Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-30-99 Iisaku Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse läbivaatamine HKS § 4 lg 1 p 4 kohaldamise asjas — RT III, 22, 210

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 22. juunil 1999. a 3-3-1-30-99 Iisaku Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse läbivaatamine HKS § 4 lg 1 p 4 kohaldamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 10. juunil 1999. a avalikul kohtuistungil läbi Iisaku Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse Viru Ringkonnakohtu 19. märtsi 1999. a otsuse peale haldusasjas nr II-3-10/99. Protsessiosalistena võtsid istungist osa Iisaku Vallavalitsuse esindaja vallasekretär Eve East, Valdo Kaarlõpp ja tema esindaja vandeadvokaat Küllike Namm ning Aino Kiiver ja tema esindaja vandeadvokaat Kaljo Kuusmaa. Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend. Ida-Viru Maavalitsuse ÕVVTK komisjoni 18. oktoobri 1993. a otsusega nr 101-36 tunnistati Iisaku vallas endise talu Karjavälja nr 17 endine kinnistu nr 4217 pindalaga 28,74 ha omandireformi objektiks ning Valdo Kaarlõpp, Peedu Kaarlõpp ja Ella Kaarlõpp omandireformi õigustatud subjektideks igaüks 1/3 vara osas. E. Kaarlõpp loovutas nõudeõiguse poegadele V. Kaarlõppele ja P. Kaarlõppele. V. Kaarlõpp ja P. Kaarlõpp esitasid taotluse Iisaku Vallavalitsusele kogu maa tagastamiseks. 16. septembril 1997. a. andis Iisaku Vallavalitsus korralduse nr 251 «Tiheasustusalade kehtestamine», mille punktiga 1 kinnitati otsuse projekt Iisaku valla territooriumil tiheasustusega alade kinnitamise kohta, punktiga 2 tehti vallavolikogule ettepanek kehtestada Iisaku valla territooriumil tiheasustusalad ja punktiga 3 kinnitati Aino Kiiverile kuuluvate hoonete juurde krunt kogu tema kasutuses oleva maa suuruses praegustes piirides, lähtudes tiheasustuse planeeringust. Korralduse õigusliku alusena märgiti muuhulgas maareformi seaduse § 7 lg 5. 17. novembril 1997. a. esitas V. Kaarlõpp Iisaku Vallavalitsusele taotluse muuta 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 punkti 3 ja tagastada A. Kiiveri kasutuses olev maa temale, sest korraldusega tekitatakse temale tagastatava maa osas lahusmaatükk. Vallavalitsus sellele taotlusele ei vastanud. 7. aprillil 1998. a. esitas V. Kaarlõpp Iisaku Vallavalitsusele avalduse 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 tühistamiseks. Iisaku Vallavalitsuse 7. mai 1998. a vastuses nr 1-54/97 avaldusele ei peetud otstarbekaks muuta vaidlustatud korraldust. Vastuses selgitati, et 1982. a ei saadud A. Kiiveri krundi suurust vastavalt vallas olevatele materjalidele suurendada ja temale kuulus maad 0,09 ha, milline asus külanõukogu territooriumil. Teine osa maad 643 m2 anti talle kasutada sovhoosi direktori käskkirjaga, see aga ei kajastu sovhoosi nöörraamatus. Korralduse andmisel lähtuti MRS § 7 lg-st 5. Selle sätte viimase lause kohaselt, kui ehitise omanikule anti hoonestamiseks ainult osa tema kasutuses olevast maast, loetakse ehitise teenindamiseks vajaliku maa hulka kogu tema kasutuses olev maa. A. Kiiver kui heauskne ostja omandas 1982. a külanõukogu maal elamukrundi ja sovhoosimaal köögiviljamaa. Sellest lähtudes andis vallavalitsus korralduse punkti 3. 