. Halduskohtu ja menetlusosaliste seisukohad 5. Tallinna Halduskohus leidis käesoleva menetluse aluseks olnud otsustes, et LS § 413 lg-tes 1, 4 ja 8 sätestatud juhtimisõiguse peatamine on tõlgendatav materiaalse karistusena. Halduskohus viitas kõigis asjades Riigikohtu halduskolleegiumi 23. veebruari 2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-1-04 väljendatud sellekohasele seisukohale. Põhjendusena on halduskohus märkinud sarnaselt Riigikohtu halduskolleegiumiga, et juhtimisõiguse peatamise ning isiku poolt väärteo toimepanemise vahel on ulatuslik ajaline intervall, mille kestel võib isik sõidukit juhtida. Juhtimisõiguse peatamisel on karistusele iseloomulik repressiooni eesmärk, mis ei erine karistusseadustiku (KarS) §-s 50 sätestatud lisakaristusest liikluskuriteo eest. Juhtimisõiguse peatamise karistuslikule iseloomule viitavad ka muud karistusõigusele omased tunnused: sanktsiooni ulatuse sõltuvus retsidiivist ning juhtimisõiguse peatamisel tähtaja liitmine eelmise tähtaja kandmata osaga juhul, kui eelmise rikkumise eest kohaldatud juhtimisõiguse peatamise tähtaeg ei ole lõppenud. Arvestamata ei saa jätta ka sanktsiooni rangust – LS § 41 3 järgi on võimalik juhtimisõigus peatada kuni 24 kuuks. Otsustes on leitud, et juhtimisõiguse peatamine rikub ne bis in idem põhimõtet ja sellest tulenevat õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. Seetõttu on vaidlusalused sätted vastuolus põhiseaduse (PS) § 23 lg-ga 3. 6. V. Viigimäe on seisukohal, et mootorsõiduki juhtimisõiguse peatamine on karistusliku iseloomuga ning vastuolus karistusseadustikuga, kuna viimane ei näe väärtegude eest ette lisakaristusi. Seetõttu on liiklusseaduses sätestatud väärteo korduv toimepanemine võrdsustatud kuriteoga. LS § 413 lg 4 on vastuolus PS §-ga 23, kuna rikub õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. Kõnealuse liiklusväärteo toimepanijal ei ole võimalust ennast kaitsta ning selgitada rikkumise asjaolusid. Seega on rikutud ka PS §-st 24 tulenevat õigust olla oma asja arutamise juures. 7. K. Pugi ja E. Kivivare ei ole Riigikohtule arvamust esitanud. 8. Riigikogu õiguskomisjon leiab, et LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 ei ole põhiseadusega vastuolus. Juhtimisõiguse peatamine on mittekaristuslik sunnivahend. Liiklusseadus sisaldab sellist regulatsiooni, kuna seadusandja on tahtnud vähendada karistuslike mõjutusvahendite osakaalu Eesti õigussüsteemis. Juhtimisõiguse peatamine liiklusseaduse alusel, võrreldes sõiduki juhtimise õiguse äravõtmisega karistusseadustiku kohaselt, toob kaasa erinevad õiguslikud tagajärjed. Viimasel juhul võib juhtimise õigust piirata kuni kolmeks aastaks ning karistusotsus kantakse karistusregistrisse. Sätteid ei muuda põhiseadusevastaseks ka kaalutlusõiguse puudumine. Diskretsiooni mitte võimaldav regulatsioon on põhiseaduspärane juhul, kui see on proportsionaalne. Pidades silmas Eesti liikluskultuuri, on juhtimisõiguse peatamine isikute mõjutamiseks õiguskuulekusele otstarbekas ja sobiv abinõu. Samuti on säärase sunnivahendi kasutamine vajalik teiste isikute elu, vara ja tervise kaitseks. 9. Eesti Riiklik Autoregistrikeskus (ARK) on seisukohal, et LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 on kooskõlas põhiseadusega. ARK leiab, et mootorsõiduki juhtimisõigus on eriõigus, mille kasutamisel tuleb järgida liikluseeskirju. Juhtimisõigus on tõlgendatav ja võrdsustatav haldusorgani väljastatava tegevusloaga. Liikluskultuuri tõstmise ning turvalisuse tagamise eesmärgil on peetud vajalikuks ohtlikke rikkumisi toime pannud juhid liiklusest kõrvaldada. LS § 413 abil on tagatud PS §-des 16 ja 28 sisalduvate õiguse elule ning õiguse tervise kaitsele realiseerumine. Juhtimisõiguse peatamata jätmine võib kaasa tuua raskeid tagajärgi teiste isikute elule, tervisele ja varale. Juhtimisõiguse peatamine ei ole tõlgendatav materiaalse karistusena, sest seda ei peatata karistusotsusega, vaid juhiloa väljaandnud asutuse poolt halduskorras. Karistusena on käsitatav vaid see, mis on seaduses expressis verbis karistusena sätestatud. Juhtimisõiguse peatamine ei too kaasa karistusele omaseid tagajärgi. Seega on tegu mittekaristusliku sunnivahendi ehk haldustõkendiga. Juhtimisõiguse peatamisel on kaks eesmärki – esiteks kõrvaldada liiklusest pikemaks ajaks isikud, kes on toime pannud enamohtlikke väärtegusid, ning teiseks asetada enamohtliku liiklusalase väärteo toime pannud isik olukorda, kus ta on sunnitud oma käitumise üle järele mõtlema, et seeläbi oma edasist käitumist parandada. ARK leiab, et juhtimisõiguse peatamise regulatsioon ei ole vastuolus ka PS §-dega 11, 12, 14, 19, 31 ja 34. 