Riigikontrolör — Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2003. aastal — RTL, 141, 2152

Riigikontrolli ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2003. aastal SAATEKS Käesolev aruanne sisaldab Riigikontrolli ülevaadet riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2003. aastal. Ülevaate esitamise kohustus tuleneb põhiseadusest ning selle eesmärgiks on anda Riigikogule ja avalikkusele hinnang selle kohta, kuidas on avalikus sektoris läinud eelarveaastal kasutatud maksumaksja raha ja mida on tehtud, et ükski sent ei läheks kaotsi. Ülevaate koostamisel lähtus Riigikontroll põhimõttest, et esmane kohustus anda aru riigieelarve täitmise, riigi vara kasutamise ja tegevuse tulemuste kohta lasub Vabariigi Valitsusel. Riigikontrolli ülesandeks on seejuures hinnata valitsusest Riigikogule antava informatsiooni piisavust ja usaldusväärsust, esitatut vajaduse korral täpsustades, tuvastatud probleemidele tähelepanu juhtides ning tehes ettepanekuid, mis aitaksid Riigikogul tõhusamalt kasutada oma võimu eelarveliste otsuste kujundamisel ning valitsuse tegevuse üle parlamentaarse kontrolli teostamisel. Parlamentaarse kontrolli vajadust on rõhutanud ka Riigikogu, moodustades paremaks koostööks Riigikontrolli ja Vabariigi Valitsusega eraldi komisjoni. Nagu eelmistelgi aastatel jaguneb ülevaade ka tänavu kaheks

esimeses osas on antud hinnang Vabariigi Valitsuse tegevusele riigieelarve täitmisel, võttes aluseks eelarveaasta tulud ja kulud ning varade ja kohustuste seisu;

teise osa tarbeks on Riigikontroll teinud valiku riigi varasid puudutavatest teemadest eesmärgiga anda Riigikogule valiku ulatuses süvendatud ülevaade. Seekord on Riigikontroll vaadelnud põhjalikult riigimaa erastamist ja munitsipaliseerimist, riigi omanduses olevate hoonete haldamist ja julgeolekuvarudega seonduvat. Ülevaade on tänavugi sündinud tihedas koostöös valitsusega ning olnud arutusel ka valitsuskabineti nõupidamisel. Valitsuse vastus Riigikontrolli ettepanekutele on ülevaatele lisatud. Riigikontroll võiks lugeda ühe olulise osa oma missioonist täidetuks, kui käesolevas dokumendis esitatud probleemid ja soovitused leiaksid käsitlemist Riigikogu saalis juba järgmise aasta riigieelarve menetlemisel. Riigikontrolör Mihkel OVIIR SISUKORD I osa Riigikontrolli arvamus 2003. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta Riigikontrolli arvamus Sissejuhatus 1. Valitsuse aruandluse eesmärk ja põhimõtted 2. 2003. aasta riigieelarve tulud 3. 2003. aasta riigieelarve kulud 4. Varad ja kohustused 5. Tegevuskavade täitmise aruanne II osa Ülevaade probleemidest riigi vara kasutamisel ja säilimisel Sissejuhatus 1. Riigi hoonete haldamine 2. Ülevaade maareformist 3. Riigi julgeolekuvarude moodustamine, säilitamine ja uuendamine Lisa Vabariigi Valitsuse vastus I OSA RIIGIKONTROLLI ARVAMUS 2003. AASTA RIIGIEELARVE TÄITMISE ARUANDE KOHTA Riigikontrolli arvamus riigieelarve täitmise aruande kohta

Valitsuse esitatud riigieelarve täitmise aruanne sisaldab riigieelarve seaduse §-s 45 nõutud osi ja on seega formaalses kooskõlas riigieelarve seadusega.

Valitsuse aruandlus Riigikogule 2003. aasta kohta ei ole kooskõlas rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega.1 Seetõttu puudub Riigikogul sisuliselt võimalus saada piisav ülevaade riigi finantsseisundist ja hinnata valitsuse tegevuse tulemuslikkust eelarveaastal. Esmased eeldused heal tasemel finantsaruandluse tekkeks on loodud õigusaktidega, mille järkjärguline jõustumine algab järgmisest aastast.

Auditeeritud ulatuses2 on riigieelarve kulud välja makstud olulises osas3 kooskõlas riigieelarve seadusega ja seadusega «2003. aasta riigieelarve».

Aruandes näidatud riigitulud on riigieelarvesse laekunud.4

Kontroll riigilõivude laekumise üle ning riigilõivude arvestus on jätkuvalt puudulik, seetõttu võib riik olla kahju saanud. Puuduliku järelevalve osas ei toimunud aasta jooksul mingeid olulisi muudatusi.

Majandustehingute tegemisel esines endiselt seaduserikkumisi, mille kogumõju aruandele ei ole küll oluline, kuid mille esinemine viitab puudustele valitsuse sisekontrollisüsteemis. Eriti juhime tähelepanu riigihangete seaduse ja riigivara seaduse arvukatele rikkumistele. Samuti jätab soovida järelevalve sihtotstarbeliste toetuste kasutamise üle.

Riigi vara ja kohustuste üle arvestuse pidamise korraldus on eelmiste aastatega võrreldes märkimisväärselt paranenud. Siiski jätab soovida uuenduste juurutamine, mistõttu esineb vigu ja ebatäpsusi aruannete esitamisel ning kogu riigivara säilimine ja otstarbekas kasutamine ei pruugi olla tagatud.

Arvestuse korraldus ministeeriumides ehk keskasutustes on viimaste aastatega paranenud, kuid nende valitsemisala asutustes on endiselt märkimisväärseid puudusi.5

Tegevuskavade täitmise aruanded, mida esitatakse riigieelarve täitmise aruande koosseisus esimest korda, ei keskendu strateegilistele eesmärkidele, soovitud tulemuste asemel on mitmel juhul kirjeldatud tegevusi, tulemuste mõõdikud puuduvad või on sobimatud. Tegevuse mõju enamasti ei hinnata, samuti puudub paljudel juhtudel põhjuslik seos tegevuse ja tulemuse vahel. Seetõttu ei ole tegevuskava täitmise aruanne kasutatav järgmise aasta eelarve eelnõu menetlemisel. * * * Ülevaates on esitatud peamised hinnangud ja ettepanekud riigieelarve täitmise aruande kohta. Parema jälgitavuse huvides on need rühmitatud riigi finantsseisundit ning selles toimuvaid muutusi iseloomustavate kategooriate kaupa (tulud-kulud, varad-kohustused). Mitmed seisukohad on avaldatud ka varasemates ülevaadetes, ent kuna palju probleeme on endiselt lahenduseta, peab Riigikontroll vajalikuks neile taas tähelepanu juhtida. SISSEJUHATUS Arvamuse andmise õiguslik alus Riigikontrollile on põhiseadusega (§ 135) pandud ülesanne esitada Riigikogule ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. Riigieelarve seaduse kohaselt (§ 47 lg 2)6 annab Riigikontroll arvamuse riigieelarve täitmise aruande kohta Riigikogule 1. septembriks. Arvamuse andmise eesmärk, objekt ja ulatus Arvamuse andmise peamine eesmärk on anda maksumaksjatele ja Riigikogule, samuti rahvusvahelisele avalikkusele sõltumatu kinnitus, et riigieelarve täitmise aruandes avalikustatud info riigi finantsvõimekuse, varade ja kohustuste ning tulude ja kulude kohta on usaldusväärne. Riigieelarve täitmise aruanne koosneb riigieelarve seaduse §-s 45 loetletud osadest, millele on lisatud ka aruandekohustuslaste bilanss 31.12.2003. a seisuga. Kuigi Riigikontrollil on kohustus avaldada arvamust ainult riigieelarve seaduses sätestatud osade kohta, oleme käsitlenud aruannet kui tervikut ning seetõttu esitame oma tähelepanekud kõikide esitatud osade kohta (v.a ülevaade makromajandusliku prognoosi täitumisest). Samuti esitame oma seisukohad finantsaruandlusega seonduvate üldisemate, põhimõtteliste probleemide kohta. Andmaks arvamust riigieelarve täitmise aruande kohta sooritas Riigikontroll 2003. aastal järgmised auditid

Aastaaruande õigsuse ja majandustehingute seaduslikkuse auditi sooritasime kõikides ministeeriumides ning Riigikantseleis kui valitsemisalade raamatupidamisarvestust ja -aruandlust koordineerivates asutustes ning ministeeriumide valitsemisala asutustes. Kokku auditeerisime 22 asutuse aastaaruannet.7 Nende auditite eesmärgiks oli hinnata aruannete vastavust raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Üldhinnangut andmata kontrollisime pisteliselt majandustehingute vastavust olulisematele õigusaktidele (sh riigieelarve seadus, riigihangete seadus, riigivaraseadus, avaliku teenistuse seadus).

2003. aasta majandustegevuse auditi ehk piiratud ulatusega raamatupidamisarvestuse ja majandustehingute seaduslikkuse auditi tegime Ida-Viru ja Viljandi Maavalitsuses ning nende hallatavates asutustes, Tööturuametis ja tema hallatavates tööhõiveametites ning Sihtasutuses Eesti Õiguskeskus. Auditi eesmärgiks oli saada ülevaade auditeeritud asutuse raamatupidamisarvestuse ja -aruandluse vastavusest raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele ning kontrollida pisteliselt majandustehingute vastavust olulisematele õigusaktidele (sh riigieelarve seadus, riigihangete seadus, riigivaraseadus, avaliku teenistuse seadus). Lisaks audititele võrdlesime riigieelarve täitmise aruandes esitatud teavet riigikassa infosüsteemi näitajatega ning koondaruannetes esitatud näitajaid Rahandusministeeriumi eelarveliste asutuste raamatupidamisaruannete andmebaasi näitajatega. Käesolevas arvamuses oleme probleemide illustreerimiseks kasutanud valikuliselt näiteid meie kontrolliaruannetest. Kõik kontrolliaruanded on avaldatud terviktekstina Riigikontrolli koduleheküljel http://www.riigikontroll.ee. Riigikontrolli auditeeritud raamatupidamise aastaaruannete bilansimaht moodustab 31.12.2003. a seisuga 82,6% riigi koondbilansi mahust, auditeeritud asutuste kassakulud moodustavad 2003. aasta riigieelarve kassakuludest 23,7% ning auditeeritud asutuste kassapõhised tulud moodustavad 2003. aasta riigieelarvesse laekunud tuludest 91%. 1. VALITSUSE ARUANDLUSE EESMÄRK JA PÕHIMÕTTED Selle peatüki eesmärk on informeerida avalikkust ja Riigikogu valitsuse aruandluse rahvusvahelistest nõuetest ning kirjeldada olukorda Eestis. Sarnaselt eelmiste aastatega ei ole esitatud eelarve täitmise aruanne täiel määral kooskõlas rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega. Siiski on edasiminek seadusandluse osas olnud märgatav ning juba järgmisel aastal on oodata vähemalt rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega kooskõlas oleva majandusaasta aruande esitamist. Kõikehõlmava ja igakülgset teavet pakkuva aruandluseni on aga veel pikk tee. Riigikontrolli arvates on võime koostada rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtteid järgivaid ja adekvaatseid riigi koondaruandeid üks valitsuse haldussuutlikkuse olulisi tunnuseid. Riigikontroll on valmis sellele igakülgselt kaasa aitama. Valitsuse aruandluse eesmärk Avalikus sektoris on aruandlus äärmiselt tähtis eelarve koostamise, vastutuse ja läbipaistvuse seisukohast. Finantsaruandluse põhiline eesmärk on näidata, kuidas valitsus on toime tulnud finantsressursside – tulude, kulude, varade ja kohustuste – juhtimisega, ning anda parlamendile vajalikku infot otsuste tegemiseks. Ideaalis peaks finantsaruandlus andma vastuse järgmistele küsimustele: Finantsaruandlus peab näitama valitsuse toimetulekut finantsressursside juhtimisega ja pakkuma Riigikogule küllaldast teavet otsuste tegemiseks. Aruandlus ei ole eesmärk omaette. Eelarve terviklikkus – kas ressursse on kasutatud õigusaktidest tulenevate volituste ja nõudmiste kohaselt; milline osa eelarvest on aruandeaastal kasutamata jäänud; millised kulud on tekkepõhiselt8 tehtud, kuid aruandeaastal maksmata. Kuluinfo – milline on programmide/tegevuste maksumus ja kuidas on need rahastatud; millised on tulemused; milliste kuludega on valitsus juhtinud riigi varasid. Finantsseisund – kas riigi finantsseisund on paranenud või halvenenud; millised reservid on moodustatud potentsiaalsete riskide maandamiseks. Sisekontrollisüsteemid – kas nende ülesehitus võimaldab tagada vastavuse eelarve- ja finantsregulatsiooniga, valitsemisalade adekvaatse toimimise ning varade nõuetekohase juhtimise. Riigikontroll rõhutab, et aruandlus ei ole eesmärk omaette. Aruanded, mis sisaldavad ülaltoodud infot ning mille õigsust on kinnitanud sõltumatu audiitor, peaks ideaalis olema parlamendile äärmiselt vajalik abimaterjal eeskätt eelarveotsuste tegemisel, aga ka valitsuse tegevusele hinnangu andmisel. Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted Rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtete järgi peab valitsuse aruandlus sisaldama järgmisi aruandeid: Valitsuse aruandlus peab hõlmama finants-, vastavus- ja tegevusaruannet. Finantsaruande peamised osad on bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne ja kapitali liikumise aruanne. Neid täiendavad lisad, mis annavad selgitusi olulisemate aruandes esitatud näitajate kohta. Vastavusaruanne peaks näitama, kas eelarvevahendid kulutati ettenähtud otstarbel ja koguses. See aruanne peaks andma kinnituse, et eelarvevahendeid on kasutatud kooskõlas õigusaktidega. Tegevusaruanne peaks sisaldama infot valitsemisalade pakutavate teenuste liikide, hindade, koguste ja kvaliteedi kohta. Mõningad tegevusaruande elemendid võivad sisalduda ka finantsaruandes, kuid viimane on siiski suunatud rohkem finants-, mitte põhitegevuse kajastamisele. Valitsus peaks Riigikogule ja avalikkusele andma aru vähemalt kord aastas. Aruandeid võib küll esitada eraldi, kuid valitsuse tegevusest ülevaatliku pildi saamiseks on otstarbekas esitada need ühe aruandena. Riigi haldamist kajastavad tegevusaruanded ning finants- ja muu info võrreldavus on avalikku sektorit puudutava teabe kasutajatele väga oluline. Kohustuslike aruannete põhilised kvalitatiivsed tunnused on arusaadavus, asjakohasus, usaldusväärsus ja võrreldavus. Nende rakendamise vajadusele on Riigikontroll juhtinud tähelepanu ka neljal eelmisel aastal esitatud ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta. Aruanded peavad olema arusaadavad, asjakohased, usaldusväärsed ja võrreldavad. Valitsuse aruandluse korraldus Eestis 2003. aasta aruandluse regulatsioon on väga sarnane 2002. aasta regulatsiooniga. Riigieelarve täitmise aruanne ise on viimaste aastatega siiski oluliselt informatiivsemaks muutunud. Rahandusministeeriumis 2001. aastal tööd alustanud riigi raamatupidamise ümberkorraldamise töörühm on oma töö lõpetanud, valminud on nii avaliku sektori raamatupidamisarvestuse põhimõtted kui ka vastavad aastaaruande vormid, muudetud on ka vastavad õigusaktid. Neid muudatusi rakendatakse täies mahus alles 2004. aasta aruande koostamisel. Seetõttu ei ole käesolev, 2003. aasta eelarve täitmise aruanne kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega, kuigi edasiminek on märgatav. 2003. aasta finantsaruandlus ei ole täielikult nõuetele vastav, vastavusaruandlus puudub, kuid osa selle komponente esineb siiski tegevusaruandes. Finantsaruandlus. 2003. aasta kohta kehtinud riigieelarve seadus ei nõua bilansi, tulemiaruande, rahavoogude aruande ja kapitali liikumise aruande esitamist.9 Valitsus on riigieelarve täitmise aruandes esitanud finantsaruannetest ainult koondbilansi. Erinevalt eelmisest aastast ei ole sel aastal esitatud ka tulemiaruannet, mistõttu ei ole aruande lugejal informatsiooni tekkepõhiste tulude ja kulude kohta. Tegevusaruandlus. Riigieelarve seadus sätestas alates 2003. aastast esimest korda ka valitsuse kohustuse esitada tegevusaruanne, mida on ka tehtud. Aruande esitamist tuleb tunnustada, kuid Riigikontrolli arvates jätab selle struktuur ja sisu paljuski soovida. Nimetatud aruanne on seotud strateegilise planeerimisega, seetõttu algavad paljud aruande probleemid juba kaugemalt. Kuna tegevusaruanne hõlmab mahuka osa riigieelarve täitmise aruandest, oleme neil probleemidel pikemalt peatunud käesoleva ülevaate I osa 5. peatükis. Vastavusaruandlus. 2003. aasta eelarve täitmise aruanne sisaldab ka vastavusaruande komponente, kuid puudub valitsuse kinnitus, kas eelarvevahendeid on kasutatud kooskõlas õigusaktidega. Avalik-õiguslikud juriidilised isikud kulutavad ligi viiendiku riigieelarvest, riigi pikaajalised finantsinvesteeringud äriühingutesse moodustavad ligi 32,45% riigiasutuste koondbilansist ja sihtasutuste käes oli eelmise aasta lõpu seisuga raha enam kui 1,3 miljardit krooni. Nende institutsioonide kohta on esitatud nimekiri, mis sisaldab osaluse määra, netovara, raamatupidamisväärtust. Täpsema teabe puudumine nende institutsioonide tegevuse kohta on aga Riigikontrolli arvates taunitav. Nimetatud institutsioonide kohta esitab valitsus Riigikogule eraldi raporti, kuid alles sügisel. (Märgime ka ära, et valitsus esitas eelmise aasta raporti väga suure hilinemisega.) Aruandest puudub info avalik-õiguslike juriidiliste isikute, riigi asutatud sihtasutuste ja riigi osalusega äriühingute tegevuse kohta. Riigikontroll on oma auditites põhiliselt keskendunud riigiasutuste auditeerimisele. Era- ja avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid on auditeeritud üksikjuhtudel, sest neid auditeerivad ka eraaudiitorid. Riigikontrolli auditid näitavad, et eraaudiitoritelt tellitud tavapärane auditi ulatus ei ole avalik-õiguslike juriidiliste isikute, riigi asutatud sihtasutuste, riigi osalusega äriühingute ega ka riigi tulundusasutuse (Riigimetsa Majandamise Keskus) aruannete auditeerimisel piisav: järeldusotsused on keskendunud üksnes raamatupidamisele, kuid avalikku sektorisse kuuluvate institutsioonide audit võiks anda teavet ka raamatupidamisaruande aluseks olevate majandustehingute õiguspärasuse ja juhtimise usaldusväärsuse kohta ning kahjumi korral tuua välja kahjumlikud tehingud ja nende põhjused. Riigiasutuste raamatupidamistarkvara Riigiasutustes kasutatava raamatupidamistarkvara nimekiri on pikk ja mitmekesine, ulatudes hästi läbi mõeldud ja tuntud tarkvarast kohalike programmeerijate tehtuni. Pärast läbikukkunud katset võtta kõigis riigiasutustes kasutusele AGRESSO-tarkvara ei ole raamatupidamistarkvara kasutamist enam riigi tasemel proovitud ühtlustada. Selle teemaga on tegelenud ministeeriumid iseseisvalt, kuid vaid üksikutel on õnnestunud soetada tervele valitsemisalale ühtne raamatupidamistarkvara. Ühtse tarkvara puudumise tõttu on selle arendamiseks tehtud kulutused riigile tervikuna läinud küllaltki kalliks maksma. Vahendite nappuse tõttu peetakse aga paljudes asutustes raamatupidamist osaliselt käsitsi (kasutusel on Exceli-tabelid, kuid mitte raamatupidamistarkvara). Ühtse tarkvara puudumine on ka üheks takistuseks raamatupidamisarvestuse uuenduste juurutamisel. Järgmisel aastal oodatavad muudatused Riigiraamatupidamise ümberkorraldamise tulemusena muudeti raamatupidamise seadust ja riigieelarve seadust, kuid need muudatused hakkavad täies mahus kehtima 2004. aastal. Siiski jääb riigieelarve seaduse muudatusest ebaselgeks, milline on järgmisel aastal riigi majandusaasta koondaruandes esitatavate aruannete täpne struktuur ja sisu. Näiteks tuleb riigieelarve seaduse kohaselt esitada koondaruande koosseisus «täiendav informatsioon kohalike omavalitsuste kohta ning riigi ja kohalike omavalitsuste kohta konsolideerituna». Rahandusministri selgituste kohaselt kavatsetakse omavalitsuste kohta esitada järgmisi konsolideeritud andmeid: bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne, netovara muutuste aruanne ja aastaaruande lisad olulisemate eeltoodud aruannete kirjete kohta – sisuliselt on tegemist omavalitsuste konsolideeritud raamatupidamise aastaaruandega. Samas ei ole selle aruande sisu sätestatud seaduse tasandil, mis tähendab, et seda on võimalik kerge vaevaga muuta. Oleme arvamusel, et aruande sisu osas peaks selgus ja kindlus siiski olema enne aruandeaasta lõppemist, muidu võib osutada võimatuks vajaliku informatsiooni kogumine või esitatakse formaalne, kuid läbimõtlemata aruanne. Riigieelarve seadusest jääb ebaselgeks, milline on järgmisel aastal riigi majandusaasta koondaruandes esitatavate aruannete täpne struktuur ja sisu. Positiivsena tuleb märkida, et senisest enam on pööratud tähelepanu finantsaruandluse õigsuse tagamisele: tulenevalt riigieelarve seadusest rakendub järgmisel aastal riigiraamatupidamiskohustuslaste (v.a põhiseaduslikud institutsioonid) siseauditi eest vastutavate isikute ülesanne hinnata majandusaasta aruannete õigsust ja tehingute seaduslikkust ning esitada hinnang Riigikontrollile koos majandusaasta aruandega. Riigikontroll saab nimetatud hinnanguid kasutada riigi kui terviku majandusaasta koondaruandele hinnangut andes. Selline käsitlus toetab meie seisukohta auditipüramiidist10 ning paneb ka riigiraamatupidamiskohustuslased senisest enam tegelema oma aruande õigsuse ja majandustehingute seaduslikkuse tagamisega. Järgmine aasta on esimene, kui loodame auditipüramiidi-käsitlust kasutada riigis tervikuna, mitte üksikutes valitsemisalades nagu seni. Siiski tahaksime juhtida tähelepanu asjaolule, et siseaudiitoritele langeb küllaltki suur koorem, paljud neist ei pruugi selleks oma kogemuse ja oskuste poolest valmis olla ning osas valitsemisalades on kvalifitseeritud personali ka puudu. Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna (kelle koordineerida on valitsusasutuste siseaudiitorite töö ja korraldada nende metoodiline juhendamine) koostatav metoodiline materjal on praegu paranduste ja täienduste etapis. Alustatud on ka koolitust, kuid see on esialgu üldisi auditipõhimõtteid käsitlev, sest metoodika ei ole valmis. Seetõttu ei pruugi siseaudiitorid olla valmis 2004. aasta aruandeid uute põhimõtete järgi auditeerima. Siseaudiitoritele langeb küllaltki suur koorem, paljud neist ei pruugi olla valmis 2004. aasta aruandeid uute põhimõtete järgi auditeerima. Rahandusminister kehtestas 2003. aasta lõpus riigi raamatupidamise üldeeskirja, millega on sätestatud nii raamatupidamisarvestuse põhimõtted kui ka esitatava aruandluse struktuur. Üldeeskirja eesmärgiks on Eesti Vabariigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku ehk riigi raamatupidamisarvestuse ja finantsaruandluse korra kehtestamine ning vastava aruandluse tagamine. Seega on 2004. aastal oodata uute põhimõtete järgi koostatud aruannet. Siiski on üldeeskirjale üleminek pikem protsess ning sellele üleminekul on rahandusminister lubanud ka lühiajalisi kõrvalekaldeid heast raamatupidamistavast (nt 2003. ja 2004. aasta aruannetes on lubatud konsolideerimisest tulenevad vead, kui selle kohta on esitatud aruandes selgitus; põhivara on lubatud ümber hinnata kuni 31.12.2005. a). Ei üldeeskiri ega riigieelarve seadus sätesta riigi koondaruande koosseisus tegevusaruande esitamist. Siiski on Riigikontrollil lootus, et ka selle aruande sisu ja struktuuriga jätkub töö, mida oleme valmis igati toetama (vt ka I osa ptk 5). Riigikontrolli eelmise aasta ettepanekute täitmata jätmisest tulenevad probleemid Tulenevalt asjaolust, et eelarvekulude tegemisel esines seaduserikkumisi, tegime eelmisel aastal Vabariigi Valitsusele ettepaneku hinnata 2003. aasta jooksul sisekontrollisüsteemide toimimist ja rakendada probleemkohtades täiendavaid meetmeid. Praegu on Riigikontroll seisukohal, et olukord riigihangete seaduse täitmisel on endiselt halb. Puudub riigi tasemel sisekontrollisüsteemide hindamine (kuigi valitsemisalades on seda osaliselt tehtud), samuti jätab soovida meetmete väljatöötamine ja rakendamine. Juhtisime eelmisel aastal tähelepanu ka vajadusele täiendada valitsuse esitatavat aruannet infoga riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute osas. Sel aastal on esitatud vaid nimekiri nimetatud institutsioonidest koos osalusprotsendiga, sisuline info puudub endiselt. Seadusandlikult on laiendamata ka eespool nimetatud institutsioonide auditi ulatus. Rahandusminister nõustus auditi ulatuse laiendamise vajadusega, kuid pidas selle seadusandlikku laiendamist ebaotstarbekaks ning nägi selle asemel ühe võimalusena siseaudiitorite pädevuse laiendamist. Kahjuks on praegu olukord endine ning seetõttu tehakse endiselt ka kahjumlikke tehinguid või ebaotstarbekaid juhtimisotsuseid, millele aga audiitorid oma järeldusotsustes tähelepanu ei pööra. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele Riigikontroll on seisukohal, et riigieelarve täitmise aruandest on kujunemas dokument, kus valitsus selgitab, kuidas ta täitis eelmise aasta eelarve raames Riigikogu ülesandeid ning kuidas selle tulemusena muutus riigi varade olukord ja finantsseis. Niisuguse sisulise aruandluse kehtestamine on väga oluline samm tugevdamaks Riigikogu kontrolli valitsuse üle. 1. Jätkata alustatud tööd valitsuse aruandluse vastavusse viimisel rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega, sh

pidada tegevusaruandega seotud arengute puhul silmas ka Riigikontrolli käesolevas ülevaates esitatud tähelepanekuid;

töötada välja ja sätestada õigusaktiga riigi majandusaasta koondaruandes esitatavate aruannete täpne struktuur ja sisu;

liita valitsuse aruandlusse info riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi tulundusasutuse tegevuse kohta. 2. Kuna riigiasutused ei ole kõikide eelarvekulude tegemisel pidanud kinni kehtivatest seadustest ning Riigikontrolli hinnangul ei ole sisekontroll nende vigade vältimiseks piisav, siis tuleks 2004. aasta jooksul hinnata sisekontrollisüsteemide toimimist ja rakendada probleemkohtades täiendavaid meetmeid. 3. Siseaudiitorite töö koordineerimisel pöörata suuremat tähelepanu aruannete auditeerimise ühtse metoodika väljaarendamisele ning siseaudiitorite töö kvaliteedikontrollile. Kaaluda tuleks ka siseaudiitorite sertifitseerimist. 4. Laiendada seadusega riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi tulundusasutuse auditi ulatust. 5. Analüüsida riigiasutustes kasutatava erineva raamatupidamistarkvaraga seonduvaid probleeme ning kaaluda ühtse raamatupidamistarkvara soetamist. 2. 2003. AASTA RIIGIEELARVE TULUD Auditite ulatus 2003. aasta riigieelarve tulude täitmise aruande põhjal laekus riigile kokku tulu 41 469 804 000 krooni. Riigieelarve tulude täitmise aruandele hinnangu andmiseks on Riigikontroll auditeerinud olulisemate tulukogujate raamatupidamise aastaaruandeid ja riigieelarve tulude laekumise aruandeid. Riigikontrolli audititega on kaetud 91% tuludest, mis 2003. aasta riigieelarvesse laekusid. Riigikontrolli arvamus

Arvestuse puuduste tõttu ei kinnita me sarnaselt eelmiste aastatega ka sel aastal üksikute tululiikide kajastamise õigsust.

Kontroll riigilõivude laekumise üle ja riigilõivude arvestus on jätkuvalt puudulik, seetõttu võib riik olla saanud kahju. Puuduliku järelevalve osas ei toimunud aasta jooksul mingeid olulisi muudatusi.

Riigiasutused ei ole kokku kogunud kogu potentsiaalset tulu varadelt. Endiselt on põhjuseks madalad rendihinnad, samuti on tegevus võlgade sissenõudmisel olnud ebapiisav. Kuigi oleme mitu aastat nendele probleemidele tähelepanu juhtinud, on kahetsusväärne, et olukord ei ole muutunud.

Laekumised majandustegevusest on aruandes kajastatud tegelikust väiksemana, kuna kõiki majandustegevusest saadud tulusid ei kanta riigikassasse.

Majandustegevusest laekuvate tulude eelarvestamine ei ole olnud täpne. Tegelik laekumine ületas kavandatud laekumist 52% ehk 256 300 000 krooni võrra. 2003. aasta eelarves planeeriti majandustegevuse tuludeks kokku 490 172 000 krooni, kuid tegelik laekumine oli 2003. aastal 746 472 000 krooni, millest kulutati ära 87%. Hinnang riigieelarve tulude täitmise aruandele 2003. aasta riigieelarve tuludest on 87% laekunud maksudest (sh sotsiaalkindlustusmaksed). Auditite käigus oleme võrrelnud Maksuameti ja Tolliameti11 riigieelarve tulude laekumise aruandeid pangalaekumiste ja riigieelarvesse ülekandmisega. Leiame, et kogusummas on need olulises osas õiged ja õigel ajal ka riigieelarvesse kantud. Riigikontroll ei anna aga jätkuvalt hinnangut riigieelarve tulude täitmise aruandele üksikute tulukirjete kaupa, sest Maksuameti ja Tolliameti aruannetes avalikustatud info riigieelarve tulude laekumise kohta ei ole piisav. Riigikontroll ei anna hinnangut riigieelarve tulude täitmise aruandele üksikute tulukirjete kaupa. Riigikontroll on teinud rahandusministrile korduvalt ettepaneku muuta riigieelarve tulude laekumise aruande ülesehitust. Riigikontrolli hinnangul tuleks eelnimetatud aruandes eristada maksuliikidevahelised ümberkanded ja maksukohustuslastele tehtud enammaksete tagastamised, mis praegu on kogulaekumisest maha arvatud. Vaatamata sellele et rahandusminister on nõustunud meie ettepanekuga, ei ole muudetud 2003. aasta riigieelarve tulude laekumise aruande vormi. Riigikontroll ei anna hinnangut riigieelarve tuludele üksikute tulukirjete kaupa ka põhjusel, et auditi käigus ei olnud võimalik teha võrdlust riigieelarve tulude laekumise aruande ja pangakontode laekumiste vahel tululiikide kaupa, sest riigieelarve tulude laekumise aruanne sisaldab maksudevahelisi ümberkandeid ja tagastusi, mida pangakontodelt ei ole võimalik eristada. Tulud riigivaralt Riigikontroll on tuvastanud mitu juhtumit, kus riigi vara valitsejad ei ole vara kasutusse andes juhindunud riigivaraseaduse §-st 7, mille kohaselt riigi vara valitsejad on kohustatud riigi varaga tehinguid tehes lähtuma põhimõttest vältida kahju ja suurendada kasu. Olulisemad probleemid, millele oleme viidanud ka varasematel aastatel, on järgmised: Riigi vara valitsejad ei ole vara kasutusse andes juhindunud riigivaraseadusest, mille järgi riigi vara valitsejad on kohustatud riigi varaga tehinguid tehes lähtuma põhimõttest vältida kahju ja suurendada kasu.

riigi vara antakse rendile või müüakse põhjendamatult madala hinnaga;

riigi vara antakse tasuta kasutusse;

rendilepingutega on võetud riigile kahjulikke kohustusi;

asutuste valduses on varasid, mis ei ole seotud nende põhitegevusega ning mida ei kasutata ka tulu teenimise eesmärgil;

riigi vara kasutusele andmisest saadavat tulu kasutatakse kulude vähendamiseks ega kanta riigieelarve tuludesse. Riigikontroll tegi riigivaraga tehtud kahjulike tehingute kohta 17 auditis kokku 29 tähelepanekut. Järgnevalt on esitatud mõned näited

Riigikantselei külalistemajadelt laekunud renditulud olid ka 2003. aastal majanduskuludest väiksemad. Hinnanguliselt ületasid rendile antud pindade majanduskulud sealt laekuvaid tulusid 1,1 miljoni krooni võrra. Nii Vabaduse pst kui ka Kaare tn külalistemaja kasutatakse peamiselt Riigikantselei koolituste ja nõupidamiste korraldamiseks. Nurme tn külalistemaja on auditeeritud perioodil seisnud tühjana. Riigikontrolli arvates on tegu riigivõimu teostamise seisukohast mittevajalike ja põhjendamatuid kulutusi tekitavate objektidega. Vastuses Riigikontrolli kontrolliaruande eelnõule selgitas Riigikantselei, et Nurme tänava külalistemaja on kavas võõrandada. Teiste objektide kohta märgib Riigikantselei, et neid kasutatakse põhitegevuseks ega kavatseta võõrandada. Riigikontroll ei nõustu selle selgitusega, sest nende hoonete osa põhitegevuses ei ole märkimisväärne ning hoone haldamiskulutused ei ole majanduslikult põhjendatud.

Kaitseministeeriumil oli 2003. aastal 26 kehtivat tööandja eluruumi üürilepingut, mille järgi oli eluruumi üüri suurus 5 krooni ja abiruumil 3 krooni ruutmeetri kohta. Varasematel aastatel lepingud puudusid ning üüri ei küsitud.

Tartu Maakohus, Tartu Ringkonnakohus ja Tartu Halduskohus on oma töötajatele tasuta kasutusse andnud 13 korterit. Üürnikud tasuvad vaid korterite kommunaalkulud, ühele ametnikule on tasuta kasutada antud koguni kaks korterit.

Põllumajandusministeeriumi hoones Tallinna vanalinnas on välja üüritud kolm korterit ministeeriumi endistele töötajatele hinnaga 3 krooni ruutmeetri kohta.

Veterinaar- ja Toiduamet on kolmele oma töötajale andnud tasuta kasutusse korteri ning ostnud neisse ka köögimööbli kogusummas 128 000 krooni.

Välisministeerium on andnud kahe lepinguga OÜ-le Staford & KO kasutusse ruumid Tallinna kesklinnas. Mõlemad lepingud on sõlminud Riigikantselei Autobaas 1999. aastal. Esimene leping renditasu ei kehtesta ning ministeerium seda ka ei nõua, teise rendilepingu järgi on renditasu 1 kroon ruutmeetri kohta. 31.12.2003. a seisuga oli OÜ Staford & KO tähtaja ületanud võlg tasumata elektriarvete eest ligi 128 000 krooni. Rendilepingus on sätestatud maksete õigeaegse tasumata jätmise korral viivis 0,5% võlgnetavalt summalt iga viivitatud päeva eest, kuid ministeerium maksmata elektriarvete eest viivist nõudnud ei ole. Lisaks sisaldab leping riigile kahjulikku tingimust, mille kohaselt saab rentnik lepingu lõpetamisel tagasi nõuda 4 miljonit krooni ületanud investeeringud. Riigi hoonete haldamisega seotud probleeme on laiemalt käsitletud ka käesoleva ülevaate II osas (vt ptk 1, «Riigi hoonete haldamine»). Nõuete sissenõudmine Sarnaselt varasemate aastatega on Riigikontroll käesoleval aastal tuvastanud, et asutused ei tegele piisavalt võlgade sissenõudmisega. Samuti ei nõuta sisse lepingutest või seadustest tulenevaid viiviseid. Asutused ei tegele piisavalt võlgade ega viiviste sissenõudmisega.

Keskkonnaministeeriumi bilansis on kajastatud aastatel 1999–2002 kogunenud keskkonnakasutusest laekuvate tasude nõudeid 1,9 miljonit krooni. Kuna enamik asutusi ja ettevõtteid, kelle vastu on ministeeriumil nõue näidatud, eksisteeris auditeerimise ajal, siis peaks ministeerium tegelema aktiivsemalt nõuete sissenõudmisega. Likvideeritud või pankrotistunud ettevõtete nõuded tuleks aga tunnistada ebatõenäoliselt laekuvaks. Lisaks eelnevale ei ole enamik keskkonnateenistustest järginud saastetasu seaduses12 ning veeseaduses13 sätestatud kohustust nõuda tasu tähtajaks maksmata jätmise korral viivist vastavalt 0,2 ja 0,15% päevas ega ole esitanud võlglastele viivisearveid. Majandustegevusest laekuvad tulud Majandustegevusest laekuvate tulude eelarvestamine ei ole olnud täpne. Tegelik laekumine ületas kavandatut 256 300 000 krooni võrra. 2003. aasta eelarves planeeriti majandustegevuse tuludeks kokku 490 172 000 krooni, kuid tegelik laekumine oli 2003. aastal 746 472 000 krooni, millest kulutati ära 87%. Valitsusasutustel ja valitsusasutuste hallatavatel riigiasutustel on õigus kasutada majandustegevusest laekunud tulu vastavalt raha tegelikule laekumisele. Riigikontroll näeb siin riski, et seoses tulude alaplaneerimisega riigieelarvesse teevad valitsusasutused kulutusi, mida ei ole kooskõlastatud parlamendi tahtega. Majandustegevusest laekuvate tulude eelarvestamine ei ole olnud täpne.

Näiteks planeeris Kaitseministeerium oma valitsemisala majandustegevusest laekuvaks tuluks 0 krooni, kuigi tegelik laekumine oli 18 989 000 krooni; Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium planeeris oma valitsemisala majandustegevusest laekuvaks tuluks 11 389 000 krooni, kuid tegelikult laekus 75 153 000 krooni. Seoses tulude alaplaneerimisega riigieelarvesse teevad valitsusasutused kulutusi, mida ei ole kooskõlastatud parlamendi tahtega. Seaduse14 järgi on valitsusasutustel õigus kasutada majandustegevusest saadud tulu selle teenimisega seotud kulude katteks ning see toimub riigikassa kontsernikonto kaudu. Sarnaselt varasemate aastate audititega tuvastasime, et majandustegevusest laekunud tulusid ei kasutatud ainult nende teenimisega seotud kulude katmiseks, vaid ka muude kulutuste tegemiseks, samuti ei tehtud seda alati riigikassas avatud kontode kaudu.

Tolliametile 2003. aastal osutatud teenuste eest sularahas laekunud tulu 106 000 krooni kasutati otse tulude teenimisega seotud kulude katteks, seda ei tehtud riigieelarvelisele pangakonto kaudu.

Iisaku Muuseumis ja Ahtme Koolis on majandustegevuse tulude arvel tehtud kulutusi ilma neid vahendeid eelnevalt riigikassaga seotud kontsernikontole kandmata. Iisaku Muuseumile on laekunud EELK Iisaku koguduselt annetus 44 000 krooni, mille arvel on makstud korteri osamakse kokku 24 000 krooni ja muuseumihoone eskiisprojekti kulud 10 000 krooni. Ahtme Koolis on toitlustamise eest laekunud raha eest soetatud toiduaineid ja väikevahendeid.

Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituudi majandustegevusest laekunud tulust on 0,5 miljonit krooni makstud lisatasudeks peale klienditeeninduse ja lennumeteoroloogia osakonna töötajate ka kõikidele teistele keskasutuse töötajatele. Omatulude arvel lisatasude maksmine isikutele, kes pole tulu teenimisega seotud, ei ole kooskõlas eelarvega, kus on eraldi ette nähtud personalikulud.

Narva-Jõesuu Hooldekodule laekus omatulude kontole auto eest kindlustushüvitis 142 000 krooni, millest 37 000 krooni kulutati uue liisinguauto esimeseks sissemakseks ja detsembrikuu liisingumakseks, ülejäänud raha eest tasuti asutuse majanduskulusid. Rahandusministri määrustega ei ole siiani reguleeritud kindlustushüvitise kajastamist ja kasutamist. Riigikontroll on seisukohal, et tegu ei ole omatuluga, vaid erakorralise tuluga, mida võib kasutada hävinenud vara taastamiseks, kuid ülejäänud raha tuleks kanda riigieelarvesse. Kontroll riigilõivude laekumise üle 2003. aastal laekus riigieelarvesse riigilõive 848 miljonit krooni. Riigikontroll auditeeris riigilõivude laekumist, arvestust ja aruandlust Veterinaar- ja Toiduametis, Tartu Maakohtus, Tartu Ringkonnakohtus, Tartu Halduskohtus ja Ida-Viru Maavalitsuses ning tuvastas probleeme, mis suures osas samad, mis eelnevatel aastatelgi. Asutused ei kajasta oma finantsaruannetes riigilõive kõikehõlmavalt, mistõttu ei ole võimalik kontrollida arvestuse ja ülekandmise õigsust. Suur osa riigilõivudest laekub otse Maksuametile. Seetõttu ei ole paljud asutused toimingute eest saadud, kuid Maksuameti pangakontole laekunud riigilõivusid oma aastaaruandes kajastanud. Samuti tuvastasime asutusi, kus ei kajastata ka sularahas kogutud riigilõive oma raamatupidamises ja seega ka aastaaruandes. Küll aga on Maksuamet kajastanud oma tulemiaruandes kõik tema pangakontodele laekunud riigilõivud. Riigikontroll on seisukohal, et riigilõivude arvestus ning lõivudega seotud kohustuste ja tulude kajastamine peab asutustes, kes osutavad riigilõivuga maksustatavaid teenuseid, toimuma tekkepõhisel arvestusprintsiibil. See annab ka parema võimaluse järelevalve teostamiseks. Asutused ei kajasta oma finantsaruannetes riigilõive kõikehõlmavalt, mistõttu ei ole võimalik kontrollida arvestuse ja ülekandmise õigsust.

Tartu Maakohtu, Halduskohtu ja Ringkonnakohtu tulemiaruannetes on kajastatud kassapõhiselt ainult see osa riigilõivudest, mis on neile sularahas makstud või kantud nende eelarvevälisele arvelduskontole, kokku summas 913 000 krooni (sellest 97% on laekunud Tartu Maakohtule). 2003. aastal Maksuametile laekunud summad (mis on hinnanguliselt kuni 20 korda suuremad nimetatud kohtute tulemiaruannetes näidatust) on kajastatud Maksuameti aruandes.

Veterinaar- ja Toiduamet ei ole oma aastaaruandes kajastanud asutuse toimingute eest Maksuameti pangakontole tasutud riigilõive. Kuna ameti enda pangakontole ega kassasse riigilõivud ei laeku, on tulemiaruandes kajastamata kõik asutust puudutavad riigilõivud.

Ida-Virumaa Hooneregistrile laekus 2003. aasta kolme kvartali jooksul sularahas riigilõive 1,97 miljonit krooni ja Ida-Viru Maavalitsuse perekonnaseisuosakonnale 2003. aasta 10 kuu jooksul 52 000 krooni. Laekunud riigilõive ei ole asutuste raamatupidamises kajastatud. Puudub kindlus, et kõik lõivud, mida asutused oleks pidanud koguma ning mille eest on toimingud sooritatud, on kogutud ning riigieelarvesse laekunud, kuna riigilõivu eest tehinguid tegevad asutused ei ole võrrelnud neile esitatud riigilõivu tasumist tõendavaid dokumente Maksuameti pangakontole laekunud riigilõivudega. Riigikontrolli hinnangul tuleb toiminguid teostavatel asutustel võrrelda oma andmeid Maksu- ja Tolliameti andmetega, et selgitada võimalikke vahesid tehtud toimingute ja toimingute eest laekunud lõivude vahel. Maksuamet ja ministeeriumid ei ole täitnud ka riigilõivu seaduses15 sätestatud kohustust kontrollida riigilõivu võtmise ning riigieelarvesse laekumise täielikkust ja õigeaegsust riigilõivu võtvates asutustes. Puudub kindlus, et kõik lõivud on kogutud ning riigieelarvesse laekunud.

Veterinaar- ja Toiduamet ning Tartu Maakohus, Ringkonnakohus ja Halduskohus ei ole võrrelnud neile esitatud riigilõivu tasumist tõendavaid dokumente Maksuameti pangakontole laekunud riigilõivudega, sest neil puudus 2003. aastal ligipääs Maksuameti andmetele. Maksuametis ei ole riigilõivude arvestus korraldatud selliselt, et oleks eristatav riigilõivude laekumine toimingute ja nende teostajate kaupa. Riigikontrolli arvates peab Maksu- ja Tolliametis peetav arvestus võimaldama eristada riigilõivude laekumist toimingute ja nende teostajate kaupa. Maksuametis ei ole riigilõivude arvestus korraldatud selliselt, et oleks eristatav riigilõivude laekumine toimingute ja nende teostajate kaupa.

Maksuameti andmetel on Veterinaar- ja Toiduameti toimingute eest laekunud nende pangakontole 14,3 miljonit krooni. Kontrolli käigus selgus, et Maksuameti välja toodud summa ei ole korrektne, sest Veterinaar- ja Toiduameti ning Tervisekaitseinspektsiooni toimingute eest saadud riigilõivud on kajastatud kontol samade viitenumbritega.

Maksuamet ei suutnud 2003. aastal eraldada laekunud riigilõivudest Ida-Viru Maavalitsuselt ja Ida-Virumaa Hooneregistrilt laekunud riigilõivude summat, kuna kõik maavalitsused kasutasid sama viitenumbrit. Riigikontrolli eelmise aasta ettepanekute täitmata jätmisest tulenevad probleemid Ei ole paranenud kontroll riigilõivu laekumise üle ega ole täidetud ettepanekut kahjulike rendilepingute muutmise või lõpetamise kohta. Olulisematest eelmisel aastal tehtud ettepanekutest ei ole paranenud kontroll riigilõivu laekumise üle. 2003. aastal ei ole riigilõivu seaduses ettenähtud kontrolli oma haldusala asutustes teostanud ei Maksuamet ega ükski ministeerium. Samuti ei ole täidetud ettepanekut kahjulike rendilepingute muutmise või lõpetamise kohta. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele 1. Täiendada aruandlust kogutavate maksude osas selliselt, et avalikustada info ümber kantud ja maksukohustuslastele tagastatud maksude kohta maksuliikide kaupa. 2. Analüüsida kõiki rendilepinguid riigivara valitsejate kaupa ning rakendada meetmed kahjulike lepingute lõpetamiseks või muutmiseks. 3. Parandada eelarvetulude laekumise planeerimist. 4. Tagada, et Maksu- ja Tolliameti riigilõivude arvestus oleks korraldatud selliselt, et riigilõivude laekumine toimingute ja nende teostajate kaupa oleks eristatav. 5. Tagada riigilõivu seaduses sätestatud kontrolliprotseduuride täitmine nii Maksu- ja Tolliameti kui ka vastavate ministeeriumide poolt. 3. 2003. AASTA RIIGIEELARVE KULUD Käesolevas peatükis on esitatud Riigikontrolli peamised järeldused ja tähelepanekud 2003. aasta riigieelarve kulude kohta. Riigieelarve täitmise aruandes kajastavad eelarve kassakulusid järgmised peatükid: riigieelarve kulude, sh arvestuslike ja ülekantavate kulude täitmise aruanne ning Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruanne. Auditite ulatus 2003. aasta riigieelarve kulude, sh arvestuslike ja ülekantavate kulude täitmise aruande põhjal olid valitsussektori kulud 2003. aastal 38,3 miljardit krooni. Riigikontroll auditeeris asutuste kassakulusid kokku 9,07 miljardi krooni ulatuses, mis moodustab 2003. aasta riigieelarve kogukuludest 23,7%. Ülevaate lisas on esitatud raamatupidamise aastaaruannete ja majandustegevuse auditite loetelu koos märkuste, tähelepanekute ning hinnangutega. Riigikontrolli arvamus

Auditeeritud ulatuses oli eelarvevahendite kasutamine olulises osas kooskõlas riigieelarve seaduse ja seadusega «2003. aasta riigieelarve». Majandustehingute tegemisel esines aga endiselt seaduserikkumisi, mille kogumõju aruandele ei ole küll oluline, kuid mille esinemine viitab puudustele valitsuse sisekontrollisüsteemis.

Kulutuste tegemisel esines ka eelarvevahendite ebasihipärast kasutamist. Põhjendamatute ettemaksete vähenemisest hoolimata ei ole riigiasutused alati järginud ettemakseid tehes otstarbekuse põhimõtet, vaid on nendega soovinud näidata eelarve maksimaalset täitmist.

Kaupu ja teenuseid ostes eiratakse endiselt paljudel juhtudel riigihangete seadust.

Riigieelarves toetusteks ette nähtud vahendite sihipärase kasutamise sisekontrollisüsteem on jätkuvalt puudulik: ministeeriumid ei ole toetuste tegelikku kasutamist enamasti kontrollinud, ka kontroll aruannete esitamise üle ei ole piisav. Puuduliku järelevalve tõttu ei ole selge, kas eraldatud toetusi on alati kasutatud sihipäraselt. Olulisemad tähelepanekud Riigieelarve seaduse ja seaduse «2003. aasta riigieelarve» järgimine Riigikontroll tuvastas, et nagu varasematelgi aastatel, ei ole mitmes asutuses riigieelarve seadust eirates kinni peetud 2003. aasta riigieelarves ette nähtud summade kasutamise otstarbest. Ei ole kinni peetud 2003. aasta riigieelarves ette nähtud summade kasutamise otstarbest.

Kaitseministeerium on Balti Kaitsekolledžile üle kandnud 436 000 krooni, märkides teadlikult riigikassa andmebaasis ülekande viitena «Eesti-poolne osamaks» ja kasutades rahvusvahelistele organisatsioonidele jooksvateks kuludeks ettenähtud eraldisi. Dokumentidest nähtuvalt on aga Kaitseministeerium tasunud kolledžilt NATO-ga liitumise teemal tellitud teadusuuringute ja projektide eest. Riigikontrolli hinnangul on tegemist tegevuskuluga, mis oleks pidanud olema tasutud uurimis- ja arendustööde kuludeks eraldatud raha arvelt.

Riigikantselei on rahastanud hoonete renoveerimistöid kokku 1,27 miljoni krooni eest majanduskuludeks ette nähtud raha arvelt.

Kultuuriministeerium on vaatamata Riigikontrolli varasematele märkustele jätkanud 2003. aasta riigieelarves ette nähtud summade otstarbe muutmist, tehes väljamakseid personalikuludeks: infotehnoloogiliste seadmete ja arvutustehnika soetamiseks ette nähtud raha arvelt 306 700, eraldisteks määratud raha arvelt 619 000, riiklikeks preemiateks määratud raha arvelt 30 600 krooni. Riigikontroll tuvastas mõne kulutuse puhul, et sisuliselt on tegemist sponsorlusega, mis on vastuolus riigieelarve seaduse §-ga 29.

Kaitseministeerium toetas 2003. aastal 350 000 krooniga filmiprojekti «Kuum külm sõda», minnes vastuollu riigieelarve seaduse §-ga 29, mis keelab riigiasutuste annetused. Selleks telliti külma sõja alane uuring ning viidi läbi ka väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlusega riigihange. Tegelikult nimetatud uurimistöö ka tehti, kuid see oli vajalik filmiprojekti jaoks, mis dokumentide kohaselt on kaetud 60–70% ulatuses arhiivipildiga, mille süstematiseerimiseks ja toimetamiseks see uurimistöö telliti. Seetõttu on Riigikontroll seisukohal, et sisuliselt on ikkagi tegemist filmiprojekti toetamisega, mitte aga iseseisva ja sõltumatu uurimistööga. Kaitseministeerium on filmiprojekti toetamist kirjeldanud ja esitlenud aga uurimistööna, seda eelkõige raamatupidamisdokumentides. Seega on varjatud tehingu tegelikku sisu. Filmiprojekti rahastamisplaani kohaselt kulub filmi tegemiseks kokku 18 miljonit krooni, millest Kaitseministeerium on andnud lubaduse toetada filmi tootmist kokku 1,2 miljoni krooniga, millest on välja makstud vaid uurimistööks kulunud 350 000 krooni. Toetused filmitootjatele on aga ette nähtud Kultuuriministeeriumi eelarves – Kaitseministeeriumi põhiülesannete hulka see ei kuulu. Riigieelarve seaduse16 kohaselt on riigiasutusel keelatud kasutada kapitalirenti ning võtta muid selliseid kohustusi. Riigikontroll on analüüsinud riigiasutuste sõlmitud kasutusrendilepinguid, mis sisult vastavad kapitalirendi kriteeriumidele17, näiteks katab lepinguperiood suure osa renditava vara majanduslikust elueast või tuleb rentnikul, kui ta katkestab rendilepingu, tasuda rendileandjale katkestamisest tulenev kahju. Raamatupidamisarvestuses18 lähtutakse sisu ülimuslikkuse printsiibist. Riigikontroll on asunud seisukohale, et sama põhimõtet tuleks rakendada ka riigieelarve seaduse puhul ning kapitalirendina tuleks käsitleda kõiki tehinguid, mis sisult vastavad kapitalirendi tunnustele, sest sõlmitud lepingutega on võetud riigile rahalisi kohustusi.