20. mail 1998. a esitas V. Kaarlõpp kaebuse Ida-Viru Maakohtu halduskohtunikule, paludes tunnistada seadusevastaseks Iisaku Vallavalitsuse tegevuse V. Kaarlõppele tagastamisele kuuluvatest maadest 0,0643 ha eraldamisel A. Kiiverile ja selle maa arvamisel A. Kiiveri hoonete juurde kuuluva krundi hulka. Kaebaja leidis, et Iisaku Vallavalitsus, andes 16. septembril 1997. a korralduse nr 251, ei võtnud aluseks tegelikult olemasolevaid andmeid ehituskrundi suuruse kohta, suurendas seadusevastaselt A. Kiiveri maakasutust 0,0643 ha võrra ning kahjustas sellega V. Kaarlõppe kui omandireformi õigustatud subjekti õigusi ja huve. Vallavalitsus ei lähtunud maareformi seaduses sätestatust, et ainult juhul, kui krunt ei ole kindlaks määratud, hakatakse määrama ehitise teenindamiseks vajaliku maa suurust. Vallavalitsus ei ole esitanud tõendeid, et A. Kiiveri õiguspärases kasutuses on olnud enam kui 0,09 ha maad. Vallavalitsuse vastuskirjas toodud väited on paljasõnalised. Vallavalitsus on andnud 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 enne, kui A. Kiiver esitas avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks. Ida-Viru Maakohtu halduskohtunik tegi 25. mail 1998. a määruse, millega jättis kaebuse käiguta ja andis puuduste kõrvaldamiseks tähtaja. Kohtunik leidis, et HKS § 4 lg 1 p 4 kohaselt võib halduskohtusse kaevata kohaliku omavalitsuse täitevorgani ja tema ametiisiku õigusakti või toimingu peale. V. Kaarlõppe kaebus on esitatud Iisaku Vallavalitsuse tegevuse, seega toimingu peale. Samas tuleneb kaebuse sisust, et kaebaja õigusi on rikkunud Iisaku Vallavalitsuse 16. septembri 1997. a korraldus nr 251. Kohtunik leidis, et kuna kaebuses peab olema selgelt väljendatud taotlus, millise Iisaku Vallavalitsuse õigusakti või toimingu(te) peale kaevatakse, siis on vajalik täpsustada kohtule esitatud taotlust. 2. juunil 1998. a esitatud kaebuse täienduses täpsustas V. Kaarlõpp, et jääb kaebuses esitatud nõude juurde. Kaebaja kinnitas, et vallavalitsuse «korraldust ma ei vaidlusta, sest nimetatud korralduses ei ole fikseeritud, et minule maad ei tagastata ja puuduvad ka viited Aino Kiiverile eraldatava maatüki konkreetse suuruse kohta». Ida-Viru Maakohtu halduskohtuniku 30. detsembri 1998. a otsusega rahuldati kaebus ja tunnistati seadusevastaseks Iisaku Vallavalitsuse tegevus V. Kaarlõppele tagastamisele kuuluvatest maadest 0,0643 ha eraldamisel A. Kiiverile ja selle maa arvamisel A. Kiiveri hoonete juurde kuuluva krundi hulka. Kohus leidis, et MRS § 7 lg 5 kohaselt määrab kohalik omavalitsus ehitise teenindamiseks vajaliku maa juhul, kui krunt ei ole kindlaks määratud või kui krundi suuruse muutmine on planeeringu kohaselt otstarbekas. Sama põhimõte sisaldub ka Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud maa ostueesõigusega erastamise korra punktis 13. A. Kiiveri õiguspärases kasutuses on kooskõlas Kohtla-Järve Rajooni Iisaku Küla RSN TK 26. novembri 1982. a otsusega nr 27 maad 0,09 ha. Asjas puuduvad dokumentaalsed tõendid krundi suuruse muutmise kohta. Iisaku Vallavalitsuse tegevus kaebajale tagastatava maa vähendamisel 0,0643 ha võrra on vastuolus maakorraldusseaduse § 5 lg 2 punktidega 5 ja 6. A. Kiiveri poolt kasutatava 643 m2 suuruse aiamaa väljajätmine tagastatavast maast tekitaks V. Kaarlõppele lahusmaatüki. Tulenevalt maareformi seaduse § 6 mõttest võib vallavalitsus käsutada nimetatud maad alles pärast selle tagastamata jätmist õigustatud subjektile. Iisaku Vallavalitsus ei pidanud 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 tegemisel kinni sellest sättest. Vallavalitsus ei lähtunud oma tegevuses MRS § 7 lg-s 5 sätestatust, et ehitise teenindamiseks vajalik maa määratakse juhul, kui krunt ei ole kindlaks määratud. Vallavalitsus ei võtnud korralduse tegemisel aluseks tegelikult olemasolevaid andmeid ehituskrundi suuruse kohta. 