10. Justiitsminister leiab, et LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 ei riku ne bis in idem põhimõtet ega ole vastuolus põhiseadusega. Juhtimisõiguse peatamine on mittekaristuslik sunnivahend, kuna selle tagajärjed on erinevad karistusseadustikus sätestatud sõiduki juhtimise õiguse äravõtmisest. LS § 41 3 alusel juhtimisõiguse peatamise tähtaeg on lühem karistusseadustikus sätestatud juhtimise õiguse äravõtmise tähtajast ning juhtimisõiguse peatamise otsust ei kanta erinevalt sõiduki juhtimise õiguse äravõtmise otsusest karistusregistrisse. Samuti ei saa juhtimisõiguse peatamist käsitada väärteo eest kohaldatava lisakaristusena, sest karistusseadustiku kohaselt on lisakaristused ette nähtud vaid kuritegude korral. Justiitsminister märgib, et juhiloa peatamisel on haldusõiguslik iseloom, mis oma õiguslikult olemuselt sarnaneb teistele tegevuslubadele ja litsentsidele (nt relvaluba, kauplemisluba, muu ettevõtlusluba). Nende lubade peatamine või kehtetuks tunnistamine põhjendusel, et tegevusloa omanik on rikkunud õigusaktidest tulenevaid nõudeid, on tavaline. Selliste lubade eesmärgiks on tagada, et teistele isikutele loomult ohtlike tegevustega võiksid tegeleda vaid isikud, kellel on selleks kas vastavad teadmised ja oskused või garantiid. On loomulik, et kui isiku teadmised, oskused või garantiid on puudulikud, on haldusorganil võimalik loa kehtivust ajutiselt peatada. Juhtimisõiguse peatamine teenib sama eesmärki, mida juhtimisõiguse loa andminegi – et liikluses osaleksid mootorsõidukite juhtidena isikud, kellel on selleks vajalikud teadmised ja oskused ning suhtumine. Juhtimisõiguse ajutise peatamise eesmärk on sundida isikut edaspidi korrektselt täitma liiklemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõudeid. Justiitsminister on ka arvamusel, et isiku kaebeõigus on juhtimisõiguse peatamise otsuse tegemise korral piisavalt tagatud. Väärteomenetluse seadustiku § 19 alusel on isikul võimalik ennast kaitsta juba väärteomenetluse kestel. Justiitsminister rõhutab ka, et juhtimisõiguse peatamist ei ole karistusena sätestatud, ning viitab Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 4. märtsi 2003. a otsusele asjas nr 3-1-1-6-03. 11. Õiguskantsler leiab, et LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 riivavad ebaproportsionaalselt PS § 23 lg-s 3 sätestatud kahekordse karistamise keeldu ja on seetõttu vastuolus PS §-ga 11, § 13 lg-ga 2 ja § 23 lg-ga 3 nende koostoimes. Õiguskantsler leiab, et kuigi juhtimisõiguse peatamine on vormiliselt mittekaristuslik sunnivahend, on juhtimisõiguse peatamisel sisuliselt karistusele omased tunnused: pönaalne mateeria, tasumisidee ja repressioon. Liiklusseaduse regulatsioonist tulenevalt toob üks ja seesama väärtegu kaasa kahe sanktsiooni kohaldamise. Seega on juhtimisõiguse peatamisel lisakaristuse iseloom. Kuna juhtimisõiguse peatamine on materiaalselt tõlgendatav karistusena, siis riivab see ne bis in idem põhimõtet ja isikute põhiseaduslikku õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. LS §-s 745 ja § 74 22 lg-tes 2 ja 3 sisalduvatest väärteo koosseisudest ei selgu, et õigusrikkumise karistamisega kaasneb ka täiendavate mõjutusvahendite kohaldamine. Seega on liiklusseaduse regulatsioon teoga kaasnevate tagajärgede suhtes ebaselge ning seetõttu vastuolus PS § 13 lg-s 3 sisalduva õigusselguse põhimõttega. LS § 41 3 riivab põhiseaduse § 23 lg-t 3 ebaproportsionaalselt, sest juhtimisõiguse peatamise sätestamine väljaspool väärteo koosseisunormi riivab intensiivselt isikute menetluslikke õigusi. Samuti pole seadusandja valitud abinõu – karistuse ning juhtimisõiguse peatamise kui materiaalses mõttes karistuse eraldi sätestamine – mõõdukas vahend kohtute töö efektiivsuse tagamise saavutamiseks. Õiguskantsler leiab, et Riigikohus peaks otsustama ka LS § 413 lg-te 2, 3, 5, 6 ja 7 põhiseaduspärasuse üle. Asjassepuutuvad sätted 12. Liiklusseaduse (RT I 2001, 3, 6 ... 