Rahandusministeerium on liisinguvõtjana sõlminud Hansa Liising Eesti AS-iga arvutustehnika ja sõiduautode kasutamiseks kapitalirendilepinguid (12 lepingut sõiduautode ja üks leping arvutustehnika liisimiseks). 31.12.2003. a seisuga kehtinud liisingulepingute alusel on Rahandusministeeriumi võlg tasumata osamaksete eest 2,158 miljonit krooni. Mittesihipärased või põhjendamatud kulud Riigikontroll tuvastas mitu eelarvekulude kasutamise juhtumit, mis on meie hinnangul mittesihipärased või ebasäästlikud. Eelarveraha ei kasutata alati sihipäraselt.

Riigikontroll on seisukohal, et kuna tööjõuturul on piisavalt kvalifitseeritud tööjõudu, ei ole otstarbekas kulutada eelarvevahendeid ametnike tasemekoolituseks. Näiteks on Kaitseministeerium sõlminud oma nõunikega lepingud, millega kohustub kinni maksma nende magistriõpingud ärijuhtimise ning halduspoliitika ja -juhtimise erialal USA-s, ning vastavalt sellele kompenseerinud 2003. aastal õpingutega seotud kulutusi (nagu õppemaks, majutus-, transpordi- ja kolimiskulud, toiduraha, kindlustusmaksed, õppevahendite ja -materjalide kulu) kokku 994 000 krooni ulatuses. Vaatamata Riigikontrolli taunivale suhtumisele juba eelmisel aastal, on analoogsete koolituslepingute sõlmimist jätkatud ka teiste ametnikega. Bakalaureuse- ja magistrikraadi omandamise kulusid on katnud ka Veterinaar- ja Toiduamet, Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituut ning Tööturuamet.

Kultuuriministeeriumis puudus teadmine, et tema valitsemisalas tegutseb OÜ Eesti Näitemänguagentuur, mistõttu on tehtud valesid otsuseid riigieelarve raha kulutamisel. Nii oli ministeerium, omamata majanduslikult põhjendatud finantsinfot, kavandanud investeeringuteks ette nähtud eelarvevahendite arvel Eesti Näitemänguagentuuri ümberpaigutamise kulutuste katmise19 ning toetuse Eesti Näitemänguagentuurile eesti algupärase dramaturgia ja tõlgete tellimiseks, kokku 775 000 krooni ulatuses,20 kuna ministeeriumi arvates oli tegemist mittetulundusühinguga. Samuti on 2003. aastal tasutud Kunstimuuseumi Ehituse Sihtasutusele seoses Eesti Näitemänguagentuuri OÜ uuele rendipinnale asumisega renditava ruumi remondi- ja mööbli soetamise kulud 507 000 krooni (sellest 207 000 krooni 2003. ning 300 000 krooni 2002. aastal). Riigikontroll ei pea põhjendatuks riigieelarve vahendite kulutamist osaühingu kui kasumit taotleva ja ka omava äriühingu tegevuskulude katmiseks.

Sotsiaalministeerium on tellinud FIE-lt, kes on ühtlasi Justiitsministeeriumi infosüsteemide talituse juhataja, ministeeriumi ja tema valitsemisala 2004. aasta infotehnoloogia eelarve analüüsi ja eksperthinnangu maksumusega 49 000 krooni, millest 2003. aastal tasuti 24 600 krooni. Tellimustöö tulemusena valminud lõppraport sisaldab koondülevaadet 2004. aasta IT-arendusprojektidest ning nende elluviimiseks riigieelarve raha taotlustest. Sisulist analüüsi ei ole Riigikontrolli hinnangul tehtud, vaid viimasel kahel leheküljel on nenditud, et Sotsiaalministeerium võiks kaaluda üleminekut tsentraliseeritud IT-juhtimisele, tugevdada eelarvedistsipliini ning jälgida projektide teostamise muid võimalusi ja tasuvust.

Siseministeerium on Euroopa Liidu struktuurivahendite kasutuselevõtu ettevalmistamiseks ette nähtud raha arvelt tasunud FIE-le, kes ühtlasi on Riigihangete Ameti peadirektori asetäitja ja infoosakonna juhataja, hanke korraldamise käsiraamatu koostamise eest 31 500 krooni. Tehtud tööde väärtus on Riigikontrolli hinnangul küsitav, kuna nn käsiraamat kujutab endast lühikest, 12-lehelist (formaat A4) juhendmaterjali, kus on kommenteeritud põhilisi riigihangete seaduse sätteid. Samuti on ministeerium kulutanud püsikommunikatsiooniprojektidele eraldatud raha arvelt ajakirjanikele kingituste ostmiseks (varvassokid, vestid, kaelapaelad, alkohoolsed joogid) kokku 52 000 krooni. Selgituste kohaselt tehti seda ajakirjanikega heade suhete loomise eesmärgil. Töötasu maksmine Riigikontroll tuvastas, et korduvalt on eiratud Vabariigi Valitsuse määrusega21 kehtestatud lisatasude maksmise põhimõtteid ning ametipalkade määramisel on eksitud kehtestatud palgaastmega. Samuti on makstud koosseisulistele töötajatele töötasu tellimuslepingute alusel nende põhitöö ülesannete eest, mis meie arvates on põhjendamatu. Põhitöö ülesanded on fikseeritud osakondade põhimäärustes ja töötajate ametijuhendites. Oma põhitöö ülesannete täitmise eest tuleb töötajatele maksta palka avaliku teenistuse seaduse alusel. Mööname, et kujunenud olukorra üheks põhjuseks on kvalifitseeritud tööjõu tegelikult kõrgem hind, kui seadusandlikes aktides kehtestatud piirangud lubavad. Riigikontroll taunib siiski kehtestatud piirangute rikkumist ja muude põhjendamatute mooduste kasutamist eesmärgiga maksta vajalikele ning kompetentsetele ametnikele kõrgemat palka. Segane ja läbipaistmatu palgamaksmise skeem avalikus sektoris on olnud avalikkuse tähelepanu all mitme viimase aasta jooksul. Eelnõu vastavate seadusemuudatustega oleks valitsus pidanud esitama tööplaani kohaselt 2004. aasta I kvartalis, kuid seda ei ole seniajani tehtud. Palgamaksmise süsteem avalikus sektoris on endiselt segane ja läbipaistmatu.

Rahandusministeerium on rikkunud Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud lisatasu maksmise põhimõtteid 2003. aasta detsembris 23 juhul. Samuti ei olnud Riigikontrolli hinnangul piisavad tasude määramise aluseks olnud põhjendused, mis olid sisult paljudel juhtudel formaalsed või puudusid täiesti.

Justiitsministri käskkirjaga oli kehtestatud ametikohtade loetelu, millele ei laiene nõutavast tulemuslikuma töö ja täiendavate teenistusülesannete täitmise eest lisatasu maksmisel piirang, et lisatasu ei tohi olla ühes kalendrikuus suurem kui 50% ametipalgast. Nimistus on 54 erinevat ametikohta, sh sellised nagu sekretär-asjaajaja, nõunik, referent jt. Kuna aga nii osakond kui talitus on kindlaks määramata, võib eelnimetatud käskkirja alusel järeldada, et 50% piirang kehtib vaid väga üksikutele Justiitsministeeriumi teenistujatele. Samal ajal puuduvad nimistust sellised ametikohad nagu IT-administraator, programmeerija, analüütik-disainer ja finantskontrolli spetsialist, kuigi ka kõigile neile on kantsleri käskkirjaga määratud lisatasu, mis ületab 50% ametipalgast.

Kaitseministeerium on mitmel juhul töövõtulepingu alusel koosseisulistele töötajatele maksnud töötasu nende põhitöö ülesannete eest (õigusloome, riigikaitset tutvustavad trükised, arengukavade ja koostööprogrammide koostamine jms). Kaitseministeeriumi ülesanded, mis puudutavad kaitsealast õigusloomet ja trükiste koostamist, tulenevad Kaitseministeeriumi põhimäärusest. Samuti on nimetatud ülesanded ette nähtud Kaitseministeeriumi osakondade põhimäärustes ja töötajate ametijuhendites. Samale probleemile juhtis Riigikontroll tähelepanu ka oma 2002. aasta kohta koostatud auditiaruandes.

Tartu Ringkonnakohtus ei olnud mitmel juhul ametipalku määratud riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse kohaselt.22 Kontroll toetuste maksmise ja sihipärase kasutamise üle Riigikontroll juhib tähelepanu riigieelarves toetusteks ette nähtud raha sihipärase kasutamise sisekontrollisüsteemi puudustele. Toetuse saajatega sõlmitud lepingu järgi on ministeeriumil kohustus kontrollida toetuse kasutamise sihipärasust. Riigikontrolli andmetel ei ole ministeerium toetuste kasutamist alati kontrollinud. Riigikontroll on seisukohal, et järelevalve puudumise tõttu ei ole selge, kas eraldatud toetusi on kasutatud sihipäraselt. Samuti ei saa pidada õigeks olukorda, kus eraldatakse uus toetus, kuigi eelmise toetuse kasutamise kohta ei ole aruannet esitatud. Leiame, et järelevalve lepingute täitmise üle on ebapiisavalt reguleeritud, ebaühtlane ja puudulik ega taga eraldatud toetuste sihipärast kasutamist. Riigikontrolli hinnangul tuleks ministeeriumil lepingu täitmise kontrollimisel rikkumisi tuvastades rakendada sanktsioone ja alustada toetuste tagasinõudmist. Järgnevalt on välja toodud olulisemad näited, mis viitavad sisekontrollisüsteemi puudustele toetuste jagamisel ja toetuste sihipärasuse tagamisel. Toetusteks ettenähtud raha kasutamise sisekontrollisüsteem on puudulik.

Haridus- ja Teadusministeeriumil puudusid 2003. aastal ministeeriumisisene ühtne kord ning protseduurireeglid riigieelarves toetusteks ettenähtud raha eraldamiseks ja eraldatud raha sihipärase kasutamise kontrollimiseks. Auditi käigus tuvastasime, et mitmel organisatsioonil (Eesti Üliõpilaskondade Liit, aastatoetus 140 000 ja projektitoetus 15 000 krooni; Harju Maavalitsus, projektitoetus 20 000; Keskerakonna Noortekogu, aastatoetus 112 000; Noored Mõõdukad, aastatoetus 112 000; Noorteühendus Tugiõpilaste Oma Ring Eestis, aastatoetus 112 000 krooni) olid saadud toetuse kasutamise ning saavutatud tulemuste kohta aruanded esitamata. Samuti puudusid ministeeriumis toetuste kasutamise aruanded EBS Juhtimiskoolituse Keskuse OÜ (toetus 80 000 krooni), Eesti Akadeemilise Spordiliidu (toetus 800 000 krooni) ja Modern Times Entertainment OÜ (toetus 90 000 krooni) kohta. Toetuste kasutamise aruanded olid väga erinevalt koostatud, sest ministeerium ei olnud kehtestanud kuluaruande vormi ega sisu.

Kultuuriministeeriumil puudusid ministeeriumisisene ühtne kord ja protseduurireeglid riigieelarves toetusteks ettenähtud raha eraldamiseks ning eraldatud raha sihipärase kasutamise kontrollimiseks. Mitmel juhul olid toetuse saajad oma aruanded ministeeriumile saatnud, kuid need ei olnud jõudnud vastavate ametnikeni, kes ei olnud enamasti neid aruandeid ka nõudnud. Kui ka aruandeid oli nõutud ja saadetud, siis enamasti neid ei analüüsitud. Riigikontroll taunib olukorda, kus ministeerium eraldab toetust eelnevalt eelmise toetuse kasutamist analüüsimata. Näiteks

Muusikatoetuste kasutamise aruandeid ei olnud ministeeriumi nõunikul 2004. aasta veebruari lõpuks Riigikontrollile esitada 2,8 miljoni krooni ulatuses.23 Teatritoetuste kasutamise aruandeid oli puudu 1,23 miljoni krooni kohta. 24

Filmi- ja kinotoetuse saajad ei olnud esitanud toetuse kasutamise aruandeid 0,7 miljoni krooni ulatuses. Auditi ajal nõudis ministeeriumi kunstide osakonna nõunik kino ja filmi alal aruandevõlglastelt aruannete esitamist ning seejärel laekus enamik aruandeid, välja arvatud Eesti Tõsielufilmi OÜ-lt, kellel on esitamata aruanded 59 000 krooni kasutamise kohta.

Kultuuriministeeriumile olid paljud aruanded esitatud hilinemisega, osa aruandeid aga ei sisaldanud nõuetekohast informatsiooni. Näiteks

Teatril Varius (toetus 50 000 krooni) puudusid kaasfinantseerijate andmed ja summad, puudus täielik kulude ja tulude aruanne, oli vaid näidatud ministeeriumilt saadud raha kulutamist.

Teater Tuuleveski (toetus 100 000 krooni) ei olnud esitanud tulude-kulude aruannet, vaid oli lisanud Statistikaametile esitatava statistilise aruande25. Riigihangete seaduse järgimine Riigihangete seadus sätestab riigihangete teostamise korra ning riigihangetega seotud subjektide õigused ja kohustused, et tagada riigi raha ratsionaalne ning säästlik kasutamine. Kontrollisime riigikassa andmete põhjal tarnijatele tehtud väljamakseid riigihangete seaduses toodud piirmäärasid ületavas osas. Leidsime väga palju juhtumeid, kus hange oli jäänud korraldamata. Mitmel juhul selgitati hanke tegemata jätmist nii, et seda ei saanud aktsepteerida, näiteks põhjendati seda mitu aastat vanade raamlepingutega. Samuti jagati hankeid osadeks, muudeti lepingut sõlmides hanketingimusi ja kasutati ilma mõjuva põhjuseta väljakuulutamiseta läbirääkimisega pakkumismenetlust. Olukord riigihangete seaduse järgimisel on endiselt halb. Riigikontroll on sooritanud 25 auditit, milles on riigihangete seaduse vastu eksimist tuvastanud 19 asutuses kokku 26,1 miljoni krooni ulatuses (vt tabel 1). Tabel 1. Nende hangete maksumus, mille puhul Riigikontroll on vaidlustanud riigihanke tegemata jätmise põhjuse või mida korraldades ei ole kinni peetud riigihangete seadusest Asutus Asutus Rahandusministeerium 132 000 kr Üksik-vahipataljon 1 032 000 kr Riigikantselei 186 000 kr Sotsiaalministeerium 1 619 000 kr Justiitsministeerium 665 000 kr Põllumajandusministeerium 2 055 000 kr Siseministeerium 752 000 kr Ida-Viru Maavalitsus 1 915 000 kr Tartu Ringkonnakohus 417 000 kr Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 1 845 000 kr Kaitseministeerium 502 000 kr Veterinaar- ja Toiduamet (sh piiriteenistused) 2 590 000 kr Keskkonnaministeerium 743 000 kr Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituut 2 636 000 kr Tolliamet 918 000 kr Tööturuamet 2 028 000 kr Haridus- ja Teadusministeerium 517 000 kr Välisministeerium 4 500 000 kr Maksuamet 1 003 000 kr KOKKU 26 055 000 kr Järgnevalt on välja toodud olulisemad näited riigihangete seaduse rikkumisest 2003. aastal.

Välisministeerium ostis hanketa kolimisteenuseid KLG Eesti AS-ilt (1,3 miljoni krooni eest), majutus- ja toitlustusteenust Reval Hotelligrupi AS-ilt (894 000) ja Scandic Hotels Eesti AS-ilt (284 000) ning catering-teenust Catering Service OÜ-lt (331 000) ja AS-ilt Frens (135 000 krooni eest).

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on sarnaselt 2002. aastaga ostnud hanketa koristusteenust Sol Eesti OÜ-lt (950 000 krooni eest), õigusteenust advokaadibüroolt Raidla & Partnerid ning advokaadibüroolt Paul Varul (kokku 608 000 krooni eest).

Ida-Viru Maavalitsus ja tema hallatavad asutused on 2003. aastal samuti ostnud kaupu ja teenuseid riigihanketa. Narva-Jõesuu Hooldekodu soetas kapitalirendiga teenistusauto Renault Traffic (285 000), Ida-Viru Päästeteenistus on vahetanud komandode garaažiuksi (621 000), Ahtme Kool on renoveerinud köögiplokki (900 000 krooni eest).

Veterinaar- ja Toiduamet on riigihanget korraldamata ostnud blankette Vaba Maa AS-ilt (138 000) ja Farmax OÜ-lt (594 000), tauditõrje varustust Remedium AS-ilt (350 000) ning tellinud tarkvaraarendust ja -hooldust AS-ilt Spin Tek (226 000 krooni eest).

Üksik-vahipataljonis oli riigihange korraldamata järgmiste toodete ja teenuste ostmisel: toiduained Kesko Food AS-ilt (496 000), remonditeenus FIE-lt Peeter Sokk (232 000 krooni).

Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituut on riigihanketa tellinud ehitustöid OÜ-lt Installant (0,56 miljonit krooni) ja OÜ-lt Leier (1,27 miljoni krooni eest).

Põllumajandusministeerium on ostnud riigihanget korraldamata haldusteenust OÜ-lt Miku-Manni (1,48 miljoni krooni eest) ka 2003. aastal.

Maksuamet on auditeeritud perioodil ostnud õigusabiteenuseid kokku 765 000 krooni eest.

Tööturuamet ja tema kohalikud asutused tellisid hanketa koolitusteenust Kesk-Eesti Arenduskeskus AS-ilt (664 000), SVS-L Koolituskeskus AS-ilt (400 000) ja Tartumaa Koolituskeskuse OÜ-lt (112 000 krooni eest). Samuti on soetatud arvutitehnikat 1,38 miljoni krooni eest, kasutades väljakuulutamiseta läbirääkimisega menetlust. Selle põhjuseks toodi, et arvuteid ostetakse juurde üle-euroopalise Phare arvutihanke võitnud firmalt, kellega sõlmiti hankeleping 2002. aastal. Kuna juurde soetatud seadmed ja tarvikud ei ole Riigikontrolli hinnangul spetsiifilised ning on eelnevalt ostetuga raskesti ühendatavad, ei ole selline pakkumismenetlus põhjendatud.

Siseministeerium on õigusabiteenuse ostmisel 421 855 krooni eest ilma mõjuva põhjuseta kasutanud väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlust.

Kaitseministeerium on tasunud seitsme ehitusprojekti eest kokku 684 000 krooni, kusjuures iga projekti maksumus oli veidi alla 100 000 krooni. Neid projekte olnuks mõistlik teostada ühtse või kombineeritud riigihankena. Riigihangete seaduse vastu eksimise puhul on enamasti põhjuseks nõrk planeerimis- ja sisekontrolli süsteem. Riigihangete seaduse vastu eksimise puhul on enamasti põhjuseks nõrk planeerimis- ja sisekontrollisüsteem, mille tõttu ei osata kavandada vajalike toodete ja teenuste mahtu. Tüüpilisemaks vabanduseks riigihanke tegemata jätmisel on «summa ja ajagraafiku määramatus». Ettemaksete põhjendatus Riigikontroll on eelmistel aastatel juhtinud korduvalt tähelepanu probleemile, et eelarvelised asutused ei järgi alati otstarbekuse põhimõtet tarnijatele ettemakseid tehes. Positiivse tendentsina võib välja tuua, et üldiselt on riigiasutustes ettemaksed viimase aasta jooksul vähenenud. Üheks põhjuseks on riigieelarve seaduse muudatus, millega laiendati ülekantavate kulude tähendust. Kui eelnevatel aastatel peeti ülekantavaks kuluks kulu, mis kuulus väljamaksmisele hanke-, välisabi- või laenulepingu alusel või mille ülekantavus oli sätestatud riigieelarves, siis alates 2003. aastast peetakse ülekantavaks kuluks lisaks eeltoodule kuni 3% riigieelarves kindlaksmääratud kuludest. Hoolimata põhjendamatute ettemaksete vähenemise tendentsist on Riigikontroll seisukohal, et ministeeriumid peaks paremini jälgima oma kassakulusid ja vältima ettemakseid. Riigiasutustes on ettemaksed viimase aasta jooksul vähenenud, kuid mitmel juhul on tehtud põhjendamatuid ettemakseid. Positiivse näitena tuleb esile tõsta Kaitseministeeriumi, kus 2002. aastal moodustasid põhjendamatud ettemaksed ministeeriumi 2002. aasta kassakuludest 47%, kuid 2003. aastal puuduvad Riigikontrollil märkused põhjendamatute ettemaksete kohta. Olukorra kardinaalse muutuse üheks põhjuseks on ka Riigikontrolli eelmisel aastal Rahandusministeeriumile tehtud ja ellu viidud soovitus muuta kaitsekulud ülekantavateks kuludeks. 2003. aasta Kaitseministeeriumi kassakulude kasutamata jääk on 442 miljonit krooni ehk 37% eelarvest. Hoolimata põhjendamatute ettemaksete vähenemise tendentsist juhime tähelepanu Haridus- ja Teadusministeeriumi ettemakstud kuludele, mis paisutavad põhjendamatult ministeeriumi kassakulusid. Avalik-õiguslikele õppeasutustele 2003. aastal üle kantud, kuid kasutamata jäänud koolitustellimuslepingute raha 47,2 miljonit krooni kajastati ministeeriumis aruandeaasta kuluna, Riigikontrolli arvates tekib küsimus, kas ei oleks tulnud seda raha tagasi nõuda, sest ministeeriumil oli lepingu alusel selleks õigus.26 Näiteks on Tartu Ülikool oma 17.02.2004. a esitatud vahearuandes 2003. aasta raha kasutamise kohta märkinud, et kasutamata jäi õppetoetuste raha. Selle põhjusena märgitakse, et lisaraha eraldati alles detsembri lõpus ja raha hoiti sügissemestri viimase kuu õppetoetuste väljamaksmiseks. Tartu Ülikool on soovinud nimetatud jääki kasutada 2004. aastal. Riigikontrolli hinnangul viitab see vajakajäämistele ministeeriumi finantsjuhtimises. Mitmele sihtasutusele ja mittetulundusühingule on ministeerium teinud detsembris ettemakseid kokku 18,5 miljoni krooni ulatuses.27 Riigikontrolli eelmise aasta ettepanekute täitmata jätmisest tulenevad probleemid Sanktsioone kehtestamata ei ole võimalik tagada riigieelarve seadusest kinnipidamist. Eelmisel aastal tegi Riigikontroll ettepaneku määrata seadusega sanktsioonid riigieelarve seaduse rikkumise eest. Rahandusminister ei pidanud sanktsioonide kehtestamist otstarbekaks,kuid leidis, et midagi peaks valitsus ette võtma. Käesoleval aastal on olukord endine. Leiame, et sanktsioone kehtestamata ei ole võimalik tagada riigieelarve seadusest kinnipidamist. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele 1. Algatada riigieelarve seaduse muudatus, mis sätestaks sanktsioonid seaduse rikkumise eest. 2. Tagada sisekontrollisüsteemide toimimine riigihangete seaduse täitmisel teenuste ja toodete ostmisel (nt ministeeriumites vastavate juhendite koostamine). 3. Esitada avaliku sektori tasustamisskeemi muudatused Riigikogule ning tagada töötasu maksmisel seadusandlikes aktides kehtestatud piirangutest kinnipidamine. 4. Rakendada meetmeid riigieelarveliste vahendite sihipäraseks ja säästlikuks kasutamiseks. 4. VARAD JA KOHUSTUSED Käesolevas peatükis on esitatud Riigikontrolli peamised järeldused ja tähelepanekud riigi bilansis kajastatud varade ja kohustuste kohta. Auditite ulatus Arvamus 2003. aastal riigiasutuste halduses olnud varade ja kohustuste kohta tugineb 2003. aasta raamatupidamise aastaaruannete audititele. Ülevaate lisas on esitatud sooritatud auditite loetelu koos tehtud märkuste, tähelepanekute ja hinnangutega. Kokku oleme auditeerinud 82,6% riigi asutuste koondbilansi mahust (60 578 miljonit krooni). Auditite käigus hindasime järgmist

kas majandustehingud on kajastatud sisuliselt ja aritmeetiliselt õigesti (õiged summad kantud õigetele kontodele ning õigesse perioodi);

kas varad on tegelikult asutuse omad ja võlad asutuse kohustused;

kas varad ja kohustused eksisteerivad tegelikult;

kas varad ja kohustused on nõuetekohaselt hinnatud;

kas tulud ja kulud on kajastatud tekkepõhiselt, õiges perioodis ja täies mahus;

kas asutuse raamatupidamise korraldus vastab raamatupidamise seaduse ja rahandusministri määrustega kehtestatud nõuetele ning heale raamatupidamistavale ulatuses, mis kehtib Eesti Vabariigi avaliku sektori asutustele. Riigikontrolli arvamus Aruandeaasta raamatupidamise aruannete koostamiseks on riigiraamatupidamise üldeeskirja rakendumisega loodud tingimused aruannete vastavuse tagamiseks raamatupidamise seaduse ja raamatupidamise hea tava nõuetele, kuid uusi arvestuspõhimõtteid ei ole jõutud veel kõikehõlmavalt rakendada. Seetõttu ei olnud arvestus riigi vara, kohustuste, tulude ja kulude üle 2003. aastal piisaval tasemel, et tagada ammendav ülevaade ning kogu riigivara otstarbekas kasutamine ja säilimine.

Aruandes ei kajastu kogu riigivara, mistõttu ei saa lõpuni tuvastada selle säilimist.

Esineb vigu aruandes kajastatud vara õige väärtuse määramisel või on vara kajastamisel eksitud aruandekirjega.

Kohustused on osaliselt kajastamata, kajastatud vales perioodis või valel aruandekirjel.

Arvestuse korraldus ministeeriumides on viimaste aastatega paranenud, kuid nende valitsemisala asutustes on endiselt puudusi. Kuni raamatupidamisarvestus ei ole heal tasemel, ei ole tagatud ka riigi vara säilimine ning selle heaperemehelik ja otstarbekas kasutamine. Riigikontrolli arvamust riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud riigiasutuste bilansi kohta mõjutab oluliselt asjaolu, et jätsime oma auditi tulemusena Maksuametis arvestuse korraldusest tingitud puuduste tõttu Maksuameti raamatupidamise aastaaruande õigsusele hinnangu andmata. Maksuameti bilansimaht moodustab 31.12.2003. a seisuga riigiasutuste koondbilansimahust 11,9%. Hinnangu jätsime andmata ka Üksik-vahipataljoni raamatupidamise aastaaruande kohta. Haridus- ja Teadusministeeriumi kui üksikasutuse raamatupidamise aastaaruande õigsuse kohta oli meie hinnang aga eitav.28 Olulisemad tähelepanekud varade kohta Riigil on varasid riigiasutuste koondbilansi järgi 60 578 miljonit krooni. Raha ja pangakontode kajastamine Auditeeritud 23 riigiasutusest kuuel esines raamatupidamise aastaaruandes vigu raha ja pangakontode kajastamisel. Esines vigu raha ja pangakontode kajastamisel.

Rahandusministeeriumi bilansis on kajastamata neli Eesti Ühispangas avatud pangakontot, mille saldo oli 31.12.2003. a seisuga kokku 1 535 515 krooni. Saadud selgituste kohaselt oli tegemist aastatel 1994–1996 avatud pangakontodega, mis suleti 2004. aasta algul. Kajastamata jätmise põhjuseks oli asjaolu, et Rahandusministeerium ei olnud teadlik mainitud pangakontode olemasolust. Riigikontrolli arvates pidanuks erinevus selguma raamatupidamise aastaaruande koostamisel pangakontode inventeerimisel. Riigikontrolli hinnangul põhjustas vea asjaolu, et inventeerimisel ei küsitud pankadelt kinnituskirjasid.

Maksuameti bilansis oli kajastamata ühe Eesti Ühispangas oleva pangakonto jääk, ühtlasi tuvastas Riigikontroll, et mainitud pangakonto omamiseks puudus Maksuametil Rahandusministeeriumi luba. Riigikontrolli arvates on pangakontod bilansis jäetud kajastamata peamiselt seepärast, et ei ole järgitud raamatupidamise head tava. Selle järgi tuleb vara inventeerida ja inventeerimisel lähtuda põhimõttest, et pangakontode kontrollimisel võrreldakse pangaväljavõtete ja pangakontode saldode vastavust ning kontrollimine vormistatakse pangaväljavõttel vastava märkega ja kuupäeva ning allkirjaga. Nõuded Nõuded kokku (nii lühi- kui ka pikaajalised) moodustavad 12,7% ehk 7,7 miljardit krooni riigi koondbilansi mahust. Alljärgnevalt on esitatud valik levinumatest vigadest. Nõuete kajastamisel esineb vigu, mille tagajärjel võivad riigi tulud jääda saamata. Osa nõudeid on bilansis kajastamata.

Tööturutoetuste tagasinõudmiseks tehtud ettekirjutuste täitmata jätmise eest on tööhõiveametid määranud sunnirahasid, neid aga ei ole raamatupidamisarvestuses tekkepõhiselt arvele võetud, mistõttu on arvele võtmata osa nõudeid. Osa nõudeid on näidatud valel bilansikirjel. Eriti kehtib see nõuete jaotamisel lühi- ja pikaajalisteks. Paljudel juhtudel ei ole järgitud raamatupidamise aastaaruande koostamise põhimõtteid, jättes nõuded inventeerimata ja hindamata, lähtudes laekumise tõenäosusest, mistõttu ei näita bilansis kajastatu nõudeid õiges väärtuses.

Maksuametis ei ole bilansipäeva seisuga läbi viidud maksuvõlgade ja enammaksete inventuuri korralduse, protseduuride ja tulemuste dokumenteerimisega tagatud inventuuri usaldusväärsust. Näiteks ilmneb maksuvõlgade ja enammaksete saldode inventuuri andmeid koondavast dokumendist, et inventuuri käigus vahesid ei tuvastatudki. Põhjusena toodi välja asjaolu, et sisulist võrdlust 31.12.2003. a saldode osas ei tehtud. Võrdlusi hakkasid kohalikud maksuametid tegema 2004. aastal. Puudusena näeme ka asjaolu, et maksukohustuslaste registri andmebaasist ei olevat võimalik inventuuri tulemusena tehtud paranduste mõju eraldi välja tuua. Mitterahuldava hinnangu maksuvõlgade ja enammaksete inventuurile andis ka Maksuameti siseauditi osakond 16.03.2004. a koostatud auditi lõpparuandes. Maksuvõlgade ja enammaksete inventuur hinnati mitterahuldavaks, sest inventuur ei andnud kindlust, et andmeid on kontrollitud vähemalt 60% ulatuses. Varude kajastamine Osa varusid on bilansis kajastamata, osa ei ole näidatud õiges väärtuses. Alati ei ole varusid aga korrektselt inventeeritud ja inventuuritulemusi ei ole kajastatud arvestusregistrites.

Arvestuspõhimõtete valest tõlgendamisest tingituna olid Üksik-vahipataljonis 31.12.2003. a seisuga bilansist eemaldatud kõik varud, kokku summas 9 945 577 krooni, sh ka laskemoon, relvastus, masinate varuosad jm, mida kohe kasutusele ei võeta.

Aastaaruande koostamise ajal kanti Põllumajandusministeeriumi bilansist välja varastatud teravilja julgeolekuvaru maksumus summas 27,2 miljonit krooni. Auditeerimine näitas, et vilja kaotsimineku üheks põhjuseks oli ka see, et puudus asjakohane metoodika spetsiifiliste varude inventeerimiseks, mistõttu inventuurid korraldati pealiskaudselt. Samuti jättis soovida inventuuridega seotud ametnike kompetentsus. Teraviljareservi julgeolekuvaru auditist on pikemalt kirjutatud käesoleva ülevaate II osas (vt ptk 3, «Riigi julgeolekuvarude moodustamine, säilitamine ja uuendamine»). Pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamine Osalused tütar- ja sidusettevõtetes ning osalused sihtasutustes ja mittetulundusühingutes on koondbilansi andmetel 22 583 miljonit krooni ehk 37,3% riigi koondbilansi mahust. Osaluste kajastamisel üldjuhul probleeme ei esinenud, välja arvatud Kultuuriministeeriumis, kellel puudus teadmine, et tema valitsemisalas tegutseb kaheksa (ministeeriumi valitsemisalas tegutseva) teatri ning Tallinna Linnateatri29 asutatud OÜ Eesti Näitemänguagentuur. Kuna ükski teater ei ole bilansis oma osalust näidanud, siis on 31.12.2003. a seisuga finantsinvesteeringuna kajastamata 838 700-kroonine osalus tütarettevõttes.30 Viga ei ole oluline riigi koondbilansi seisukohast, küll aga viitab nõrgale finantsjuhtimisele. Põhivara (materiaalse ja immateriaalse) kajastamine Põhivara moodustab jääkmaksumuses koondbilansi mahust 28,7% ehk 17,4 miljardit krooni. See summa ei näita riigile kuuluva vara tegelikku väärtust järgmistel põhjustel: põhivara inventuurid on mitmel juhul jäänud tegemata või on tehtud pealiskaudselt; osa vara ei kajastu bilansis; renoveerimiskulusid ei liideta alati põhivara maksumusele; andmebaaside loomise kulusid ei kapitaliseerita, vaid kantakse aruandeperioodi kuludesse; esineb eksimusi tekkepõhise printsiibi vastu, mistõttu aruandeperioodil soetatud põhivara on kajastatud järgmise perioodi raamatupidamisarvestuses. Riigiasutuste põhivara ei ole kajastatud täpselt.

Sotsiaalministeeriumi raamatupidamises on arvele võtmata valitsemisalas tegevuse lõpetanud asutuste (Keila Haigla ja sanatoorium Põhjarannik) põhivara, mis on jäänud üle andmata, ja muud põhivara – kokku soetusmaksumusega 41,98 ja jääkmaksumusega 12,2 miljonit krooni. See vara on arvel bilansiväliselt. Põhivarana on arvele võtmata ka 29,82 miljoni krooni ulatuses Sotsiaalministeeriumi valitsemisala asutustes tsentraliseeritult tehtud investeeringuid, mis olid asutustele bilansipäeva seisuga üle andmata ning kajastusid ministeeriumi tegevuskuludes.

Haridus- ja Teadusministeerium ei ole põhivarana arvele võtnud Tallinnas Tõnismägi 11 asuva büroohoone sissepääsu ja parkla renoveerimise töid 1 405 487 krooni väärtuses, mis riigieelarveliste asutuste raamatupidamise eeskirjade kohaselt tuleb arvele võtta põhivarana.31

Immateriaalse põhivarana on arvele võtmata tarkvaraarendusteks tehtud kulutusi ligi 15 miljonit krooni, sh Maksuametil ligi 10,3, Justiitsministeeriumil 3,3, Riigikantseleil 1,4 miljonit krooni.

Vale arvestuspõhimõtte rakendamisest tingituna on Maksuametis põhivara hulgas kajastatud 2,17 miljonit krooni ettemakseid ettemaksuarvete alusel, mida tegelikult ei olnud makstud, ja samas summas on arvele võetud lühiajaline võlgnevus tarnijatele. Veale arvestuspõhimõtetes oleme tähelepanu juhtinud ka eelnevatel aastatel tehtud auditites.

Haridus- ja Teadusministeerium on küll algatanud avalik-õiguslike institutsioonide valduses oleva vara täiendava inventeerimise, kuid endiselt on inventeerimata ja oma aruandes kajastamata ministeeriumile kuuluv põhivara hinnanguliselt 16 miljoni krooni ulatuses, ka on tegemata enne 1995. aastat soetatud kinnisvara ümberhindlused, mida nõuab üldeeskiri. Kuigi ümberhindluse tegemise tähtaeg on alles 31.12.2005. a, ei näita 2003. aasta aruanne põhivara nende õiges väärtuses. Kohustused ja netovara Kohustused (nii lühi- kui ka pikaajalised) moodustasid 31.12.2003. a seisuga koondbilansi mahust 19,1% ehk 11,6 miljardit, netovara aga 49 miljardit krooni. Osa kohustusi on bilansis kajastamata. Selle levinuimaks põhjuseks on lohakus tekkepõhiste kohustuste arvelevõtmisel. Teise põhjusena võib tuua raamatupidamisprintsiipide subjektiivse ja lihtsustatud tõlgendamise (nt kasutus- ja kapitalirent, kus ei ole järgitud printsiipi «sisu ülimuslikkus»). Osa kohustusi on aga näidatud tegelikust suuremana ja osa kohustusi on näidatud valel bilansikirjel. Eksitud oli ka puhkusekohustuse ja sihtfinantseerimise kohustuse kajastamisel. Osa kohustusi on näidatud tegelikust suuremana.

Tööhõiveametite bilanssides oli 31.12.2003. a seisuga kajastamata vähemalt 727 100 krooni väärtuses kohustusi. Eeltoodu tulenes Tööturuameti korraldusest eemaldada tööhõiveametite bilanssidest kõik kohustused, kuid samas ei võtnud Tööturuamet neid ka oma bilanssi tekkepõhiselt arvele. Samuti on Tööturuamet viinud raamatupidamisandmed vastavusse Tolli- ja Maksuameti andmetega eelnevalt erinevuste põhjusi selgitamata ja seetõttu on jäänud mitmed maksukohustused bilansis kajastamata.

Rahandusministeeriumi bilansis ei ole 31.12.2003. a seisuga arvele võetud kehtinud liisingulepingute (12 lepingut sõiduautode ja üks leping arvutustehnika liisimiseks) alusel 2 158 000 krooni suurust võlga tasumata osamaksete eest. Ministeerium on neid käsitlenud kasutusrendi lepingutena. Kuna raamatupidamisarvestuses tuleb lähtuda sisu ülimuslikkuse printsiibist, peab neid liisingulepinguid, mille puhul kõik omandiga seonduvad riskid ja hüved kanduvad üle rentnikule, käsitlema kapitalirendina ning võtma bilansis arvele.

Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna koostatud bilansis oli 31.12.2002. a seisuga kajastatud omavalitsuste ees 35,7 miljoni kroonine võlgnevus. Käesoleva aasta auditi käigus saadud selgituste kohaselt oli riigikassa bilansis tegemist kohustusega, mis kujunes Maksuameti koostatud riigieelarve tulude aruande alusel laekunud tulude ning tegelikult riigikassasse Maksuameti kontodelt laekunud summade vahena. Saadud selgituste kohaselt võisid vahed tekkida ekslike laekumiste ja nende tagasikannete tõttu, paranduste tõttu Maksuameti andmebaasides vms. Rahandusministeeriumi kasutatud konto nimetus «kohustus kohalikele omavalitsustele» oli ekslik ning samale kontole kanti kõikide muude edasikantud maksude kogumisel (Haigekassa, Töötukassa) arvele võetud laekumiste ja tulude aruande vahed. Riigikassas võeti kohustus arvele Maksuameti esitatud aruannete alusel, tegemata sisulist kohustuste saldo kontrolli. Seoses üleminekuga raamatupidamise üldeeskirjale kanti kohustus Rahandusministeeriumi 31.12.2003. a seisuga koostatud bilansist välja kogunenud tulemi kontole, kuna varem kasutatud arvestuspõhimõtted ei võimaldanud nimetatud kohustuse saldo kohta täpsemalt öelda, mida see endast kujutab ning kellele kuulub. Tuginedes eelnevale ning varasemate aastate tähelepanekutele32, puudub Riigikontrollil kindlus kajastatud kohustuse mahakandmise põhjendatuses.

Maksuameti bilansis on näidatud kohustus tarnijatele 2 171 000 krooni, mida tegelikkuses ei eksisteeri, kuna makseid tarnijatele ei ole tehtud ega ole nendelt ka kaupu ja teenuseid saadud.

Puhkusekohustuse arvutamisel esines eksimusi Narva-Jõesuu Lastekodus, Ahtme Koolis, Aa Hooldekodus, Tööturuametis, Üksik-vahipataljonis, Keskkonnaministeeriumis, Tolliametis, Tartu Ringkonna- ja Tartu Maakohtus, Veterinaar- ja Toiduametis ning Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituudis.

Jätkuvalt esineb Justiitsministeeriumis probleeme dokumendikäibega. Kuna dokumendid jõuavad sageli hilinemisega raamatupidamisosakonda, ei ole seetõttu alati võimalik kajastada kulusid õiges perioodis ning puudub ka jooksev ülevaade lühiajaliste kohustuste ja varade kohta. Üldeeskirja arvestuspõhimõtteid rakendades on eksitud põhivara sihtfinantseerimise kohustuse kajastamisel, näidates seda akumuleeritud üle-/puudujäägina. Üldeeskirja järgi tuleb sihtfinantseerimisega soetatud põhivara kohta pidada eraldi arvestust, et tagada sihtfinantseerimise kandmine tuluks põhivara kasuliku eluea jooksul, järgides tulude ja kulude vastavuse printsiipi.33

Veterinaar- ja Toiduameti bilansis on näitamata sihtfinantseerimise kohustus 866 253, Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituudi bilansis 9 230 498 krooni. Rahandusministeeriumi bilansis ei kajastata omandireformi reservfondist Vabariigi Valitsuse korralduse alusel eraldatud raha kasutamata jääki mitte kohustusena, vaid reservina. 31.12.2003. a seisuga on kasutamata jääk kokku 147 miljonit krooni. Kuna alates 2003. aastast kuulub omandireformi reservfond riigieelarve koosseisu, rakendatakse omandireformi reservfondile samu arvestuspõhimõtteid, mida riigieelarveliste vahendite puhul. Riigikontrolli hinnangul tekib kasutamata jääkide mittekajastamisel kohustusena ebaõige pilt reservfondi tegelikust mahust, kuna osa reservfondist on juba Vabariigi Valitsuse korralduste alusel ära jaotatud. Sellest tulenevalt oleme arvamusel, et omandireformi reservfondi kohta tuleks koostada raamatupidamise aastaaruande lisa, kus avalikustada, kui suur osa reservfondist on juba Vabariigi Valitsuse korraldustega kaetud. Omandireformi reservfondi suurus on näidatud eksitavalt. Riigieelarve täitmise aruandele hinnangut andes tuvastasime ka, et reservid on bilansis näidatud 415 miljonit krooni tegelikust väiksemana. Tegemist on bilansikirjetevahelise klassifitseerimisveaga, kuna ravikindlustusreservi vahendid on näidatud bilansis akumuleeritud üle-/puudujäägi koosseisus. Aruandest puuduv oluline info Võrreldes eelmiste aastatega on muutunud koondaruandesse arvatud riigiasutuste arv (1999. a aruandes 583 asutust, 2000. a 505, 2001. a 502, 2002. a 494, 2003. a 416). Riigieelarve täitmise aruande koosseisus toodud bilansile lisatud selgitustes kasutatud arvestusmeetodite ja hindamisaluste kohta on näidatud, et riigi bilanssi on konsolideeritud 416 riigiasutust, kuid muutust võrreldes eelmise aruandeperioodiga ei ole selgitatud. Ei ole esitatud koondtulemiaruannet. Meile põhjendati koondtulemiaruande puudumist sellega, et esimest korda rakendati 2003. a majandusaasta raamatupidamise aastaaruannete (bilansside) koostamisel üldeeskirja. Kuna 2003. a raamatupidamise aastaaruande koostamisel viidi bilansikirjed vastavusse üldeeskirja arvestuspõhimõtetega, tehti hulgaliselt korrigeerimisi seoses arvestuspõhimõtete muutustega, mille mõju kogunenud ülejäägile (puudujäägile) kajastati vastavas aastaaruande lisas, mitte aga tulemiaruandes. Riigikontrolli hinnangul on koondtulemiaruanne vajalik tervikliku ülevaate saamiseks tekkepõhistest tuludest ja kuludest ning riigi finantsseisundist. Riigiasutustel on hulgaliselt bilansiväliselt arvestatavaid varasid, mille kohta riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud bilansi lisad ülevaadet ei anna. Aruandeaasta alguses oli riigil bilansiväliselt arvestatavaid varasid 1 203 580 700 krooni.34 Võttes aluseks aruandeaastale eelnenud aasta bilansiväliselt arvestatavate varade kasvu 11,9%, võib eeldada, et aruandeaastal on need kindlasti suurenenud. Leiame, et bilansiväliselt arvestatavate varade maht ja aruandeaastal aset leidnud muutused tuleks avada bilansi lisades. 5. TEGEVUSKAVADE TÄITMISE ARUANNE Käesolevas peatükis on esitatud Riigikontrolli peamised järeldused ja ettepanekud 2003. aasta tegevuskavade täitmise aruannete kohta, mis peaks olema osa tulemusjuhtimise ja strateegilise planeerimise põhimõtete juurutamisest Eesti riigihalduses. Riigikontroll analüüsis tegevuskavade täitmise aruannete kvaliteeti ning otstarbekust. Aruannete sisulised puudused ei võimalda hinnata, kas riigiasutuste kirjeldatud tulemused ka tegelikult saavutati. Riigikontrolli arvamus

Tegevuskavade aruandlus ei ole seotud valdkondlike strateegiate ja teiste strateegiliste arengukavadega. Nii pole aruandes antud ülevaadet seatud strateegiliste eesmärkide saavutamise kohta.

Tegevuskavades esitatud eesmärgid on liiga üldsõnalised, mistõttu ei ole võimalik ka nende täitmist hinnata.

Tegevuskavade täitmise aruannetes toodud eesmärkide, tegevuste ja tulemuste vahel puudub põhjuslik seos, mistõttu pole sageli võimalik aru saada, kas ja kuidas aitas saavutatud tulemus kaasa nimetatud eesmärgi täitmisele.

Tegevuskavade täitmise aruannete kvaliteet erineb oluliselt ministeeriumide lõikes, samuti puudub aruannete esitamise ühtne vorm. Peamised tähelepanekud Ministeeriumide ja Riigikantselei koostatud ülevaade kavandatud eesmärkide, saavutatud tulemuste ning eesmärgi saavutamise tegevuste kohta paistab silma ebaühtlase tasemega, samuti jääb arusaamatuks sellise aruandluse eesmärk ja praktiline otstarve. Eesmärgid on aruannetes sõnastatud ebatäpselt, liiga laiaulatuslikult või tegevuste mittesoovitava tulemusena. Tulemustel puuduvad sobivad mõõdikud. Eesmärgid, tulemused ja nende saavutamise tegevused ei ole omavahel loogilises kooskõlas. Tulemuste hindamiseks puudub ajaline perspektiiv. Üheaastane aruandlusperiood on ka tihti liiga lühike aeg riigiasutuste tegevuse tulemuste hindamiseks. Nii mahult kui ka ülesehituselt puudub aruandel ühtne vorm. Kuigi tegevuskavade täitmise aruanded esitatakse formaalselt riigieelarve kohta, ei ole need aruanded praegusel kujul oma olemuselt eelarve täitmise aruande osa, sest esitatud tegevusi ja tulemusi ei ole võimalik otseselt siduda selleks kasutatud rahaga. Aruande lähtekohad Riigieelarve seaduse35 § 10 lõike 3 järgi peaksid tegevuskavad kajastama riigiasutuste strateegilisi eesmärke. Ministeeriumide ja Riigikantselei prioriteedid on toodud ka 2003. aasta riigieelarve seletuskirjas, millest Riigikogu, kellele esitatakse riigieelarve täitmise aruanne kinnitamiseks, ainsana lähtuda saab. Tegelikkuses aga aruannetel nimetatud prioriteetidega selge seos puudub. Mõnel juhul tegevusaruanne ei käsitlegi prioriteetseks kuulutatud valdkonda (nt Riigikantseleil arhiivindust), prioriteedid on liialt üldised (nt Siseministeeriumil sisejulgeoleku tagamine) või üldse puuduvad (Keskkonnaministeerium). Samuti ei ole ministeeriumide ja Riigikantselei tegevuskavade täitmise aruanded seostatavad valdkondlike strateegiatega. Aruanded ei keskendu strateegilistele eesmärkidele. Oluline osa aruandlusest on pühendatud prioriteetidevälistele teemadele, püütakse käsitleda kõiki valitsemisala tegevusvaldkondasid, kirja panna kõiki tegevusi, keskendumata strateegilistele eesmärkidele. Sellised eesmärgid nagu Riigikantseleil Vabariigi Valitsuse istungite ettevalmistamine, Vabariigi Valitsuse õigusaktide ja otsuste eelnõude istungieelne menetlemine ning vastuvõetud otsuste vormistamine, Kaitseministeeriumil Eesti esindamine, rahvusvaheliste kohustuste täitmine ja osalemine rahvusvahelistel operatsioonidel, Siseministeeriumil riiklike andmekogude pidamine ja dokumentide väljaandmisega seotud asjade korraldamine või Välisministeeriumil Eesti avalikkuse teavitamine peaksid kuuluma riigiasutuse igapäevategevuste hulka, mille kohta aruandmine on strateegilise juhtimise seisukohast mitteoluline tegevus. Kõiki valitsemisala tegevusi koondavad aruanded muutuvad aga liiga mahukaks ning ei võimalda saada riigiasutuste tegevusest haaratavat ülevaadet. Eesmärgid Aruannete kvaliteedi probleemid algavad liiga laialt sõnastatud eesmärkidest, mille selgem tähendus jääb mõistetamatuks ning mille täitmist on seega raske hinnata. Sellised eesmärgid teevad raskeks kvaliteetsete ja sisukate aruannete koostamise. Eesmärgid on sõnastatud laialt ja ebaselgelt.

Näiteid: tõsta teavituspoliitika tõhusust ja sihistatust, tagada ühiskonna vajadusi arvestava tõhusa ja koordineeritud EL infopoliitika läbiviimine Euroopa Liitu kuuluvas Eestis (Riigikantselei), vanglaorganisatsiooni tõhustamine (Justiitsministeerium), rahvakultuuri eriomaste nähtuste hoidmine ja kaitsmine, rahvakultuuri dünaamiline areng (Kultuuriministeerium), elamupoliitika kujundamine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium), EL struktuurimeetmete rakendamise raamistiku loomine maaelu arengus (Põllumajandusministeerium), parandada ministeeriumi kui terviku toimimist ning tõsta juhtimiskvaliteeti (Rahandusministeerium), kohalike omavalitsuste haldussuutlikkuse tõstmine (Siseministeerium). Eesmärke sõnastatakse tegevusena ja mitte seisundina, mida saavutada püütakse.

Näiteid: Vabariigi Valitsuse ja peaministri avalike suhete korraldamine (Riigikantselei), õhuseirevõime säilitamine ja arendamine (Kaitseministeerium), ohtlike jäätmete käitlussüsteemi arendamine (Keskkonnaministeerium), nõuetekohase transpordi infrastruktuuri väljaarendamine ja tõhusa majanduskeskkonna loomine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium), kohalike omavalitsuste ühistegevuse toetamine (Siseministeerium). Tulemused Peaaegu kõikide riigiasutuste tegevusaruandeid läbib saavutatud tulemuste asemel tegevuste kirjeldamine. Seega, sisuline vahe tegevuste ning saavutatud tulemuste vahel tihti puudub. Osaliselt tuleneb selline viga kindlasti ebaselgelt ning tegevusena sõnastatud eesmärkidest. Nii loetletakse tulemustena, mitu õigusakti vastu on võetud või eelnõu ette valmistatud, mitu seminari, uuringut, koolitust vms üritust korraldatud, mitu põhikirja või tegevuskava kinnitatud jne. Tulemuste asemel kirjeldatakse tegevusi.

Näiteid: paljude liiklusõpetuse abinõude läbiviimine (sh vastavate materjalide trükkimine ja teavituse korraldamine), autokaubaveo komisjoni töö korraldamine, veoseveo õigusrikkumiste menetlemine, vedajatele karistuste määramine, pidev õiguskeskkonna harmoniseerimine ja paranemine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium); koostöö Keskkonnaministeeriumi kalavarude osakonnaga (Põllumajandusministeerium on selle tarbijatele väärtuslike kalandussaaduste pakkumise eesmärgi täitmise tulemusena kirja pannud). Tulemuste hindamiseks puuduvad tihti selged mõõdikud või kasutatakse sobimatuid mõõdikuid. Sageli mõõdetakse kvalitatiivseid eesmärke (nt teenuse kvaliteedi parandamine) kvantitatiivse mõõtme kaudu (nt mitu uut töökohta on juurde loodud või mitu uut dokumenti vastu võetud). Tulemused, nagu registrisse kantud ettevõtjad või Euroopa lepingu täitmine (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium), põllumajandusmuuseumide töö koordineerimine on korraldatud või põllumajandusmuuseume on toetatud suurürituste ja trükiste väljaandmisel (Põllumajandusministeerium), peab täpselt kirja panema. Hea näitena võib aga siinkohal välja tuua Sotsiaalministeeriumi aruande, kus ei piirdutud tegevuste kirjeldamisega, vaid esitati ka asjakohaseid arvandmeid ning püüti hinnata ministeeriumi tegevuse tegelikku mõju, nt elanikkonna rahulolu arstiabiga või tööhõive määra kasvu. Saavutatud tulemuste mõõdikud puuduvad või on sobimatud. Tegevuse mõju enamasti ei hinnata. Eesmärkide, tegevuste ja tulemuste seosed Ministeeriumide ja Riigikantselei esitatud tulemused ei ole mõnel juhul seostatavad riigiasutuste tegevusega või on tegevuse ja tulemuse vaheline seos kauge. Samuti ei ole alati võimalik aru saada, kas ja kuidas saavutatud tulemus aitas kaasa nimetatud eesmärgi täitmisele. Tegevuse ja tulemuse vahel puudub põhjuslik seos. Saavutatud tulemused ei ole selgelt seostatavad soovitud eesmärgi täitmisega.

Näiteks vanglaorganisatsiooni tõhustamise eesmärgi tulemusena on Justiitsministeerium välja toonud, et vanglasüsteemis töötavad alates 2004. aastast vaid Eesti kodanikud. Samuti jääb seejuures eesmärgi täitmiseks toodud tegevus – vanglasüsteemi ja vanglate töötulemuste hindamise kriteeriumide väljatöötamine – liiga üldsõnaliseks.

Haridus- ja Teadusministeerium on näiteks kõikidel kutseõppe tasemetel kutsehariduse kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamise eesmärgi tulemusena loetlenud, mitu uut õpilast kutseõppeasutustesse 2003. aasta sügisel õppima võeti, jättes täpsustamata, kuidas on selline tulemus seotud hariduse kvaliteedi tagamise eesmärgiga.

Riigikantselei üheks eesmärgiks on tagada peaministri igakülgne toetamine valitsusjuhi rollis ja selle eesmärgi täitmise tulemusena tuuakse välja, et 2003. aasta riigieelarve muudatuste eelnõu on ette valmistatud ja president on selle kinnitanud või et valitsuse ja peaministri reiting on positiivne, täpsustamata, milline on olnud seejuures Riigikantselei panus.

Euroopa Liidu alase teavitustöö tulemuseks hindab Riigikantselei seda, et rahvas hääletas rahvahääletusel Euroopa Liiduga ühinemise poolt, kuigi teavitustöö tulemusena saaks hinnata inimeste teadlikkuse kasvu, mitte referendumi jaatavat või eitavat vastust.

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium hindab elamupoliitika kujundamise eesmärgi täitmise tulemuseks osalemist EL ja Kanada elamumajanduspoliitikat käsitleval seminaril.

Põllumajandusministeeriumil on maaelanike tööhõive suurendamise eesmärgi tulemuseks kvartali ülevaated statistilistest andmetest.

Siseministeerium on ühe oma tegevusena välja toonud haldusterritoriaalse korralduse muutmise omavalitsuste ja Vabariigi Valitsuse algatusel ning tulemuseks hinnanud, et suurenenud on omavalitsusüksuste võime kohaliku elu küsimusi lahendada, täpsustamata, millistel andmetel selline järeldus põhineb.

Justiitsministeeriumi üheks eesmärgiks on tagada igaühele võimalus pöörduda oma õiguste kaitseks kohtu poole, kuid tulemusena mainitakse, et info kättesaadavuse parandamiseks on kohtulahendid kättesaadavad kohtulahendite registris, selgitamata, kuidas kohtulahendite kättesaadavus tagab paremini võimaluse pöörduda kohtu poole. Ajaline perspektiiv Aruandluse sisulise probleemina võib välja tuua ka asjaolu, et riigiasutuste tegevuse puhul on sageli võimatu hinnata tulemuste ilmnemise aega. Aruannetest ei selgu alati, kas tulemused on reaalselt juba saavutatud. Tihti mainitakse tulemusena teatud tegevuste alustamist, ettevalmistamist, elluviimist, pidevat arendamist või jätkamist, täpsustamata, millal tegelikud tulemused saavutatakse, või seadmata tegevustele tähtaega. Samas on üheaastane ajaline perspektiiv objektiivselt võttes liiga lühike aeg ette võetud tegevuste tulemuste hindamiseks. Sotsiaalministeeriumi aruanne on heaks näiteks selle kohta, et statistilisi näitajaid ministeeriumi tegevuse tulemustele (nt mõju tervisenäitajatele) on võimalik välja tuua alles teatud viitajaga. Aastane aruandlusperiood on tihti liiga lühike aeg saavutatud tulemuste hindamiseks. Aruande vorm Esitatud ülevaated on mahult väga erinevad. Osaliselt tuleneb see vahe erinevate valitsemisalade suurusest ja eripärast. Samas on väga erinev ka eesmärkide, tegevuste ja tulemuste kirjeldamise detailsuse aste. Kõik tegevuskavade täitmise aruanded moodustavad kokku väga pika dokumendi, mis eriti koos muu osaga riigieelarve täitmise aruandest jääb paratamatult võimalikele adressaatidele, eelkõige Riigikogu liikmetele, haaramatuks. Kokkuvõttes on küll iseenesest positiivne, et valitsus ka tegevuskava täitmise kohta aruande esitab, kuid mainimata ei saa jätta läbimõtlematust aruande koostamisel ja koordineerimisel. Aruande mõttekuse seisukohalt jääb lahtiseks, kuidas esitatud tulemusi kasutatakse. Rahandusministri määruse kohaselt on tegevuskava eelarve planeerimise dokument, kuid samas ei toimu selle kaudu otsest rahaeraldise ning tulemuse seostamist eelarve koostamisel.36 Aruande sisulised probleemid tulenevad nii koostamise puudujääkidest kui ka objektiivsetest põhjustest, mis ei sõltu riigiasutustest (tegevuse tulemus ilmneb pikemas perspektiivis kui üks aasta ning sõltub palju ka teistest riigiasutustest). Tegevusaruannete täitmise aruande põhjal ei ole võimalik seostada raha kasutamist seatud eesmärkide ja saavutatud tulemustega. Puudub info ka jätkuvate tegevuste elluviimiseks vajaliku ressursivajaduse kohta ning ei ole võimalik hinnata eelarveraha kasutamise efektiivsust, st puudub info mitmesuguste funktsioonide ja teenustega seotud kulude kohta. Alati ei ole üheselt mõistetav, millised on indikaatorid, mille järgi mõõdetakse püstitatud eesmärgi saavutamist/mittesaavutamist. Tulemuste osas on soovitud olla väga detailne, kuid see teeb teksti raskesti jälgitavaks. Kui mingit tulemust ei saavutatud, siis ei tuleks üles lugeda suurt hulka sooritatud tegevusi, vaid märkida, et eesmärk on saavutamata, ja tuua välja põhjendus. Aruandlus on otseses seoses eelarvega. Kui esitatud eelarve (sh eelnõu seletuskiri) on lakooniline või on seletuskirjas esitatud eesmärgid laialivalguvad, on seda suure tõenäosusega ka aruanne. Siinkohal saab soovitada eeskuju võtta Hollandi valitsuse 1999. aastal alanud eelarve koostamise ja raporteerimise reformist. Eesmärgiks on, et eelarve peab andma vastuse järgmistele küsimustele: mida tahame saavutada, mida me eesmärgi saavutamiseks teeme ja kui palju see maksab. Sarnaselt eelarvega esitatakse selle täitmise kohta aruanne, mis muu hulgas sisaldab vastuseid järgmistele küsimustele: kas saavutasime eesmärgi; kas tegime seda, mida kavatsesime; kas see maksis niipalju, nagu arvasime. Selline käsitlus näitab selgelt seoseid eesmärkide, nende saavutamiseks vajalike tegevuste ja vajalike finantsvahendite vahel ning eeldab muudatusi nii eelarve koostamisel kui ka kogu arvestussüsteemi korraldamisel (praegu näiteks kuluinfot tegevuste kaupa ei koguta). Kui esitatud eelarve, sh eelnõu seletuskiri, on lakooniline või on seletuskirjas esitatud eesmärgid laialivalguvad, on seda suure tõenäosusega ka aruanne. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele 1. Määratleda selgelt, milline on tegevusaruandluse eesmärk ja koht eelarve protsessis. 2. Jätkata eelarvestamise ja tegevusaruandluse ideoloogia väljatöötamist, arvestades alljärgnevat

siduda tegevusaruandlus strateegilise planeerimise korraldusega ning tagada, et tegevusaruandlus annaks ülevaate ministeeriumide tegevusest strateegiliste eesmärkide saavutamisel;

kujundada tegevuskavast eelarve planeerimise dokument, mille kaudu toimuks rahaeraldise ning tulemuse seostamine eelarve koostamisel;

töötada välja tegevuskava täitmise aruande metoodilised soovitused, et tagada aruannete ühtlane kvaliteet;

alustada mõõdikute väljatöötamist, mida kasutada tulemuste saavutamise hindamisel (sh arvnäitajate kasutamisel tuua võrdlus adekvaatse baasiga, nt eelmise aastaga, kasv protsentides jm). II OSA ÜLEVAADE PROBLEEMIDEST RIIGI VARA KASUTAMISEL JA SÄILIMISEL SISSEJUHATUS Traditsiooniliselt on riigikontrolör oma ülevaate teises osas pööranud tähelepanu Riigikontrolli auditites esile kerkinud probleemidele riigi vara kasutamisel. Erinevalt varasemast, kui ülevaade sisaldas tähelepanekuid ning probleemkohti Riigikontrolli strateegiliste valikute kaupa, on selle aruande eesmärgiks anda üksikasjalikum ülevaade valitud varagruppidest. Riigikontrolli sooviks on esitada Riigikogule senisest täpsem ning põhjalikum pilt sellest, millises seisus riigi varad tegelikult on ning kuidas on riik peremehena käitunud. Detailsem käsitlus on tinginud ka valiku tegemise auditeeritud varagruppide osas, seejuures on Riigikontroll lähtunud nende varade olulisusest ja aktuaalsusest Riigikogu jaoks. Seepärast on 2003. aasta aruandes esindatud järgmine teemavalik

riigi hooned ja nende haldamine,

riigi maa erastamine ja munitsipaliseerimine,

riigi julgeolekuvarud. Riigile kuulub peaaegu 7000 hoonet kogupinnaga üle 3 miljoni ruutmeetri. Peatüki esimeses osas on selgitatud, kuidas ja mil määral on riik suutnud tagada talle kuuluvate hoonete haldamisel nende heaperemeheliku kasutamise ning füüsilise säilimise. Maareform ja aktiivne erastamine on enamjaolt möödas. Seepärast on ülevaate teises peatükis käsitletud, kuidas on suudetud erastamine ellu viia ning mida tuleks teha protsessi viimases faasis. Samuti on antud ülevaade riigimaa munitsipaliseerimisest ehk riigimaa eraldamisest omavalitsustele: mis eesmärgil riik omavalitsustele maad on andnud; kuidas on omavalitsused seda kasutanud. Kolmas probleemne valdkond seondub julgeolekuvarudega. Seda, et Riigikontrolli kahtlused ei olnud asjatud, näitas käesoleval aastal avastatud riigi viljatagavara kadumine. Riigikontroll sooritas sel teemal mitu auditit ning peatüki kolmandas osas ongi antud ülevaade riigi julgeolekuvarude hetkeseisust. Riigikontrolöri ülevaate võimalikku ülesehitust arutati ka riigieelarve kontrolli komisjoni istungil 14.06.2004. a. Komisjon võttis riigikontrolöri esitatu teadmiseks ning pidas käsitletavaid teemasid oluliseks. 1. RIIGI HOONETE HALDAMINE Riigikontroll auditeeris riigi hoonete haldamise tulemusi.37 Uuriti, millises ulatuses ja kuidas riik oma hooneid kasutab ning milline on hoonete seisukord. Vastuste saamiseks moodustati riigivara registri andmete alusel juhuvaliku printsiibil kaks valimit. 383 hoonest koosnev hoonete valim ja 30 rendilepingust koosnev rendilepingute valim. Hoonete haldamise tulemuste auditeerimisel hinnati kohapealse vaatluse käigus hoonete kasutusotstarvet, intervjueeriti hoonete eest vastutavaid haldureid ning tutvuti hooneid puudutava dokumentatsiooniga. Peamised järeldused

Hinnanguliselt 37% riigi hoonetest seisab tühjalt. Kogu kasulikust pinnast kasutatakse tulu saamiseks ligikaudu 44%, riigivõimu teostamiseks 38% ja avalikuks otstarbeks 18%. Tulu saamise alla kuulub väljarenditav pind ja tühjalt seisev pind. Kogu kasulikust pinnast seisab tühjalt hinnanguliselt 31% ehk ligi miljon ruutmeetrit ja renditakse välja 13%. Tühjade hoonete hulk näitab maa ja ruumi halba kasutamist ning vähest efektiivsust hoonete haldamisel, sellega kaasnevad suured korrashoiukulud ja müügist saamata jääv tulu.

Riik ei suuda tagada hoonete säilimist. Kasutatavate hoonete põhikonstruktsioonide ja tehnosüsteemide säilimine pole üldjuhul tagatud: ei ole kindlustatud nende normaalset ja ohutut funktsioneerimist. Põhikonstruktsiooni kõige olulisema elemendi – katuse – korrashoid on piisavalt tagatud vaid umbes 27% hoonetel. Tehnosüsteemide – küttesüsteemi, veevarustussüsteemi ja kanalisatsiooni – vanus ületab umbes 40% juhtudel nende kriitilise eluea. Olukord viitab avariiohtlikkusele, avarii kõrvaldamine võib aga mitu korda kallimaks minna kui nende asendamine uutega. Hoonete kehva säilimise tõttu on ligikaudu 20% hoonekompleksidest saanud 2003. aastal ettekirjutusi hoone normidele mittevastavuse kohta.

Enamik rendilepingutest on riigile kahjulikud. Hinnanguliselt 80% hoonete ja ruumide rendilepingutest on sõlmitud turuhinnast vähemalt 40% odavamalt, mistõttu jääb riigil ainuüksi eluruumide rendile andmisega aastas saamata umbes 4 miljonit krooni tulu. Lisaks pole järgitud mitmeid hea renditava põhimõtteid. Rendilepingud on sageli läbipaistmatud, kõrvalkulude (nt vesi, elekter jm) kujunemise alused ei ole selged. Samuti pole fikseeritud hoone seisukorda üleandmisel ega vastutust hoone säilimise eest. Lepingutingimuste perioodiline ülevaatamine ning viivise küsimine maksetähtaja ületamise eest ei ole levinud. Hoonete haldamine on omanikul lasuv vastutus kinnisvara jätkuva olemasolu eest koos selle kasutusloast tuleneva funktsionaalsuse säilitamisega, mille eesmärgiks on haldajale hallata antud kinnisvara

füüsiline säilitamine sellisena, et see vastaks projektdokumentidele ega muutuks ohtlikuks tema kasutajatele ning kolmandatele isikutele;

juriidiline säilitamine sellisena, et omanikul ei tekiks sanktsioone ega lisakohustusi vara omandiõigusest tulenevate kohustuste ebaprofessionaalse täitmise või täitmata jätmise tõttu;

majanduslik säilitamine sellisena, et kinnisvara haldamise ning hooldamise kava põhjendatud elluviimisel oleks kinnisvara omanikule tagatud vähemalt nullkasum või oleks omanik kindlaks määranud sihteelarvest või eelarvepiirangutest juhindumise.38 Riigivara haldajad peavad vara majandama heaperemehelikult ning hoolitsema igati selle säilimise ja väärtuse võimaliku kasvu eest.39 Riigivaraga seotud õigusi ja kohustusi täidab riik riigivara valitsejate kaudu. Riigivara valitsejad on Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll, õiguskantsler, Riigikohus, ministeeriumid, maavalitsused ja Riigikantselei. Kokku on valitsejaid 32, kes omakorda on volitanud oma osakondi ja allasutusi vara valitsema. Volitatud asutusi on ligi 500. Riigil on 6818 hoonet40 kogupinnaga 3 100 000 m2, mille korrashoiuks, s.o majandamiskuludeks (küte, elekter, vesi ja kanalisatsioon, korrashoid jm) kulutati 2003. aastal riigieelarvest 605 miljonit ning rajatiste ja hoonete renoveerimiseks 1078 miljonit krooni.41 65% kõikidest hoonetest jaguneb Kaitse- (1237 hoonet), Sise- (1139), Haridus- ja Teadus- (1052) ning Keskkonnaministeeriumi (1036) vahel. Ülejäänud 35% hoonetest jaguneb 27 valitseja vahel. Riigile kuuluvate hoonete ja nendes asuvate vakantsete pindade väljarentimiseks on riik sõlminud 1277 rendilepingut. 2003. aasta riigieelarves prognoositi renditulude laekumiseks 4 miljonit krooni, sh tulud rajatistelt ja maadelt.42 Enim on rendilepinguid sõlminud Keskkonna-, Haridus- ja Teadus-, Põllumajandus- ning Justiitsministeeriumi valitsemisala asutused. Nende sõlmitud lepingute arv moodustab 53% kõikidest rendilepingutest. Riigile kuuluvate hoonete kasutamine Riik saab kasutada oma hooneid kolmel otstarbel: riigivõimu teostamiseks, avalikuks otstarbeks ja tulu saamiseks. Riigivõimu teostamise ja avalikuks otstarbeks kasutatavate hoonete pind peab olema maksimaalselt rakendatud ning tulu saamise eesmärgil kasutatavate hoonete puhul tuleb teenida maksimaalset tulu. Tulu on võimalik saada kasutamata hooneid müües või rendile andes. Riik haldab kokku 3 100 000 m2 pinda, millest hinnanguliselt 44% ei vajata riigivõimu teostamiseks ega avalikuks otstarbeks ehk mis sisuliselt on mõeldud kasutamiseks tulu teenimiseks (vt joonis 1). Sellest seisab kasutult ligikaudu 961 000 m2 ja välja on renditud 403 000 m2 ehk vastavalt 31% ja 13% kogu hallatavast pinnast. Kõige enam, 44% hoonetest, on mõeldud tulu teenimiseks. Joonis 1. Kasuliku pinna rakendamise otstarve

Igas hoonekompleksis on kasutamata keskmiselt 7% põhi- ja 43% kõrvalhoonetest. Keskmiselt 37% hoonetest on täielikult kasutamata. Kuna riik haldab kokku 6818 hoonet, siis järelikult ei ole ca 2500 riigile kuuluvat hoonet kasutuses. Tühjade hoonete hulk näitab maa ja ruumi halba kasutamist ning vähest efektiivsust hoonete haldamisel, millega kaasnevad kõrged halduskulud ja müügist saamata jääv tulu. Hinnanguliselt seisab 2500 hoonet kasutamata. Hoonete seisukord Kinnisvara korrashoiu eesmärgiks on tagada ehitise konstruktsioonide ja ehitises paiknevate tehnoseadmete (töö)korrasolek. Seega pole eesmärgiks parandada algset kvaliteeti, vaid tagada kõigi konstruktsioonide ja süsteemide normaalne ning ohutu funktsioneerimine.43 Hea korrashoid saavutatakse tänu kinnisvara süsteemsele haldamisele. Riigikontroll eeldab, et hoonete korrashoid on saavutatud selle füüsilise, juriidilise ja majandusliku säilitamise kaudu. Hoone füüsilise säilitamise seisukohast on oluline tagada kandekonstruktsioonide kaitse, seda esmajärjekorras sobiva katuse, avatäidete (uksed, aknad) ja fassaadi abil. Kui katus peab vett, avatäited ja fassaad niiskust ning temperatuurirežiimi, võib olla kindel, et ka hoone kandekonstruktsioonid on kaitstud. Kõige kriitilisem on hoone füüsilise säilimise tagamiseks hoida korras katus. Sõltuvalt katusekattematerjalist ning tulenevalt regulaarsete ülevaatuste tulemustest nähakse ette remondi ja/või osalise uuenduse vajadus keskmiselt iga 6–7 aasta järel.44 Selle intervalli puhul eeldatakse ikkagi normaalse/regulaarse hoolduse tegemist. Analoogne korrashoiutegevuse ajavahemik kehtib ka fassaadide ja avatäidete puhul. Juhul kui nende konstruktsioonielementide osas ei tehta ettenähtud ülevaatusi ega vajalikku hooldust ning ei kõrvaldata ilmnenud puudusi, võib väita, et hoone füüsiline säilimine ei ole tagatud. Joonis 2. Korrashoiutööde jaotumine hoone osade kaupa

Jooniselt 2 selgub, et kasutusel olevate hoonete katusele on tehtud hooldust ja remonti viimase 13 aasta jooksul keskmiselt 27% hoonetest. Sõltuvalt hoone valmimise aastast kõigub see 8–54% vahel. Avatäidete (akende ja uste) ning fassaadi hooldust ja remonti on viimase 13 aasta jooksul tehtud keskmiselt 15% hoonetest. Hoone füüsilise säilimise seisukohast kõige kriitilisema osa – katuse – vähene remont ja hooldusintervalli eiramine ning avatäidete ja fassaadi remondi tegemata jätmine viitab asjaolule, et hoone põhikonstruktsioonide füüsiline säilimine ei ole üldjuhul tagatud. Viimase 13 aasta jooksul on katust parandatud 27% hoonetest. Tehnosüsteemid on hoones paiknevad tehnovõrgud ja seadmed, millest olulisemad on küttesüsteem, veevarustus, kanalisatsioon, ventilatsioon ning elektripaigaldis. Tehnoseadmete efektiivne kasutus- ning eluiga sõltub konkreetse tehnoseadme valmistajast, paigaldamis- ja hooldamiskvaliteedist. Alates teatud vanusest, sõltumata kasutatud materjalidest ja tööde kvaliteedist, muutub nende süsteemide kasutamine juba põhjendamatult kulukaks. Joonis 3. Kasutuses olevate hoonete tehnosüsteemide vanus

Tehnosüsteemide vanus ületab sageli kriitilise eluea, mistõttu nende hoolduskulud on kõrged. Jooniselt 3 on näha, kuivõrd väike osakaal on uutel tehnosüsteemidel (v.a ventilatsioon, mille paigaldamisega hoonetes on alustatud suhteliselt hiljuti). Keskmiselt 40% (v.a ventilatsioon ja kanalisatsioon) kasutuses olevaid tehnosüsteeme on vanemad kui nende kriitiline eluiga. Olukord viitab avariiohtlikkusele, avarii kõrvaldamine võib aga kordi kallimaks minna kui nende süsteemide asendamine uutega. Juriidilise säilitamise seisukohast on 2003. aastal hoonete säilimine tagatud hinnanguliselt 80% hoonekompleksidest. Hoonete kehva säilimise tõttu on ligikaudu 20% hoonekompleksidest saanud 2003. aastal ettekirjutusi hoone normidele mittevastavuse kohta. Ettekirjutused tegi enamikul juhtudest päästeamet. Ühelgi juhul ei kaasnenud rahalist sanktsiooni. Majandusliku säilitamise olulisemad komponendid, prognooside ja eelarvete koostamine ning tegelike kulutuste arvestamine iga hoone kohta eraldi on harva esinev praktika. Finantsplaneerimine on enam levinud hoonekomplekside puhul. Vähese finantsplaneerimisega kaasnevad tüüpprobleemid on vead otsuste langetamisel, raha raiskamine ning kinnisvara korrashoiu läbipaistvuse, tõhususe ja kvaliteedi vähenemine. Hoonete/hoonekomplekside prognooside, eelarvestamise ja tegelike kulude arvestamise ning selleks kasutatava kuluarvestuse puudulikkuse tõttu ei saa olla kindel majandusliku säilitamise tagamises ehk kulutuste kooskõlas hoone kasutamise eesmärgiga. Hoonete rendile andmine Hoone haldaja võib riigivara anda tasuta45 või tasu eest teise isiku kasutusse. Riigikontroll eeldab, et hoonete rendile andmisel saab riik maksimaalset tulu ja rendileping on kooskõlas avalike huvidega. Enamik rendilepingutest on riigile kahjulikud: hinnanguliselt 80% hoonete ja ruumide rendilepingutest on sõlmitud turuhinnast vähemalt 40% odavamalt, mistõttu jääb riigil ainuüksi eluruumide rendile andmisega aastas saamata ligikaudu 4 miljonit krooni võimalikku tulu. Rendilepingud on sageli läbipaistmatud, kõrvalkulude (nt vesi, elekter jm) kujunemise alused ei ole selged. Lisaks sisaldavad rendilepingud ka teisi riigi huve kahjustada võivaid sätteid. Näiteks rentniku kohustusi vara korrashoidmisel ei olnud fikseeritud, rentniku tehtavate parendustööde ja kulutuste ülempiiri ei olnud kindlaks määratud jms. Olulisemate aspektide kajastumise kohta rendilepingutes annab ülevaate joonis 4. Rendilepingud on üldjuhul riigile kahjulikud. Joonis 4. Muud olulisemad aspektid rendilepingutes

Jooniselt on näha, et viivise küsimise võimalus maksetähtaja ületamise eest on kirjas hinnanguliselt 40% lepingutes, allrendile andmine on lubatud 60% juhtudel, vara üleandmisel rentnikule on seisukorra fikseerimise akt tehtud 40% juhtudest. Rendilepinguid on perioodiliselt üle vaadatud vaid 10% juhtudest. Rendilepingutele, mis on riigile kahjulikud, on Riigikontroll korduvalt tähelepanu juhtinud ka oma teiste auditite käigus ning mitmeid sellekohaseid näiteid on toodud käesoleva aruande esimeses osas (vt ptk 2, «2003. aasta riigieelarve tulud»). Peamised ettepanekud rahandusministrile

Lähtuda uue riigivaraseaduse eelnõu koostamisel kinnisvara korrashoiustandardites sätestatud haldamise printsiipidest. See tagab hoonete eesmärgipärase kasutamise ning hoonete säilimise ja kvaliteedi ettenähtud eluea vältel. Esmajärjekorras eeldab see hoone hooldusraamatute kasutamist ja hoonekomplekside kulude arvestamist ning viimaste kasutamist haldamisotsuste langetamisel.

Töötada välja rendilepingute standardvormid koos oluliste aspektide loetelu ja kirjeldusega ning soovitada halduritele nende kasutamist. Nii on võimalik ühtlustada rendilepingute sõlmimise praktikat ja tagada kõigis lepingutes riigi huvide seisukohalt oluliste sätete kajastamine. Riigikontrolli ettepanek Vabariigi Valitsusele Vabaneda müügi või lammutamise teel hoonetest, mida riik ei vaja. Eesmärgiks on saavutada olukord, kus riik omab minimaalsel hulgal tulu teenimiseks vajalikke hooneid, teenides nendelt maksimaalse tulu. See eeldab, et on kindlaks määratud, mitme protsendi võrra ja mis ajaperioodil vähendatakse kasutamata hoonete hulka. 2. ÜLEVAADE MAAREFORMIST Riigikontroll auditeeris maa erastamist ja munitsipaliseerimist kokku seitsmes maakonnas ning see annab aluse üldistuste tegemiseks.46 Maad võib erastada ostueesõigusega, vaba põllumajandus- või metsamaana ning piiratud või avaliku enampakkumise korras. Soodustingimustel võimaldati maad erastada ostueesõigust omavatel, põllumajandusega tegelevatel ning piiratud enampakkumise võitnud isikutel. Soodustingimustel maa ostjad võisid maa eest maksta pikaajalise järelmaksuga ja tasuda kogu müügihinna erastamisväärtpaberites, neile rakendati poole väiksemat intressimäära ning teatud juhtudel vähendati maa ostuhinda. Umbes pooled maa erastamise ostu-müügilepingutest sõlmiti järelmaksuga. Umbes pooled maa erastamise ostu-müügilepingutest sõlmiti järelmaksuga. Kinnistule seati riigi kasuks hüpoteek ja maavanem hüpoteegipidajana pidi teostama järelevalvet võlanõude tagatiseks oleva kasvava metsa säilimise üle. Osa riiklikust maaomandist antakse munitsipaalomandisse, luues sellega eeldused omavalitsusüksuste arenguks ja efektiivsemaks majandamiseks. Munitsipaalomandisse antakse maa tasuta. 2004. aasta alguseks oli maaregistris registreeritud kokku 73,8% Eesti pindalast. 2004. aasta alguseks oli maaregistris registreeritud kokku 73,8% Eesti pindalast.47 Maakonniti on see esitatud joonisel 5. Joonis 5. Protsent maakonna pindalast, mis on maaregistris registreeritud

Maareformi käigus toimunud maa omandisuhete ümberkorraldamise viisidest annab ülevaate tabel 2. Tabel 2. Maareformi statistika 01.01.2004. a seisuga Erastamise viis 1993–2002 2003 Kokku Katastriüksuste arv Pindala, ha Katastriüksuste arv Pindala, ha Katastriüksuste arv Pindala, ha Kokku riigis, sh 415 249 3 123 002 33 648 193 006 448 897 3 316 008 ostueesõigus 203 920 505 411 7 908 29 249 211 828 534 660 enampakkumine 6 599 87 755 481 1 387 7 080 89 142 vaba põllumajandusmaa 7 644 103 117 1 254 17 660 8 898 120 777 vaba metsamaa 8 637 71 151 1 184 9 734 9 821 80 885 munitsipaalmaa 4 157 12 302 584 1 354 4 741 13 656 riigimaa 18 781 1 103 336 1 079 21 216 19 860 1 124 552 tagastatud 165 511 1 239 930 21 158 112 406 186 669 1 352 336 Erastamine Andmebaasid, maa arvestus Maa erastamise korraldajatel oli raskendatud kontrollida maad soodustingimustel erastanud isikute kinnitusi, kus nad väitsid, et ei ole selle erastamisviisiga kõikide erastamiskordadega kokku maad lubatust rohkem erastanud. Rahandusministeeriumi hallatav maa erastamise infosüsteem ei töötanud sellisel kujul, et sealt oleks saanud vajalikke andmeid. Riigil polnud tõest ülevaadet, kui palju maad kokku oli järelmaksuga erastatud ja kui suur oli erastajate võlgnevus. Puudus ühtne kord järelmaksude haldamiseks. Erastamise nõuete ja laekumiste raamatupidamisarvestuse pidamine ning nende kajastamine aastaaruandes oli kohapeal lahendatud erinevalt. Puudus ühtne kord järelmaksude haldamiseks. Erastamise korraldus Erastajate võrdseks kohtlemiseks ja riigi huvide kaitseks sätestatud meetmed osutusid kohati ebapiisavaks, seda eelkõige vaba põllumajandus- ja metsamaa erastamisel ning maa piiratud enampakkumisel. Kui üldjuhul võis maa eest kompensatsiooni saanud õigustatud subjekt erastada piiratud enampakkumisel kuni 15 ha metsamaad, siis Ida-Petserimaa ja Narva jõe taguse maa eest kompensatsiooni saanud õigustatud subjekt võis erastada kuni 200 ha metsamaad. See andis hea võimaluse metsaga äri teha, mida ka kasutati.

Ida-Virumaal näiteks erastas üks isik metsamaad 173 ha, teine 156 ha (osaledes pakkumistel 7 korda). Riik võimaldas erastada metsamaad isikutel, kellel oli maksevõlgnevus varem erastatud maatükkide eest. Järelmaksuvõlglasel säilis õigus erastada järgmine maaüksus soodustingimustega. Sellised isikud võisid teostada ebaseaduslikke raieid uutel erastatud maatükkidel, et tasuda muu hulgas oma eelmisi võlgu.

Lääne-Virumaal erastas maad järelmaksuga 28 füüsilist isikut (igaühel ulatus summa üle miljoni krooni) kokku 63,7 miljoni krooni eest. Võlgnikke oli nende seas 53,6%. Seejuures jäi valimisse isik, kes oli erastanud eri aegadel kokku 13 kinnisasja, millest ühegi osas ei täitnud ta võlakohustusi. Kui see isik oleks soovinud veelgi maad erastada, ei oleks olnud maavanemal seaduslikku alust keelduda. Pikka järelmaksuperioodi, soodusintressi ja võimalust tasuda ostuhind täies ulatuses EVP-dega kasutasid aktiivselt metsamaad kokku ostvad äriühingud, kel puudus õigus maad erastada või kellele ei laienenud erastamise soodustused. Pikka järelmaksuperioodi, soodusintressi ja võimalust tasuda ostuhind täies ulatuses EVP-dega kasutasid aktiivselt metsamaad kokku ostvad äriühingud, asudes erastamise õigust omavate isikute asemele.

Pärnumaal leidus mitu juhtu, kus erastatud maaüksuse müügihinna ettemaksu, tagatisraha või aastamaksu ning korraldamise kulud kandsid erastanud isiku eest üle OÜ Metsagrupp või Metsamaahalduse AS või nende äriühingute juhatuse liikmed. Tasuti ka esmase sissemaksu, metsa hindamise kulusid ja korralisi makseid. Kinnistu erastamine toimus aga soodustingimustel 50-aastase järelmaksuperioodiga.

Isik erastas Valgamaal maad, sh metsamaad, piiratud enampakkumisel. Enampakkumise osavõtutasu ja tagatisraha maksis aga AS Maa ja Talu. 26.01.2000. a sõlmiti maa ostu-müügileping, kuid juba 17.04.2000. a küsis värske omanik maavanemalt nõusolekut maa võõrandamiseks. Maavanem kontrollis võõrandaja tausta ning andis nõusoleku. 08.03.2001. a sõlmiti uus leping, millega kinnistu kasutus- ja omandiõiguse võtsid üle AS Metsahektar ja Metsamaahalduse AS. Mõned maavanemad kuulutasid piiratud enampakkumisi vaba põllumajandus- ja metsamaa erastamiseks välja pärast 22.03.1999. a, kui piiratud enampakkumisega sellist maad enam erastada ei tohtinud.

Pärnu maavanem kuulutas 29.12.1999. a välja enampakkumise, et erastada vaba metsamaad (maaüksuse koosseisu kuulus 80,1 ha põllumajandus- ja 97,3 ha metsamaad).

FIE erastas Valga maavanema 08.11.1999. a välja kuulutatud piiratud enampakkumisel maatüki, mille pindalast 96% moodustas metsamaa. Eksiti maa järelmaksu kestust määrates. Eksiti maa järelmaksu kestust määrates.

Pärnumaal määrati FIE-le järelmaksuga tasumise kestuseks 34 aastat. Tegelikult oli isikul õigus ainult 5-aastasele järelmaksule, sest ta ei tegelenud põllumajanduse, vaid metsamajandusega.

Valga maavanem määras eraõiguslikule juriidilisele isikule põhjendatult järelmaksukestuse, kuid kehtestas alusetult õiguse tasuda EVP-des 50% asemel 100% müügihinnast.

Pärnumaal olid ühes erastajaga sõlmitud lepingus aastamaksed arvestatud maavanema otsusega kooskõlas, lähtudes 50-aastasest järelmaksukestusest, kuid lepingu tekstis oli kirjas 11-aastane järelmaks. Erastajate toimikutesse ei koondatud dokumente, mis tõendaksid erastada soovija põllumajanduslikku tegevust või metsamaa hooldamist, maa omamist või selle kasutusõigust. Riik ei loonud kõiki eeldusi selleks, et tagada õigete summade laekumine.

Aastatel 1996–2000 rakendati erastatava maaüksuse maksustamishinna määramiseks kasvukohatüübi hindeid paranduskoefitsiendiga. OÜ Metsakorralduskeskus48 metsamaa maksumuse arvestamisel koefitsienti ei rakendanud. Seetõttu ei langenud määratud maksumused kokku maa maksumuse korralise hindamise andmetega.

Erastataval maal kasvava metsa maksumus määrati metsainventariseerimise andmebaasi andmete alusel, mis olid vananenud (vanimad takseerimisandmed pärinesid 1982. aastast). Seetõttu hinnati metsa maksumus tegelikust väiksemaks ning erastatava metsamaa keskmine müügihind osutus niisamuti õigustatust väiksemaks. Järelmaksuga erastades ei jälgitud, et kinnisasja väärtus ületaks hüpoteegiga tagatud nõuet 1,2 korda, nagu seadus seda nõudis.

Üheski auditeeritud maakonnas ei olnud ostu-müügilepingu sõlmimisel kinnisasja maksustamishind 1,2 korda ostja võlakohustusest suurem. See ei saanudki nii olla, sest kui ostja tasus enne ostu-müügilepingu sõlmimist 10% ostuhinnast, siis lepingu sõlmimisel ületas kinnisasja maksustamishind võlakohustust vaid 1,08 korda. See suhe kahanes veelgi, kui enampakkumise korras erastatava kinnistu müügihind ületas maksustamishinna. Erastamise korraldajatel puudus andmebaas isikute kohta, kes on piiratud enampakkumisega või ostueesõigusega erastanud maad teistes maakondades. Andmebaasi on üritanud luua Rahandusministeerium, kuid tänini ei ole suudetud seda viia tasemeni, kus maavalitsused saaksid kogu vajaliku info erastajate kohta. Lõpetamata erastamistoimikute kuhjumine põhjustas maa erastamisest raha ja EVP-de laekumata jäämise, lisakoormuse riigiasutustele seoses vajadusega teostada kasvava metsa säilimise järelevalvet jms. Põhjuseks oli ajapiirangu kehtestamata jätmine ostueesõigusega maa erastajatega lepingu sõlmimiseks pärast kinnistu ostja ja müügitingimuste kinnitamist maavanema korraldusega.

Lääne-Virumaa andmete analüüs näitas, et 759 maatüki erastamise otsuse (summas 39,5 miljonit krooni) langetamisest oli keskmiselt möödunud 1,8 aastat, kuid asjakohaseid lepinguid ei olnud ostjate süül sõlmitud. Järelevalve Järelevalve all olevate hüpoteekidega lepingute maht oli suur, ulatudes miljarditesse kroonidesse (selle täpset väärtust ei oska praegu keegi välja tuua). Kuna maareformi käigus riigi kasuks tekkinud nõuded ulatuvad edasi aega, mil maareformi seadusel pole enam sisu ega mõtet, tuleb veel aastakümneid jätkuvas järelmaksude haldamise protsessis kindlustada võlakohustuse tagatiseks oleva metsa säilimine ja järelmaksude laekumine. Sellist kindlustunnet praegu ei ole. Veel aastakümneid jätkuvas järelmaksude haldamise protsessis tuleb kindlustada võlakohustuse tagatiseks oleva metsa säilimine ja järelmaksude laekumine.

Pärnumaal ei suutnud hüpoteegipidaja esindaja esitada tõendavat dokumentatsiooni osa raielubasid saanud isikute ja raiete suuruse kohta. Puudus teave kinnisasjade väärtuse vähenemise kohta. Hüpoteegipidaja ei olnud tuvastanud loata metsaraieid.

Viljandimaal tehti hüpoteegiga kinnistutel raiet, kuid vaid 35,7% ulatuses toimus see hüpoteegipidaja loal.

Viljandimaal omandas isik enampakkumisel kaks maaüksust: ühe hinnaga 15 miljonit (ostja tasus sissemakse 10% ehk 1,5 miljonit EVP-d, riigi kasuks seati hüpoteek 13,5 miljonit krooni), teise hinnaga 7,5 miljonit krooni (hüpoteek 6,75 miljonit krooni). Maaomanik ei asunud tasuma lepingust tulenevaid korralisi makseid. Röövraiete ja kinnistuid koormavate hüpoteekide tõttu ei õnnestunud kohtutäituril kinnistuid ka enampakkumisel müüa. Peamised ettepanekud Maavanematele

Sätestada eel- ja järelkontrolli protseduurid, mis aitavad avastada ning ka ennetada vigu erastamisotsustes ja sõlmitavates ostu-müügilepingutes, et parandada kontrolli maa erastamise üle ning vältida eksitusi ja tahtlikke vigu. Keskkonnaministrile

Luua kõik eeldused selleks, et maa erastamine tagaks riigile õigete summade laekumise. Täiendada regulatsiooni eesmärgiga arvestada metsa maksumust ainult värskete takseerimisandmete alusel.

Töötada välja lisameetmed, mis kindlustavad, et riigi seatud nõuete tagatiseks oleva metsa väärtus ületab nõuet vähemalt 1,2 korda kogu järelmaksuperioodi jooksul; samuti tuleks võimaldada hüpoteegi seadmist kinnisasja väärtuse vähenemise korral erastaja teistele kinnisasjadele ning kehtestada reeglid juhuks, kui isik soovib tagatist asendada.

Kohustada keskkonnateenistusi teostama järelevalvet selle üle, et säiliks kasvava metsa väärtus kinnisasjadel, millele on maavanem riigi kasuks seadnud hüpoteegi.

Piirata võimalust erastada maad järelmaksuga, kui on ilmnenud maksevõlgnevus varem erastatud maatükkide eest, samuti siis, kui esineb riigimaksuvõlgnevusi. Rahandusministrile

Täiustada maa erastamise infosüsteemi, mis võimaldab erastamise korraldajatel kontrollida erastajate kinnitusi ja rakendatud soodustuste põhjendatust.

Reguleerida maa hüpoteegiga erastamise nõuete ja laekumiste raamatupidamisarvestuse pidamine ning nende kajastamine aastaaruandes. Saabunud vastuses selgitas keskkonnaminister, et ministeeriumil on kavas esitada maareformi seaduse muutmise seaduse eelnõu, mille sätted on suunatud maareformi lõpetamisele. Maareformi lõpuleviimise tagaks eelkõige kõigi asjasse puutuvate institutsioonide koostöö tõhustamine. Vajaduse korral tuleb täpsustada ka muid õigusakte. Keskkonnaministri väitel tegeleb ministeerium praegu intensiivselt ebaseaduslike raiete tõkestamisega. Mitmed kontrolliaruandes kajastatud aspektid on vastavate ettepanekutena esitatud valitsusele, et sätestada need tegevuseesmärkidena. Järelmaksu kasutamise korral kujutab võlanõuetega seotud menetlus endast sisuliselt riigivara (rahaliselt hinnatava nõude) valitsemist. Seetõttu oleks oluline luua kas eraldi õigusaktiga või riigivaraseaduse osana regulatsioon, mis korrastaks seni peaaegu reguleerimata rahaliselt hinnatavate nõuete valdamise, kasutamise ja käsutamisega seotu. Keskkonnaministri väitel ei ole ministeeriumil riigivaraga seotud regulatsioonide loomise kogemust ega oskusi. Rahandusminister ei näinud probleemi maa erastamise lepingutes sisalduvate nõuete ja kohustuste kajastamisel, selgitades, et selle aluseks on hea raamatupidamistava. Maa infosüsteemi täiustamise vajadust minister tunnistas, kuid olukorras, kus maareform on sisuliselt lõppemas, ei õigustavat end tehtavad kulutused. Munitsipaliseerimine Munitsipaliseerimise korraldus Maareformi algusest peale on maad saanud 103 omavalitsust, neist 26 linnas (1135,7 ha), 1 alevis (4,3 ha) ja 76 vallas (2417,1 ha). Kuni 07.06.1996. a võis maa munitsipaalomandisse andmise otsuse49 munitsipaalomandisse jäävate hoonete juurde maa andmise kohta langetada Maa-ameti peadirektor ja kõikidel teistel juhtudel Vabariigi Valitsus. Alates 07.06.1996. a võis Vabariigi Valitsus otsustada hoonestamata sotsiaalmaa ning omavalitsuse arenguks ja maareformi seaduses nimetamata põhjendusega, samuti üheaegselt mitme maareformi seaduse sätte alusel maa andmise munitsipaalomandisse. Alates 1996. aastast kuni 2004. aastani on Vabariigi Valitsus andnud munitsipaalomandisse maad 3505 ha ja Maa-ameti peadirektor 52 ha50 (vt tabel 3). Maareformi algusest peale on maad saanud 103 omavalitsust. Tabel 3. Vabariigi Valitsuse otsuste alusel munitsipaalomandisse antud maa Taotlused aastate ja sihtotstarbe järgi 1996* 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1996–2003 kokku Esitatud taotlusi 1 6 22 28 30 39 47 67 240 Neist rahuldatud 1 5 16 27 24 29 47 35 184 Rahuldatud taotlused sihtotstarbe järgi kokku, ha 7,2 22,7 614,3 663,6 248,7 248,8 415,5 133,0 2353,8 sh sotsiaalmaa 5,2 100,2 233,0 161,7 180,2 316,5 79,1 1075,9 maatulundusmaa 426,2 277,0 11,3 714,5 jäätmehoidlamaa 6,3 42,9 20,5 41,2 46,0 75,5 31,3 263,6 karjääride maa 11,3 21,2 95,9 4,7 12,8 145,9 tootmismaa 8,0 5,5 1,5 0,3 15,3 elamumaa 25,8 13,6 0,2 5,9 0,2 52,4 transpordimaa 7,2 5,6 9,8 0,9 3,2 10,0 44,4 kaitsealune maa 11,9 11,9 ärimaa 5,8 22,4 0,1 0,2 29,9 * Esitatud statistika kajastab andmeid pärast maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse jõustumist 07.06.1996. a. Maavanemate pädevusse kuulub alates 07.06.1996. a munitsipaalomandisse jäävate ehitiste ja rajatiste aluse ning nende teenindusmaa, munitsipaalomandisse jäävate veekogude aluse maa, täielikult omavalitsusele kuuluvale äriühingule või hallatavale asutusele vajaliku põllumajandusmaa munitsipaalomandisse andmine. Sellele lisandus hiljem maavanema õigus anda munitsipaalomandisse endine munitsipaalmaa või külakogukonna ühismaa. Maavanemate korraldusega oli munitsipaalomandisse antud 2004. aasta alguse seisuga 11 302 ha. Omavalitsused on eri ajal näidanud üles erinevat huvi maa munitsipaalomandisse taotlemise vastu ning taotletavate maatükkide suurus on praegu mitu korda väiksem kui mõni aasta tagasi. Omavalitsused on eri ajal näidanud üles erinevat huvi maa munitsipaalomandisse taotlemise vastu.

Näiteks tegi valitsus 1996. aastal pärast maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse jõustumist 7. juunil otsuse vaid ühe taotluse kohta, 2003. aastal oli otsustamiseks esitatud taotlusi 67. Aastal 1998 vastas ühele rahuldatud taotlusele maatükk pindalaga keskmiselt 38 ha, aastal 2003 aga 3,8 ha. Alates 2001. aastast on enamik taotlusi esitatud hoonestamata sotsiaalmaa või omavalitsuse arenguks vajaliku maa saamiseks. 2003. aastast on märgata huvi kasvu omavalitsuse omandisse jäävate teede maa munitsipaalomandisse taotlemise vastu.51 Mõned sätted maareformi seaduses ja maa munitsipaliseerimise korras ei ole piisavalt avatud või ei arvesta kõiki tegelikult esile tulevaid probleeme. Munitsipaalomandisse antud maa kasutamine ja käsutamine Munitsipaalomandisse antud maale on omavalitsused seadnud äriühingu kasuks hoonestus- või kasutusõiguse ja võõrandanud kinnistuid. See tagas maa kiire kasutuselevõtu ja oli maa kasutus- või omandiõiguse saajatele soodne. Munitsipaalomandisse saadud vara kasutamise ja käsutamise tehingupartneri leidmiseks ei korraldanud auditeeritud omavalitsused alati enampakkumist. Osa munitsipaalomandisse antud maid on omavalitsused võõrandanud.

Ühes munitsipaalomandisse antud maaüksuse võõrandamist käsitleva omavalitsuse volikogu otsuse eelnõu seletuskirjas oli võõrandamist põhjendatud järgmiselt: omavalitsus on suutnud aastatega omandada suhteliselt palju kinnisvara. Võõrandatud maatükkidega saaksid tegelema hakata investorid, omavalitsus saaks aga raha infrastruktuuride arendamiseks. Enampakkumist korraldamata seati ühes vaadeldud omavalitsuses hoonestusõigus mitmele kinnistule. Hoonestajad olid vastava maa-ala kasutajad. Ainuüksi hoone ja rajatise omamine ei anna omavalitsusele õigust taotleda munitsipaalomandisse selle alust ja teenindamiseks vajalikku maad, kui ta nende ehitiste kasutamist edaspidi ette ei näe. Mõni munitsipaliseerimise korraldaja jättis aga hoonete kasutamisega seotud küsimused tähelepanu alt välja.

Vaadeldud juhtudest olid 54% sellised, kus maad oli eraldatud munitsipaalhoonete juurde, mida ei olnud kasutusele võetud või milles ei olnud kavas tegevust jätkata. Munitsipaalomandisse saadud maa osas muudeti tihti selle sihtotstarvet, mõnikord ka äri- või elamumaaks, mis vähe seondub omavalitsustele pandud ülesannete täitmisega. Maa sihtotstarbe muutmise aluseks oli kas hoonete kasutusotstarbe või detailplaneeringu muutus. Detailplaneeringute iga oli sageli lühike. Tihti muudeti munitsipaalomandisse saadud maa sihtotstarvet.

Isik algatas detailplaneeringu, sest ta soovis tootmistegevuse korrastamiseks maad vähesel määral juurde osta. Kehtestatud detailplaneeringule tuginedes taotles omavalitsus valla arenguks vajalikku ärimaad 9,7 ha ja sai selle. Seejärel valmis sama maa-ala uus detailplaneering ning maaüksus müüdi teisele äriühingule.

Avaliku parkla väljaehitamiseks anti katastriüksus munitsipaalomandisse maakasutuse sihtotstarbega 100% transpordimaa. Aasta pärast hoonestusõiguse seadmist muudeti sellest 70% ärimaaks.

Ühe endise vallamaja sotsiaalmaa sihtotstarve muudeti elamumaa sihtotstarbeks kinnistu võõrandamise ettevalmistamisel. 16.06.1940. a seisuga munitsipaalomandis olnud maa andmine omavalitsuste omandisse oli küll kooskõlas maareformi seaduses sätestatud nõuetega, kuid selle ulatuslik hilisem võõrandamine näitas, et seda maad ei vajanud omavalitsused mitte alati neile pandud ülesannete täitmiseks ega ka arenguks, mis eeldaks maa munitsipaalomandit. Maa munitsipaliseerimise võimalusi ei olnud sugugi kõigil omavalitsustel: see asetas omavalitsused ebavõrdsetesse tingimustesse. Maa arvestus Maa munitsipaliseerimise arvestus ei olnud selline, mis oleks võimaldanud saada teavet, kui palju maad omavalitsustele mingil ajahetkel tegelikult kuulub. Maa-amet ei pea arvestust munitsipaalmaa võõrandamiste kohta, samuti selle kohta, kui palju omavalitsused on maad omandanud, kasutades tagastatud või erastatud maa osas ostueesõigust.

Näiteks oli Rae valla omandisse tegelikult antud maa pindala Maa-ameti statistika põhjal näidatust 23% suurem. Peamised ettepanekud Keskkonnaministrile

Kaaluda ja vajaduse korral esitada maa munitsipaalomandisse andmise korra muutmise eelnõu, mis kohustab maavanemaid või Maa-ametit pidama arvestust munitsipaalomandisse antud maa ja selle võõrandamise kohta.

Anda Maa-ametile korraldus hinnata riigi maareservi moodustamise senist praktikat ja praeguste reeglite piisavust. Selle hinnangu alusel teha ettepanek õigusaktide muutmiseks, nähes ette sätted, kuidas selgitatakse välja riigimaa reserv ja millised on edasised menetlustoimingud.

Algatada maareformi seaduse muudatus, mis kehtestab munitsipaalomandisse antud maa jäämise munitsipaalomandisse kindlaksmääratud tähtajaks; loetleb erandid, kui seda sätet ei pea järgima; täpsustab munitsipaalomandisse jäävate hoonete juurde ja endise munitsipaalomandis olnud maa munitsipaliseerimise tingimused; sätestab maavanema järelevalve ja sanktsioonid, kui tingimusi on rikutud. Maavanematele

Tagada maa munitsipaalomandisse andmise juriidiliste toimikute täielikkus.

Vormistada ka maa munitsipaliseerimisest keeldumise kohta maavanema korraldus. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele Maareformi viib ellu Vabariigi Valitsus Maa-ameti kaudu. Maa erastamine kõikides erastamisviisides on praeguseks lõppenud või lõpukorral. Seetõttu ei ole mitmete vajalike meetmete rakendamine seaduslikult enam võimalik. Järelmaksuga erastamine on aga protsess, kus riigi huvid peavad olema kaitstud veel aastakümneid. Maa munitsipaliseerimise reeglid vajavad läbivaatamist. Riigikontroll soovitab Vabariigi Valitsusele seetõttu järgmist: 1. Rakendada täiendavaid meetmeid, et kindlustada riigi nõuete tagatiseks seatud metsa säilimine järelmaksuperioodi jooksul. 2. Rakendada meetmed maareformi lõpetamiseks, sh maareformi seaduse muutmise seaduse eelnõu koostamiseks ja esitamiseks Riigikogule, et reguleerida asutuste ülesanded ning toimingud reformi lõpetamisel. 3. Määrata kindlaks riigi maareserv ning seejärel otsustada, kas järelejäänud maa müüa riigivaraseaduses sätestatud korras või anda see munitsipaalomandisse. 3. RIIGI JULGEOLEKUVARUDE MOODUSTAMINE, SÄILITAMINE JA UUENDAMINE Julgeolekuvaru on üks osa riigireservist. Riigireservi liikide (julgeolekuvaru, ettevõtja tegevusvaru, munitsipaalvaru ja mobilisatsioonivaru52) moodustamist, hoidmist, uuendamist, kasutamist ning rahastamist reguleerib 23.11.1994. a vastu võetud ja hiljem korduvalt muudetud riigireservi seadus. See seadus on aluseks teistele riigireservi reguleerivatele õigusaktidele.53 Riigireservi seadus määrab kindlaks julgeolekuvaruga tegelevad ministeeriumid. Need on Põllumajandusministeerium toiduainete (sool, konservid, teravili) osas, Sotsiaalministeerium ravimite ja meditsiinivahendite osas ning Siseministeerium tulekustutus- ja päästevahendite ning -varustuse osas. 2003. aasta lõpus võttis Riigikontroll oma tööplaani hinnata ka julgeolekuvarude säilimist, inventeerimist ja uuendamist.54 Kui 2004. aastal teatati riigi teraviljavarude, samuti päästevahendite puudujäägist Tartu üksik-päästekompaniis, siis alustas Kaitsepolitseiamet kriminaalmenetlust riisumise-paragrahvi tunnustel ning Riigikontroll võttis oma plaani veel erakorralise riigi teraviljareservi auditi55. Riigireservi arengustrateegia Vabariigi Valitsuse kriisikomisjoni 14.04.2004. a otsuse kohaselt moodustati ministeeriumitevaheline töörühm riigireservi arengustrateegia visiooni väljatöötamiseks. Töörühm esitas oma visiooni Vabariigi Valitsusele juunis 2004. Riigireservi arengustrateegia visiooni olulisemad lähteseisukohad on järgmised

Võimalikus hädaolukorras on riigi kindlustatus riigireservi materiaalsete ressurssidega väga halb. Olemasolev riigireservisüsteem ei ole võimeline elanikkonda, valitsust ja reageerivaid asutusi reaalse hädaolukorra korral toetama. Võimalikus hädaolukorras on riigi kindlustatus riigireservi materiaalsete ressurssidega väga halb.

Munitsipaalvaru, ettevõtja tegevus- ja mobilisatsioonivaru sisuliselt ei eksisteeri ning julgeolekuvaru nomenklatuur ja kogus ei vasta tegelikule vajadusele. Samal ajal on riigi funktsioneerimist tagavate operatiivteenistuste tegevusvaru peaaegu olematu ning olemasolev läbinisti vananenud.

Vaatamata sellele et riigireservi seadust on mitu korda muudetud ja täiendatud, on nimetatud seadus praeguseks ajaks täiesti vananenud, kuna seaduse põhimõtted ja ideoloogia ei kajasta tänast olukorda (eriti seoses Eesti astumisega Euroopa Liitu ja NATO-sse). Eesti riigireservi seaduse koostamisel oli eeskujuks Soome vastav seadus, mis lähtus külma sõja ja totaalkaitse põhimõtetest sõjalise interventsiooni korral. See on tinginud ka julgeolekuvarude ülemäärase salastamise. Ressursside mitteeraldamise tõttu ei ole Eestis reaalselt riigireservi süsteemi arendatud ega rakendatud. Riigireservi seadus on praeguseks ajaks täiesti vananenud. Riigireservi strateegia visioonis on fikseeritud riigireservi ümberkorraldamise vajadus. Riigireserv on üks osa riigi hädaolukorraks valmisoleku süsteemist, mis jaguneb üldistatult ennetamiseks, ettevalmistamiseks, reageerimiseks ja taastamiseks. Selle süsteemi eesmärk on laiemas mõttes tagada inimeste elu ja tervis, elutähtsate valdkondade toimimine ning kriitilise infrastruktuuri kaitse. Lähtudes eeltoodust ja tulenevalt uuest julgeolekukeskkonnast, tuleb üles ehitada uus riigireservi süsteem, mis vastab riigi tegelikele vajadustele. Nüüdisaegne käsitlus eeldab ohtude süsteemset analüüsi, et selgitada, milleks on riigil reserve vaja. Üksikisiku elu ja tervise miinimumvajaduste kindlustamise põhimõte tähendab riigile eelkõige elutähtsate valdkondade toimimise tagamist ja kriitilise infrastruktuuri kaitse korraldust hädaolukorras. Tuleb üles ehitada uus riigireservi süsteem, mis vastab riigi reaalsetele vajadustele. Riigis esineda võivate hädaolukordade väljaselgitamise aluseks peavad olema julgeolekuasutuste ohuprognoosid ning ministeeriumide riskianalüüsid oma valitsemisala kohta. Riske analüüsides hinnatakse riigis esineda võivate hädaolukordade tekkimise tõenäosust ja võimalikke tagajärgi ning planeeritakse ennetavaid meetmeid riskide maandamiseks. Sellele peab järgnema adekvaatne olemasolevate ressursside planeerimine, koostöö ja koolitus. Lähtuda tuleb ohuprognoosist ning riskianalüüsidest. Riigi julgeolekuvaru salastatus Eraldi tähelepanu tuleks meie arvates pöörata julgeolekuvarude salastatusele, sest see tekitab hulgaliselt küsitavusi. Julgeolekuvaru puudutavad andmed salastati riigireservi seaduse muudatusega ning 1999. aastast riigisaladuse seadusega. Riigikontrolli hinnangul ei ole julgeolekuvaru salastamine end õigustanud ega toiminud. Näiteks on meie audititest ilmnenud järgmised asjaolud: Julgeolekuvaru salastamine ei ole end õigustanud.

Nii Põllumajandusministeerium, AS Eesti Viljasalv ja teravilja julgeolekuvaru hoidjad kui ka Sotsiaalministeerium ja Siseministeeriumi valitsemisalasse kuuluvad päästekompaniid pole alati järginud riigisaladuse seaduse nõuet julgeolekuvaru koguste ja paigutuse salastamise kohta. Tegelikult on väga raske, mõnikord ebareaalne (nagu on ilmnenud päästevahendite puhul) riigisaladuse seaduse ning riigireservi seaduse nõuetest julgeolekuvarude osas kinni pidada, kuna ei ole võimalik või on otstarbetu anda luba salajaste dokumentidega töötamiseks kõikidele isikutele, kes on seotud riigireserviga (hankijad, laohoidjad, elevaatori töötajad, raamatupidajad, kontrolliorganite esindajad, ajateenijad jm töötajad).

Julgeolekuvaru salastamine on toonud kaasa julgeolekuvaru kontrollimatuse ja mittesäilimise

inimesed ei soovi kokku puutuda riigisaladuse ja riigisaladusele juurdepääsu loa taotlemise keerulise protseduuriga, mis eeldab oma eraelu seadmist julgeolekuasutuste tähelepanu alla, mistõttu ei ole olnud võimalik näiteks rutiinsete aastainventuuride käigus julgeolekuvarusid inventeerida samadel isikutel, kes muid inventuure teevad;

tegelikult tundsid julgeolekuvaru vastu huvi vaid need, kes seda riisuda soovisid, ning ebapiisav järelevalve lõi teisalt eeldused julgeolekuvaru väärkasutamiseks ja kuritarvitamiseks.

Ei ole võimalik korraldada riigihankeid.

Nõuded salastatud varude hoidmisele on märgatavalt suuremad (näiteks tuleb välistada kõrvaliste isikute ligipääs, mis sisuliselt tähendab eraldi kambreid ja seetõttu suuremat hoiupinda) ning tingivad lisakulutusi.

Julgeolekuvaru salastamine takistab ka jooksvalt ilmnenud puuduste avalikustamist, mille tõttu maksumaksjal ja laiemalt kogu avalikkusel (kelle jaoks julgeolekuvaru ju mõeldud on) ei ole võimalik olnud saada temaatikast ajakohast ülevaadet.

Samas eksisteerivad ka teatavad vastuolud asjakohaste õigusaktide vahel. Nii on vastavalt riigisaladuse seaduse § 6 punktile 5 julgeolekuvaru nomenklatuur ja kogus «salajase tasemega» riigisaladus. Samas on riigireservi seaduse § 141 kohaselt peale julgeolekuvaru koguse salastatud ka julgeolekuvaru paigutus, kuid nomenklatuur ei ole salastatud. Sellest saab teha ainult ühe järelduse – julgeolekuvarude salastamine nii idee kui praktika tasandil ei ole töötanud algusest peale. Sellega on kaasnenud ka mitmesugused tarbetud lisakulutused ning salastamine on pigem aidanud kaasa varude ebaseaduslikule omastamisele kui takistanud seda. Salastamine on pigem aidanud kaasa varude ebaseaduslikule omastamisele kui takistanud seda. Julgeolekuvarude salastamist ei reguleeri Euroopa Liidu õigusaktid, seega on see siseriiklik otsus. Ka kütuse miinimumvaru kuulus mõned aastad tagasi julgeolekuvaru hulka ning oli salastatud – praegu on kütusevaru reguleeritud eraldi seadusega ning täiesti avalik. Teraviljareserv Riigikontroll auditeeris riigi teraviljareservi moodustamist, säilitamist ja uuendamist ajavahemikul 01.01.2002–30.04.2004, keskendudes õigusliku regulatsiooni olemasolule, õigusaktide täitmisele, lepingutest kinnipidamisele, majandustehingute seaduslikkusele julgeolekuvaru uuendamisel, julgeolekuvaru säilimise tagamisele, riigieelarvest eraldatud raha kulutamise seaduslikkusele ja sihipärasusele, arvestuse ning aruandluse (sh raamatupidamise osas) korraldusele ja usaldusväärsusele ning sisekontrollisüsteemide toimimisele. Riigireserviga seonduvat käsitleb riigireservi seadus, mis määrab kindlaks julgeolekuvaruga tegelevad ministeeriumid. Toiduainete julgeolekuvaru haldamist, sh teravilja osas, korraldab Põllumajandusministeerium. Teravilja hoidmiseks on Põllumajandusministeerium sõlminud AS-iga Eesti Viljasalv komisjoni- ja hoiulepingu. AS Eesti Viljasalv oli kontrollitud perioodil delegeerinud toiduteravilja julgeolekuvaru hoidmise kaheksale teravilja hoidmisele spetsialiseerunud äriühingule, kellega olid sõlmitud hoiulepingud. Teravilja julgeolekuvaru moodustamiseks, hoidmiseks ja uuendamiseks eraldatakse Põllumajandusministeeriumile raha riigieelarvest. Julgeolekuvaru moodustamiseks kasutati 2002. a 21,0 ja 2003. a 8,5 miljonit krooni ning julgeolekuvaru uuendamiseks müüdi vilja 2002. a 22,3 ja 2003. a 34,9 miljoni krooni eest. Teraviljareservi hoidmiseks kulutati 2002. a 9,6 ja 2003. a 8,5 ning 2004. a 4 esimese kuuga 1,6 miljonit krooni. Vabariigi Valitsus, Põllumajandusministeerium ja AS Eesti Viljasalv ei ole taganud teravilja julgeolekuvaru säilimist. 2003.–2004. aastal läks julgeolekuvarust teravilja kaduma järgmiselt: AS-is Rakvere Viljasalv 14 079 tonni maksumusega 26,6 miljonit krooni; AS-is Tamsalu Veskid 362,7 tonni maksumusega 725 440 krooni; AS-is Jõgeva Viljasalv 481,5 tonni maksumusega 626 004 krooni. Auditi käigus tegime järgmised peamised tähelepanekud

Praeguseks ajaks on riigireservi seadus täiesti vananenud ning riigireservis olevad ressursid ei vasta nüüdsetele julgeolekuvajadustele. Uue seaduse vastuvõtmise eelduseks on julgeolekuvarude üldise kontseptsiooni koostamine. Hädaolukorraks valmisoleku seaduses toodud ülesanded on jäänud osaliselt täitmata – riigil puudub riskianalüüs. Puuduvad ka andmed, et ministeeriumid oleksid teinud riskianalüüse ning nende alusel koostanud kriisiohjamisplaane. Seepärast ei ole selge, millest peaks koosnema julgeolekuvaru (sortiment, kogus). Riigireservis olevad ressursid ei vasta praegustele julgeolekuvajadustele.

Riigisaladuse seaduse ja riigireservi seaduse sätted, mis käsitlevad julgeolekuvaru salastamist, on omavahel vastuolus. Riigisaladuse seaduse (§ 6 p 5) järgi on julgeolekuvaru nomenklatuur ja kogus salajase tasemega riigisaladus, kuid riigireservi seaduse (§ 141) kohaselt on peale julgeolekuvaru koguse salastatud ka julgeolekuvaru paigutus, kuid nomenklatuur ei ole salastatud. Põllumajandusministeerium, AS Eesti Viljasalv ning teravilja julgeolekuvaru hoidjad pole täies ulatuses järginud riigisaladuse seaduse nõuet julgeolekuvaru koguse ja paigutuse salastamise kohta.

Eirates riigireservi seaduse sätteid, ei ole Vabariigi Valitsus kinnitanud julgeolekuvaru koosseisu ja sortimenti, miinimum- ja maksimumkoguseid ning moodustamise aega. Põllumajandusminister esitas enda selgituse kohaselt 1999. aastal Riigikantseleile vastavad ettepanekud, mis jäid aga valitsuse poolt kinnitamata. Seetõttu on arusaamatu, millistest kriteeriumidest lähtusid Vabariigi Valitsus, Rahandusministeerium ja Põllumajandusministeerium, kui riigieelarve koostamisel kavandati teravilja julgeolekuvarusse vilja ostmiseks vajalikku raha. Riigireservi seaduses toodud ülesannete täitmist oleks samuti pidanud jälgima ja valitsusele vastavad ettepanekud tegema Riigikantselei vastavalt oma põhimäärusele.

Põllumajandusministeerium ja AS Eesti Viljasalv ei ole julgeolekuvaru paigutamisel riske piisavalt hinnanud. Ministeerium ja AS Eesti Viljasalv on sõlminud lepingu, mille järgi on aktsiaseltsil õigus sõlmida toiduteravilja hoidmiseks nn allhoiulepinguid isikutega, kel on eraomandis laopindu (elevaatoreid, ladusid). Põllumajandusministeeriumil puudub ülevaade nendest lepingutest. Ei ole kontrollitud vilja hoiustavate äriühingute usaldusväärsust ega majanduslikku võimekust. Ühes kohas suure varu hoidmine tekitab lisariske. Neljas elevaatoris oli üle 80% riigi teraviljareservist. Põllumajandusministeerium ja AS Eesti Viljasalv ei ole julgeolekuvaru paigutamisel riske piisavalt hinnanud.

Teraviljaost julgeolekuvarusse oli korraldatud põllumajandusministri kehtestatud nõuete kohaselt. Minister oli teravilja maksimaalse ostuhinna kehtestanud aga enamasti 25% kõrgema, kui olid teravilja turuhinnad Eesti teraviljaturul. AS-i Eesti Viljasalv töötajate selgitusel oli kõrgema ostuhinna põhjuseks teravilja tootmise toetamine Eestis. Riigikontroll ei pea õigeks kõrgema ostuhinna kaudu põllumajanduse toetamist, kuna seda tehakse riigieelarvest otsetoetuste kaudu. Riigikontrolli tehtud arvutuste kohaselt müüdi aastatel 2002–2003 teravilja kokku 17,9 miljoni krooni ulatuses ostuhinnast madalama hinnaga. Kuna ostuhinnad olid müügihindadest pidevalt kõrgemad, on seetõttu ülehinnatud ka bilansis olevate varude maksumus. Riigikontroll on sellele varasemate auditite käigus tähelepanu juhtinud, kuid varude maksumust ei ole korrigeeritud. Teravilja ostuhinnad olid müügihindadest pidevalt kõrgemad.

AS-i Eesti Viljasalv korraldatud teraviljamüük ei ole jälgitav ega läbipaistev. Toiduteravilja ostjatega sõlmiti lepingud, kus märgiti ostetava vilja kogus ja asukoht. Nende lepingute alusel koostas AS-i Eesti Viljasalv juhataja vilja väljastamise korraldused, mis suuremas osas aga ei ühtinud lepingute andmetega. AS Eesti Viljasalv rikkus müügikorra nõuet ning andis nõusoleku ostuõiguse üleandmiseks äriühingutele, kes ei osalenud korraldatud müügioksjonil. Kehtivas müügikorras puuduvad sätted ostuõiguse üleandmise, lepingute tühistamise, lepinguliste koguste ja väljastamise asukoha muutmise kohta, samuti pole selge, kuidas tuleb toimida, kui võrreldes sõlmitud lepinguga väljastatakse riigireservist lubatust vähem või rohkem toiduteravilja. Põllumajandusministeerium ei kontrollinud ega analüüsinud AS-i Eesti Viljasalv tegevust vilja müümisel toiduteravilja julgeolekuvaru uuendamiseks. Auditi käigus selgus, et AS Rakvere Viljasalv ei täitnud alates 2002. aastast oma lepingulisi kohustusi. Sellele vaatamata ei selgitanud AS Eesti Viljasalv olukorda ega rakendanud sanktsioone. AS Eesti Viljasalv ei täitnud müügikorra sätet, mille tagajärjel jäi auditeeritud ajavahemikul sisse nõudmata sanktsioonina (lepingutingimuste täitmata jätmise tõttu) 1 000 000 krooni leppetrahvi (lepingutes on seda nimetatud tagatistasuks).

Põllumajandusministeerium tegi põhjendamatu ettemakse, andes AS-ile Eesti Viljasalv järgnevate aastate kulude katteks 5 miljonit krooni. AS Eesti Viljasalv ei täitnud ministeeriumi ettenähtud rahakasutamise tingimusi, kuid ka Põllumajandusministeerium ei kontrollinud oma korralduste täitmist. Toiduteravilja ostu tagamiseks andis AS Eesti Viljasalv ettevõtjatele laenu, kuid laenu saajad ei täitnud lepingu tingimusi. Vaatamata sellele ei ole AS Eesti Viljasalv lähtunud lepingus ettenähtud intressimäärast, mistõttu on jäänud sisse nõudmata 40 254 krooni intresse. Rikkudes kokkulepet, paigutas AS Eesti Viljasalv riigilt ettemakseks saadud raha üleöödeposiitidesse ning teenis sellelt kokku 101 605 krooni. Riigikontroll on seisukohal, et üleöödeposiitidelt teenitud intressid tuleb kanda riigieelarvesse. Samuti tuleb riigieelarve vahendite arvelt antud laenudelt sisse nõuda intressid ning ka need kanda riigieelarvesse.

Põllumajandusministeerium ja AS Eesti Viljasalv ei ole taganud teravilja julgeolekuvaru säilimist. AS-i Eesti Viljasalv nõukogu ei kontrollinud, kas AS-i Eesti Viljasalv juhatus on taganud teravilja julgeolekuvaru säilimise. Paljusid olulisi küsimusi, nagu teravilja inventeerimise metoodika väljatöötamist, inventuuride usaldusväärsust, teravilja hoidjate valimise ja nende usaldusväärsuse kontrollimist, ei olnud nõukogu arutanud. Aastainventuurid olid tehtud pealiskaudselt. AS-i Rakvere Viljasalv dokumentidest võib teha järelduse, et nii 2002. kui ka 2003. aasta inventuuri korraldamise päeval esines teravilja julgeolekuvaru oluline puudujääk, mis inventeerimisel jäi avastamata. Ebapiisavad kontrollimeetmed soodustasid puudujäägi teket. Aastainventuurid olid tehtud pealiskaudselt. AS-is Rakvere Viljasalv olid mõnel perioodil raamatupidamise arvestuses kommertsteravilja jäägid näidatud miinusega, s.o puudujäägina. Samas olid näidatud teravilja sissetulekud, mis ei olnud tõestatud algdokumentidega. Võib arvata, et algdokumentidega tõestamata sissetulnud teravili kuulus riigireservi hulka, mida AS Rakvere Viljasalv kasutas omavoliliselt kommertstegevuseks.

Esines puudusi teravilja julgeolekuvaru arvestuses ja aruandluses. Põllumajandusministeeriumil puudus ülevaade teravilja julgeolekuvaru kogustest hoidjate kaupa. Eirates raamatupidamise seaduse nõuet, ei reguleeri AS-i Eesti Viljasalv raamatupidamise sise-eeskirjad riigireserviga seotud tehingute kajastamist. AS Eesti Viljasalv ei ole töötanud välja ühtseid nõudeid laoarvestuse pidamiseks kõikidele riigireservi teravilja julgeolekuvaru hoidjatele, et tagada terviklik ülevaade riigi teravilja julgeolekuvarust. AS-i Eesti Viljasalv vastavad töötajad ei ole nõudnud saatelehtede esitamist, et kontrollida AS-i Eesti Viljasalv juhataja korralduste täitmist vilja väljastamiseks riigireservist ja selle ostjatele üleandmist. Põllumajandusministeeriumil puudus ülevaade teravilja julgeolekuvaru kogustest hoidjate kaupa. Ettepanekud põllumajandusministrile

Kaaluda vajadust lõpetada toiduteravilja julgeolekuvaru hoidmiseks vahendaja (AS Eesti Viljasalv) kasutamine ning otsustada, kas ei ole otstarbekam, et toiduainete julgeolekuvaruga (sh toiduainete ost-müük, lepingute sõlmimine toiduainetehoidjatega jm) hakkab otse tegelema Põllumajandusministeerium.

Lähtuda teravilja ostmisel julgeolekuvarusse turuhindadest.

Töötada julgeolekuvaru uuendamiseks välja uus üksikasjalik teraviljamüügi kord ning korraldada selle täitmise pidev analüüs ja järelevalve.

Nõuda AS-ilt Eesti Viljasalv sisse saamata jäänud 1 000 000-kroonine leppetrahv (tagatistasu), kasutamata jäänud ettemaks summas 409 402 krooni, riigi rahalt teenitud intressid 101 605 krooni ja toiduteravilja ostu tagamiseks ettevõtjatele antud laenudelt sissenõudmata jäänud intressid summas 40 254 krooni ning kanda need riigieelarvesse.

Jälgida pidevalt toiduainete julgeolekuvaru hoidjate finantsolukorda (maksuvõlad, suurte laenu- ja muude kohustuste võtmine jms).

Töötada välja üksikasjalik teraviljareservi inventeerimise kord (eeskirjad), kus näidata inventeerimismetoodika, et avastada varjatud teraviljapuudujääki. Teha aasta jooksul ootamatult erakorralisi inventuure.

Kaaluda, kas on otstarbekas hoida toiduainete julgeolekuvarusid plommitud hoidlates või tuleks kasutada muid tehnilisi võimalusi (nt elektroonilist valvesüsteemi vms).

Töötada välja toiduainete julgeolekuvaru järelevalvesüsteem, sh

analüüsida riskihinnanguid;

suunata AS-i Eesti Viljasalv nõukogu tegevust julgeolekuvaru säilimise tagamiseks;

parandada ministeeriumi struktuuriüksuste koostööd julgeolekuvaru kontrollimisel;

sätestada julgeolekuvaru kontrollimise metoodika ja kord;

määrata vastutajad julgeolekuvaru järelevalvesüsteemi toimimise eest.

Algatada ametkondlik juurdlus süüdi olevate ametiisikute väljaselgitamiseks ja vastutusele võtmiseks.

Kaaluda AS-i Eesti Viljasalv nõukogu liikmete järelevalve-ülesannete täitmata jätmisega riigile suure varalise kahju tekitamise eest solidaarse vastutuse rakendamist lähtuvalt äriseadustiku §-st 327. Ravimivaru Riigikontrolli audit «Ravimivaru moodustamine, uuendamine ja säilitamine» hõlmas 2003. aastat ja 2004. aasta I kvartalit. Julgeolekuvaru osas vaadeldi üksikuid tehinguid ka 2002. aastast. Auditi käigus tegime järgmised peamised tähelepanekud

Julgeolekuvaru hoidja juures korraldatud valikulisest inventuurist selgus, et varud olid füüsiliselt hoiukohas olemas ja nende koosseis vastas julgeolekuvaru hoidja esitatud aruannetele, kuid samas avastati ka mitmeid puudusi. Varud olid füüsiliselt hoiukohas olemas.

27.09.2001. a sõlmisid Sotsiaalministeerium ja julgeolekuvaru hoidja raamlepingu Vabariigi Valitsuse kinnitatud nomenklatuuris ja koguses ravimivaru käitlemiseks, hoidmiseks ja uuendamiseks.56 Lepingus pole kokku lepitud tingimustes, kuidas toimida olukorras, kui muutub julgeolekuvaru hoidja omandivorm. Lepingus puuduvad viited toimimisele hädaolukorras, kuna Eestis puudub hädaolukorras ravimite väljastamise kord. 2004. aastal sõlmitud leping täpsustas piisavalt julgeolekuvaru hoidja kohustusi ja õigusi varude säilitamisel ning uuendamisel. Puudub ravimite väljastamise kord hädaolukorras.

Julgeolekuvaru hoiukulud olid põhjendamatult kõrged, kuna hoiukulude arvelt kaeti julgeolekuvaru hoidja üldhalduskulusid, näiteks raamatupidamise, personali- ja ökonoomikateenistuse kulusid. Julgeolekuvaru ladu töötas auditeerimise ajal umbes 1/4 koormusega, mistõttu ei ole põhjendatud varu hoidmisega tegelevatele isikutele lisatasu maksmine kuni 60% ulatuses põhipalgast. Julgeolekuvaru hoiukulud olid põhjendamatult kõrged.

Julgeolekuvaru uuendamisel ei ole suudetud osaliselt realiseerida ravimeid nende realiseerimistähtaja jooksul. 2002. aastal olid kulud, mis tekkisid ümberhindlusest ja ravimite aegumisest, kokku 124 226 krooni. Julgeolekuvaru ravimeid realiseeriti hoidja enda apteegi kaudu, mistõttu ümberhindlust võis käsitleda julgeolekuvaru hoidja kaudse doteerimisena.

Auditi käigus esitatud ümberhinnatud kaupade aruandeid ja ravimite mahakandmise akte ei olnud Sotsiaalministeeriumi vastutav töötaja kinnitanud.

Ravimite ja meditsiinivahendite tegevusvaru olid kohustatud moodustama kõik tervishoiuteenuste osutajad ja kiirabibrigaadi pidajad.57 Tegevusvarude moodustamiseks 2003. aastal tuli arvutuste kohaselt 10,0 miljonit krooni. Eelarvest eraldati vaid 1,0 miljonit.

Sotsiaalministeerium ei ole suutnud tagada Vabariigi Valitsuse 10.07.2002. a määruse nr 222 täitmist tegevusvarude moodustamise osas. Ettepanekud sotsiaalministrile

Lähtuda julgeolekuvaru hoidmise eelarve koostamisel ravimivaru hoidja hoiustamiskulude põhjalikust analüüsist.

Sätestada julgeolekuvaru hoidjaga sõlmitavas lepingus tingimused, kas ja millisel juhul võib hoidja varus olevaid ravimeid ümber hinnata.

Langetada otsus, kas tegevusvaru suurus Vabariigi Valitsuse 10.07.2002. a määruse nr 222 kohaselt on optimaalne või on vaja määrust korrigeerida.

Vaadata üle olemasolev meditsiinivarude moodustamise ja hoidmise kord, ning tuginedes riskihinnangutele, otsustada, mille varu ja millises koguses on meil kriitilistes olukordades vaja ning kuidas seda vajaduse korral kõige otstarbekamalt kasutada. Sellise analüüsi alusel teha valitsusele ettepanekud riigireservi käsitlevate õigusaktide muutmiseks. Tuletõrje- ja päästevahendid Tuletõrje- ja päästevahendite julgeolekuvaruga tegeles Riigikontroll Siseministeeriumi 2003. aasta raamatupidamise aastaaruande auditi käigus. Enne kui raamatupidamise aastaaruanne oli valminud ja Riigikontroll auditiga alustas, ilmnes vahendite puudujääk. Päästeameti peadirektori käskkirja kohaselt vastutasid nende varude hoiustamise ja kontrollimise eest üksik-päästekompaniide ülemad, kes pidid kord aastas kontrollima neile hoiule antud vahendite säilimist ja olemasolu. Riigikontrolli esindaja tutvus olukorra ja dokumentidega kohapeal. Tegime päästevahenditega juhtunu kohta järgmised tähelepanekud

Päästevahendite hoiustamiseks ette nähtud ruum ei vastanud kehtestatud nõuetele, kuid raha selle ümberehitamiseks ei eraldatud.

Pärast oletatavat riisumist tehtud inventuuri tulemusena selgus kokku 24 840 gaasimaski filtri puudujääk. Nende säilimise eest otseselt vastutav isik oli oma seletuskirja kohaselt müünud filtrid sellekohast huvi ilmutanud isikule. Inventuurid olid suuresti formaalsed: ei kontrollitud gaasimaskide komplektsust.

Inventuure oli korraldatud, kuid gaasimaskide säilimist hinnati visuaalselt, st loeti üle gaasimaskide kastid, kuid ei kontrollitud gaasimaskide komplektsust.

Viimane kord oli väidetavalt gaasimaskide komplektsust kontrollitud 1999. aastal, kui toimus päästevahendite üleandmine, kuid dokumentaalseid tõendeid (lugemislehed) sellest ei ole säilinud. Juhtunu tuli avalikuks, kuna süüteos kahtlustatav läks enne oodatavat inventuuri vabatahtlikult Kaitsepolitseiametisse ja tunnistas oma teo üles. On tõenäoline, et juhtunu poleks avalikkuses suuremat vastukaja leidnud, kui puudujääk oleks avastatud inventuuri käigus, sest poleks olnud võimalik tõestada, millal ja kelle süül olid filtrid kaduma läinud ja kas gaasimaskid üldse täiskomplektina vastu võeti.

Peame vajalikuks ekspertiisi abil välja selgitada gaasimaskide jm julgeolekuvarusse kuuluvate päästevahendite edasise kasutamise võimalused. Riigikontrolli ettepanekud Vabariigi Valitsusele 1. Julgeolekuvarude üldise kontseptsiooni koostamisel lähtuda riigi julgeoleku analüüsist ehk ohuprognoosist, mille peavad esitama julgeolekuasutused. 2. Julgeolekuvarude kogus ja nomenklatuur seada vastavusse ohuprognoosiga ning vältida julgeolekuvarude koguse ebaadekvaatset paisutamist, sest julgeolekuvarude soetamine, säilitamine ja kontrollimine tähendab riigile suhteliselt suuri lisakulusid. 3. Kaaluda tõsiselt julgeolekuvaru salastamise minimeerimist, salastades ainult selgelt põhjendatud vajaduse korral. Kaaluda kogu salajase varu ühendamist mobilisatsioonivaruga. 4. Kaaluda teravilja julgeolekuvaru hoidmise lõpetamist ja selle asendamist tegevusvaruga, mille tarbeks võiks tootjatega sõlmida lepinguid ning maksta tasu selle varu olemasolu eest. 5. Julgeolekuvaru reguleerivad õigusaktid tuleks koostada ohuprognoosist lähtudes, kusjuures ette peaks nägema ka võimalused julgeolekuvarude operatiivseks juhtimiseks (regulatsioon, kogus, paigutus, nomenklatuur), kui ohuprognoos peaks muutuma. See tähendab, et aegunud regulatsioon ei tohiks saada takistuseks julgeolekuvarude struktuuri, koguse ja hoiukohtade operatiivsele muutmisele. 6. Julgeolekureservi puudutavad õigusaktid peaksid olema kahetasandilised, kus oleks mingi raamseadus ja alamad õigusaktid, milles oleks diferentseeritult esitatud erinevat liiki varude hoidmise ja inventeerimise kord, arvestades erinevate varuliikide spetsiifilisi omadusi. Ühtset eeskirja ei saa täita – seda näitab senine kogemus. 7. Varude säilimise nõudmisel tuleb tagada ka vajalik rahastamine, et varude säilitamise tingimused vastaksid nõuetele, ning nende säilivuse võimalik kontroll ja inventeerimine. Varusid on tihti hoitud selleks sobimatutes ruumides ja suures ruumikitsikuses, kus nende inventeerimine on sisuliselt võimatu. 8. Lähtudes iga varuliigi spetsiifikast (ravimid, vili, toiduained jm), sätestada varude säilitamise nõuded, mis sisaldavad järgmisi aspekte

hoiutingimused ning selleks vajalike finantsvahendite analüüs;

inventeerimise kord ja metoodika, sealjuures tuleks analüüsida erinevaid metoodikaid ning valida eksperte kaasates sobiv;

kaaluda spetsiifiliste varude (vili) inventeerimisel ekspertide kaasamist. 9. Anda hinnang varude praeguste säilitamistingimuste nõuetele vastavuse kohta; näha ette tegevuskava, millal, kuidas ja milliste vahenditega tagatakse nõuetele vastavus. 10. Julgeolekuvarudel on hädaolukorras mõte ainult siis, kui nad on tõesti kiiresti kättesaadavad. Kindlust selles suhtes annab ainult nende kiire kättesaadavuse kontrollimine. Seetõttu peame vajalikuks näiteks õppustel perioodiliselt kontrollida, kuidas toimub tegelikult julgeolekuvarude toimetamine kriisikoldesse. 11. Arvestada Riigikontrolli üldiste soovitustega ka muude riigireservi liikide loomisel. 1 SIGMA väljaanne «Best Practice on Governmental Annual Financial Statements». SIGMA on Majanduskoostöö ja -arengu Organisatsiooni (OECD) ning Euroopa Liidu toetusprogramm Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele. 2 Riigikontroll auditeeris 2003. aasta riigieelarve vahendite kasutamist 9,07 miljardi krooni ulatuses, mis moodustab 2003. aasta riigieelarve kogukuludest 23,7%. 3 Finantsaruannete vigu või ebareeglipärasusi võib kogumis pidada oluliseks, kui need tõenäoliselt mõjutaksid aruannete kasutajaid. Audiitor peab otsustama, milline on maksimaalne lubatav vigade määr, et need oleksid veel vastuvõetavad. Seda määra võib nimetada olulisuse läveks. Avaliku sektori erilise huvi tõttu seaduslikkuse ja reeglipärasuse kontrollimisel on see lävi enamasti konservatiivne – 0,5–2% väärtusest, mis kõige mõistlikumalt kajastab auditeeritava finantstegevust (nt kogukulu, -tulu). Riigikontroll on olulisuse läveks määranud 1%. 4 Riigikontroll auditeeris 2003. aasta riigieelarve tulude laekumise õigsust 91% ulatuses riigieelarve kogutuludest. 5 Auditite tulemusena tehtud märkuste ja tähelepanekute koondtabel on esitatud ülevaate lõpus. 6 Riigieelarve seaduse 2003. aastal kehtinud redaktsioon 7 Kaitseministeerium, Üksik-vahipataljon, Balti Kaitsekolledž, Justiitsministeerium, Tartu Maakohus, Tartu Ringkonnakohus, Tartu Halduskohus, Siseministeerium, Rahandusministeerium (sh riigikassa), Tolliamet, Maksuamet, Välisministeerium, Riigikantselei, Keskkonnaministeerium, Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituut, Põllumajandusministeerium, Veterinaar- ja Toiduamet, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Sotsiaalministeerium, Kultuuriministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Narva Kutseõppekeskus 8 Erinevalt kassapõhisest, mille puhul kajastatakse majandustehingud siis, kui raha on tegelikult laekunud või kohustus tegelikult makstud, kajastatakse tekkepõhise arvestusprintsiibi puhul majandustehingud siis, kui need on tegelikult toimunud, sõltumata sellest, kas raha on laekunud/makstud või mitte. 9 Riigieelarve seadusesse on nimetatud aruannete osas muudatused siiski tehtud, kuid need kehtivad 2004. aasta kohta koostatava aruande puhul, st järgmisel aastal. 10 See on auditikorraldus, kus iga kõrgema astme audiitor tugineb auditeeritava üksuse siseaudiitori tööle. 11 Maksuamet ning Tolliamet ühendati 01.01.2004. a, kuid 2003. aastal tegutsesid nad eraldiseisvate asutustena, mistõttu sooritas Riigikontroll kaks eraldi auditit. 12 Saastetasu seadus, § 22 lg 1 13 Veeseadus, § 111 lg 6 14 Seadus «2003. aasta riigieelarve», § 8 15 Riigilõivuseadus, § 30 lg 1 ja lg 2 16 Riigieelarve seadus, § 29 lg 3 17 Lähtudes Raamatupidamise Toimkonna juhendis nr 9 «Rendiarvestus» antud definitsioonist 18 Raamatupidamise seadus, § 16 19 Vabariigi Valitsuse 4. veebruari 2003. a korraldus nr 113-k «Valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste investeeringute kava objektiline jaotus 2003. aastal» 20 Kultuuriministri 21.01.2003. a käskkiri nr 11 21 Vabariigi Valitsuse 07.01.2003. a määrus nr 1 «Riigiteenistujate töötasustamine 2003. aastal» 22 Riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seadus, § 6–8, 10, 11 23 Näiteks Tallinna Barokkorkester MTÜ 40 000; Jazzkaare Sõprade Ühing 15 000; Beg The Bug Records OÜ 30 000; Heinavanker MTÜ 14 000; Erp OÜ 40 000 ja 15 000; Tõnu Talve FIE 17 000; Eres Eesti AS 65 000; Tobiase Selts 15 000; Suure-Jaani Kultuurimaja 30 000; Pärnu Kontserdibüroo MTÜ 100 000; Hea Muusika Selts 40 000; Tartu Muusikafestivali SA 50 000; Narva Linnavalitsuse kultuuriosakond 140 000; Tartu Jaani Kiriku Kultuuriprojekt 62 000; Lepo Sumera Ühing MTÜ 180 000; Nyyd Grupp 625 000; Eesti Muusikafestivalid 150 000; Eesti Muusika Nõukogu Muusikaajakiri 1 mln ja toetus 200 000 krooni. 24 Loominguline Selts Athena Maja 10 000; Eesti Teatriliit 30 000; Look MTÜ 9000; Eesti Televisioon 25 000; Eesti Lavastajate Liit 2000; Tartu Linnavalitsuse kultuuriosakond 500 000; Assitej Eesti Keskus 100 000; Fine 5 Tantsuteater SA 20 000; Vat Teater 90 700 (projekt «Lend üle Euroopa»); Eesti Teatriliidu teabekeskus 300 000; Teine Tants MTÜ 140 000 krooni. 25 Riiklik statistiline aruanne «Teater» 26 Näiteks Haridus- ja Teadusministeeriumi ning Tartu Ülikooli 15.05.2003. a koostöölepingu nr 10/10/452 p 4.1.4 sätestab, et ülikool kohustub ministeeriumi nõudel, mis on esitatud hiljemalt juuniks 2004, tagastama kasutamata jäänud eraldise. Lepingu p 3.2 aga fikseerib lepingu esemena riigieelarvelise sihtotstarbelise finantseeringu eraldamise ülikoolile 2003. aastaks. 27 Näiteks MTÜ Muusikaõpetajate Liit 5 mln; Huvikeskuste Juhtide Kogu Hakk 1,4 mln; MTÜ Rektorite Nõukogu 95 500; SA Innove 1,57 mln; SA Archimedes 5,4 mln krooni. 28 Haridus- ja Teadusministeeriumi konsolideeritud (valitsemisala) majandusaasta aruandele andis audiitorbüroo ELSS samuti eitava hinnangu. 29 Osanikud äriregistri andmetel on RAT Vanemuine, Eesti Draamateater, Vene Draamateater, Eesti Nukuteater, Teater Vanalinnastuudio, Teater Endla, Rakvere Teater, Draamateater Ugala ja Tallinna Linnateater. 30 Kultuuriministeeriumi bilansis näitamata osaluse suurus on määratud kapitaliosaluse meetodit kasutades OÜ Eesti Näitemänguagentuur 2003. a raamatupidamise aastaaruande alusel. 31 Rahandusministri 17.03.1995. a määrus nr 46 «Eelarveliste asutuste raamatupidamise korraldamise eeskirjad», p 123 32 Riigikontrolli arvamus riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse 2002. aasta aruande kohta 33 Rahandusministri 11.12.2003. a määrus nr 105 «Riigi raamatupidamise üldeeskiri», § 27 lg 2 ja § 54 lg 6 34 2002. aasta riigieelarve täitmise aruanne 35 31.12.2003. a kehtinud redaktsioon 36 Rahandusministri 6. mai 2002 määrus nr 63 «Ministeeriumi ja tema valitsemisala 2003. aasta eelarve projekti koostamise tingimused, projekti vormid, tegevuskava ja investeeringute kava koostamise kord ning eelarve projekti esitamise tähtaeg», lisa 5 37 Audit «Riigi hoonete haldamise tulemused» 38 Kinnisvara korrashoiu tagamise tegevused KH-E 000-029 (EVS 807:2001) 39 Riigivaraseadus, § 7 lg 2 40 Riigivara registri andmed seisuga märts 2004 41 Hoonete ja rajatiste renoveerimise kulusid pole eraldi võimalik välja tuua. 42 Riigieelarve eelnõu seletuskiri 2004 43 Liias, R. Hoone hooldusraamat. 2002 44 Kinnisvara korrashoiustandard (KH 90-00159) 45 Riigivaraseadus, § 17, 18 46 Kontrolliaruanded «Riigimaa järelmaksuga erastamise riskid», «Riigimaa erastamise korraldus», «Riigimaa munitsipaliseerimine» 47 Eesti pindala on 4 522 700 hektarit. 48 OÜ Metsakorralduskeskus likvideeriti 2003. aastal ning tema funktsioonid anti üle OÜ-le Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskus. 49 Maareformi seadus, § 25 lg 3; omandireformi aluste seadus, § 5 50 Maa-ameti andmed 51 Selle põhjuseks võib olla muu hulgas asjaolu, et teeseaduse järgi on võimalik riigieelarvest saada raha omavalitsuse maanteede ja tänavate teehoiu korraldamiseks. 52 Mobilisatsioonivaru moodustamise kord on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 15.07.1999. a määrusega nr 219; vt ka Vabariigi Valitsuse 03.04.2003. a määrus nr 113 «Kaitseväe mobilisatsiooni ettevalmistamise ja läbiviimise kord», § 20 53 Riigireservi seadus, § 1 lg 2 54 Kontrolliaruanne «Ravimivaru moodustamine, uuendamine ja säilitamine» ning Põllumajandus- ja Siseministeeriumi 2003. aasta raamatupidamise aastaruande kontrolliaruanne 55 Kontrolliaruanne «Riigi teraviljareservi moodustamine, säilitamine ja uuendamine» 56 Riigireservi seaduse § 14 alusel on julgeolekuvaru hoidja ja kogus salastatud. 57 Vabariigi Valitsuse 10.07.2002. a määrus nr 222, § 12 LISA Riigikontrolli finantsauditid Tähelepanekud ja märkused kokku Märkusi raamatupidamisaruande kohta Märkusi seaduslikkuse kohta Muud tähelepanekud Hinnang raamatupidamisaruandele Hinnang seaduslikkuse kohta Raamatupidamise aastaaruande auditid Haridus- ja Teadusministeerium 9 2 0 7 eitav puhas Narva Kutseõppekeskus 12 8 1 3 hinnang andmata märkustega Justiitsministeerium 7 1 0 6 märkustega märkustega Tartu kohtud 10 1 1 8 märkustega märkustega Kaitseministeerium 19 0 0 19 puhas puhas Üksik-vahipataljon 19 6 2 11 hinnang andmata märkustega Balti Kaitsekolledž 7 2 0 5 märkustega Keskkonnaministeerium 11 2 1 8 märkustega märkustega EMHI 10 1 2 7 märkustega märkustega Kultuuriministeerium 9 0 0 9 puhas puhas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 5 0 0 5 puhas puhas Põllumajandusministeerium 8 1 2 5 märkustega hinnang andmata Veterinaar- ja Toiduamet 12 3 3 6 märkustega märkustega Rahandusministeerium 12 3 0 9 märkustega puhas Maksuamet* 12 6 0 6 hinnang andmata Tolliamet** 11 0 0 11 puhas puhas Siseministeerium 5 0 0 5 puhas puhas Sotsiaalministeerium 10 1 2 7 märkustega märkustega Välisministeerium 16 2 1 13 märkustega märkustega Riigikantselei 13 2 1 10 märkustega märkustega Majandustegevuse auditid Tööturuamet 62 62 Ida-Viru Maavalitsus 52 52 Viljandi Maavalitsus 26 26 SA Eesti Õiguskeskus 13 13 Riigi teraviljareservi moodustamine, säilitamine ja uuendamine 28 28 KOKKU 398 41 16 341 * Maksuameti auditi käigus anti märkusteta hinnang riigieelarve tulude aruandele, kuid märgiti piiratud ulatus erinevate maksuliikide lõikes. ** Tolliameti auditi käigus anti märkusteta hinnang ka riigieelarve tulude aruandele. VABARIIGI VALITSUSE SEISUKOHAD RIIGIKONTROLLI ARUANDES «ÜLEVAADE RIIGI VARA KASUTAMISE JA SÄILIMISE KOHTA 2003. AASTAL» ESITATUD ETTEPANEKUTE KOHTA 1. Võtta teadmiseks Riigikontrolli aruandes «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2003. aastal» esitatud ettepanekud. Ministritel esitada hiljemalt 9. septembril 2004. a Rahandusministeeriumile nende Riigikontrolli aruandes esitatud ettepanekute, mis on heaks kiidetud Vabariigi Valitsuse poolt, täitmise tegevus- ja ajakavad. Rahandusministril esitada ministeeriumidelt saadud tegevus- ja ajakavade kokkuvõte Vabariigi Valitsusele hiljemalt 23. septembril 2004. a. 2. Riigikontrolli aruandes esitatud ettepanekutest tulenevalt rahandusministril esitada 2004. aasta riigi majandusaasta koondaruande koosseisus: 1) riigi konsolideerimata raamatupidamise aruanne (riigiraamatupidamiskohustuslased konsolideeritult); 2) riigi konsolideeritud raamatupidamise aruanne, milles konsolideerida riigi aruandesse riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste raamatupidamise aruanded rida-realt ja riigi osalusega äriühingute raamatupidamise aruanded kapitaliosaluse meetodil; 3) täiendava informatsioonina aruanded kohaliku omavalitsuse üksuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta konsolideerituna ning kogu avaliku sektori kohta samuti konsolideerituna; 4) riigieelarve täitmise aruanne. 3. Ministritel: 1) korraldada sisekontrolli süsteemi hindamine valitsemisala ulatuses ning esitada rahandusministrile aruanded hindamistulemuste ja avastatud puuduste kõrvaldamiseks rakendatud tegevuste kohta. Rahandusministril tagada hindamise metoodiline juhendamine; 2) tagada oma valitsemisala ulatuses siseauditi ressursi piisavus, et võimaldada täita raamatupidamiskohustuslaste siseaudiitoritele lisandunud kohustus anda hinnang 2004. aasta majandusaasta aruande õigsusele ja tehingute seaduslikkusele. Rahandusministril korraldada majandusaasta aruande auditeerimise käsiraamatu väljatöötamine ning tagada vastava koolituse kättesaadavus kõikidele finantsaruandeid auditeerivatele siseaudiitoritele. Toetada rahandusministri kava hinnata ministeeriumide ja Riigikantselei siseaudiitorite töö kvaliteeti igal aastal. Kõikidel ministritel tagada siseaudiitorite töö kvaliteedi hindamine oma valitsemisala ulatuses. Rahandusministril analüüsida täidesaatva riigivõimu asutuste siseaudiitorite sertifitseerimise vajalikkust ning teha seisukoht koos põhjendustega kirjalikult teatavaks Vabariigi Valitsuse liikmetele ja riigikontrolörile. 4. Rahandusministril koostöös riigikontrolöriga töötada välja ja esitada valitsuskabineti nõupidamisele arutamiseks riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi tulundusasutuste auditi ulatuse laiendamise kontseptsioon. 5. Rahandusministeeriumil koostöös ühtset raamatupidamistarkvara rakendada soovivate riigiraamatupidamiskohustuslastega töötada välja tarkvara hankimise, juurutamise ja edasise haldamise korraldamise põhimõtted. Riigiraamatupidamiskohustuslastel lähtuda jätkuvalt põhimõttest, et tarkvara valiku eest vastutab riigiraamatupidamiskohustuslase juht. 6. Rahandusministril viia maksutulude arvestus vastavusse raamatupidamise hea tavaga ning rakendada täiendavaid meetmeid (viia riigilõivude laekumiste vahendamine Riigikassa pädevusse, valmistada kontrolliprotseduuride täiustamiseks ette «Riigilõivuseaduse muutmise seaduse» eelnõu) riigilõivude laekumise kontrollimisel. 7. Ministritel analüüsida oma valitsemisala ulatuses kehtivaid rendilepinguid ning muuta või lõpetada kahjulikud lepingud. 8. Eelarvetulude laekumise paremaks planeerimiseks rahandusministril: 1) parendada tulude laekumise planeerimisel läbiviidava analüüsi protsessi; 2) pöörata täiendavat tähelepanu maksutulude prognoosimisel kasutatavate meetodite täiustamisele. 9. Toetada rahandusministri kava viia 1. jaanuarist 2005. a riigilõivude laekumise vahendamine Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna pädevusse, et võimaldada «Riigilõivuseaduses» sätestatud kontrolliprotseduuride teostamiseks vajaliku info kiire ja struktuurne esitamine riigilõivude kogujatele. 10. Ministritel tagada oma valitsemisala ulatuses riigi raamatupidamise üldeeskirja nõuetele vastav «Riigilõivuseaduses» sätestatud riigilõivude kogumise ja laekumise arvestus. 11. Rahandusministeeriumil: 1) koostöös Justiitsministeeriumiga analüüsida «Riigieelarve seaduses» täiendavate sanktsioonide sätestamise vajalikkust ja esitada ettepanek valitsuskabineti nõupidamisele; 2) võtta uue «Riigihangete seaduse» eelnõu väljatöötamisel arvesse Riigikontrolli poolt «Riigihangete seaduse» täitmise osas tõstatatud probleeme. Rahandusministeeriumil tagada riigihangete korraldamise juhise väljatöötamine ja ostjatele kättesaadavaks tegemine 2004. a detsembriks. Ministritel tagada, et nende valitsemisalas oleks olemas «Riigihangete seadusega» kooskõlas olev riigihangete läbiviimise kord. 12. Ministritel: 1) tagada oma valitsemisala ulatuses töötasu maksmisel õigusaktides kehtestatud piirangutest kinnipidamine; 2) kinnitada oma valitsemisala ulatuses finantsjuhtimise ja -kontrolli juhendid ning kaardistada kontrolljälje metoodika alusel tähtsamad protsessid. 13. Rahandusministeeriumil arvestada Riigikontrolli ja Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) soovitustega 2006. aasta riigieelarve eelnõu koostamise protsessi planeerimisel. 14. Eelarvestamise ja tegevusaruandluse ideoloogia väljatöötamisel rahandusministril: 1) rakendada eelarvedokumentide analüüsimisel täiendatud kuluanalüüside metoodikat; 2) valmistada ette tegevuspõhisele eelarve planeerimisele vastavale klassifikaatorile üleminek ja rakendamine; 3) töötada välja kulude analüüsi põhimõtted tegevuspõhise eelarve korral; 4) töötada välja ja rakendada eelarveprotsessi arendamist toetavad koolitus- ja nõustamisprogrammid. 15. Ministritel töötada oma valitsemisala ulatuses välja tegevuskava valitsemisel oleva kinnisvara ja hoonete osas, et optimeerida vara kasutamist ning seejuures analüüsida vara Riigi Kinnisvara Aktsiaseltsile üleandmise otstarbekust. 16. Keskkonnaministril: 1) töötada välja ja esitada valitsusele meetmed riigi nõuete tagatiseks seatud metsa säilimise tagamiseks järelmaksuperioodi jooksul; 2) töötada välja «Maareformi seaduse muutmise seaduse» eelnõu, et reguleerida asutuste ülesanded ning toimingud maareformi lõpetamisel; 3) jätkata riigi maareservi kindlaksmääramise alast tegevust ning esitada tulemused Vabariigi Valitsusele edasise tegevuse kindlaksmääramiseks. 17. Vabariigi Valitsuse kriisikomisjonil töötada 1. novembriks 2004. a välja riigireservi arengustrateegia, mis muu hulgas sisaldab ettepanekuid: 1) riigireservi puudutavate õigusaktide korrastamiseks ning terminoloogia ühtlustamiseks; 2) tegevusvaru finantseerimise skeemide ja vastavate kohustuste ministeeriumide eelarvesse võtmise kohta. Riigireservi arengustrateegia väljatöötamisel lähtuda valitsuskabineti 15. juuni 2004. a nõupidamisele esitatud «Riigireservi arengustrateegia visioonist», arvestades rahandusministri poolt selles küsimuses esitatud seisukohti. 18. Esitada Vabariigi Valitsuse seisukohad Riigikontrolli aruandes «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2003. aastal» esitatud ettepanekute kohta Riigikontrollile. Peaminister Juhan PARTS Riigisekretär Heiki LOOT