11. jaanuaril 1999. a esitas Iisaku Vallavalitsus apellatsioonkaebuse Viru Ringkonnakohtule, paludes tühistada Ida-Viru Maakohtu halduskohtuniku otsuse ja teha uus otsus. Apellatsioonkaebuse kohaselt asub endise kinnistu nr 4217 maaüksus Karjavälja 17 tiheasustusega alal. Iisaku vallas puudub detailplaneering. Vallavalitsuse käitumine ei ole õigusvastane, sest ei toimunud krundi piiride muutmist, vaid kinnitati olemasolevad piirid. Kohus on lähtunud otsuse tegemisel MRS § 7 lg 5 esimesest osast ja jätnud arvestamata selle viimast osa. A. Kiiver ostis 1982. a heauskse ostjana hooned koos krundiga, mille suurus ja kuju oli sama nagu praegugi ning vastab sellisena Iisaku alevikus kehtiva planeerimise ja hoonestamise projektile. Korralduse andmisel arvestas vallavalitsus Kohtla-Järve Rajooni Iisaku aleviku planeerimise ja hoonestamise projekti, kuid kohus ei võtnud neid andmeid arvesse. Korralduse punktiga 3 kinnitati A. Kiiveri krundi suurus tema kasutuses oleva maa suuruses, seda ei määratud ega eraldatud täiendavalt. Ebaõige on kohtuotsuses sisalduv väide, et vallavalitsuse tegevus tagastatava maa vähendamisel 0,0643 ha võrra on vastuolus maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 5 ja 6 nõuetega. Selle seaduse § 2 lg 1 kohaselt toimub maakorraldustoimingute läbiviimine hajaasustusega alal, kuid vaidlusalune piirkond asub tiheasustusega alal. Ka käsitletakse maakorraldusseaduses kinnisasja, kuid antud juhul pole tegemist kinnisasjaga. Seega saab antud maaüksuse puhul lähtuda vaid maareformi seadusest ning planeerimis- ja ehitusseadusest. Vallavalitsus ei ole andnud V. Kaarlõppe suhtes ühtegi õigusakti, kus kinnitatakse või ei kinnitata temale kui õigustatud subjektile tagastatava maa suurust, looduses ei ole mõõtmisi tehtud. Seega ei ole kaebaja õigusi rikutud. Tulenevalt HKS § 4 lg 1 p-st 4 ja § 5 lg-st 1 on arusaamatu, millise vallavalitsuse tegevuse (toimingu) peale on kaebus esitatud. Selle selgitamine omab olulist tähtsust antud vaidluse menetlemisel. HKS § 7 lg 1 järgi on kaebuse kohtusse esitamise tähtajaks üks kuu. V. Kaarlõpp sai teada oma oletatavast õiguste rikkumisest hiljemalt 17. novembril 1997. a. Ta ei vaidlustanud vallavalitsuse korraldust kohtus ettenähtud tähtajal, vaid otsustas hiljem kaevata vallavalitsuse tegevuse peale, mis andis võimaluse arvestada kaebuse esitamise ühekuulist tähtaega alates vallavalitsuselt vastuse saamisest 7. maist 1998. a. Halduskohtunik jättis vallavalitsuse sellekohased väited tähelepanuta. Viru Ringkonnakohtu 19. märtsi 1999. a otsusega jäeti vallavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et Iisaku Vallavalitsuse 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 punktiga 3 kinnitati A. Kiiverile kuuluvate hoonete juurde krunt kogu tema kasutuses oleva maa suuruse praegustes piirides, lähtudes tiheasustuse planeeringust. Krundi suurust ega asukohta korralduses märgitud ei ole. Korralduse õigusliku alusena on märgitud MRS § 7 lg 5. Peale viite seadusele peab olema korraldus motiveeritud, s.t peavad olema esitatud argumendid, miks korralduse punkt 3 välja anti. Teenindamiseks vajaliku maa määramine on õiguspärane üksnes siis, kui on olemas MRS § 7 lg-s 5 nimetatud alus -- krunt ei ole kindlaks määratud või krundi suuruse muutmine on planeeringu kohaselt otstarbekas. A. Kiiveri nimele 1982. a kinnitatud krundi suurus 0,09 ha on kindlaks määratud Kohtla-Järve Rajooni Iisaku Küla RSN TK 26. novembri 1982. a otsusega nr 27. Iisaku vallal puudub detailplaneering, mis näeks ette planeeritava ala kruntideks jaotamise. Vallavalitsuse korraldusest ja 7. mai 1998. a vastusest ei nähtu, miks selline korralduse punkt 3 välja anti. A. Kiiver on esitanud avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks, kuid see toimus