2003, 78, 522) § 41 3 lg-d 1, 4 ja 8: «§ 413. Juhtimisõiguse peatamine juhiloa väljaandnud asutuse poolt (1) Juhiloa väljaandnud asutus peatab juhtimisõiguse kolmeks kuuks, kui isiku suhtes on väärteoasjas jõustunud karistamisotsus käesoleva seaduse § 7419, 7420, 7421, 7430 või 7431 rikkumises. […] (4) Juhiloa väljaandnud asutus peatab juhtimisõiguse kuueks kuuks, kui isikut on kolmandat korda karistatud käesoleva seaduse § 74 5 või § 7422 lõike 2 või 3 rikkumise eest ja selle kohta on jõustunud otsus ning karistusandmed eelmise karistuse kohta käesolevas lõikes loetletud paragrahvide rikkumise eest ei ole karistusregistrist karistusregistri seaduse kohaselt kustutatud. […] (8) Neljandat või enamat korda liiklusseaduse või selle alusel antud õigusakti nõuete rikkumise korral, millal on ette nähtud juhtimisõiguse peatamine, kui liiklusseaduse või selle alusel antud õigusakti nõuete rikkumise kohta on jõustunud otsus ning karistusandmed eelmiste karistuste kohta ei ole karistusregistrist karistusregistri seaduse kohaselt kustutatud, peatab loa väljaandnud asutus juhtimisõiguse 24 kuuks. […]» Riigikohtu üldkogu seisukoht 13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse ( PSJKS) § 14 lg 2 esimese lause kohaselt kontrollib Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käigus vaid asjassepuutuva õigustloova akti vastavust põhiseadusele (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 10; üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02 – RT III 2002, 28, 308, p 15). Riigikohtu üldkogu leiab, et LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 on asjassepuutuvad. Tegemist on normidega, mille alusel peatati K. Pugi, V. Viigimäe ja E. Kivivare juhtimisõigus. Seega sõltub juhtimisõiguse peatamise otsuse peale esitatud kaebusi arutanud halduskohtu otsuste õigsus sellest, kas kõnealused normid on põhiseaduspärased või mitte. 14. Põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud mitmekordse karistamise keelu ehk nn ne bis in idem põhimõtte kohaselt ei tohi kedagi teist korda kohtu alla anda ega karistada teo eest, milles teda vastavalt seadusele on mõistetud lõplikult süüdi või õigeks. Sellest keelust tuleneva põhiõigusega tagatakse isiku võimalus teada, millised on need riikliku sunni iseloomuga järelmid, mida võidakse kohaldada tema toimepandud süüteo tuvastamise korral. Samuti tagatakse selle põhiõiguse abil õigusrahu ja välistatakse võimalus, et pärast isiku kohta tehtud jõustunud karistamisotsust võidakse teda üllatada sooviga hakata kaaluma täiendavat karistamist sama teo eest. Otsustamaks, kas juhtimisõiguse peatamise puhul LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 alusel on tegemist selle keelu rikkumisega, vajab kontrollimist, kas juhtimisõiguse peatamine nende sätete alusel asub PS § 23 lg 3 kaitsealas. Selleks tuleb leida vastus järgmistele küsimustele: kas juhtimisõigus peatatakse LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 alusel sama teo eest, mille eest on isikut karistatud väärteomenetluses; kas juhtimisõiguse peatamine ülalnimetatud sätete alusel kujutab endast karistust ning lõpuks, kas tegemist on mitmekordse karistamisega PS § 23 lg 3 tähenduses. 15. On ilmne, et olukorras, kus juhtimisõigus peatatakse ühe liiklusrikkumise eest, mille eest on ette nähtud ka väärteokaristus, kohaldatakse mõlemat sanktsiooni sama teo eest. Sellise olukorraga on tegemist LS § 413 lg 1 puhul. Riigikohtu üldkogu leiab, et ka LS § 413 lg-te 4 ja 8 alusel peatatakse juhtimisõigus sama teo eest, mille eest teda karistati juhtimisõiguse peatamise aluseks olnud viimase karistamisotsusega. Kõnealused sätted viitavad väärteokoosseisudele, nõudes aga mitme eelneva väärteoasjas tehtud karistamisotsuse olemasolu. Seega on nii karistamisel väärteomenetluses kui juhtimisõiguse peatamisel eelduseks sama liiklusrikkumise toimepanemine, kuid juhtimisõiguse peatamise dispositsioon lisab juriidilise retsidiivi nõude. 16. Järgmisena tuleb leida vastus küsimusele, kas juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 järgi kujutab endast süüteo eest kohaldatavat karistust. Vaidlust ei ole selle üle, et teod, mille eest juhtimisõigus peatatakse, kuuluvad süütegude hulka – LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaldamine eeldab väärteomenetluses tehtud jõustunud karistusotsuste olemasolu (vt ka otsuse p 15). Samas ei kujuta LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 endast formaalselt karistusõiguse eriosa norme. Karistusseadustiku üldosa ei näe väärtegude eest ette lisakaristusi, põhikaristusteks on KarS § 3 lg 4 kohaselt üksnes rahatrahv ja arest. Samuti tuleb arvestada, et seadusandja on paigutanud liiklusseaduses liiklusalaste rikkumiste eest juhtimisõiguse peatamise (8. peatükk) eraldi samas seaduses sätestatud väärteokoosseisudest (141. peatükk). 17. Küsimust, kas mingi riiklik sunnivahend on PS § 23 lg 3 mõttes käsitatav karistusena või mitte, ei saa aga lahendada üksnes karistusseadustikus sätestatu pinnalt. Kontrollimist vajab, kas mingit riiklikku sunnivahendit, mida formaalses karistusõiguses ei loeta karistuseks, tuleb siiski käsitada karistusena sisuliselt ehk materiaalselt. Põhiõiguslikud garantiid peavad olema tagatud ka nende riiklike sunnivahendite kohaldamisel, mida ei ole formaalses karistusõiguses karistusena sätestatud, kuid mis on materiaalselt käsitatavad karistusena. Seega tuleb ka juhtimisõiguse peatamise puhul hinnata, kas tegemist on karistusega materiaalses mõttes, s.o õiguserikkumise eest kohaldatava meetmega, mis evib karistuse olemust ja eesmärki ning on piisavalt raske, olemaks võrreldav kriminaalkaristusega formaalses mõttes. 18. Oma olemuselt kujutab karistus endast isiku õiguste või vabaduste kitsendamist. Siiski ei ole igasuguse õiguste või vabaduste kitsendamise puhul tegemist karistusega, seda ka juhul, kui kitsenduse põhjuseks on õiguserikkumine. Erinevus süüteo eest kohaldatava karistuse ja mittekaristusliku sunnivahendi vahel seisneb järgnevas. Karistuse aluseks on vältimatult isiku süü, karistus kujutab endast kitsenduses väljenduvat etteheidet. Seevastu mittekaristusliku sunnivahendi kohaldamise aluseks ei ole isiku süü, vaid isikust lähtuv oht, millele viitavad toimepandud teod. 19. Liiklusseaduse § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt peatab juhtimisõiguse juhiloa väljaandnud asutus väärteomenetluses tehtud jõustunud karistamisotsuse alusel. LS § 41 3 lg 10 sätestab: «Juhtimisõiguse peatamine vormistatakse loa väljaandnud asutuse otsusega kolme päeva jooksul, arvates jõustunud karistamisotsuse saamisest. Otsus peab sisaldama käesoleva seaduse § 41 lõike 4 punktides 1–3, 5 ja 6 nimetatud andmeid. Otsuse koopia saadetakse isikule posti teel.» Juhtimisõiguse peatamisel ARK-s sisulist menetlust ei toimu, vaid asutuse roll seisneb üksnes juhtimisõiguse peatamise vormistamises. Seega haldusorgan ei hinda juhtimisõiguse peatamisel isikust lähtuvat liiklusohtu. Ainsaks rikkumise asjaolude hindajaks on väärteoasja menetleja, kes süüteoasja arutamisel hindab aga üksnes isiku süüd, mistõttu tuleb juhtimisõiguse peatamise aluseks lugeda seda, et isik on süüdi liiklusalase rikkumise toimepanemises. Samasugusele seisukohale on jõudnud Euroopa Inimõiguste Kohus 23. septembri 1998. a otsuses asjas Malige v France, leides, et haldusorgani kehtestatud juhtimiskeeldu, mis on kehtestatud süüteomenetluse tulemusel ja kontekstis, tuleb vaadelda isiku süüdimõistmise automaatse järelmina (“an automatic consequence of the conviction”). 20. Liiklusseaduse § 413 lg-tes 1–8 sätestatud juhtimisõiguse peatamise kestus ulatub 1 kuust (lg 1) 24 kuuni (lg 8). Üldkogu leiab, et aastatesse ulatuv juhtimiskeeld on piisavalt koormav, käsitamaks seda karistusena PS § 23 lg 3 tähenduses (liiklusalaste kuritegude puhul võib KarS § 50 lg 1 alusel lisakaristusena kehtestada kuni kolmeaastase juhtimiskeelu). Arvestada tuleb sedagi, et juhtimisõiguse peatamise puhul üle kuue kuu peab isik LS § 44 lg 1 alusel juhtimisõiguse taastamiseks sooritama liiklusteooriaeksami, kui isikul on juhtimisõigus peatatud kauemaks kui 12 kuuks, peab ta juhtimisõiguse taastamiseks sooritama nii liiklusteooria- kui sõidueksami. Käsitletava küsimuse lahendamisel ei saa kõrvale jätta ka ajaloolist argumenti. Karistusõiguse reformi eelsel perioodil oli juhtimisõiguse peatamine haldusõiguserikkumiste eest kohaldatavaks karistuseks ka formaalses mõttes. Kuigi lühiajaline juhtimisõiguse peatamine ei ole iseenesest niivõrd koormav meede, et seda lugeda selliseks materiaalseks karistuseks (vt Euroopa Inimõiguste kohtu 28. oktoobri 1999 otsus asjas Escoubet v Belgium), millele peaksid laienema süüasja arutamisel ettenähtud garantiid, leiab üldkogu, et piiri tõmbamine LS § 41 3 lg-te 1–8 siseselt oleks ebamõistlik, kuna need sätted moodustavad ühtse süsteemi. 21. Seega kujutab juhtimisõiguse peatamine LS § 41 3 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt riiklikku sunnivahendit, mille kohaldamisel tuleb arvestada põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatuga. Järgnevalt kontrollib üldkogu, kas väärteomenetluses tehtud karistamisotsusele tuginev juhtimisõiguse peatamine kujutab endast põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumist. 22. Põhiseaduse § 23 lg 3 sõnastusest tulenevalt ei ole põhimõtteliselt keelatud mitme karistuse, näiteks põhi- ja lisakaristuse kohaldamine, kuid keelatud on asja teistkordne menetlemine ja karistamine iseseisvas menetluses. Sellist tõlgendust toetab asjaolu, et ne bis in idem põhimõte kujutab endast ühelt poolt protsessitakistust, teisalt aga isiku subjektiivset õigust eeldada, et teda ei süüdistata sama teo eest uuesti. Nii on mitmekordse karistamise keeld seotud õiguskindluse põhimõttega, kaitstes isikut riigi omavoli eest (vt otsuse punkt 14). 23. Seega oleks põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumisega tegemist juhul, kui juhtimisõiguse peatamisele selle väljaandnud asutuses eelneks sama teo eest uus kohtu alla andmine PS § 23 lg 3 mõttes ja teistkordne sisuline menetlemine. Kumbagi mainituist aga ei toimu. Juhtimisõiguse peatamine kehtivas õiguses sätestatud kujul evib nii haldus- kui karistusõiguse tunnuseid. Kuigi juhtimisõiguse peatab haldusorgan ning tegemist ei ole formaalselt karistusõiguse normiga, on tegemist karistusega materiaalses tähenduses. Oluline on seejuures asjaolu, et juhtimisõiguse peatamisel ei tuvastata iseseisvalt rikkumiste asjaolusid, vaid peatamise aluseks on jõustunud väärteomenetluse otsus ja seeläbi väärteo toimepannud isiku süü (vt otsuse punkt 19). Seetõttu ei kujuta juhtimisõiguse peatamine endast ka isiku sama teo eest uut kohtu alla andmist ega tema süüteo teistkordset menetlemist, vaid olles väärteomenetlusest tulenev vääramatu järelm, moodustab sellega ühtse terviku. 24. Vastavalt LS § 28 lg-le 3 on juhtimisõiguse saamise eelduseks, et liikluses osaleja peab tundma liiklusalaste õigusaktide nõudeid. Üldkogu leiab, et sellest tulenevalt ei ole isikule, keda karistatakse liiklusalase väärteo eest, ootamatu, et karistamisotsuse jõustumisele järgneb ka tema juhtimisõiguse peatamine, sest sellise meetme kohaldamine on üheselt ja siduvalt ette nähtud LS § 41 3 lg-tes 1–8. Selle paragrahvi erinevates lõigetes sätestatu kohaselt ei saa karistamisotsuse tegemisel olla isikule üllatuseks ka see, kui pikaks ajaks peatatakse tema juhtimisõigus karistamisotsuse jõustumisel. Seega ei saa väärteo eest karistatud isik lugeda enda kohta tehtud karistamisotsuse jõustumisele automaatselt järgnevat juhtimisõiguse peatamist õiguskindlust rikkuvaks asjaoluks. Mootorsõiduki juhil on võimalik hästi ette näha, millised tagajärjed tema õigusvastase tegevusega kaasnevad ning väärteomenetluse käigus end nende eest kaitsta. 25. Riigikohtu üldkogu märgib, et võib esineda ka juhtumeid, mil juhiloa väljaandnud asutuse töötaja väljub talle LS §-s 41 3 antud volituste piirest ja toimib viisil, mida ei ole alust eeldada karistamisotsuse tegemisel. Seaduse süstemaatilise tõlgendamise pinnalt on alust järeldada, et eeskätt just sellisteks juhtudeks on seadusandja LS § 41 lg-s 10 näinud ette võimaluse kaevata juhtimisõiguse peatamise otsuse peale kõrgemalseisvale ametiisikule või halduskohtusse. 26. Tulenevalt ülalmärgitust on Riigikohtu üldkogu seisukohal, et juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt ei ole käsitatav isiku teistkordse karistamisena ega riku põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud mitmekordse karistamise keelu põhimõtet. Seetõttu tuleb Tallinna Halduskohtu taotlused jätta rahuldamata ning LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 jätta põhiseadusevastaseks tunnistamata. Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Villu KÕVE Lea LAARMAA Julia LAFFRANQUE Jaak LUIK Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU Peeter VAHER Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunikud Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque ja Harri Salmann 1. Üldkogu enamus piirdus sellega, et kontrollis liiklusseaduse vaidlustatud sätete vastavust üksnes põhiseaduse sellele sättele, mis oli märgitud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatanud Tallinna Halduskohtu otsustes (PS § 23 lg 3). Üldkogu enamus jättis otsuse motivatsioonis täiesti tähelepanuta esimese astme kohtule esitatud kaebuste väited ja osa õiguskantsleri seisukohtadest. Sellega kaldus üldkogu meelevaldselt kõrvale Riigikohtu senisest praktikast. Käesolevas asjas üldkogu enamuse valitud tee tähendab mitte ainult põhjendamatut kõrvavakallet senisest praktikast, vaid ka hoidumist sotsiaalselt terava õigusliku probleemi lahendamisest. 2. Juhtimisõiguse peatamine on väärteole automaatselt järgnev absoluutselt määratletud karistus – karistus on kõigi samaliigiliste rikkumiste puhul ühesugune, sõltumata rikkumise toimepanemise asjaoludest ja rikkumise toimepanijat iseloomustavatest andmetest. Probleemiks on see, kas ilma kaalutlusõiguseta kohaldatud karistus (juhtimisõiguse peatamine) alati on proportsionaalne ja kas esinevad kaalukad õiguspärased põhjused, miks proportsionaalsuse saavutamine pole mõistlik. Probleemiks on ka see, kas on mõistlik põhjus selleks, et juhtimisõiguse peatamisel koheldakse ilmselt ebavõrdses seisundis inimesi võrdselt ja ilmselt võrdses seisundis inimesi ebavõrdselt. Nende probleemidega tegelemisest üldkogu enamus hoidus. Otsusest ei nähtu ka see, miks nende probleemidega ei tegeldud. Probleemide lahendamata jätmise tulemuseks on jätkuv õiguslik ebamäärasus liiklusseaduse § 413 põhiseaduspärasuse osas. Juhtimisõiguse peatamist kohaldatakse ja vaidlustatakse jätkuvalt. Pärast üldkogu otsust pole välistatud uue põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine liiklusseaduse nende sätete põhiseaduspärasuse kontrollimiseks, mida käesolevas asjas vaadeldi üksnes põhiseaduse § 23 lg 3 aspektist. Halduskohtumenetluse seadustiku § 22 lg 2 p 4 järgi võib halduskohus haldusasja menetluse peatada Riigikohtu menetluses oleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamise ajaks kuni asjas tehtud otsuse jõustumiseni, kui see võib mõjutada haldusasjas kohaldamisele kuuluva õigustloova akti kehtivust. Liiklusseaduse kehtiv regulatsioon on selline, et isik, kelle juhtimisõigus on peatatud, saab enda asjas toimuva kohtuvaidluse lõpuni mootorsõidukit ikkagi juhtida. 3. Senises põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas pole Riigikohus asja lahendamise piiride määratlemisel lugenud end seotuks seaduse ja põhiseaduse nende sätetega, mis on märgitud kohtumenetluse algatanud instantsikohtu otsuses. Korduvalt on analüüsitud mitte ainult menetluse algatanud kohtu poolt leitud vastuolusid põhiseadusega, vaid ka kohtusse pöördunud isiku väiteid (vt näiteks üldkogu 11. oktoobri 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-7-01 punkt 12; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. aprilli 2003. a otsuse asjas nr 3-4-1-4-03 punktid 6, 14 ja 22; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-2-01 punktid 10, 11 ja 14). Veelgi kaugemale läks üldkogu asja nr 3-4-1-10-2000 lahendamisel. Selles asjas rõhutas üldkogu järgmist: «Riigikohus võib hinnata ja peabki hindama vaidlusaluse normi õiguspärasust, lähtudes põhiseaduse kogu normistikust ja mõttest» (üldkogu 22. detsembri 2000. a otsuse punkt 19). 4. Varasemates lahendites omaksvõetud praktika on minu arvates põhjendatud ja otstarbekas. Kui Riigikohus piirduks üksnes menetluse algatanud kohtu põhjendustega ja nendega mittenõustumisel suleks silmad väidete ees, mis on esitatud varasemas kohtumenetluses või Riigikohtus, siis ei oleks kohtuvaidlused regulatsiooni põhiseaduspärasuse üle veel lõppenud. Suure tõenäosusega jätkuks apellatsioonimenetluses regulatsiooni põhiseaduslikkuse üle peetav vaidlus kaebuse nende väidete pinnalt, mida pole esimese astme kohus ega Riigikohus käsitlenud. Kohtupraktikas on juurdunud ka see, et instantsikohus on pädev algatama põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse isegi siis, kui kaebuse esitaja ei näe kohaldamisele kuuluva regulatsiooni põhiseadusevastasust. Sellises olukorras pole välistatud samas asjas uue põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine ringkonnakohtu poolt. Just selleni võibki käesolevas asjas viia üldkogu enamuse valitud lahendustee. Ka orienteerivad kohtumenetluse seadustikud, mis seostavad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse korral apellatsiooni- ja kassatsioonitähtaja alguse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtud otsusega, Riigikohut otse sellele, et Riigikohus kontrolliks asja laiemalt, kui seda on näinud kohtumenetluse algatanud kohus, kohtusse pöördunud isik ja menetlusosalised Riigikohtus. 5. Riigikohtu senine põhiseaduslikkuse järelevalve praktika on mitte ainult ratsionaalne, vaid järgib ka põhiseaduse § 14, mis sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Sellega omistab põhiseadus kohtutele, sh Riigikohtule objektiivse õiguskaitse funktsiooni. Just sellest sättest on minu arvates varasemas praktikas lähtutud ja just objektiivse õiguskaitse teostamisele viitab eespool tsiteeritud üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus. 6. Arvan, et käesolevas asjas tingis juba üldkogu kasutada olnud materjal palju laiemat käsitlusviisi kui see, mille valis üldkogu enamus. 7. Tallinna Halduskohtu 5. märtsil 2004. a haldusasjas nr 3-799/2004 tehtud otsuse kirjeldavast osast nähtub, et V. Viigimäe väitis, et juhtimisõigus on vajalik tööülesannete täitmiseks ning Tallinnast 70 km kaugusel elava ema abistamiseks, et enne kaevatud otsuse tegemist ei antud talle võimalust end kaitsta, et kohaldatav norm ei võimalda kaalutlusõigust. Halduskohtule esitatud kaebuses väitis ta veel seda, et eelmiste karistuste kustumiseni oli viimase väärteo toimepaneku hetkel jäänud kaks nädalat, et rikkumine polnud teadlik. Tallinna Halduskohtu 25. juunil 2004. a haldusasjas nr 3-1473/2004 tehtud otsuse kirjeldavast osast nähtub, et E. Kivivare väitis mitte ainult põhiseaduse § 23 lg 3 rikkumist, vaid ka seda, et mootorsõiduki juhtimise õiguse piiramine peab olema proportsionaalne. Samuti väitis ta, et rikutud on põhiseaduse § 12, sest liiklusseaduse § 41 3 diskrimineerib Eesti kodanikke – peatada saab vaid nende isikute juhtimisõigust, kes said juhtimisõiguse Autoregistrikeskuselt. Põhiseaduslikkuse järelevalve asja juures olevas halduskohtu toimikus on R. Kivivare kaebus, milles E. Kivivare väidab ka seda, et tema tööülesannete täitmine eeldab pidevalt juhtimisõiguse kasutamist, tööandjal pole võimalik palgata talle autojuhti. Juhtimisõiguse peatamise otsuse täitmisel kaotab ta töö. Kaebusele on E. Kivivare lisanud iseloomustuse oma tööandjalt. 8. E. Kivivare ja V. Viigimäe asjas tehtud otsustes märkis halduskohus otseselt, et kuna kohus tuvastas liiklusseaduse § 41 3 lg 8 vastuolu põhiseaduse § 23 lg-ga 3, siis ei pea kohus vajalikuks analüüsida poolte ülejäänud argumente ega asjaolu, kas asjassepuutuv säte on vastuolus veel mõne põhiseaduse sättega. Seega pidi üldkogule isegi üksnes halduskohtu otsuste põhjendustega tutvumisel olema ilmne, et juhul kui Riigikohus ei käsitle halduskohtu poolt hindamata jäetud väiteid, siis jätkub vaidlus suure tõenäosusega apellatsioonimenetluses ja probleemile lahenduse leidmine viibib. Sellise asjade käigu sotsiaalsed tagajärjed on minu arvates ühiskonnale ja ka õiguskorrale koormavad. 9. Mõistagi poleks üldkogu saanud otsustada selle üle, kas seadusega üheselt ettenähtud kestusega juhtimisõiguse peatamine oli ülalnimetatud kolme isiku suhtes proportsionaalne. Seda saab kontrollida halduskohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 järgi ei saa Riigikohus lahendada õigusvaidlust, mis kuulub lahendamisele haldus-, tsiviil-, kriminaal- või haldusõiguserikkumise asjades kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi. Riigikohus lahendab, on lahendanud ja peabki lahendama instantsikohtust tulnud konkreetse kohtuasja pinnalt tekkivaid põhiseaduslikke probleeme palju abstraktsemal tasandil kui seda saab ja tohib teha instantsikohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses liiklusseaduse § 41 3 põhiseadusevastasuse tuvastamisel saaks Riigikohus võtta seisukoha, et regulatsiooni põhiseadusevastasus ei too kaasa juhtimisõiguse automaatset taastamist, vaid Autoregistrikeskuse kohustuse isik ära kuulata ja otsustada talle õiglase karistuse määramine. 10. Liiklusseaduse praeguse regulatsiooni juures ei ole liikluskorda rikkunud isikul võimalik esitada väiteid juhtimisõiguse peatamise või selle kestuse vastu. Üldkogu on õigesti leidnud, et juhtimisõiguse peatamisel Autoregistrikeskuses sisulist menetlust ei toimu, vaid asutuse roll seisneb üksnes juhtimisõiguse peatamise vormistamises (otsuse punkt 19). Liiklusseaduse §-s 413 sätestatud tagajärg saabub fataalselt pärast väärteomenetluses määratud karistuse jõustumist. Erandina ei või juhtimisõiguse peatamist kohaldada isiku suhtes, kes kasutab mootorsõidukit seoses invaliidsusega, välja arvatud, kui ta juhtis mootorsõidukit joobeseisundis. Tegelikkus on selline, et kui isikule on liikluskorra teatud rikkumise eest väärteomenetluses määratud ka väike rahatrahv, siis järgneb automaatselt ikkagi juhtimisõiguse peatamine liiklusseaduse § 413 lg 1 alusel kolmeks kuuks, § 413 lg 4 alusel kuueks kuuks ja § 413 lg 8 alusel kahekümne neljaks kuuks. Rahatrahvi määramisel ei arutleta juhtimisõiguse peatamise üle. Samuti pole väärteoasja kohtuvälisel menetlejal õigust otsustada juhtimisõiguse peatamise vajalikkuse või selle kestuse üle. Seepärast ei saa ma nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et mootorsõiduki juhil on võimalik väärteomenetluse käigus kaitsta end tema õigusvastase tegevusega kaasnevate tagajärgede eest (otsuse punkti 24 viimane lause). Jüri PÕLD Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Julia LAFFRANQUE Harri SALMANN Kohtunik Henn Jõks’i eriarvamus Ühinen kohtunik Jüri Põllu eriarvamuse punktidega 1, 3, 4, 5, 6, 7 ja 8. Henn JÕKS Kohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus Kuigi olen ühinenud kohtunik Jüri Põllu eriarvamusega, pean vajalikuks esitada ka käesoleva täiendava eriarvamuse J. Põllu eriarvamuses käsitlemata küsimustes. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et põhiseaduse § 23 lg 3 sõnastusest tulenevalt ei ole põhimõtteliselt keelatud mitme karistuse, näiteks põhi- ja lisakaristuse kohaldamine, kuid on keelatud asja teistkordne menetlemine ja karistamine iseseisvas menetluses. Riigikohtu üldkogu enamus on seisukohal, et juhtimisõiguse peatamine LS § 413 alusel ei kujuta endast isiku sama teo eest uut kohtu alla andmist ega tema süüteo teistkordset menetlemist, vaid väärteomenetlusest tulenevat ja samas sellega ühtset vääramatut järelmit. Seetõttu ei ole Riigikohtu üldkogu enamuse arvates käesoleval juhul tegemist põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumisega. Viimase seisukohaga ei saa nõustuda järgmistel asjaoludel: 1) otsuses puuduvad argumendid, mis põhjendavad, et juhtimisõiguse peatamine pole iseseisev menetlus. LS § 41 ning § 41 3 lg 10 sisaldavad juhtimisõiguse peatamise menetlussätteid. Sellele menetlusele on kohaldatavad ka haldusmenetluse seaduse sätted. Juhtimisõiguse peatamisel võetakse haldusorgani poolt vastu otsus ja see otsus on vaidlustatav vaide esitamise teel kõrgemalseisvale ametnikule või kohtus; 2) menetluse puudumise tunnusteks ei ole asjaolud, et liiklusseaduse kohaselt ei ole juhtimisõiguse peatamisel üldjuhul ette nähtud kaalutlusõigust, et liiklusseadus ei näe selgesõnaliselt ette asja menetleva haldusorgani kohustust tagada menetluses isiku õigus olla ära kuulatud ning et praktikas haldusorgan piirdub otsuse vormistamisega; 3) väide, et juhtimisõiguse peatamine moodustab menetluslikult väärteomenetlusega ühtse terviku, on eksitav. Väärteoasjas lõpeb menetlus karistusotsuse või menetluse lõpetamise määruse jõustumisega. Juhtimisõiguse peatamise menetlus algab pärast väärteoasjas tehtud otsuse jõustumist, s.o pärast väärteoasjas menetluse lõppemist. Kui menetlus on lõppenud, ei saa ta ka enam jätkuda. Autoregistrikeskus ei ole õigustatud väärteomenetlust läbi viima. Asjaolu, et kaks menetlust, väärteomenetlus ja juhtimisõiguse peatamise menetlus on omavahel seotud ja üksteisele järgnevad, ei anna alust lugeda neid üheks menetluseks; 4) veenvad ei ole argumendid, miks on PS § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumine välistatud juhul, kui juhtimisõiguse peatamise otsustamisel ei hinnata isiku süüd. Asjaolust, et isiku süü on tuvastatud ühe karistusotsusega, ei saa tuletada järeldust, et sellele karistusotsusele tuginedes saab teistes menetlustes õiguspäraselt kohaldada süüteo toimepannud isikule uusi karistusi; 5) PS § 23 lg-s 3 sätestatud keelu võimaliku rikkumise väljaselgitamisel ei oma tähendust ka asjaolu, et isik peab seadusest tulenevalt olema teadlik, et tema suhtes kohaldatakse ka teist karistust. PS § 23 lg-s 3 sätestatud põhimõte laieneb ka juhtumitele, kus isik on teadlik, et teda karistatakse ühe ja sama rikkumise eest kaks korda. Indrek KOOLMEISTER