Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-14-99 AS Trio kassatsioonkaebuse läbivaatamine ringhäälingusageduste määramise asjas — RT III, 13, 126

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 19. aprillil 1999 3-3-1-14-99 AS Trio kassatsioonkaebuse läbivaatamine ringhäälingusageduste määramise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel vaatas 7. aprillil 1999. a avalikul kohtuistungil läbi AS Trio kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 27. oktoobri 1998. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/185/98. Tulenevalt ringhäälinguseaduse § 24 lg-st 5 määras kultuuri- ja haridusminister 7. aprilli 1995. a määrusega nr 12 ringhäälingusagedused Eesti Raadiole. Seda määrust muudeti ministri 4. mai 1995. a määrusega nr 15, millega kinnitati Raadio 2 programmi edastamiseks lisaks sagedusele 94,5 MHz veel sagedus 71,0 MHz. AS Trio vaidlustas viimati nimetatud määruse halduskohtus, väites, et see määrus annab Raadio 2-le konkurentsieelise aktsiaseltsile Trio kuuluva Kuku raadio ees. Rikutud on konkurentsiseaduse § 4 lg 2. Tallinna Halduskohtu 13. detsembri 1995. a otsusega rahuldati AS Trio kaebus. Kohtuotsuse täitmiseks tunnistas kultuuriminister 10. jaanuari 1996. a määrusega nr 1 kehtetuks 4. mai 1995. a määruse nr 15. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 22. märtsi 1996. a otsusega halduskohtu otsuse ja saatis asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Tulenevalt ringhäälinguseaduse § 24 lg-st 5 määras kultuuriminister 30. jaanuari 1996. a määrusega nr 3 ringhäälingusagedused Eesti Raadiole. Määruse järgi otsustab vastavalt ringhäälinguseaduse §-le 28 määrusega eraldatud sageduste jaotuse programmide lõikes Eesti Raadio, kooskõlastades selle Ringhäälingu Nõukogu ja Riigi Elekterside Inspektsiooniga. Sama määrusega tühistati kultuuri- ja haridusministri 7. aprilli 1995. a määrus nr 12 ning jäeti kohtuvaidluse lõppemiseni jõusse kultuuriministri 10. jaanuari 1996. a määrus nr 1. AS Trio vaidlustas kultuuriministri 30. jaanuari 1996. a määruse nr 3 Tallinna Halduskohtus. Kaebaja väitis, et ringhäälinguseaduse § 24 lg 5 kohaselt määrab Eesti Raadiole ringhäälingusagedused kultuuriministeerium. Minister ei saa seda kohustust delegeerida Eesti Raadiole. Määruse viide ringhäälinguseaduse §-le 28 on asjakohatu, sest see säte ei reguleeri ringhäälingusageduste määramist. Määrus on vastuolus konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-dega 2 ja 3, ahistab konkurentsiseaduse § 4 lg 2 mõttes konkurentsivabadust ning loob Tallinna piirkonnas Eesti Raadiole ja selle programmile Raadio 2 eelised AS Trio omandis oleva Kuku raadio ees. See määrus ja Tallinna Halduskohtu 13. detsembri 1995. a otsusega seadusevastaseks tunnistatud 4. mai 1995. a määrus nr 15 on sisult ühesugused. Seepärast palus AS Trio tunnistada seadusevastasteks ka kultuuriministri toimingud 30. jaanuari 1996. a määruse nr 3 andmisel ja Tallinna Halduskohtu 13. detsembri 1995. a otsuse täitmisest kõrvalehoidmisel. Tallinna Halduskohus liitis AS Trio kaebused ühte menetlusse. Asja kohtuliku menetlemise käigus leidis AS Trio, et kultuuri- ja haridusministri 4. mai 1995. a määrus nr 15 on vastuolus ka konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-ga 2. Tallinna Halduskohtu 20. aprilli 1998. a otsusega haldusasjas nr 3-8/98 jäeti AS Trio kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et vaidlustatud määrustega pole loodud aluseid AS Trio konkurentsi kahjustamiseks konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 