korralduse väljaandmisest kaks kuud hiljem. Kui kohalik omavalitsus määrab ebaõigesti kindlaks teisele isikule hoonete või rajatiste juurde krundina kuuluva maa või teenindamiseks vajaliku maa, siis sellise tegevusega rikub ta omandireformi õigustatud subjekti õigust saada tagasi õigusvastaselt võõrandatud maa täies ulatuses. Õige on halduskohtuniku otsuse järeldus selle kohta, et V. Kaarlõpp sai oma õiguste rikkumisest teada vallavalitsuse 7. mai 1998. a kirjast nr 1-54/97, kus selgitati vallavalitsuse 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 p 3 sisu. Seega esitati kaebus kohtule õigeaegselt. Iisaku Vallavalitsus esitas kassatsioonkaebuse, paludes muuta Viru Ringkonnakohtu otsuse ja teha uus otsus, millega jätta V. Kaarlõppe kaebus rahuldamata. Kassatsioonkaebuse väited on järgmised: 1. HKS § 3 lg 1 p 1 ja § 4 lg 1 p 4 kohaselt võib esitada kaebuse halduskohtusse kohaliku omavalitsuse täitevorgani õigusakti või toimingu peale. Halduskohtunik ja ringkonnakohus tunnistasid seadusevastaseks vallavalitsuse tegevuse. Arusaamatu on see, kuidas kohtud defineerisid mõistet «tegevus». Tegevuse all tuleks mõista toimingute kompleksi, kuid ainult toiming omab õiguslikke tagajärgi. Seetõttu ei ole võimalik vaadata tegevust kogumis, peab vaidlustama iga konkreetse toimingu eraldi. Ringkonnakohus ei võtnud seisukohta vallavalitsuse toimingu(te) määratlemisel, mistõttu on selgusetu, missugused sammud peab vallavalitsus tegema asja õiguslikult korrektseks lahendamiseks. HKS § 7 lg 1 kohaselt on kaebuse kohtusse esitamise tähtajaks üks kuu. V. Kaarlõpp sai oma oletatavast õiguste rikkumisest teada hiljemalt 17. novembril 1997. a. Tal oli siis selge arusaam ja ettekujutus 16. septembri 1997. a korraldusest nr 251, kuid ta ei vaidlustanud seda, vaid otsustas hiljem kaevata vallavalitsuse tegevuse peale, mis andis võimaluse arvestada ühekuulist tähtaega alates vallavalitsuse vastusest 7. maist 1998. a. 2. Ringkonnakohus andis hinnangu vallavalitsuse korralduse punktile 3, taunides selle motiveerimatust. Ringkonnakohus ei selgitanud, kas vallavalitsuse korraldus (punkt 3) kui vallavalitsuse toimingut väljendav õigusakt on üheks vallavalitsuse tegevuse seadusevastaseks tunnistamise asjaoluks või mitte. 3. Endise kinnistu nr 4217 maaüksus Karjavälja 17 asub tiheasustusega alal. Planeerimis- ja ehitusseaduse kohaselt on tiheasustusega ala määramine vajalik enne üldplaneeringu või maakonnaplaneeringu kehtestamist. Tiheasustusega ala piir määratakse tulenevalt maareformi seadusest vallavolikogu ettepanekul maavanema poolt. A. Kiiver kasutab kogu maad 1982. aastast, seega enne ORAS jõustumist. Iisaku alevikus puudub selle piirkonna uus detailplaneering. Vallavalitsuse tegevus ei ole seadusevastane, sest ei toimunud krundi piiride muutmist, vaid kinnitati olemasolevad piirid vastavalt seni kehtiva «Kohtla-Järve Rajooni Iisaku aleviku planeerimise ja hoonestamise projektile». Vallavalitsus lähtus korraldust tehes MRS § 7 lg 5 viimasest osast -- kui ehitise omanikule anti hoonestamiseks ainult osa tema kasutuses olevast maast, loetakse ehitise teenindamiseks vajaliku maa hulka kogu tema kasutuses olev maa. Kohtud on aga lähtunud oma otsustes selle sätte esimesest osast, mis tõi kaasa väära tõlgenduse ja vale otsuse. Korralduse punktiga 3 kinnitati A. Kiiveri krundi suurus tema kasutuses olevas suuruses, seda ei määratud ega eraldatud täiendavalt. Nõustuda ei saa kohtuotsustes toodud viitega maakorraldusseaduse § 5 lg 2 punktidele 5 ja 6. Maakorraldustoimingud viiakse läbi kinnisasja otstarbekamaks kasutamiseks ja majandamiseks hajaasustuses. Vaidlusalune piirkond asub tiheasustusega alal. Ka ei ole tegemist kinnisasjaga, sest kaebaja puhul on tegemist õigustatud subjektiga, kelle asjaajamine on algusjärgus. Vallavalitsus ei ole andnud ühtegi õigusakti, millega kinnitatakse või ei kinnitata V. Kaarlõppele maa tagastamist. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leiab V. Kaarlõppe esindaja vandeadvokaadi vanemabi Küllike Namm, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. P. Kaarlõppe kirjalikus vastuses palutakse jätta jõusse Ida-Viru Maakohtu otsus. A. Kiiveri kirjalikus vastuses nõustutakse vallavalitsuse kassatsioonkaebuses toodud väidetega. Riigikohtu istungil kinnitas V. Kaarlõppe esindaja, et nad ei vaidlusta Iisaku Vallavalitsuse 16. septembri 1997. a korraldust nr 251. Ühtlasi palusid nad välja mõista V. Kaarlõppe kasuks Iisaku Vallavalitsuselt advokaadi esindustasu Riigikohtus. Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium leidis: HKS § 4 lg 1 p 4 kohaselt võib halduskohtusse kaevata kohaliku omavalitsuse täitevorgani õigusakti või toimingu peale. HKS § 8 lg 1 p 4 kohaselt tuleb kaebuses märkida kaevatava õigusakti või toimingu sisu ja põhjused, miks kaebuse esitaja loeb akti või toimingu oma õigusi rikkuvaks. HKS § 9 lg 1 p 2 ja 3 kohaselt peab kaebuse saanud halduskohtunik tegema asja ettevalmistavas menetluses kindlaks, millise kohaliku omavalitsuse õigusakti või toimingu peale on kaebus esitatud. HKS § 19 lg 2 kohaselt vaatab halduskohus asja läbi ainult kaebuses soovitud ulatuses. V. Kaarlõpp esitas halduskohtunikule kaebuse Iisaku Vallavalitsuse tegevuse, seega toimingute peale (toimiku lk 3--5 ja 18--20). Kaebuse esitaja ei selgitanud, milliseid vallavalitsuse konkreetseid toiminguid ta silmas peab. Kaebusest tuleneb, et kaebaja peab seadusevastaseks Iisaku Vallavalitsuse tegevust «Valdo Kaarlõpp'ele tagastamisele kuuluvatest maadest 0,0643 ha eraldamisel Aino Kiiver'ile ja selle maa arvamisel Aino Kiiver'i hoonete juurde kuuluva krundi hulka», sest 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 punkt 3 on seadusevastane. Ringkonnakohtu otsuse põhjendava osa kohaselt on nimetatud korralduse punkt 3 seadusevastane. Korralduse selle punkti peale aga kaebaja kaebust ei esitanud. Kaebaja kinnitab kaebust täiendades, et «nimetatud korraldust ma ei vaidlusta». Kohtud ei ole selgitanud, milliseid konkreetseid toiminguid kaebaja vaidlustas. Ringkonnakohus ei ole võtnud seisukohta, kas Iisaku Vallavalitsuse tegevus, mille peale kaebus esitati, saab hõlmata ka 16. septembri 1997. a korralduse nr 251 punkti 3. Tegemist on HKS § 36 lg-s 2 sätestatud kohtumenetluse seaduse normide olulise rikkumisega, mis võis viia asja ebaõigele otsustamisele ja on kohtuotsuse tühistamise aluseks. Kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele osaliselt. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada ja saata asi uueks läbivaatamiseks samasse ringkonnakohtusse teises koosseisus. Kohtukulude jagamise osas ei võta Riigikohtu halduskolleegium seisukohta, kuna asi saadetakse uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtusse. Juhindudes HKS § 57 p-st 2 ja § 68 lg-st 3, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Rahuldada Iisaku Vallavalitsuse kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Viru Ringkonnakohtu 19. märtsi 1999. a otsus haldusasjas nr II-3-10/99 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule teises koosseisus. 3. Tagastada Iisaku Vallavalitsusele kassatsioonikautsjon 625 (kuussada kakskümmend viis) krooni. Määrus jõustub 22. juunil 1999. a teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN