Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-25-04 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. septembri 2004. a kohtuotsus Jaan Pööri kaebuses Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2004. a otsuse nr 123 peale — RT III, 24, 258

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-25-04 Otsuse kuupäev 23. september 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ning liikmed Villu Kõve ja Jüri Põld Kohtuasi Jaan Pööri kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2004. a otsuse nr 123 peale Kaebuse esitaja Jaan Pöör Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Jaan Pööri kaebus rahuldamata Asjaolud ja menetluse käik 1. 21. mail 2004. a toimus Loksa Linnavolikogu istung. Sellel istungil üritas Loksa Linnavolikogu liige Oleg Gogin esitada umbusalduse algatamise avalduse Loksa Linnavolikogu esimehe Jaan Pööri vastu. O. Gogin tõstatas Loksa Linnavolikogu esimehele umbusaldusavalduse algatamise küsimuse linnavolikogu istungi päevakorrapunkti nr 4 (Detailplaneeringu kehtestamine) raames repliigi korras. Loksa Linnavolikogu esimees J. Pöör katkestas istungi juhatajana O. Gogini repliigi põhjendusega, et tegemist on arutusel olevast päevakorrapunktist ilmselge kõrvalekaldumisega. 2. Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungi protokoll, mille on allkirjastanud Loksa Linnavolikogu esimees, kannet umbusalduse algatamise avalduse esitamise kohta ei sisalda. 27. mail 2004. a andsid seitse Loksa Linnavolikogu liiget Loksa Linnavolikogu kantseleile üle 21. mai 2004. a istungi protokolli täienduse, mille kohaselt esitas O. Gogin 21. mail 2004. a Loksa Linnavolikogu istungil Loksa Linnavolikogule Loksa Linnavolikogu esimehele umbusalduse algatamise avalduse. 3. 30. augustiks 2004. a kutsusid O. Gogin ja seitse Loksa Linnavolikogu liiget kokku Loksa Linnavolikogu istungi, mille päevakorras oli umbusalduse avaldamine Loksa Linnavolikogu esimehele J. Pöörile. Loksa Linna Valimiskomisjon otsustas 27. augusti 2004. a otsusega nr 44 nimetatud istungil mitte osaleda. Loksa Linna Valimiskomisjon leidis, et kuivõrd umbusalduse avaldamisele peab eelnema umbusalduse algatamine volikogu eelmisel istungil, mida käesoleval juhul ei olnud toimunud, ei ole Loksa Linnavolikogu 30. augusti 2004. a istungil võimalik avaldada umbusaldust Loksa Linnavolikogu esimehele ega valida uut esimeest. 4. 27. augustil 2004. a esitas O. Gogin Harju Maakonna Valimiskomisjonile kaebuse, mida ta hiljem täiendas. O. Gogin palus kaebuses ja selle täiendustes tühistada Loksa Linna Valimiskomisjoni 27. augusti 2004. a otsuse nr 44, teha Loksa Linna Valimiskomisjonile ettekirjutuse Loksa Linnavolikogu esimehe valimiste korraldamiseks Loksa Linnavolikogu 30. augustil 2004. a toimuval istungil ning tuvastada, et Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil algatati umbusalduse avaldamine Loksa Linnavolikogu esimehele. 5. Harju Maakonna Valimiskomisjon rahuldas 6. septembri 2004. a otsusega nr 16 O. Gogini kaebuse osas, millega paluti tuvastada, et Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil algatati umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, ning tunnistas seadusevastaseks Loksa Linna Valimiskomisjoni 27. augusti 2004. a otsuse nr 44 põhistavas osas toodud seisukoha, mille kohaselt Loksa Linnavolikogu 21. mail 2004. a toimunud istungil ei algatatud umbusalduse avaldamist Loksa Linnavolikogu esimehele. Lisaks tegi Harju Maakonna Valimiskomisjon Loksa Linna Valimiskomisjonile ettekirjutuse edaspidistes toimingutes kõrvaldada seaduserikkumine, mis väljendub Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil volikogu esimehele umbusalduse algatamise tähelepanuta jätmises, ning lugeda Loksa Linnavolikogu esimehele umbusalduse algatamine Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil tuvastatuks. Harju Maakonna Valimiskomisjon leidis, et 21. mai 2004. a Loksa Linnavolikogu istungil linnavolikogu esimehele umbusalduse algatamise avalduse menetlusse võtmisest keeldumist tuleb käsitada kui õigusvastast. Haldusmenetluse seaduse järgi esitatakse haldusmenetluse käigus haldusorganile avaldus vabas vormis ning haldusorgan on kohustatud selle vastu võtma. Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil esitatud taotlusi ning protokolli täiendamise taotlusi ei ole menetletud haldusmenetluse seaduse kohaselt. Umbusalduse algatamise tuvastamiseks tuleb hinnata tõendeid, mis kajastavad Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungi käiku, nende kogumis. 6. Loksa Linnavolikogu esimees J. Pöör esitas 8. septembril 2004. a Vabariigi Valimiskomisjonile kaebuse Harju Maakonna Valimiskomisjoni 6. septembri 2004. a otsuse nr 16 peale. J. Pöör palus nimetatud otsuse tühistamist osas, millega tuvastati, et Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil on volikogu esimehele umbusalduse avaldamine algatatud, millega tunnistati seadusevastaseks Loksa Linna Valimiskomisjoni 27. augusti 2004. a otsuse nr 44 põhistavas osas toodud seisukoht, mille kohaselt Loksa Linnavolikogu 21. mail 2004. a toimunud istungil ei algatatud umbusalduse avaldamist Loksa Linnavolikogu esimehele, ning millega tehti ettekirjutus Loksa Linna Valimiskomisjonile. 7. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 15. septembri 2004. a otsusega nr 123 J. Pööri kaebuse rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon põhjendas otsust järgmiselt: 1) Riigikohus leidis 14. mai 2004. a otsusega asjas nr 3-4-1-13-04, et umbusalduse algatamise avaldus tuleb esitada ja avaldada volikogu istungil ning kanda istungi protokolli. Asjas nr 3-4-1-16-04 leidis Riigikohus 2. juulil 2004. a, et maakonna valimiskomisjon ja Vabariigi Valimiskomisjon on linna valimiskomisjoni otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel pädevad tuvastama, kas volikogu istungil on umbusalduse avaldamine algatatud. Lähtuda ei saa üksnes volikogu istungi protokollist, uurida tuleb kõiki tõendeid ja neid tuleb hinnata kogumis. 2) Riigikohus leidis 16. aprilli 2004. a. otsusega asjas nr 3-4-1-12-04, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 regulatsioon on lünklik. Seadus ei reguleeri, kuidas ja millal peab toimuma umbusalduse algatamine. Umbusalduse avaldamise algatamist ei reguleeri ka Loksa linna põhimäärus. Samuti ei ole põhimääruses sätestatud, kuidas peab toimuma avalduste esitamine volikogu istungil. 3) J. Pööri kaebuse, O. Gogini Harju Maakonna Valimiskomisjonile esitatud kaebuse, Vabariigi Valimiskomisjoni 14. septembri 2004. a koosolekul osalenud J. Pööri ja O. Gogini antud suuliste selgituste ning Loksa Linnavolikogu seitsme liikme 27. mai 2004. a kirja, millega esitati Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungi protokolli kohta märkused, põhjal saab kindlaks teha, et O. Gogin luges umbusalduse algatamise avalduse ette Loksa Linnavolikogu istungil repliigi korras 4. päevakorrapunkti arutamise käigus. Samaaegselt esitas O. Gogin umbusalduse algatamise avalduse ka kirjalikult. Volikogu esimees leidis, et O. Goginil puudus õigus repliigi korras umbusalduse algatamise avaldust esitada ning sellest lähtuvalt ei arvestanud ta ka O. Gogini volikogu istungil esitatud kirjalikku umbusalduse algatamise avaldust. Ühtlasi ei kantud avalduse esitamist volikogu istungi protokolli. 4) Harju Maakonna Valimiskomisjon on oma otsuses leidnud, et umbusalduse algatamise avaldus esitati kirjalikult enne volikogu istungit, mis ei ole leidnud kinnitust. Samas ei ole umbusalduse algatamise avalduse eelnev kirjalik esitamine nõutav ei kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ega Loksa linna põhimäärusega. 5) Kuna umbusalduse algatamise avalduse esitamine volikogu istungil on eelduseks umbusalduse avaldamisele järgmisel istungil, peab volikogu liikmel olema võimalus selle toimingu läbiviimiseks. Umbusalduse avaldamise algatamise kord kehtivates õigusaktides puudub, mistõttu on sisuliselt tegu vormivaba toiminguga ja sellisel juhul ei saa lähtuda põhimõttest, et toimingu tegemise keeld on selge, kuid õiguste teostamise kord ebamäärane. Kuna faktiliselt on O. Gogin umbusalduse algatamise avalduse esitanud istungil nii suulisel kui kirjalikul kujul, siis olenemata sellest, kas volikogu istungi juhataja avalduse algatamist aktsepteeris ja kas see protokolliliselt fikseeriti, tuleb antud juhul umbusalduse algatamise avaldamine Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil lugeda tuvastatuks. 8. J. Pöör esitas Riigikohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valimiskomisjoni 15. septembri 2004. a otsuse nr 123. Menetlusosaliste seisukohad 9. J. Pöör väidab Riigikohtule esitatud kaebuses järgmist: 1) O. Gogini poolt Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil muu päevakorrapunkti raames repliigi korras esitada püütud ettepanekut ei saa käsitada umbusalduse algatamise avalduse esitamisena. Riigikohus on oma 16. aprilli 2004. a otsuses nr 3-4-1-12-04 leidnud, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46, mis sätestab umbusalduse avaldamise korra, regulatsioon on lünklik ega reguleeri, kuidas ja millal peab toimuma umbusalduse algatamine. 14. mai 2004. a otsuses nr 3-4-1-13-04 on Riigikohus asunud seisukohale, et umbusalduse algatamiseks ei piisa umbusalduse avaldamise mainimisest istungil ühe päevakorrapunktina ega umbusalduse algatamise avalduse esitamisest volikogu kantseleisse. Umbusalduse algatamise avaldus tuleb esitada ja avaldada volikogu istungil ning kanda istungi protokolli. O. Gogin üritas 21. mai 2004. a istungil repliigi korras esitada umbusalduse algatamise avaldust nii Loksa Linnavolikogu esimehe, Loksa linnapea kui Loksa Linnavalitsuse suhtes. Õiguse katkestada O. Gogini vastavad repliigid andis linnavolikogu esimehele Loksa linna põhimääruse § 29 lg 4 p 7, mille järgi on istungi juhatajal kohustus katkestada ettekanne, kaasettekanne, sõnavõtt, repliik või küsimus muuhulgas teemast ilmse kõrvalekaldumise korral. Seega O. Gogin Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil linnavolikogu esimehele umbusalduse algatamise avaldust ette ei kandnud. 2) Volikogu istungil umbusalduse algatamise avalduse esitamisel tuleb järgida volikogu istungi läbiviimise korda, vastasel juhul ei ole volikogu istungite läbiviimine ja juhatamine võimalik. Loksa linna põhimääruse § 29 lg 4 p 7, mille järgi on istungi juhatajal kohustus katkestada ettekanne, kaasettekanne, sõnavõtt, repliik või küsimus muuhulgas teemast ilmse kõrvalekaldumise korral, peab tagama volikogu istungite läbiviimisel selle, et volikogu istungi juhatajal oleks võimalik istungit juhatada ning et istungil osalejatel puuduks võimalus mis tahes ettepanekute või avaldustega igal ajal esineda. Sellise õiguse puudumisel ning päevakorraväliste ettepanekute tegemise võimaldamisel tekiks olukord, kus erinevate ettepanekute ja avalduste esitamisega oleks võimalik volikogu istungite läbiviimine poliitilistest huvidest lähtuvalt täielikult halvata. Umbusalduse avalduse esitamine tuleb teha volikogu istungi avamise ehk rakendamise käigus. O. Goginil oli 21. mai 2004. a volikogu istungi rakendamisel võimalus esitada umbusalduse algatamise avaldus, kuid O. Gogin seda võimalust ei kasutanud. 