2 ja 3 mõttes. Need sätted käsitlevad turusuhetes osalejate tegevust. Kultuuriministeerium polnud ringhäälinguseaduse § 24 lg 5 alusel määrust andes turusuhetes osaleja. Ka ei kehtesta vaidlustatud määrused kellelegi kohustust sõlmida AS Trio suhtes konkurentsi kahjustavat lepingut. AS Trio pole kohtule esitanud ühtegi tõendit, et tema suhtes on sõlmitud konkurentsi kahjustavaid lepinguid või on keeldutud lepingute sõlmimisest. Paljasõnalised on AS Trio väited, et kõik Raadio 2 reklaamilepingud on aktsiaseltsile Trio ja raadiole Kuku kahjulikud, sest Raadio 2-l võis vaidlustatud määruste tõttu olla rohkem potentsiaalseid kuulajaid. Haldusakti seadusele mittevastavus iseenesest pole halduskohtumenetluses akti seadusevastaseks tunnistamise aluseks. Halduskohus tunnistab seadusevastaseks vaid haldusakti, mis rikub kaebaja õigusi. Kaebaja väited, et kultuuriminister pole täitnud Tallinna Halduskohtu 13. detsembri 1995. a otsust, on ebaõiged, sest see otsus ei jõustunud: ringkonnakohus tühistas otsuse. AS Trio esitas halduskohtu selle otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada otsuse ja tunnistada ministri vaidlustatud määrused täielikult seadusevastasteks ning teha kultuuriministrile ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus, samuti tunnistada kultuuriministri toimingud 30. jaanuari 1996. a määruse nr 3 vastuvõtmisel seadusevastasteks. Apellant kordas halduskohtule esitatud kaebuse motiive. Veel väitis apellant, et kohus pole motiveerinud, miks ta jättis arvestamata Konkurentsiameti seisukoha, et määrused on vastuolus konkurentsiseadusega ja piiravad AS Trio õigust konkureerida turul ebaseaduslike piiranguteta. See on TsKS § 232 lg 4 oluline rikkumine. Ebaõige on kohtu järeldus, et ministri 30. jaanuari 1996. a määrus nr 3 ei riku AS Trio õigusi. Kohtuotsuses pole hinnatud 30. jaanuari 1996. a määruse nr 3 vastavust ringhäälinguseadusele. Tallinna Ringkonnakohtu 27. oktoobri 1998. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse motiividega. Halduskohus pole rikkunud TsKS § 232. Kohtuotsuses on esitatud Konkurentsiameti seisukoht. Sellele hinnangu andmata jätmine pole viinud ega oleks saanud viia asja ebaõigele otsustamisele. Kohus põhjendas piisavalt, miks kultuuriministri 30. jaanuari 1996. a määrus nr 3 ei riku AS Trio õigusi. Kuna see määrus ei rikkunud AS Trio õigusi, siis polnud halduskohtul vaja hinnata määruse vastavust ringhäälinguseadusele. Kultuuriministri 30. jaanuari 1996. a määrus nr 3 pole vastuolus ringhäälinguseaduse §-ga 24, mille kohaselt kultuuri- ja haridusministeerium määrab Eesti Raadiole ringhäälingusagedused. Minister määras need sagedused. Ta ei delegeerinud seadusest tulenevat kohustust Eesti Raadiole. Minister määras, et Eesti Raadio otsustab ringhäälingusageduste jaotuse programmide lõikes. Seadusest ei tulene, et minister määrab ringhäälingusageduste jaotuse programmide lõikes. Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 1992. a määrusega nr 338 kinnitatud raadiosageduste kasutamiseks eraldamise korra kohaselt taotleb huvitatud isik raadioseadmete töösagedusi Elekterside Inspektsioonilt. Elekterside Inspektsiooni õiendist nähtub, et AS Trio taotlus jäi rahuldamata, sest sagedusalas 66--74 MHz pole ringhäälingusageduste eraldamine võimalik põhjusel, et see sagedusala on aastast 1992 Eestis kasutusel vaid paikse ja liikuva maa-raadioside tarbeks ning uute ringhäälingusageduste eraldamine sellesse sagedusvahemikku on vastuolus rahvusvaheliste ja Eesti sagedusjaotusplaanidega. Enne aastat 1992 tehtud FM-raadio sageduseeralduste kasutamine on viidud sekundaaralusele ja kuulub järk-järgult sulgemisele. AS Trio esindaja vandeadvokaat I. Teder esitas ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada see otsus ja Tallinna Halduskohtu 20. aprilli 1998. a otsus ning teha uus otsus ja tunnistada ministri vaidlustatud määrused täielikult seadusevastasteks. Kassaator väidab, et: 1. Vastuolus TsMS § 231 lg-ga 4 on ringkonnakohtu seisukoht, et halduskohtu otsuses piisas konkurentsiameti seisukoha, et vaidlustatud määrused on vastuolus konkurentsiseadusega, refereerimisest. Kui kohus mõnda tõendit ei arvesta, siis peab ta seda otsuses põhjendama. 2. Ministri vaidlustatud määrused on vastuolus konkurentsiseaduse § 4 lg-ga 2. Kohus on vääralt kohaldanud seda sätet ja konkurentsi olemust -- kellelgi ei tohi olla ebaausaid konkurentsieeliseid samal turul. Rikutud on konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 2. Arvestamata on jäetud ka Põhiseaduse § 12, mille kohaselt kõik on seaduse ees võrdsed. 3. Kultuuriministri 30. jaanuari 1996. a määrus nr 3 on vastuolus ringhäälinguseaduse § 24 lg-ga 5, sest sellest sättest ei tulene ministri õigus delegeerida ringhäälingusageduste määramist Eesti Raadiole. 4. Ringkonnakohus on ületanud kaebuse läbivaatamise piire, refereerides otsuses Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 1992. a määrusega nr 338 kinnitatud raadiosageduste kasutamiseks eraldamise korda. Kultuuriministri kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassatsioonkaebus on ilmselt põhjendamatu ja käesolevas haldusasjas tehtud kohtuotsuste tühistamiseks puudub alus. Tutvunud esitatud materjalidega, Riigikohtu halduskolleegium leidis: 1. Ebaõige on kassaatori väide, et ringkonnakohus üksnes refereerides konkurentsiameti seisukohta, et ministri vaidlustatud määrus on vastuolus konkurentsiseadusega, rikkus TsMS § 231, mille kohaselt ringkonnakohus pidanuks põhjendama, miks ta seda tõendit ei arvesta. Konkurentsiamet oli kaasatud protsessi kolmanda isikuna. Kolmanda isiku seletus võib olla TsMS § 90 lg 2 (varasem TsKS § 87 lg 2) kohaselt tõendiks. Konkurentsiameti seisukoht, et ministri vaidlustatud määrus rikkus konkurentsiseadust, võinuks olla käsitatav protsessiosalise õigusliku argumendina, mitte aga tõendina TsMS § 90 lg 2 (varasem TsKS § 87 lg 2) mõttes. Riigikohtu halduskolleegium peab aga vajalikuks märkida, et halduskohtul puudus alus kaasata konkurentsiamet sellesse protsessi kolmanda isikuna. Vastavalt HKS § 12 lg 1 p-le 3 on halduskohtumenetluses kolmas isik protsessiosaliseks, kui asja arutamisel tuvastatud asjaolud võivad mõjuda tema õigustele või kohustustele ühe poole suhtes. Asjaolud, mis kuulusid tuvastamisele käesolevas haldusvaidluses, ei saa kuidagi mõjutada Konkurentsiameti õigusi või kohustusi ministeeriumi ega AS Trio suhtes. Seega kaasati Konkurentsiamet protsessi kolmanda isikuna alusetult. Kohus ei pidanud analüüsima alusetult kaasatud protsessiosalise õiguslikke argumente. Küll pidanuks halduskohus põhjendama, et Konkurentsiameti õiguslikud argumendid jäävad tähelepanuta, sest ta on protsessi kaasatud alusetult. Samas on ringkonnakohus õigesti leidnud, et halduskohtu otsuse motivatsioonis Konkurentsiameti seisukohale sisulise hinnangu andmata jätmine pole viinud ega oleks saanud viia asja ebaõigele otsustamisele, mistõttu halduskohus pole rikkunud asja läbivaatamise ajal kehtinud TsKS § 232. 2. Ebaõige on kassaatori väide, et ministri vaidlustatud määrused on vastuolus konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-ga 2 ja § 4 lg-ga 2. Ministri vaidlustatud määruste andmise ajal kehtis 16. juunil 1993. a vastuvõetud konkurentsiseadus. See seadus tunnistati 1. oktoobrist 1998. a kehtetuks uue konkurentsiseadusega, mis võeti vastu 11. märtsil 1998. a. Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 sätestas turusuhetes osaleja vastutuse konkurentsi kahjustavate lepingute ja kooskõlastatud tegevuse eest kolmandate turusuhetes osalejate suhtes. Seega sai selles sättes nimetatud õiguserikkumiste subjektiks olla üksnes turusuhetes osaleja. Konkurentsiseaduse §-st 3 tulenevalt mõisteti turusuhetes osalejate all ettevõtlusega tegelevaid omavahel võistlevaid füüsilisi ja juriidilisi isikuid ning nende liite, assotsiatsioone ja muid ühendusi. Kuna ministeerium ei olnud turusuhetes osaleja, siis ei saanud ministri vaidlustatud määrused olla vastuolus konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-dega 2 ja 3. Kohtud on seda õigesti leidnud. Konkurentsiseaduse § 4 lg 1 keelas konkurentsivabaduse ahistamise kõlvatu konkurentsiga ja konkurentsi kahjustamisega. Kõlvatu konkurentsi ja konkurentsi kahjustamise konkreetsed koosseisud olid sätestatud konkurentsiseaduse §-des 8, 9, 10, 11, 12, 13, 17 ja 18. Tulenevalt sama seaduse §-dest 7 ja 14 olid kõlvatu konkurentsi ja konkurentsi kahjustamise subjektideks üksnes turusuhetes osalejad. Konkurentsiseaduse § 4 lg 2 sätestas: «Konkurentsivabaduse ahistamiseks on ka konkurentsivabaduse piiramine või konkurentsipiirangute kehtestamine täidesaatva riigivõimuasutuse ja kohaliku omavalitsuse otsustega, mis on vastuolus käesoleva seadusega ega ole lubatud teiste seadustega.» Konkurentsiseaduse § 4 lg 1 ja 2 võrdlusest nähtub, et lõikes 2 peetakse silmas sama seaduse mõnes teises sättes kirjeldatud õigusvastaseid tegusid, mis pole hõlmatud §-dega 8, 9, 10, 11, 12, 13, 17 ja 18. Kuna konkurentsiseaduses polnud ühtegi sätet, milles oleks kirjeldatud konkurentsivabaduse rikkumist täitevvõimu otsusega, siis ei olnud konkurentsiseaduse § 4 lg 2 regulatiivset toimet. Selline konkurentsiseaduse § 4 lg 2 eesmärgiga vastuolus olev õigusliku regulatsiooni puudumine ei tähenda aga, et täitevvõimu otsustega võis turusuhetes osalejaid ebavõrdselt kohelda. 3. Käesolevas haldusasjas pole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Võrdse kohtlemise põhimõttest ei tulene, et avalik-õiguslikku ringhäälingut ja eraõiguslikku ringhäälingut tuleb alati kohelda ühtviisi. Arvesse tuleb võtta avalik-õigusliku ringhäälingu ja eraõigusliku ringhäälingu erinevat rolli avalik-õiguslike ülesannete täitmisel. Ringhäälinguseaduse § 24 lg 1 kohaselt on Eesti Raadio avalik-õiguslik juriidiline isik, kes täidab ringhäälinguseaduse alusel avalik-õigusliku raadioorganisatsiooni ülesandeid. Ringhäälinguseaduse § 25 lg 1 järgi on Eesti Raadio ülesanneteks muuhulgas eesti rahvuskultuuri edendamine, propageerimine ning selle parimate saavutuste salvestamine, säilitamine ja tutvustamine; maailmakultuuri parimate saavutuste vahendamine; mitmekesiste ja tasakaalustatud programmide loomine ja edastamine kõrgel ajakirjanduslikul, kunstilisel ja tehnilisel tasemel; kõigi rahvastikurühmade, sealhulgas vähemuste, infovajaduste rahuldamine. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 1 kohaselt tagab Eesti Raadio rahvuskultuuri ja ajaloo seisukohalt oluliste ürituste, sündmuste ja teoste jäädvustamise ning jäädvustatu säilitamise tulevastele põlvedele. Ringhäälinguseaduse § 27 lg 1 kohaselt on Eesti Raadio kohustatud, põhjendamatult viivitamata, edastama ringhäälingu kaudu kõik põhiseaduslike riigiorganite ametlikud teated. Lõike 2 kohaselt edastab Eesti Raadio põhiseaduslike riigiorganite teated omapoolsete muudatusteta. Ringhäälinguseadus ei pane selliste olemuselt avalik-õiguslike ülesannete täitmise kohustust eraõiguslikule ringhäälingule. Eraõiguslikule ringhäälingule laieneb üksnes ringhäälinguseaduse § 10 lg-tes 1 ja 2 sätestatud ringhäälingujaama üldine kohustus ühiskondlikku julgeolekut ja põhiseaduslikku korda ähvardava ohu korral viivitamatult omal kulul väljastada Riigikogu, Vabariigi Presidendi ning Vabariigi Valitsuse ametlikke teateid, samuti edastada tasuta ning viivitamatult teateid, mis on vajalikud inimese elu ja tervise, varalise kahju või hädaohu ärahoidmiseks. Arvestades neid avalik-õigusliku ringhäälingu ja eraõigusliku ringhäälingu erinevusi, peavad Eesti Raadio programmid ringhäälinguseaduse § 25 lg 3 kohaselt olema kvaliteetselt vastuvõetavad kogu Eesti territooriumil. 4. Ebaõige on kassaatori väide, et kultuuriministri 30. jaanuari 1996. a määrus nr 3 on vastuolus ringhäälinguseaduse § 24 lg-ga 5 põhjusel, et see säte ei anna ministrile õigust delegeerida ringhäälingusageduste määramist Eesti Raadiole. Ringhäälinguseaduse § 24 lg 5 sätestab: «Eesti Raadio ja Eesti Televisiooni ringhäälingusagedused määrab Kultuuri- ja Haridusministeerium.» Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt on Eesti Raadio ja Eesti Televisioon nii ringhäälingujaama valdaja kui ka ringhäälingujaama staatuses. Sama seaduse § 5 lg 1 kohaselt on ringhäälingujaam kindlatel kanalitel ehk sagedustel saateid või programmi edastav toimetus (toimetused), kes tegutseb ringhäälingujaama otsese seadusliku valdaja kutsungina, teenindus- või kaubamärgina registreeritud nimetuse all. Sama seaduse § 4 lg 2 kohaselt on programm teadlikult järjestatud saadete kogum, mida edastatakse kindlaksmääratud kanalitel ehk sagedustel. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et ringhäälinguseaduse § 24 lg 5 kohaselt määrab Eesti Raadiole kui tervikule ringhäälingusagedused minister, ja et see säte ei kohusta ministrit määrama ringhäälingusagedusi Eesti Raadio üksikute programmide edastamiseks. Kuna minister ei pea määrama ringhäälingusagedusi Eesti Raadio üksikute programmide edastamiseks, siis pole delegatsiooninormina käsitatav ministri määruse säte, mille kohaselt määrusega eraldatud sageduste jaotuse programmide lõikes otsustab Eesti Raadio, kooskõlastades selle Ringhäälingu Nõukogu ja Riigi Elekterside Inspektsiooniga. Minister ei ole talle seadusega pandud kohustust delegeerinud Eesti Raadiole. 5. Ebaõige on kassaatori seisukoht, et ringkonnakohus, refereerides otsuses Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 1992. a määrusega nr 338 kinnitatud raadiosageduste kasutamiseks eraldamise korda, ületas apellatsioonkaebuse läbivaatamise piire. Täiendavate õiguslike argumentide kasutamine kohtuotsuse põhjendavas osas pole apellatsioonkaebuse piiride ületamine HKS § 27 lg 2 mõttes. Kassatsioonkaebus ei kuulu rahuldamisele. Juhindudes HKS § 57 p-st 1 ja § 68 lg-st 3, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Jätta AS Trio kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Jätta Tallinna Halduskohtu 20. aprilli 1998. a otsus haldusasjas nr 3-8/98 ja Tallinna Ringkonnakohtu 27. oktoobri 1998. a otsus haldusasjas nr II-3/185/98 muutmata. 3. Kanda kassatsioonikautsjon riigieelarve tuludesse. Määrus jõustub 19. aprillil 1999. a teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Hele-Kai REMMEL