3) Volikogu istungite läbiviimiseks kehtestatud täpse korra reeglitest kõrvalekaldumise lubamisel on volikogu tööle halvavad tagajärjed. Volikogu istungitel mis tahes ajal avalduste, ettekannete ja päevakorraväliste ettepanekute tegemise lubamine toob kaasa volikogu töövõime halvamise, millist võimalust saab kasutada poliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Vabariigi Valimiskomisjoni kaevatava otsuse tühistamata jätmine tooks kaasa Riigikohtu 2. juuli 2004. a otsuse nr 3-4-1-16-04 tagajärjel tekkinuga analoogilise olukorra. Nimetatud otsuses asus Riigikohus seisukohale, et volikogu liikmete ettepanekul tuleb volikogu istung kokku kutsuda päevaks, mis on istungi kokkukutsumise avalduses märgitud, arvestades seejuures KOKS § 43 lõikes 3 sätestatut. Selle otsuse täitmine on toonud endaga kaasa võimalused volikogu ja linnavalitsuse töö täielikuks blokeerimiseks. 10. Vabariigi Valimiskomisjon ei nõustu kaebusega ja jääb oma otsuse juurde. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 11. Käesolevas asjas vaieldakse Riigikohtus selle üle, kas O. Gogin esitas Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil volikogu esimehe vastu umbusalduse algatamise avalduse. Vabariigi Valimiskomisjon leidis, et nimetatud avaldus on esitatud. Loksa Linnavolikogu esimees J. Pöör sellise järeldusega ei nõustu. Kokkuvõtlikult on J. Pöör seisukohal, et O. Gogin proovis volikogu 21. mai 2004. a istungil päevakorrapunkti nr 4 (Detailplaneeringu kehtestamine) arutelu ajal esitada repliigi korras umbusalduse algatamise avaldust volikogu esimehe vastu. Volikogu esimees aga katkestas repliigi, sest selle sisu kaldus kõrvale arutusel olevast päevakorrapunktist. Päevakorrapunktist kõrvale kaldumine takistab volikogu istungi konstruktiivset läbiviimist. 12. Umbusaldusmenetlust kohaliku omavalitsuse volikogus reguleerib KOKS § 46. Seaduses ei ole aga sätestatud see, kuidas ja millal peab toimuma umbusalduse algatamine. Umbusalduse avaldamise algatamist ei reguleeri ka Loksa linna põhimäärus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 14. mai 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-13-04 seisukohale, et umbusalduse algatamise avaldus tuleb esitada ja avaldada volikogu istungil ning kanda istungi protokolli. Kolleegiumi 2. juuli 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-16-04 jõuti järeldusele, et maakonna valimiskomisjon ja Vabariigi Valimiskomisjon on linna valimiskomisjoni otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel pädevad tuvastama, kas volikogu istungil on umbusalduse avaldamine algatatud. Lähtuda ei saa üksnes volikogu istungi protokollist, uurida tuleb kõiki tõendeid ja neid tuleb hinnata kogumis. 13. Kuna umbusalduse algatamise avalduse esitamine volikogu istungil on eelduseks umbusalduse avaldamisele volikogu järgmisel istungil, siis peab volikogu liikmel olema võimalus esitada volikogu istungil umbusalduse algatamise avaldus. Istungil päevakorraküsimuse arutamise ajal esitatud avaldust ei saa jätta vastu võtmata olukorras, kus umbusalduse avaldamise algatamise kord on reguleerimata. Kolleegiumi arvates ei saa umbusalduse algatamise avalduse esitamine päevakorraküsimuse arutamise ajal oluliselt takistada päevakorraküsimuse arutamist, sest KOKS § 46 lõike 2 kohaselt ei saa umbusalduse avalduse esitamisele järgneda selle kohest arutamist. 14. Kaebuse väited ei lükka ümber Vabariigi Valimiskomisjoni tuvastatud asjaolu, et faktiliselt on O. Gogin umbusalduse algatamise avalduse esitanud Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil nii suuliselt kui kirjalikult. 15. J. Pööri väited, mis puudutavad volikogu istungi kokkukutsumist reguleerivat KOKS § 43, pole seotud Loksa Linnavolikogu 21. mai 2004. a istungil toimunuga ja väljuvad seepärast käesoleva asja piiridest. 16. J. Pööri kaebus jääb rahuldamata. Märt RASK Villu KÕVE Jüri PÕLD