Õiguskantsler — Seadusandliku riigivõimu ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõla põhiseaduse ja seadustega — RTL, 131, 2029

Käesolev, järjekorras üheteistkümnes õiguskantsleri ülevaade õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega analüüsib Eesti õigusloome ja põhiseaduslikkuse järelevalve probleeme. Ülevaade hõlmab ajavahemiku 1. septembrist 2003 kuni 31. maini 2004. Enamikku probleemidest on käsitletud Õiguskantsleri Kantseleis korraldatud menetlustes ning kantseleis koostatud analüüsides. Lisaks peatutakse Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktikal ja Vabariigi Presidendi põhiseaduslikul õigusel jätta seadus välja kuulutamata. 1. RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVEL Riigikohus on Eesti Vabariigi kõrgeim kohus, kelle seisukohta põhiseaduslikkuse järelevalve küsimuses peavad arvestama nii Riigikogu ja teised õigusloojad kui ka õiguskantsler põhiseaduslikkuse järele valvajana. Kahjuks pole Riigikogu alati teinud Riigikohtu lahenditest asjakohaseid järeldusi. Näiteks möödunud aasta ülevaates juhtis õiguskantsler tähelepanu Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsusele, mis tunnistas, et omandireformi aluste seaduse § 7 lõige 3 on vastuolus põhiseaduse (edaspidi ka PS) § 13 lõikega 2 selle koostoimes PS-i §-ga 14. Kahetsusväärne on, et ligi kahe aasta jooksul ei ole Riigikogu suutnud nimetatud kaasuse põhjal anda asjakohast õiguslikku regulatsiooni, mis võimaldaks ümberasunutele kuulunud varaga seotud õigusküsimused lahendada. Kui Riigikogu jätkuva põhiseadusvastase olukorra lahendamiseks midagi ette ei võta, on õiguskantsler sunnitud esitama vaidluse uuesti Riigikohtusse ja taotlema, et omandireformi aluste seaduse § 7 lõige 3 tunnistataks kehtetuks. Ajavahemikus 1. september 2003 kuni 31. mai 2004 arutas Riigikohus 16 põhiseaduslikkuse järelevalve asja, neist 7 üldkogus ja 9 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis. Järgnevalt on käsitletud Riigikohtu olulisemaid lahendeid ja neist tulenevaid järeldusi, mida tuleb põhiseaduspärast õigusloomet kavandades edaspidi arvesse võtta. 1.1. Kohaliku omavalitsuse rahastamine 19. aprillil 2004 otsustas Riigikohtu üldkogu jätta Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 31. jaanuari 2003. a otsuse haldusasjas nr 2-3/160/2003 muutmata (Avanduse Vallavalitsuse kaebus tunnistada Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrus nr 66 õigusvastaseks ja seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 põhiseadusvastaseks). Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on ette nähtud PS-i §-des 154 ja 157. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha. Kohaliku omavalitsuse rahastamine on PS-i § 154 kohaselt riigi ülesanne. PS-i § 154 järgimise eelduseks on selgus selles, missugused riiklikud kohustused on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud. Kuid kehtiv õigus jätab selgelt määratlemata, millised need riiklikud kohustused on. Seetõttu pole teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel või nende üksustel tarvis raha riiklike kohustuste täitmiseks. Kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist reguleerib PS-i § 154 lõike 2 teine lause, mille järgi kaetakse sellised kulud riigieelarvest. PS-i § 154 lõike 2 täitmise seisukohalt on oluline, kas kohalike omavalitsuste rahastamise põhimõtted tagavad selle, et omavalitsusüksused saavad riigilt piisavalt raha. Riigikohtu üldkogu leidis, et olukorras, kus omavalitsuslikud ülesanded ja seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste piiritlemine on ebaselge, võib PS-i § 154 lõikes 2 ettenähtud nõuete täitmiseks piisata kohalikele omavalitsustele rahast, mis antakse riigieelarves ettenähtud toetusfondi kaudu, või vajaduse korral lisarahast, mis antakse riigieelarvest. PS-i § 154 lõige 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mis tagab kohalikele omavalitsustele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks piisava raha. Seadusandja otsustada on, kas selleks kehtestatakse kohalikud maksud või laekuvad riiklikud maksud otse kohalikku eelarvesse või eraldised tehakse riigieelarvest. Riigikohtu üldkogu leidis, et kohalike omavalitsuste rahastamise stabiilsus on suur väärtus. Stabiilne ja selge süsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Siiski ei saa kohalike omavalitsuste rahastamise stabiilsus olla eesmärk omaette. Üldkogu leidis, et rahastamise mitmekülgsus (kohaliku omavalitsuse harta art 9 lõige 4) oli tagatud sellega, et kohalikul omavalitsusel oli laekumisi mitmest allikast ja lisaks sai ta eraldisi riigieelarvest. Paindlikkuse nõue oli muu hulgas tagatud riigieelarve seaduse § 9 lõikega 2: kui pärast riigieelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla või linna eelarvetulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse asjakohased summad riigieelarvest. Kohaliku omavalitsuse rahastamise paindlikkuse nõue tähendab ka seda, et omavalitsusele raha eraldades saab arvesse võtta kõiki laekumisi, sh erakorralisi tulusid. Harta artikli 9 lõige 5 näeb ette lisatagatised nende kohalike võimuorganite kaitseks, kellel on teistest vähem raha, ning nõuab rahalise ühtlustamise või muude seda laadi abinõude rakendamist, et võimalike rahastamisallikate ja kulutuste jagunemise ebaühtluse tagajärgi tasandada. Üldkogu leidis, et see artikkel ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik rahaliste vahendite ühtlustamiseks arvestama. Oluline on, et võetavad meetmed tasandaksid kulude ja tulude ebaühtlasest jagunemisest tingitud erinevusi. 1.2. Toimetulekutoetuse regulatsiooni vastuolu põhiseadusega 21. jaanuaril 2004 otsustas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium õiguskantsleri taotlusel tunnistada põhiseadusvastaseks 1. jaanuarist 2002 kuni 5. septembrini 2003 kehtinud sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi ka SHS) § 221 lõige 4 osas, milles puudustkannatavatele inimestele ja perekondadele, kes kasutasid SHS §-s 221 lõikes 4 nimetamata eluruumi, toimetulekutoetust määrates ei arvestatud ega hüvitatud eluasemekulusid. SHS-i § 22 lõike 1 järgi on toimetulekutoetuse saamiseks oluline, et isiku või perekonna ühe kuu netosissetulek on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Puuduse kannatamine on toimetulekutoetuse saamise ainus sisuline tingimus, mis on kooskõlas SHS-i §-s 3 nimetatud sotsiaalhoolekande põhimõtete ja ülesannetega. Üksi elaval inimesel või perekonnal tekib õigus saada toimetulekutoetust igal juhul siis, kui tal puuduvad tulud või kui netotulud on alla toimetulekupiiri, mis 2003. aastal oli üksi elava isiku ja perekonna esimese liikme kohta 500 krooni ning perekonna teise ja iga järgmise liikme kohta 20% sellest summast väiksem. Puudustkannataval inimesel või perekonnal on õigus saada ka eluasemetoetust. See katab eluruumi alalised kulud kohaliku omavalitsuse kehtestatud piirmäära ulatuses. SHS-i §-d 221, 222 ja 223 reguleerivad toetuse taotlemise, arvutamise ja määramise ning eluruumi alaliste kulude kindlaksmääramise korda; menetlust, mis peab tagama, et toetust saab inimene või perekond, kes seda vajab, ning et sissetuleku ja kulutuste suurus oleks tõendatud ja põhjendatud. Puuduses olev isik, kelle eluasemekulud on tõendatud, peab saama toimetulekutoetust ja selle koosseisus olevat eluasemetoetust olenemata sellest, kas tema kasutatav eluruum vastab SHS-i § 221 lõike 4 tingimustele. 1.3. Karistusseadustiku sanktsiooni alammäär 25. novembri 2003. a kohtuasjas nr 3-4-1-9-03 tehtud otsusega jättis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium karistusseadustiku § 215 lõike 2 sanktsiooni alammäära kehtetuks tunnistamata. Karistusseadustiku § 215 lõige 2 näeb ette kahe- kuni kümneaastase vangistuse varem varguse, omastamise või asja omavolilise kasutamise toime pannud isikule, kes omastamise eesmärgita paneb vägivalda kasutades või grupis või kuritegelikus ühenduses osaledes toime võõra vallasasja omavolilise ajutise kasutamise. Nimetatud alammääras karistus oli kõnealuses kohtuasjas vaidlustatud kui liiga range. Sätte asjakohasust hinnates leidis kolleegium, et mõnel juhul tuleb selle üle otsustamiseks selgitada, kas normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks tunnistatud normi ning norme, mis määravad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud põhiseadusvastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, tekib olukord, kus põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima, kas asjasse mittepuutuv norm on põhiseadusega kooskõlas. Seda arvestades saab põhiseaduse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõike 2 teises lauses sätestatu tähendada kolleegiumi arvates üksnes seda, et Riigikohus ei lahenda esialgse kohtuasja esemeks olevat õigusvaidlust ega tuvasta esialgse kohtuasja menetlemisel tuvastatavaid faktilisi asjaolusid põhiseaduslikkuse järelevalve korras. Karistusõigusliku normi asjakohasuse üle otsustades tuleb arvestada, et karistusseadustiku üld- ja eriosa moodustavad terviku. Üldosas on sõnastatud karistusõiguse põhimõtted, mis on olulised eriosa normide kohaldamisel. Seaduse sellise ülesehituse tõttu on kohtunikul võimalik kuriteo või väärteo asjaolusid ja süüdlase isikut iseloomustavaid andmeid arvestades mõista talle karistus, mis on kergem, kui näeb ette karistusseadustiku eriosa paragrahv või lõige, mille järgi isik süüdi tunnistatakse. Samuti on võimalik isik karistusest vabastada või karistuse võib asendada. Kolleegium leiab, et eriosa paragrahvis või selle lõikes ettenähtud karistuse põhiseadusele vastavust saab kontrollida üksnes juhul, kui kriminaalasjas ei saa kohaldada üldosas ettenähtud leevendavat regulatsiooni, mis näeb ette võimaluse mõista sanktsiooni alammääras sätestatust kergem karistus ja mille kohaldamise korral mõistetav karistus oleks kohtu hinnangul õige. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märgib otsuses ka seda, et süüteokoosseisule vastava karistuse määramisel on seadusandjal suur otsustamisvabadus. Karistusmäärad põhinevad ühiskonnas omaksvõetud väärtushinnangutel, mille väljendamiseks on pädev just seadusandlik võim. Samuti on parlamendil sel viisil võimalik kujundada riigi karistuspoliitikat ja mõjutada kuritegelikku käitumist. 1.4. Välismaalasele relvaloa saamiseks esitatavate nõuete vastuolu põhiseadusega 25. veebruaril 2004. aastal kohtuasjas nr 3-3-1-60-03 tehtud otsusega tunnistas Riigikohtu üldkogu kehtetuks relvaseaduse (edaspidi ka RelvS) § 30 lõike 2 selle osa, mis seab tähtajalise elamisloa alusel Eestis viibivale välismaalasele tingimuse, et jahipidamise eesmärgil jahipüssi soetamiseks peab tal olema tööluba. Samuti tunnistas üldkogu kehtetuks RelvS-i § 30 lõike 2 selle osa, mis seab tähtajalise elamisloa alusel Eestis viibivale ja välisriigi elukohata välismaalasele tingimuse, et jahipidamise eesmärgil jahipüssi soetamiseks on vaja tema elukoha järgse riigi pädeva asutuse antud relvaluba. Ühtlasi otsustas kohus lükata eelnimetatud otsuste jõustumise edasi kohtuotsuse kuulutamisest arvates nelja kuu võrra. RelvS § 30 lõike 2 asjaomane osa sätestas, et välismaalane, kes viibib Eestis tähtajalise elamisloa ja tööloa alusel, võib relvaseadusega kehtestatud korras soetada jahipidamise või teatava spordialaga tegelemise eesmärgil jahipüssi või sporditulirelva tingimusel, et tal on seda liiki relva soetamiseks elukohariigi pädeva asutuse luba. Üldkogu leidis, et RelvS-i § 30 lõige 2 riivab isiku vaba eneseteostuse õigust. Nimetatud õiguse puhul relvaloa väljastamisele piirangute seadmise eesmärgiks pidas üldkogu vajadust vältida ohtu inimeste elule ja tervisele. Üldkogu arvates saab relva omamise piirangute seaduslikuks ja põhjendatud eesmärgiks pidada ka vajadust tagada riigi julgeolek ja avalik kord. Üldkogu nentis, et relva omamise piirangud võivad peale eelnimetatud eesmärkide olla õigustatud ka muude kaalukate asjaoludega. Üldkogu leidis, et Eestis viibiva välismaalase legaalse sissetuleku võimalused on märksa avaramad kui tööloa alusel töötamisest tulu saamine ning ei ole alust arvata, et legaalse sissetulekuna töötasu saav isik on millegi poolest usaldusväärsem kui muust allikast seaduslikku sissetulekut saav isik. Võimalikest legaalse sissetuleku allikatest üksnes töötasu arvessevõtmine on ebaproportsionaalne piirang selle isiku suhtes, kes saab muud legaalset sissetulekut. Proportsionaalsuse nõue tähendab üldkogu arvates ka seda, et seadusega sätestatud nõudeid oleks põhimõtteliselt võimalik täita nii õiguslikult kui ka faktiliselt. Kui seadusest tulenevat nõuet ei ole võimalik täita, siis ei saa see olla proportsionaalne. «Alalise elukoha järgse riigi» all peetakse RelvS-i § 30 lõikes 2 silmas välisriiki ja seetõttu on välisriigi elukohata isikul võimatu täita nõuet esitada elukohariigis väljastatud relvaluba. Üldkogu leidis, et ebaproportsionaalne on kohaldada välisriigi elukohata isikule sellist piirangut, mis rikub tema vaba eneseteostuse õigust. Otsuse jõustumise edasilükkamise põhjus on vältida normi kehtetuks tunnistamisel tekkivat olukorda, kus relvaloa soovijaid koheldakse ebavõrdselt ning ohtu seatakse piirangu legitiimne eesmärk. Edasilükkamine annab seadusandjale võimaluse kehtestada vaidlusaluses küsimuses asjakohane regulatsioon enne üldkogu otsuse jõustumist. 1.5. Kinnistu omanikul lasuva tehnorajatise talumise kohustuse vastuolu põhiseadusega 30. aprillil 2004 tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 152 lõige 1 on osaliselt ja § 154 lõige 2 täielikult vastuolus PS-i § 32 lõikega 2 selle koostoimes PS-i §-ga 11. Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 152 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud osa võimaldas kinnistu omanikul nõuda kinnistult tehnorajatise kõrvaldamist üksnes juhul, kui tehnorajatist eesmärgipäraselt enam ei kasutatud. Täielikult põhiseadusvastaseks tunnistatud § 154 lõike 2 järgi ei pidanud võõrale kinnisasjale enne 1999. aasta 1. aprilli ehitatud tehnorajatise omanik kuni 2009. aasta 1. jaanuarini maksma tasu selle eest, et isik talus oma kinnisasjal tehnorajatist. Kolleegium leidis, et piirang nõuda tehnorajatise kõrvaldamist ainult juhul, kui see pole eesmärgipärases kasutuses, ei ole mõõdukas: kinnistu omaniku õigust omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada on piiratud ebaproportsionaalselt. Samuti pidas kolleegium omandiõiguse ebamõõdukaks piiranguks tehnovõrgu või -rajatise tasuta talumise kohustust, mis koormab maa omanikku rohkem, kui see on põhjendatud üldsuse ja tehnorajatise omaniku huvidega. Riigikohus lükkas § 154 lõike 2 tühistamise jõustumise 6 kuud edasi, et anda Riigikogule aega regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla viimiseks. Seadusandja peab kinnistu omanike õiguste kaitseks ette nägema lisaabinõud ja võimaldama eri huvide kaalumist. Kohus märkis, et käsitletavatele sätetele antud õiguslik hinnang kehtib ka tehnorajatisi ja -võrke reguleerivate teiste sätete kohta ning seetõttu võib osutuda vajalikuks korrigeerida kogu regulatsiooni. 2. VABARIIGI PRESIDENDI JÄRELEVALVETEGEVUS Õigustloovate aktide põhiseadusele vastavusest ülevaadet andes tuleb nimetada Vabariigi Presidendi õigust jätta seadus välja kuulutamata. Kasutades PS-i §-st 107 tulenevat õigust, on Vabariigi President seni jätnud seaduse välja kuulutamata ja saatnud selle Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks 45 korral. Neist kaks viimast mahub selles ülevaates käsitletavasse ajavahemikku. Järgnevalt neist olulisem, mille puhul Vabariigi President osundas vastuoludele põhiseadusega. 2.1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine Vabariigi President jättis 11. märtsil 2004 välja kuulutamata Riigikogus 25. veebruaril 2004 vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse, mille põhisisuks oli regionaalministri staatuse sätestamine ning maavanemate ametisse nimetamise ja ametist vabastamise ning maavanemate alluvussuhte muutmine. Seadus nägi ette, et Siseministeeriumi juhivad siseminister ja regionaalminister. Vaidlustamata põhimõttelist lahendust – kaks ministrit ühes ministeeriumis –, leidis Vabariigi President, et seaduses on regionaalministri õiguslik seisund sisustatud vastuoluliselt ja minister ei saa seaduse kohaselt kasutada kõiki ministri õigusi. Regulatsioon ei ole kooskõlas põhiseaduse §-s 10 nimetatud õigusriigi printsiibist tuleneva õiguskindluse ühe elemendi õigusselgusega ning võimaldab vastukäivaid tõlgendusi. Vabariigi President märkis ka seda, et regionaalministrile alluvate struktuuriüksuste teenindamise üle siseministril ja regionaalministril tekkinud vaidluste lahendamine Vabariigi Valitsuses ei ole kooskõlas PS-i § 94 lõikest 2 tuleneva põhimõttega, mille kohaselt juhib ministeeriumi ja korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi minister iseseisvalt ning minister on ainuvastutaja. Maavanemate ametiaja pikkuse määramata jätmine seaduses oli Vabariigi Presidendi hinnangul vastuolus põhiseaduse §-s 3 käsitletud seaduslikkuse ja §-s 10 sätestatud õiguskindluse printsiibiga. Seaduse kohaselt vabastati maavanem ametist enne tähtaja lõppemist regionaalministri ettepanekul Vabariigi Valitsuse motiveeritud otsusega. Vabariigi Presidendi arvates on õiguslikult piiramata kaalutlusõiguse teostamine vastuolus nii õigusriigi (PS § 10) kui ka seaduslikkuse (PS § 3) printsiibiga. Viidatud põhimõtetest tuleneb, et maavanema vabastamise alused määratakse seadusega, kuna täidesaatva võimu legaalsuse tagab võimu õiguslik alus. Riigikogu võttis Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse muudetud kujul vastu 24. märtsil 2004, millest olid põhiseadusega vastuolus olevad sätted kõrvaldatud. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 2. aprillil 2004. 3. ÕIGUSKANTSLERI JÄRELEVALVETEGEVUS 3.1. Sissejuhatus Põhiseaduse § 139 kohaselt on õiguskantsler oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku riigivõimu ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla. Paljudel juhtudel, millal õiguskantsler näeb õigusloomes puudusi, püüab ta jõuda põhiseaduspärase lahenduseni koostöös akti andjaga. Akti andja teeb ise aktis muudatuse ja sellekohast ettepanekut teha ei ole enam otstarbekas. Teise võimalusena kasutab õiguskantsler seadusest tulenevat õigust pöörduda akti andja poole märgukirjaga, kus juhib tähelepanu mõne õigusakti või koguni õigusvaldkonna korrastamise vajadusele. Pahatihti ei pööra akti andja märgukirjale kui ettepaneku pehmemale vormile aga piisavalt tähelepanu, sest märgukiri ei kohusta teda järgima põhiseadusest tulenevat puuduste kõrvaldamise 20-päevast tähtaega. Näiteks on Tallinna linnavõimud ühistranspordi korraldamist käsitlevale märgukirjale vastates leidnud, et õiguskantsler ei ole teinud ettepanekut viia määrus 20 päeva jooksul põhiseadusega kooskõlla ja järelikult ei ole määruse ja põhiseaduse vastuolu tuvastatud. Ääretult kahetsusväärne on, et Tallinna linnaametnikud on õiguskantsleri märgukirjas väljendatud seisukohta mõistnud ekslikult ja et selline seisukoht on avalikkusele edastatud. 3.1.1. Statistika Normikontrolli statistika hõlmab ajavahemikku 1. septembrist 2003 kuni 31. maini 2004. Selle aja jooksul paluti õiguskantsleril 171 korral kontrollida, kas seadused ning täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid on põhiseaduse ja seadustega kooskõlas.

Ülevaateperioodil esitati õiguskantslerile 115 avaldust, milles paluti kontrollida seaduste kooskõla põhiseadusega. Õiguskantsler Riigikogule ettepanekuid ei teinud, küll aga pöördus seaduste põhiseadusega kooskõlla viimiseks Riigikogu poole märgukirjade ja ettekannetega. Ülevaateperioodil pöörduti õiguskantsleri poole 11 Vabariigi Valitsuse määruse ja 7 ministri määruse põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimiseks. Õiguskantsler tegi täidesaatva riigivõimu õigustloovate aktide kohta sotsiaalministrile 2 ettepanekut ning majandus- ja kommunikatsiooniministrile 1 ettepaneku ministri määruse põhiseaduse ja seadustega kooskõlla viimiseks, sest menetlusega olid akti ning põhiseaduse ja seaduste vastuolud tuvastatud. Vabariigi Valitsuse määruste kohta ülevaateperioodil ühtegi ettepanekut ei tehtud. Oluline on see, et õiguskantsleri sõnaõigusega osavõtt Vabariigi Valitsuse istungitest on võimaldanud eelkontrolli korras muuta põhiseadusvastast õigust enne selle kehtima hakkamist. Vabariigi Valitsuse ja ministeeriumide õigusaktide põhiseadusvastastele sätetele on tähelepanu juhitud märgukirjadega, mille tulemusel on täitevvõim mõnikord viinud määrused kõrgemalseisva õigusega kooskõlla. Kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimiseks esitati õiguskantslerile ülevaateperioodil 34 avaldust. Nende menetlemise tulemusel tegi õiguskantsler omavalitsustele määruste põhiseaduse ja seadustega kooskõlla viimiseks 6 ettepanekut. Põhiseaduslikku õigust pöörduda kohaliku omavalitsuse antud õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks Riigikohtusse õiguskantsler ülevaateperioodil kasutama ei pidanud. Õiguskantslerile esitati ülevaateperioodil ka 4 avaldust, milles paluti kontrollida rahvusvaheliste lepingute põhiseadusele vastavust. Vastuolusid põhiseadusega ei tuvastatud. 3.1.2. Probleemsed valdkonnad Järgmiseks käsitletakse seitset möödunud ülevaateperioodil enim õiguskantsleri tähelepanu pälvinud probleemvaldkonda, millest paljudes ei ole ei õiguskantsleri ega ka Riigikogu liikmetele midagi uut. Näiteks põhiseaduslikust nõudest tagada riigi abi puuduse korral ja vajadusest järgida valimisseaduste muutmisel põhiseaduslikku mõõdet on räägitud aastaid. Samuti on käsitletud nii õigusloojates kui ka kogu ühiskonnas elavat vastukaja leidnud küsimusi, kus regulatsioonide põhiseaduspärasuse vinklist vaadatuna pakutakse uudseid lähenemisnurki ja lahendusi. Olgu need kas või ühistranspordi rahastamise või politsei- ja korrakaitseõiguse valdkonnaga seotud. Eelmisel aastal esile toodud õigusloome valupunktidele tagasi vaadates selgub, et edusamme on tehtud nii õigusabi kättesaadavuse tagamisel kui ka jälitusametkondade tegevuse üle järelevalve teostamisel. Siiski tuleb jätkuvalt möönda, et põhiseaduslikkuse seisukohast on küsitavusi seoses erakonna rahastamisega ja selle järelevalvega. Demokraatia põhimõte nõuab erakondade finantstegevuse tõhusat ja erapooletut pidevat kontrollimist. Euroopa Parlamendi valimistega seonduvalt tõusetus küsimus, kas Eestis seda põhimõtet järgitakse. 3.2. Politsei- ja korrakaitseõigus 3.2.1. Sissejuhatus Politsei- ja korrakaitseõiguse valdkonnas on juba aastaid tegeldud mitme probleemiga. Eesti politsei- ja korrakaitseõigus ei ole demokraatia ja õigusriigi nõuetega enam kooskõlas. Palju on seadustes vastandlikke ja segaseid sätteid ning lünklikke regulatsioone, mis takistab õiguse kohaldajal leida õiguslikult korrektseid lahendusi. See põhjustab olukorra, kus inimeste põhiõigused ja vabadused ei ole piisavalt kaitstud ega õiguskord tagatud, kuid raske on selles süüdistada õiguse kohaldajat. Võib öelda, et Eesti on üleminekujärgus, mis väljendub seadustesse muudatuste tegemises. Eesmärk on õiguse järkjärguline kohandamine õigusriigi standarditele. Senini pole lahenduste leidmine seadusandlikul tasandil kuigi edukaks osutunud. Õiguskantsleril on tema positsiooni ja tegevuspädevuse tõttu hea võimalus märgata ühiskonna probleeme ning juhtida neile pädevate institutsioonide tähelepanu. Politsei- ja korrakaitseõigus on paljusid elualasid hõlmav väga lai valdkond, mida on vaja süsteemselt käsitleda. Raske on leida lahendusi üksikküsimustele tähelepanu juhtides, kui sageli tulenevad probleemid kogu süsteemi vigadest. Õiguskantsler korraldas 2004. aasta kevadel teaduskonverentsi, mille eesmärk oli tõmmata tähelepanu selle valdkonna probleemidele, hoogustada diskussiooni ning aidata kaasa tervikliku nüüdisaegse politsei- ja korrakaitseõiguse mudeli visandamisele. Järgmine käsitlus põhineb konverentsil kõneldu ja järeldatu kokkuvõttel ning õiguskantsleri töös ette tulnud asjaoludel. Konverentsil jõuti järeldusele, et Eestis puudub politsei- ja korrakaitseõigusest ühtne teoreetiline arusaam ja ilmne on vajadus luua selge õiguslik alus avaliku korra kaitse süsteemile. Probleemide lahendamist tuleb alustada korrakaitset käsitleva seaduse vastuvõtmisest ning korrakaitseasutuste õigusi ja kohustusi reguleerivate aktide ajakohastamisest. 3.2.2. Korrakaitseõiguse sisu Põhiõiguste ja vabaduste realiseerumiseks on vaja, et ühiskonnas valitseks rahu ja turvalisus. Põhiseaduse preambul näeb sisemise rahu kaitset ühena riigi püsivatest ülesannetest. Põhiseaduse §-s 14 on sätestatud, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku võimu, täidesaatva võimu ning kohtuvõimu ja kohalike omavalitsuste kohustus. Riik peab looma avaliku korra ja turvalisuse kaitseks avaliku võimu struktuurid ning tagama nende toimimise. Avaliku korra tagamisel ei saa riik aga sageli vältida vajadust piirata põhiõigusi ja vabadusi. Põhiseaduse järgi on põhiõiguste piiramine paljudel juhtudel vajalik avaliku korra kaitse huvides. Näiteks on PS-i § 26 kohaselt võimalik seadusega sätestatud juhtudel ja korras sekkuda perekonna- ja eraellu avaliku korra kaitse eesmärgil. Seega võib öelda, et riigi ette on seatud ülesanne leida ühiskonnas tasakaal vabaduse ja turvalisuse vahel. See tähendab, et ühest küljest ei tohi jääda lünka õiguste ja vabaduste kaitsesse, teisest küljest ei tohi riik muutuda ülehoolitsevaks põhiõiguste piiramise hinnaga. Samuti peab riik näitama üles aktiivsust ohtude vältimisel, mitte üksnes tagantjärele reageerima ja karistama. Vastuse küsimusele, kuidas tasakaalu leida ja millistest põhimõtetest lähtuda, peaks samuti leidma põhiseadusest. Riigil ei ole üheski valdkonnas õigust olla meelevaldne ning kogu avalik võim peab alati järgima põhiseadust. Jutt on eelkõige demokraatia ja õigusriigi põhimõtetest, millest kasvavad välja nõuded riigi tegevusele avaliku korra tagamisel – seda nii seadusandlikul tasandil kui ka õigusnormide kohaldamisel. Nimetatud põhimõtetest tuleneb, et riigivõim on alati seotud põhiseaduse ja seadustega, peab järgima õiguskindluse ja -selguse ning proportsionaalsuse põhimõtet. Avaliku võimu korraldus ja menetlus peavad olema üles ehitatud nimetatud nõuete tõhusaimaks täitmiseks. Õigusriigi põhimõtetest tulenevalt on üks olulisemaid nõudeid, et kõiki tähtsaid küsimusi riigis otsustab seadusandja. Selleks et riigivõim saaks põhiõigusi piirata, peab olema olemas demokraatlikult legitimeeritud seadusandja volitus – parlamendis vastu võetud seadus. Seetõttu on vaja seaduses täpselt kindlaks määrata alused, mis annavad riigile õiguse avaliku korra tagamise huvides sekkuda põhiõiguste teostamisse. Eesti õiguskorras on mõiste korrakaitseõigus veel võrdlemisi vähe levinud. Kõige üldisemalt on see õigusvaldkond, kus on tegevuse eesmärgiks seatud tagada avalik kord, tõrjudes õiguskorda ja avalikku korda ähvardavaid ohte ja vähendades turvalisusriske ning püüdes taastada rikkumiseelset olukorda. Avalikku korda ähvardavaid ohte on mitut laadi: nakkushaigused, loodusõnnetused, kuritegevus jne. Korrakaitse hõlmab ka süütegude preventsiooni ning valdkonda, mida Eesti õiguses tuntakse riikliku järelevalvena. Riigiorganid teostavad seaduste täitmise kontrollimiseks nt ehitus- ja keskkonnajärelevalvet, samuti järelevalvet eriseadustega reguleeritud muudes haldusõiguse valdkondades. Korrakaitse on ennetavat laadi ning seetõttu nimetatakse seda ka ohutõrjeõiguseks. See ei hõlma politseiasutuse poolt korraldatavat karistusmenetlust (väärteo- või kriminaalmenetlust) kui repressiivset tegevust. Korrakaitseõigus on haldusõiguse haru. Selles õigusvaldkonnas määratakse kindlaks riigiorganite ja korrakaitseasutuste pädevus, volitused avaliku korra ja turvalisuse kaitsel ning nende tegevuse peamised põhimõtted jms. Ennetustegevust iseloomustab asjaolu, et põhiõiguste teostamisse sekkutakse siis, kui ilmneb oht. Et riigi sekkumise seaduslikkust, põhjendatust ja proportsionaalsust saaks kontrollida, peavad ohutõrjeõiguses olema ette nähtud kindlad juhised, millal võib õigusi piirata. See tähendab, et tegevuse alused peavad olema piisavalt selgelt reguleeritud. Mida rohkem isiku õigusi piiratakse, seda üksikasjalikum peab olema piirangu aluseks oleva normi koosseis ja selgem normi tagajärg. Põhiõiguste riiveks volitav seadus peab sageli arvestama ka teatava põhiõiguse piiramiseks põhiseaduses ettenähtud nõudeid. Näiteks füüsilist vabadust piiravate abinõude rakendamiseks on vaja kohtu luba (PS-i § 21 lõike 2 esimese lause kohaselt ei tohi kedagi ilma kohtu loata vahi all pidada üle neljakümne kaheksa tunni). Oluline on eristada pädevus- ehk kompetentsinorme alus- ehk volitusnormidest. Pädevusnormid on korrakaitseasutuste ülesandeid käsitlevad eeskirjad. Alusnormid annavad isiku õigusi riivavaks haldustegevuseks seadusliku volituse. Põhiõiguste riivamiseks volitav norm ei tohi lihtsalt korrata pädevusnormi koosseisu sõnastust, vaid peab riivet õigustavate tunnuste piiritlemise abil tagama, et haldusorganile pandud ülesande täitmine ning õiguste riivamine oleks seaduslik ja kontrollitav. Korrakaitse puhul on võimalik eristada kaht liiki riivevolitusi – üksikvolitus ja üldvolitus. Üksikvolitus on ette nähtud põhiõiguse piiramiseks teataval juhul, normis kirjeldatud ohuolukorras. Üldvolitust rakendatakse juhul, kui tekkinud ohu tõrjumiseks pole üksikvolitust antud. Üldvolitus ei tohi piirduda ohutõrjeülesande sõnastuse kordamisega. Volitus peab olema üksikasjaliku koosseisuga, millest selgub, et avalikku turvalisust või korda ähvardava ohu korral võib riik sekkuda põhiõiguste teostamisse. Korrakaitse regulatsioon on paljudes eriseadustes, näiteks ehitus- või liiklusjärelevalvet või keskkonnakaitset käsitlevates seadustes. Eriseadustes on ohukoosseisud, milles nimetatud ohu korral on haldusorganil õigus asuda tegevusse, piirates põhiõigusi üksikvolitusele tuginedes. Samuti on vajalik korrakaitseõiguse nn üldine osa, mis näeks ette sellistes olukordades käitumise juhised, kus tekkinud ohule ei vasta üheski eriseaduses sätestatud ohukoosseis, rakendada pole võimalik ühtki üksikvolitust ning tugineda tuleb üldvolitusele. Tegelik elu on rikkalikum, kui seadusandja suudab ette näha, kuid õiguskord peab alati olema tõhusalt kaitstud. Üldine korrakaitseõigus on täiendavat laadi ja seda kohaldatakse niivõrd, kuivõrd eriseaduses asjakohane regulatsioon puudub või see on lünklik või kui ettenägematute ohtude kõrvaldamiseks ei ole eriseadust välja töötatud. Avalikku korda peab järgima iga ühiskonnaliige, aktiivse korrakaitse pädevus on aga avalikku korda kaitsvatel korrakaitseasutuste ametiisikutel. Avaliku korra ja turvalisuse kaitse on politsei ja teiste korrakaitseasutuste ning kaitsesse kaasatud eraõiguslike isikute ülesanne. Korrakaitseasutuste ring on lai. Lisaks politseile kuuluvad nende hulka sellised riiklikku järelevalvet teostavad asutused nagu ministeeriumid, ametid ja inspektsioonid, samuti maavalitsused. Ohutõrjega tegelevad haldusorganid võibki jagada korrakaitse eri- ja üldorganiteks. Tavaliselt on ohutõrje teatava valdkonna haldusorgani ehk eriorgani ülesanne, mitte politsei kui korrakaitse üldorgani pädevuses. Eriorgan on oma valdkonna asjatundja, ohutõrje on tema lisaülesanne. Politsei kui korrakaitse üldorgani pädevuses on lisaks kuritegude ärahoidmisele need valdkonnad, milles korrakaitse eriorganid ei ole suutelised õigel ajal tegutsema või milles nad ohu iseärasusi arvestades ei saa tõhusalt tegutseda. Korrakaitseõigus on valdkond, kus erisuguse pädevusega ning eri volitustega riigiasutused ja kohaliku omavalitsuse asutused peaksid õiguskorra kaitsel tegema üksteist täiendades tihedat koostööd. 3.2.3. Politsei- ja korrakaitseõiguse probleemid Eestis ei ole veel loodud avalikku korda ja turvalisust kaitsvat ühtset süsteemi ning see raskendab põhiõiguste ja vabaduste kaitsmist. Meil ei ole praeguseni seadust, mis sisaldaks avaliku korra mõiste täpsema määratluse ja korrakaitse üldvolituse juhtudeks, mida eriseadustes ei käsitleta. Kui eriseaduses sekkumisvolitus puudub, on haldusorgani tegevus seadusvastases olukorras takistatud. Selge on see, et kõik valdkonnad ei saa olla üksikasjalikult korraldatud. Seetõttu oleks vaja regulatsiooni, mis näeb ette korrakaitseasutuste üldvolitused. Kui avalikku korda või seaduslikkust ähvardab oht, on korrakaitseasutus kohustatud asjakohaselt reageerima. Praegu võib märgata, et korrakaitseõiguses on vähe omaalgatuslikkust. Riik peab tegutsema avalikes huvides ning isikute põhiõiguste kaitseks. Inimestel on õigus oodata, et korrakaitseasutused tagaksid seadusnõuete järgimise ja hoiaksid ära õigusvastase tegevuse, mitte üksnes ei karistaks tagantjärele. Korrakaitseasutuse tegevusetus ohu korral on sama õigusvastane kui põhjendamatu sekkumine ohutus olukorras. Kahjuks peab korrakaitseametnik sageli oma ülesandeks karistamist ja seda tõenäoliselt põhjusel, et riikliku järelevalve eesmärki ei ole seadusega reguleeritud. Seetõttu peetakse ohutõrjenorme karistusnormide lahutamatuks osaks ning sekkutakse alles siis, kui oleks põhjust alustada karistusmenetlust. Seega on ohu ärahoidmise ülesannet seni veel vähe teadvustatud. Korrakaitsefunktsiooni täidavad paljud riigiasutused ja kohaliku omavalitsuse asutused, kelle töökorralduses on põhjendamatuid erinevusi. Üldregulatsiooni puudumise tõttu ei ole kujunenud ühtset halduspraktikat ega ole ühtseid arusaamu. Raskusi on sellega, kuidas määrata oht, millest alates võib riikliku järelevalve asutus sekkuda üksikisiku tegevusse. Mis on need eesmärgid, mille kaitseks on riik õigustatud tegutsema ning mille kaitset on üksikisik õigustatud riigilt ootama? Valdkonnast olenevalt on korrakaitseasutuste pädevus ja volitused erisuguse ulatusega. Probleeme on ka õigusrikkumiste ärahoidmise korralduses. Õigusrikkumisi käsitlev osa on seadustes reguleeritud, ennetusabinõud jäävad aga tähelepanuta. Ebaselge on riigi ja kohalike omavalitsuste pädevus õigusrikkumiste ärahoidmisel. Praegu eraldab riik kohalikele omavalitsustele igal aastal kuriteoennetuseks raha ja õigusrikkumiste ärahoidmise huvides tegutsevad kohalikud omavalitsused planeerimise, tööhõive, sotsiaaltöö jm valdkondades. Selline olukord põhineb suuresti vastastikusel usaldusel. Kõnealune valdkond ei eelda väga üksikasjalikku regulatsiooni, kuid ennetustegevus kindlasti paraneks, kui selle töö kavandamine kuuluks riigi korrakaitseasutuste ja kohalike omavalitsuste kohustuste hulka. Praegu on korrakaitseasutuste töö koordineerimata ja pole selge, kuidas peaksid need asutused koostööd tegema. Alati ei teata, mis asutus on pädev teataval juhul tegutsema. Avaliku korra tagamist on seni peetud peamiselt politsei ülesandeks ja politsei põhiülesandena on see ette nähtud politseiseaduse §-s 3. Sätet on tihti tõlgendatud selliselt, et avaliku korra kaitse õigus ja kohustus on üksnes politseiasutustel. Ometi on politsei üldpädev korrakaitsesubjekt, kes ennekõike peaks tegutsema ohutõrje valdkonnas õigusrikkumiste ärahoidjana. Muudel juhtudel tuleks politseil toimida korrakaitse valdkonnas üksnes täiendavalt teiste korrakaitseasutuste tegevusele. 3.2.3.1. Politsei tegevuse reguleerimine Möödapääsmatu on politsei kui üldpädeva korrakaitsja tegevuse alused sätestada täpsemini, kui seda on tehtud praegu kehtivas politseiseaduses. Politseiseaduse võttis ülemnõukogu vastu 1990. aastal, seega enne Eesti taasiseseisvumist ja põhiseaduse vastuvõtmist. Politseiseaduse regulatsiooni segasus ja üldsõnalisus ning politsei töö aluseks olevate teiste aktide puudused tekitavad politseinikele kui seaduse kohaldajatele suuri probleeme. Politsei ei saa kindel olla, milline pädevus ja mis volitused tal on juhul, kui on vaja tegutseda, ning inimesed ei tea, millist abi politseilt oodata ja millist mitte. Politsei töö korraldamise üks probleem on asjaolu, et praegu täidab politsei ühiskonnas väga laiaulatuslikke ja eripalgelisi ülesandeid. Politseiseaduses loetletud ülesannete hulka kuulub peale sellele institutsioonile omaste suur hulk muid riigihalduse ülesandeid. Politseiseaduse (§ 12 lõige 1) kohaselt teeb politsei kohati passilaua (punkt 15) ja migratsiooniameti (punkt 16) tööd ja täidab ka leiubüroo (punkt 18) kohustusi. Õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb, et haldusorganil ei tohi olla kõikehõlmavat ja jagamatut võimupädevust. Sellest hoolimata on just politsei puhul võimupädevuse keskendumise oht suur, seda ajaloolistel põhjustel, arvestades tema kunagist kõikvõimsust. Samal ajal on politsei erisuguste ülesannetega ülekoormatud ega tule talle pandud hiiglaslike kohustustega ja ootustega tihtipeale toime. Seepärast peaks politsei funktsioon võimalikult piirduma temale omaste ülesannete täitmisega, eelkõige karistusmenetluste toimetamisega ja ohutõrjega. Politsei ei pea tegelema mõne teise korrakaitseasutuse pädevusse kuuluvate asjadega, vaid sekkub siis, kui olukord nõuab edasilükkamatut tegutsemist. Käsitletud asjaolusid arvestades on vaja korrigeerida politseiseaduses loetletud ülesandeid ning täpsustada politsei tegevuse aluseks olevat riivevolitust. Avaliku korra kaitsel lubab põhiseadus isiku põhiõigusi piirata vaid juhul, kui selleks on seaduslik alus. Politsei tohib tegutseda alles siis, kui korrarikkumine on juba alanud või kaitstavat hüvet ähvardab oht. Ta võib asjakohaseid abinõusid rakendada esmajoones selle isiku suhtes, kes on ohu tekitanud. Politseiseaduses puuduvad kriteeriumid, mille alusel saavad politseinikud otsustada konkreetsel juhul põhiõiguste piiramise vajalikkuse ja proportsionaalsuse üle, puuduvad üheselt kindlaksmääratud volitusnormid. Politseiseaduses on palju pädevusnorme ja ülesannete kirjeldusi, kuid puuduvad neid toetavad ja piiravad täpsed riivevolitused. Politseiseaduse §-st 13 tulenevad politsei volitused langevad aga suuresti kokku tema pädevusega. Sageli tuletataksegi just politsei pädevusnormidest ka riivevolitus. Paljudel juhtudel on seadusandja jätnud volitusnormi koosseisu üksikasjalikult kirjeldamata ning seega põhiõiguste riivevolituse piiritlemata. Näiteks politseiseaduse § 13 punktis 13 on öeldud, et politseil on õigus «seaduste ja muude õigusaktidega kehtestatud korras kontrollida materiaalsete väärtuste hoidmist ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides». Sellega ei ole sekkumise eeldused ega ulatus täpselt kindlaks määratud. Mõistagi peab politseil olema ka üldvolitus, mis peab aga olema sätestatud üksikasjalikumalt kui üksnes politsei ülesandeid kindlaksmäärav pädevusnorm. Praeguse seaduse § 13 punkti 1 kohaselt on politseil õigus nõuda kodanikelt ja ametiisikutelt avaliku korra järgimist ja korrarikkumise lõpetamist ning rakendada õigusrikkuja suhtes seaduses ettenähtud sunnivahendeid. Taolist normi tuleb kohaldada, kuid siiski võimalikult harva, näiteks siis, kui avaliku korra kaitset ei ole teiste järelevalveasutuste ülesandena seaduses ette nähtud või kui neil asutustel ei ole võimalik seda funktsiooni täita ning sekkumist õigustab ülekaalukas avalik huvi või vajadus kaitsta isikute põhiõigusi. Politseile on politseiseaduse § 13 punktis 1 antud avaliku korra tagamiseks volitusalus, mille koosseis ei ole oluliselt üksikasjalikum pädevusnormi omast. Politseiseaduse regulatsioonile võib ette heita ka seda, et selgelt ja ühemõtteliselt ei tehta vahet politsei kahe täiesti erineva ülesande – toimetada karistusmenetlust ja toimida ohutõrjujana – täitmiseks antud volitusaluste vahel. Politsei ülesannete loetelu ning tegevuse volitusalused «hüplevad» ennetavalt ülesandelt repressiivsele ja vastupidi. Ometi eeldavad mõlema valdkonna riivevolitused eri regulatsioone ja nii ohutõrjes kui ka karistusmenetluses meetmeid võttes tuleb arvestada sellega, et võidakse riivata põhiõigusi. Samasuguseid etteheiteid võib teha ka jälitustegevuse seaduse regulatsioonile. Viimaseks arenguks politseiõiguse valdkonnas võib pidada Siseministeeriumis ette valmistatud eelnõu «Politseiseaduse, politseiteenistuse seaduse muutmise seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus». Seletuskirja järgi on eelnõu ettevalmistamise eesmärk vaadata seoses politsei töö ümberkorraldamisega üle politsei funktsioonid ja politseiteenistuse küsimused. Olulisima muudatusena nimetatakse seni Julgestuspolitseina tegutsenud politseiasutus ümber Keskkorrakaitsepolitseiks. Samuti täpsustatakse nimetatud politseiasutuse ja Keskkriminaalpolitsei põhiülesandeid. Eelnõu järgi on Keskkorrakaitsepolitsei põhiülesanne korraldada politsei korrakaitsevaldkonna tegevust ja süütegude ennetamist ning osaleda avaliku korra kaitses ja liiklusjärelevalves. Seega on tegemist üksnes pädevusnormide täiendamise ja parandamisega, mis eespool kirjeldatud probleeme ei lahenda. 3.2.4. Probleemide lahendused Eelnimetatud probleemide sõnastamisest võib kõige üldisemalt teha järeldused selle kohta, mida ja kuidas õigussüsteemis parandada. Seaduste täitmise tõhusa järelevalve ning põhiõiguste kaitse tagamiseks oleks eelkõige vaja määratleda avaliku korra ja turvalisuse mõisted; kavandada avaliku korra rikkumiste ärahoidmiseks ning tõkestamiseks võetavad meetmed; kindlaks määrata korrakaitseasutused nende funktsiooni järgi, piiritleda politsei ja teiste korrakaitseasutuste pädevus ning luua kuriteoennetuse süsteem. Politsei volituste puhul on oluline, et oleks tagatud õigusriigi nõuete kohane normide selgus. Ei saa väita, et kõnealuse valdkonna probleemid ei ole olnud riigi tähelepanu all. Juba 1997. aastal asuti Justiitsministeeriumis välja töötama üldise korrakaitseseaduse eelnõu, kuid see ei saanud valitsuse toetust ega jõudnud Riigikogu ette. Korrakaitseseaduse eelnõu ettevalmistamine on olnud sellest ajast alates peaaegu igal aastal nii Justiitsministeeriumi kui ka Vabariigi Valitsuse tööplaanis. Kahjuks on käesolev, 2004. aasta erand. Siiani on lahendamata küsimus, kas teha seadustes suuremaid muudatusi või koondada olulisemad ja omavahel tihedamini seotud regulatsioonid ühte üldisesse korrakaitseseadusse. Kahetsusväärne on, et riik pole veel jõudnud otsusele, millisest kontseptsioonist lähtuda. See on takistanud kogu valdkonna arengut. Tegemist on poliitilise otsustusega, mida õigusteadlased saavad toetada üksnes soovituslike argumentidega. Õiguskantsleri korraldatud konverentsil avaldati mõtteid ka selle kohta, millist teed võiks minna Eesti korrakaitseõigus. Üldiselt leiti, et muutusteks ollakse ammu valmis, ning vaidlusi muutmise vajaduse üle konverentsil ei tekkinud. Valdav oli arvamus, et probleeme tuleb käsitleda süsteemselt, piirduda ei tohiks üksikprobleemide lahendamisega. Saksa eksperdid olid kaasatud Justiitsministeeriumi projekti juba 1997. a. Toona soovitasid nad vastu võtta ühtse korrakaitseseaduse, milles oleks avaliku korra kaitseks ja kuriteoennetuseks ette nähtud ka politsei volitused ning politsei jälitustegevus. See tähendaks, et suur osa politseiseaduse ja jälitustegevuse seaduse regulatsioonist lisatakse korrakaitseseadusse. Kui sellisesse seadusesse lisataks avalikke koosolekuid käsitlev osa, tähendaks see avaliku koosoleku seaduse kehtetuks tunnistamist. Konverentsil kinnitas enamik Eesti ja Saksa esinejaid üldise korrakaitseseaduse vajalikkust. See ei tähenda aga üksmeelt selles, mida peaks seadus reguleerima. Näiteks peeti avaliku koosoleku seaduse puhul otstarbekaks piirduda selle muutmisega. Samas leiti, et riikliku järelevalve regulatsiooni uuendamiseks ei piisa sellest, et olemasolevad eriseadused lihtsalt läbi vaadatakse. Erilisi vastuväiteid ei ole sellele, et politsei karistusmenetluslik ülesanne ning ohutõrje ülesanne sätestatakse ühes seaduses – politseiseaduses. See oleks kasulik nii politseile kui ka kodanikele. Kodanikule annaks see kindlustunde, et tal on politseilt oodata vaid selliseid riiveid, mis on ette nähtud politseiseaduses. Politseinike väljaõpet silmas pidades oleks see hea, sest politseiseadus on politseiniku tegevuse alus. Arvestades praktikas kerkinud probleeme, konverentsil esitatud käsitlusi ning laiema avalikkuse diskussioone ja seisukohti, leiab õiguskantsler, et aeg on muutusteks enam kui küps. Õiguskantsler peab vajalikuks seadusandja tõhusat sekkumist korrakaitse- ja politseiõiguse ajakohastamisse. Oluline on vastu võtta valdkonna arengut edendavad otsused ning läheneda probleemidele süsteemselt. Seadusandja peab hoolitsema selle eest, et riigi tegevus korrakaitse valdkonnas lähtuks õigusriigi põhimõtetest ning et põhiõigused ja vabadused oleksid tõhusalt kaitstud. Korrakaitseõiguses on vaja rõhutada ohutõrje tähtsust ja muuta seniseid rõhuasetusi – riigi esmane ülesanne selles valdkonnas on õigusvastased olukorrad ära hoida, mitte tegelda nendega tagantjärele. Ohutõrje kui põhiõiguste kaitse eesmärgiga riiklik ülesanne ei tohi jääda riigi tegevuses teiste ülesannete varju. Seadusandja ei seisa aga mitte üksnes praeguste probleemide kindlakstegemise ja lahendamise ees. Ühiskonda ähvardavad uued ohud, eelkõige organiseeritud kuritegevus, mis on Euroopa Liidu oludes omandamas uusi mõõtmeid. Üha suurem on terrorismioht. Kõik see mõjutab seadusandjat andma lisavolitusi korrakaitseorganitele, eelkõige politseile, näiteks avalikuks andmekogumiseks ja varjatud andmekogumiseks antud volituste laiendamine, asutustevahelise andmevahetuse hõlbustamine ja andmevõrdluse võimaluste väljaarendamine. Oluliseks ei muutu niivõrd ohu tõrjumine, kuivõrd ohu ärahoidmine – sekkumine enne ohusituatsiooni tekkimist. Küsimusi tekitab see, kuidas on uued vajadused ja lahendused kooskõlas õigusriigi nõuetega ning kuidas leiab uues olukorras vabaduste ja turvalisuse tasakaalu seadusandja. Käesoleva kokkuvõtte eesmärk on juhtida Riigikogu tähelepanu probleemidele politsei- ja korrakaitseõiguse valdkonnas, mis ammu ootab põhjalikke muudatusi. Õiguskantsler peab vajalikuks rõhutada, et seadusandja õigeaegne sekkumine on kogu ühiskonnale parem lahendus kui see, et põhiseadusprobleeme lahendab Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluses. Põhiõiguste ja vabaduste võimalikult tõhus kaitse ning õigusrahu säilimine on väärtused, mille poole püüdlemisest riik loobuda ei saa. 3.3. Riigikogu valimise seaduse eelnõu – oht valimiste proportsionaalsusele 3.3.1. Muudatused valimissüsteemis Alates 22. märtsist 2004 on Riigikogu menetluses Vabariigi Valitsuse algatatud Riigikogu valimise seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse üleriigiliste valimisnimekirjade kaotamiseks eelnõu 302 SE (edaspidi eelnõu). Juba eelnõu arutamisel Vabariigi Valitsuses avaldas õiguskantsler kahtlust, et eelnõuga tehtavad muudatused kallutavad nii eraldi kui eriti just koostoimes valimiste proportsionaalsuse kaalukausi selgelt enim hääli saanud erakondade poole kreeni. Samuti juhtis õiguskantsler Vabariigi Valitsuse tähelepanu sellele, et suur hulk valijate häältest, mis seni on tulnud kompensatsioonimandaatide kaudu tagasi, läheks uue süsteemi järgi lihtsalt kaduma. See vähendaks demokraatia legitiimsust oluliselt. Vabariigi Valitsus võttis õiguskantsleri seisukoha teadmiseks ning esitas eelnõu ikkagi Riigikogu menetlusse. Kuna eelnõuga väljendatud valimistulemuste kindlakstegemise uusi põhimõtteid ei ole Riigikogu menetluses seni muudetud, peab õiguskantsler vajalikuks peatuda siinkohal põhiseadusest tuleneva valimiste proportsionaalsuse printsiibi ja Riigikogu otsustusvabaduse vahekorral. Põhiseaduse § 60 lõike 1 järgi valitakse Riigikogu liikmed vabadel valimistel proportsionaalsuse põhimõtte alusel. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed. Põhiseaduse § 60 lõike 5 kohaselt sätestab Riigikogu valimise korra Riigikogu valimise seadus. Seaduse järgi on taasiseseisvunud Eesti Vabariigi Riigikogu valimiste tulemused seni kindlaks tehtud kolmetasandilise süsteemi alusel: – esmalt selgitatakse isikumandaadi saanud kandidaadid; – teises etapis jaotatakse ringkonnamandaadid üleriigilise 5%-lise valimiskünnise ületanud erakondade vahel, kusjuures kehtiva süsteemi järgi suurendatakse ühe võrra selle erakonna mandaatide arvu, kelle häälte jääk moodustab vähemalt 75% lihtkvoodist; – kolmandas etapis jaotatakse üleriigilisel tasandil ülejäänud mandaadid valimiskünnise ületanud erakondade vahel modifitseeritud d’Hondti jagajate meetodil. Valimistulemuste kindlakstegemise süsteemis eelnõuga tehtavad peamised muudatused on järgmised: – kaotatakse üleriigiliste kompensatsioonimandaatide tasand; – ringkonna tasandil ei suurendata enam 75% lihtkvoodist kogunud erakonna mandaatide arvu; – modifitseeritud d’Hondti jagajate meetod tuuakse üle ringkonna tasandile. 3.3.2. Pakutav süsteem on põhiseadusega vastuolus Õiguskantsleri Kantseleis tehtud analüüsist selgub, et eeskätt mõjutavad kavandatavad muudatused selliseid põhiseadusega kaitstavaid väärtusi nagu valimiste proportsionaalsuse ja ühetaolisuse põhimõtted ning parlamendi representatiivsuse printsiip. Põhiseaduse § 60 lõikesse 1 sisse kirjutatud valimiste proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peavad valimistel osalevad poliitilised jõud olema parlamendis esindatud neile antud häälte arvuga võimalikult proportsionaalselt. Parlamendi tõhususe huvides ja poliitilise killustatuse ärahoidmiseks on absoluutsest proportsionaalsusest lubatud siiski teataval määral kõrvale kalduda – traditsiooniline meetod on siin erakondadele parlamenti pääsemiseks kuni 5 %-line valimiskünnis. On oluline, et proportsionaalsetel valimistel tuleb mandaatide jaotamise reeglite kujundamisel hoiduda näiliselt proportsionaalsuse sildi all valimistulemuste sisuliselt üha ebaproportsionaalsemaks ja majoritaarsele («võitja võtab kõik»-põhimõttel) süsteemile sarnasemaks muutmisest. Seejuures tuleb lisaks tehnilistele reeglitele ja meetoditele kindlasti arvestada ka mandaatide koguarvu, valimisringkondade suurust ning riigis väljakujunenud poliitilist maastikku. Näiteks reeglistik, mis annab kahe-kolme tugeva parteiga riigis üsna proportsionaalse esinduskogu, ei pruugi seda teha riigis, kus on kuus või rohkemgi arvestatavat erakonda. Analüüsides eeltoodu valguses Riigikogu menetluses olevat eelnõu, selgub, et üleriigiliste kompensatsioonimandaatide kaotamine ja modifitseeritud d’Hondti meetodi rakendamine senise suuruse säilitanud ringkondade tasandil mõjutab valimistulemuste proportsionaalsust oluliselt. D’Hondti meetodi rakendamine põhjustab maailmas kasutusel olevate alternatiivsete meetoditega võrreldes suuremat ebaproportsionaalsust, soosides suuremaid parteisid väiksemate arvel. Eestis üleriigiliselt kasutatavast modifitseeritud d’Hondti meetodist tuleneb tavalise d’Hondti meetodiga võrreldes veelgi suurem ebaproportsionaalsus. Tuues (nagu eelnõu ette näeb) modifitseeritud d’Hondti ka ringkonnatasandile, väheneb aga proportsionaalsus veel ühe astme võrra. Praegu kasutatakse modifitseeritud d’Hondti meetodit üleriigiliste kompensatsioonimandaatide jaotamisel, seega sisuliselt ühes 101 mandaadiga ringkonnas. Eelnõu kohaselt aga rakendataks meetodit 12 valimisringkonnas, suurusega 6–12 mandaati. Taoliselt suureneb meetodi mõju mitmekordselt. Ei ole saladus, et ka seni toimunud Riigikogu valimiste tulemusel on suured erakonnad olnud saadud häälte arvuga võrreldes üleesindatud. Eelnõuga tehtavad muudatused tooksid kaasa veelgi suurema moonutuse ja valimiskünnise ületanud väikeste erakondade olulise alaesindatuse või sootuks esindamata jäämise. Ilmekalt kinnitavad moonutust ka seni toimunud Riigikogu valimiste tulemuste võrdlevad analüüsid, mis on tehtud erisuguseid meetodeid kasutades. Põhiseaduse teine printsiip, millele tasub eelnõu regulatsiooni arvestades tähelepanu juhtida, on valimiste ühetaolisuse põhimõte. Selle kohaselt on igal valijal üks hääl. Lisaks nõudele, et valija saab hääletada ühe korra, peavad ühetaolisuse põhimõtte kohaselt olema valijate hääled võimalikult võrdse kaaluga ka pärast valimistulemuste kindlakstegemist. Kui valimisreeglid soosivad suuremaid ja tugevamaid erakondi, ei ole tagatud nõrgemate erakondade toetajate häältele võrdne kaal. Näiteks muutub 25% toetust kogunud erakonnale valimistel antud iga hääl mitu korda raskemaks kui 5% toetust kogunud erakonnale antud hääl. Ei ole keeruline mõista, et selline süsteem kallutab valijaid, kes tahavad riigiasjade üle otsustamisel kaasa rääkida, eelistama just nn perspektiivikamaid parteisid. Põhiseadus ei luba muuta valimissüsteemi eesmärgiga mõjutada valijate poliitilisi eelistusi. Kolmas oluline põhiseaduse printsiip on valimiste demokraatlikkuse põhimõte, mis kätkeb endas esinduskogu representatiivsuse nõude. Riigikohus leidis 15. juuli 2002. a otsuses nr 3-4-1-7-02, et «kohaliku omavalitsuse esindusorgani moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on suunatud selle saavutamisele, et organ oleks piisavalt representatiivne. Kõigile valijatele ja valijate gruppidele peab olema tagatud võimalus mõjutada esindusorgani koosseisu kujunemist». Representatiivsuse nõuet on Riigikohus rõhutanud ka 27. jaanuari 2003. a otsuses nr 3-4-1-3-03: «Mida vähem läheb hääli kaotsi, seda representatiivsem eeldatavalt esinduskogu on.» Representatiivsuse põhimõte on rahvusvaheliselt üldtunnustatud ja sellest tulenevalt peab parlament kujunema nii, et seal oleks esindatud võimalikult paljude inimeste tahe ning häälte kaotsiminek oleks mandaatide jaotussüsteemi iseärasustele vaatamata minimaalne. Seoses käsitletava eelnõuga vääribki just tähelepanu häälte täiendav kaotsiminek, mille põhjustab kompensatsioonimandaatide kaotamine ja modifitseeritud d’Hondti meetodi kasutamine ringkondades. Kuna Eestis on keskmise ringkonna mandaatide arv 8,4, siis on ringkonnast mandaadi omandamiseks vajalik häälte arv 5%-lisest valimiskünnisest märgatavalt suurem. Näiteks erakond, kes kogub igas ringkonnas ja seega ka üle riigi 7–8% häältest, mis peaks nii proportsionaalsuse, representatiivsuse kui ka ühetaolisuse põhimõttest tulenevalt andma Riigikogus 8–9 mandaati, võib eelnõus ettenähtud süsteemi kohaselt jääda mandaatidest sootuks ilma. Seega võib väita, et eelnõuga tõuseb sisuline valimiskünnis tunduvalt. Tasub rõhutada, et mitme riigi konstitutsioonikohtud on üldjuhul pidanud mõistlikku valimiskünnist demokraatia printsiipidega kooskõlas olevaks, kuid näiteks Saksa põhiseaduskohus on pidanud künnise tõstmist üle 5% lubatuks ainult juhul, kui selle kehtestamiseks on erakorralised põhjused. Tšehhi konstitutsioonikohus on leidnud, et valimiskünnise tõstmine 10%-ni ei ole õigustatud. Lähtudes eeltoodust tuleb asuda seisukohale, et eelnõuga kavandatavad muudatused vähendavad valimistulemuste proportsionaalsust oluliselt ning riivavad valimiste ühetaolisuse ja representatiivsuse põhimõtteid. Nii oluliste demokraatlike valimiste printsiipide riived vajavad põhiseadusega kooskõlas olemiseks kahtlemata põhiseaduslikku õigustust. Teisisõnu saavad nimetatud riived olla põhiseaduspärased ja aktsepteeritavad vaid siis, kui nende põhjused ja muudatustega kaitstavad väärtused kaaluvad üles proportsionaalsuse, ühetaolisuse ja representatiivsuse põhimõtete kahjustamise. Seetõttu väärivad eelnõu koostajate muudatuste kasuks esitatud argumendid tõsist tähelepanu ning sügavat analüüsi. 3.3.3. Põhiseaduslikku argumenti uue süsteemi kasuks ei ole Eelnõu seletuskirjast ja Vabariigi Valitsuse esindajate sõnavõttudest on kõlama jäänud senise valimistulemuste kindlakstegemise süsteemi muutmist toetavad sellised argumendid nagu soov tuua Riigikokku kandideerijad valijaskonnale lähemale ja muuta seeläbi saadikute side valijatega tihedamaks ja arusaadavamaks; soov vältida olukorda, kus parlamenti pääseksid väga väikese häälte arvuga kandidaadid; soov anda valija häälele suurem kaal ning soov lihtsustada ja ühtlustada erinevatel valimistel kasutatavaid süsteeme. Eelnõuga kaasneb tõepoolest geograafilise esindatuse tugevnemine ringkonniti. Kuna kompensatsioonimandaadid kaovad, siis on loodud head tingimused valija ja saadiku tihedamaks dialoogiks, mis peaks tagama ka rahva huvide parema arvestamise. Kuigi tuleb märkida, et ka praeguses Riigikogus on kõik saadikud oma valimisringkonna kaudu hõlpsalt määratletavad ning puuduvad vähimadki õiguslikud ja muud takistused oma valijaskonnaga suhtlemiseks ja tihedate sidemete loomiseks. Põhiseaduse § 62 kohaselt ei ole Riigikogu liige siiski oma mandaadiga seotud; ei valijatel ega parteil pole õigust saadikut tagasi kutsuda. Üleriigilise kompensatsioonitasandi kaotamine ja mandaatide jaotamine üksnes ringkondades õiguskantsleri hinnangul eraldivõetuna põhiseaduslikke probleeme siiski ei tekita. Tegemist oleks Euroopa riikides levinud süsteemiga, kusjuures vastavates riikides on parteide arv Eestiga võrreldav. Eelnõuga taotletav teine eesmärk – välistada väikse häälte arvuga parlamenti pääsemine – ei ole kavandatavate muudatustega hõlpsamini saavutatav kui kehtiva süsteemi kohaselt. Pigem vastupidi – eelnõu kaotab senised personaalsed künnised (10% lihtkvoodist ringkonna ja 5% lihtkvoodist üleriigilisel tasandil), võimaldades ringkonnas ühel häälteveduril tuua endaga kaasa kas või mitu null häält saanud kandidaati. Veel on teinegi aspekt: kahjuks ei ole mandaadist loobumine Eesti uuemas parlamentaarse demokraatia traditsioonis sugugi harv nähe, kuid ringkonnas saab iga loobuja oma mandaadi edasi anda üksnes temast väiksema arvu valijate toetuse pälvinud saadikule. Kui eelnõu eesmärk tõepoolest on suurendada parlamenti pääsemiseks vajalike häälte arvu ja kaotada hallid nimekirjakardinalid, on tõhusaimaks abinõuks seniste isikukünniste säilitamine ja kompensatsioonitasandil avatud nimekirjade kasutuselevõtt. Kolmanda argumendina on kõlanud soov anda valija häälele suurem kaal. Nimetatud argument on arusaamatu. Põhiseaduse kohaselt peab olema kõigi valijate häältel võimalikult võrdne kaal – just selles peitubki valimiste proportsionaalsuse ja ühetaolisuse põhimõtete sügavaim sisu. Valimisreeglistik, mis võimaldab igale suurema erakonna valija häälele suurema kaalu kui igale vähem toetust kogunud erakonna valija häälele, ei ole põhiseadusega kooskõlas. Eelnõu toetajad on mõjuva argumendina nimetanud ka soovi valimistulemuste kindlakstegemise süsteemi oluliselt lihtsustada ja valijale selgemaks muuta. Õiguskantsler on seisukohal, et esiteks ei saa süsteemi lihtsus olla see põhiseaduslik väärtus, mis kaaluks üles demokraatlike valimiste mitme aluspõhimõtte olulise riive. Kui rääkida tehnilisest lihtsusest, siis teevad juba ammu selle töö ära arvutid. Sisuliselt aga võib süsteem, kus häälte ja mandaatide proportsioon on oluliselt paigast ära, muuta valimistulemuste kujunemisest arusaamise ja tulemuste aktsepteerimise inimestele tunduvalt raskemaks. Lihtne näide on viimased kohaliku omavalitsuse valimised Tallinnas, kus valimiskünnise ületanud erakond jäi mandaatidest ilma. Neil valimistel kasutati just eelnõus ettenähtud süsteemi. Ka taotlus ühtlustada riigis kasutatavaid valimisreeglistikke võib olla küll mõistetav, kuid ei ole põhiseadusliku riive õigustamiseks kaalukas. Liiatigi ei ole Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse valimiste iseloom nii lihtsustatult samastatav. 3.3.4. Valimissüsteemi muudatused jäägu põhiseaduse raamidesse Tulenevalt eeltoodust on õiguskantsler seisukohal, et eelnõuga kavandatavad muudatused ei ole kooskõlas põhiseaduse § 60 lõikega 1, mille kohaselt valitakse Riigikogu liikmed vabadel valimistel proportsionaalsuse põhimõtte alusel. Samuti riivatakse eelnõuga liigselt valimiste ühetaolisuse ning parlamendi representatiivsuse põhimõtteid. Eelnõuga kaasnevaid ja eespool analüüsitud põhiseaduslike printsiipide piiranguid on menetlemise käigus võimalik siiski tunduvalt leevendada. Ebaproportsionaalsust aitaks vähendada valimisliitude lubamine, mis võimaldab väiksematel poliitilistel jõududel end koondades konkurentsis püsida. Näiteks Soomes, mida süsteemi toetajad on eeskujuks toonud, nii ongi. Kindlasti aitaks süsteemi proportsionaalsusele kaasa mõne modifitseeritud d’Hondti meetodist proportsionaalsema valimismeetodi kasutuselevõtt. Erinevalt kompensatsioonimandaatide kaotamisest ei saa modifitseeritud d’Hondti meetodi kasutamist õigustada ka Riigikogu ja valija vahelise sideme tugevdamise vajadusega. Nimetatud meetod soosib selgelt suuremaid erakondi, puudutamata otseselt valija ja erakondade vahelist sidet. Demokraatia konsolideerumise perioodil on erakondade tugevdamise vajadus ilmselge ning arvukaid pisierakondi piiravate reeglite kehtestamine mõistetav. Käesoleval ajal ei ole aga erakondade arv Eestis võrreldes Lääne-Euroopa demokraatiatega oluliselt kõrgem. 3.4. Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite tähendus Eesti õiguskorras 3.4.1. Eesti kohustus järgida inimõiguste konventsiooni Riigikogu võttis Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (täiendatud protokollidega nr 2, 3, 5 ja 8) ning selle lisaprotokollide nr 1, 4, 7, 9, 10 ja 11 (edaspidi konventsioon) ratifitseerimise seaduse vastu 13. märtsil 1996. Konventsioon on Eesti Vabariigi jaoks siduv alates 16. aprillist 1996. Kooskõlas põhiseaduse § 3 lõikega 1 ning §-ga 123 kuulub konventsioon Eesti õigussüsteemis kohaldamisele ja on siseriikliku õiguse suhtes ülimuslik. Konventsiooniga kaitstavate inimõiguste ja põhivabaduste näol on tegemist isiku subjektiivsete õigustega, mille järgimist on isikul õigus riigilt nõuda. Kui riigisisesed kaitsevõimalused on ammendatud, st kui asja on arutanud ja lõplik otsus on tehtud Riigikohtus või kui Riigikohus ei ole andnud kaebusele menetlusluba, võib isik Eesti Vabariigi vastu pöörduda Euroopa Inimõiguste Kohtusse. Igal juhul eeldab Euroopa Inimõiguste Kohtusse pöördumine, et vastavas kohtuasjas on olemas jõustunud siseriiklik kohtulahend. Kui Euroopa Inimõiguste Kohus asub siseriikliku kohtulahendi järeldustega võrreldes teistsugusele seisukohale ja rahuldab kaebuse, leides, et Eesti Vabariigi võimud on rikkunud mõnd konventsiooniga kaitstavat põhiõigust, tekib küsimus – mis juhtub jõus oleva riigisisese kohtulahendiga. Hoolimata asjaolust, et Eesti jaoks on konventsioon kehtiv juba üheksandat aastat, ei ole seadusandja seni seda küsimust ühegi menetlusseadusega reguleerima asunud. 3.4.2. Seadusandja tegemata töö Eesti Vabariigi jaoks kerkis seni vaid teoreetiline probleem teravalt üles pärast seda, kui Euroopa Inimõiguste Kohus oli kohtuasjades Veeber versus Eesti 1 (7. novembri 2002. a otsus) ja Veeber versus Eesti 2 (21. jaanuari 2003. a otsus) tuvastanud, et Eesti Vabariik on rikkunud konventsiooni artikli 6 lõiget 1 (asja kohtulik arutamine ei olnud Tiit Veeberi ainuomandis olnud AS Gigale tõhusal viisil kättesaadav) ja artikli 7 lõiget 1 (Tiit Veeber mõisteti süüdi tegudes, mis nende toimepanemise ajal ei olnud kuriteod). Seejärel esitas AS Giga ja Tiit Veeberi kaitsja Riigikohtusse avaldused seni jõus olevate siseriiklike kohtulahendite taasavamiseks ja uueks otsustamiseks, et Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite põhjal tagada AS Giga ja Tiit Veeberi õigused. Veeber versus Eesti 1 kaasuse põhjal otsustas Riigikohtu halduskolleegium 5. juuni 2003 määrusega nr 3-3-2-1-03 anda asja läbivaatamine Riigikohtu üldkogule. Kolleegium leidis, et kehtivas halduskohtumenetlusõiguses puudub alus AS Giga avalduse läbivaatamiseks. Kolleegium märkis, et osas konventsiooniga ühinenud riikides on siseriikliku kohtulahendi revideerimine pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu otsust võimalik, osas selline võimalus puudub. Sellise võimaluse olemasolu sõltub siseriiklikust seadusandlusest. Kolleegiumil tekkis põhjendatud kahtlus, kas halduskohtumenetluse seadustiku regulatsioon, mis ei võimalda pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu otsust revideerida Eesti halduskohtu otsust, on kooskõlas põhiseadusega. Veeber versus Eesti 2 kaasuse põhjal otsustas Riigikohtu kriminaalkolleegium 24. septembri 2003 määrusega nr 3-1-3-13-03 anda samuti asja läbivaatamine Riigikohtu üldkogule. Kolleegium leidis, et konventsioonis sätestatud õigused on Eestile siduvad ja otsekohaldatavad, kuid kehtiv menetlusõigus ei võimalda Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuse alusel kriminaalasja taasavada. Kriminaalkolleegium leidis, et Eesti Vabariigi kohustus vaadata pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu poolt konventsiooni rikkumise tuvastamist siseriiklik kohtulahend uuesti läbi võib tugineda põhiseaduse §-s 15 sätestatud üldisele kohtusse pöördumise õigusele koostoimes põhiseaduse §-ga 14 riigile pandud põhiõiguste tagamise kohustusega, samuti põhiseaduse §-s 10 sisalduvale õigusriigi printsiibile. Seega tõstatas ka kriminaalkolleegium küsimuse kehtiva menetlusõiguse kooskõlast põhiseadusega. Riigikohtu üldkogu leidis neis asjades 6. jaanuaril 2004 tehtud otsustes nr 3-3-2-1-04 ja 3-1-3-13-03, et seadusandja on halduskohtumenetluse seadustikus jätnud reguleerimata Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuste siseriikliku toime küsimuse. Üldkogu asus seisukohale, et juhul, kui seadusandja pole kehtestanud tõhusat ja lünkadeta põhiõiguste kaitse mehhanismi, peab kohtuvõim tulevalt põhiseaduse §-st 14 tagama põhiõiguste kaitse. Üldkogu otsustas hoolimata lüngast menetlusseadustes vastavad menetlused ikkagi taasavada, tuginedes otse põhiseadusele. Kriminaalmenetluse seadust tuleb üldkogu hinnangul täiendada nii, et sellest nähtuks, kas, millistel juhtudel ja kuidas toimuks kriminaalasja taasläbivaatamine pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu otsust. Üldkogu pidas vajalikuks kontrollida, kas muud tõhusad võimalused kohtualuse õiguste taastamiseks peale kriminaalmenetluse taasavamise olid antud juhul ammendatud ja leidis, et muud tõhusad võimalused puudusid. Seega andis Riigikohus Riigikogule kui seadusandjale selgesti mõista, et kehtivat menetlusõigust peab kiiresti muutma ning et seaduses tuleb sätestada, milline on Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite tähendus Eesti õiguskorras ja millistel tingimustel tuleb siseriiklik kohtumenetlus taasavada. 3.4.3. Kehtiv õigus ei ole põhiseadusega ega inimõiguste konventsiooniga kooskõlas Õiguskantsler leiab, et Riigikohtu järeldused tulenevad nii põhiseaduse §-dest 14 ja 15 kui ka konventsioonist ja Euroopa Nõukogu mitmest soovitusest. Eesti kohtumenetlusõigus ei ole nende kõrgemalseisvate aktidega kooskõlas. Põhiseaduse § 14 järgi on igaühe õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 14. aprilli 2003. a otsuses nr 3-4-1-4-03 seisukohale, et õiguste ja vabaduste tagamine põhiseaduse § 14 järgi ei tähenda üksnes seda, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. Riigil on põhiseaduse § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks ka kohased menetlused. Muu hulgas tähendab see, et riik peab kehtestama menetluse, mis tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse. Õiguskantsler on seisukohal, et olukorras, kus Eesti Vabariik on konventsiooniga ühinenud ning kohustub Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuseid täitma, ei saa Riigikogu loobuda kohustusest luua toimivad mehhanismid konventsiooni siseriiklikuks kohaldamiseks. Põhiseaduse § 15 tunnustab igaühe õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Põhiseaduse § 15 kohaselt tuleb tagada nii isiku kohtusse pöördumise õiguse lünkadeta kaitse kui ka sellele järgnev tõhus kohtumenetlus. Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. a otsuses nr 3-1-3-10-02 rõhutatakse, et põhiseaduse §-st 15 tulenevalt saab Riigikohus jätta isiku kaebuse menetlemata üksnes siis, kui isikul on muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle põhiseaduse samas paragrahvis ettenähtud õigust kohtulikule kaitsele. Õiguskantsler on seisukohal, et antud juhul ei taga seadus isiku õigust kohtulikule kaitsele isegi siis, kui Euroopa Inimõiguste Kohus on Eesti Vabariigi poolsed rikkumised tuvastanud. Konventsiooni artikli 46 lõike 1 järgi kohustuvad kõrged lepinguosalised täitma kohtu lõplikke otsuseid igas asjas, milles nad on poolteks. See kehtib alates 16. aprillist 1996 ka Eesti Vabariigi kohta. Samuti sätestab konventsiooni 7. lisaprotokolli artikli 4 lõige 2, et siseriiklikus seaduses võidakse ette näha menetluse taasavamine, kui on tõendeid uutest või äsjailmunud faktidest või kui varasemas menetluses on olnud oluline puudujääk, mis võis asja lahendit mõjutada. Analüüsinud Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite täitmist liikmesriikides, võttis Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee 28. septembril 2000 vastu resolutsiooni nr 1226(2000), milles märgitakse, et riik peab Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuste elluviimiseks ja kaebajate põhiõiguste taastamiseks rakendama tõhusaid meetmeid. Riik peab korraldama menetluse siseriikliku kohtulahendi läbivaatamiseks, kui see vajadus tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendist. Ka Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee märgib oma soovituses R(2000)2, et meetmed, millega tagatakse isiku õiguste tõhusaim kaitse, on iga riigi enda otsustada, kuid juhib tähelepanu, et erandlikel asjaoludel saab siseriikliku kohtulahendi läbivaatamine osutuda kõige efektiivsemaks, kui mitte ainsaks vahendiks õiglase tulemuse saavutamisel. Taolist meedet peetakse ainuvõimalikuks juhul, kui muud vahendid ei aita, või Euroopa Inimõiguste Kohus on tuvastanud, et siseriiklik kohtulahend põhineb konventsiooniga vastuolus olevatel väärtustel või konventsiooni rikkumine seisnes tõsistes menetlusvigades või puudustes siseriiklikus kohutmenetluses. 3.4.4. Riigikogu edasised ülesanded Praegu puuduvad Eesti kriminaal-, väärteo-, tsiviilkohtu- ja halduskohtumenetluses Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuse põhjal menetluse taasavamise alused. Riigikohtu menetluses on küll uue tsiviilkohtumenetluse seadustiku eelnõu, mille § 723 lõike 2 punkti 7 järgi on kohtulahendi teistmise aluseks ka asjaolu, et Euroopa Inimõiguste Kohus on leidnud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni või selle protokollide rikkumise kohtulahendi tegemisel ja rikkumist ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada või hüvitada muul viisil kui teistmise kaudu. Kuigi eelnõu algatati 3. detsembril 2003, on tänaseks eelnõu läbinud vaid esimese lugemise. Õiguskantsler on seisukohal, et Riigikogu peab seadusega reguleerima, millisel moel tagab Eesti Vabariik Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuste siseriikliku täitmise ning vajaduse korral jõustunud Riigikohtu lahendite läbivaatamise. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega on just seadusandja pädevuses otsustada, kas ja mis tingimusel lubada siseriiklikke kohtuotsuseid Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendist tulenevalt uuesti läbi vaadata ning milline on selles menetluses näiteks kaebaja, prokuröri ja kohtu roll. Kuigi põhiseadusest ega konventsioonist otsesõnu ei tulene (juhul kui riik leiab muud piisavalt tõhusad vahendid isikute rikutud õiguste taastamiseks) riigile kohustust vaadata uuesti läbi asjassepuutuvad jõustunud kohtulahendid, on tõenäoline, et enamiku lahendite puhul on siseriikliku kohtumenetluse taasavamine tõhusaim viis isiku rikutud õiguste taastamiseks. Analüüsides Euroopa Nõukogu liikmesriikide kriminaalasjade taasavamise praktikat, selgub, et enamikes riikides on see võimalik isiku enda või prokuratuuri taotlusel. Põhjendused, mis kõnelevad menetluse taasavamise vastu – eeskätt õigusrahu põhimõte ning harvem ka kolmandate isikute huvide kaitse – ei kaalu õiguskantsleri hinnangul üles isiku õigust taotleda oma kohtuasja uut läbivaatamist olukorras, kus Euroopa Inimõiguste Kohus on tuvastanud konventsiooni rikkumise kriminaalasja menetlemisel. Tasub rõhutada, et isiku kuriteos süüdimõistmine toob endaga kaasa lisaks konkreetsele karistusele ja tekkinud moraalsele kahjule ka mitmeid teisi isikut oluliselt koormavaid õiguslikke tagajärgi. Näiteks keelab avaliku teenistuse seaduse § 16 punkt 1 võtta avalikku teenistusse isikut, kellel on karistatus tahtlikult toimepandud kuriteo eest. Samasugused piirangud on ka politseiteenistuse seaduses, kaitseväeteenistuse seaduses, advokatuuriseaduses, notariaadiseaduses ja mujal. Olukorda, kus Riigikohus peab täitma seaduste lünki õiguse analoogiat ning põhiseadust ja konventsiooni vahetult kohaldades, saab pidada vaid ajutiseks lahenduseks, mis ei ole vastavuses ka põhiseaduse §-st 10 johtuva õigusselguse põhimõttega. Õigusselguse põhimõtte järgi peavad õigusaktid olema sõnastatud piisavalt mõistetavalt ja selgelt, et inimestel oleks võimalik riigi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja sellega arvestada. 3.4.5. Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja Justiitsministeeriumi täitmata lubadused Peab nentima, et Riigikogu põhiseaduskomisjon ning Justiitsministeerium on eespool analüüsitud probleemidest täiesti teadlikud – juba 2003. aastal anti Riigikohtule lubadused teha menetlusseadustikes asjakohased muudatused. Kahjuks on lubadused seni täitmata. Riigikogu nimel Riigikohtule arvamuse andnud Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis 26. septembril 2003 ja 14. oktoobril 2003, et Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite siseriikliku väljundi probleemi on võimalik lahendada ainult seaduste täiendamise teel. Riigikogu põhiseaduskomisjon asus seisukohale, et Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuste alusel Eesti kohtuotsuste uus läbivaatamine peaks toimuma seaduse alusel ning seaduses näidatud eesmärkidel ja piires. Olukorras, kus seadus ei näe ette võimalust Euroopa Inimõiguste Kohtus õiguse saanud isiku suhtes tehtud jõustunud kohtulahendit läbi vaadata, ei ole kohtul võimalik põhiseaduse §-s 14 sätestatud kohustust täita. Toona lubati, et probleemi lahendamiseks sobiv seaduseelnõu jõuab Riigikogu menetlusse lähiajal. Justiitsminister juhtis Riigikohtule 24. oktoobril 2003 antud arvamuses samuti tähelepanu, et regulatsioon, mis ei võimalda taasavada kohtuasja pärast konventsiooni rikkumise tuvastamist, on vastuolus põhiseadusega. Ka justiitsminister lubas esitada lähiajal Vabariigi Valitsusele seaduseelnõu, millega tehakse muudatused kohtumenetluse seadustes ja nähakse kohtulahendite teistmise alusena muuhulgas ette Euroopa Inimõiguste Kohtu otsusega tuvastatud konventsiooni rikkumine tingimusel, et rikkumine võis mõjutada asja otsustamist ning seda ei ole võimalik kõrvaldada või sellega tekitatud kahju hüvitada muul viisil kui teistmise kaudu. Õiguskantsleri andmetel ei ole käesolevaks hetkeks ei Riigikogu põhiseaduskomisjon ega ka Vabariigi Valitsus vastavat eelnõu algatanud. Õiguskantsler on seisukohal, et õigusvaakumi jätkumine antud küsimuses on lubamatu. Väärib tähelepanu, et vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 lõikele 1 on alates 25. juulist 2004 Riigikohtul õigus kontrollida, kas õigustloova akti andmata jätmine on põhiseadusega kooskõlas. 3.5. Puudust kannatava isiku õigus saada riigilt abi 3.5.1. Sissejuhatus Põhiseaduse § 28 lõikes 2 on sätestatud, et isikul on õigus saada riigilt puuduse korral abi. Nimetatud õiguse näol on tegemist isiku subjektiivse sotsiaalse põhiõigusega, mille tagamiseks on riik kohustatud isiku heaks aktiivselt tegutsema. Sotsiaalsed põhiõigused kirjutavad ette, milliseid eesmärke riik peab järgima. Põhiseaduse § 28 lõige 2 nõuab, et riik osutaks puudust kannatavatele isikutele abi. Põhiseaduse § 28 lõige 2 ei määra, kes on puuduses olev ja seetõttu riigi abi vajav isik, ega seda, millises ulatuses ning mil viisil peab riik abi osutama. Sotsiaalsete põhiõiguste sisustamiseks on seadusandjale jäetud avar otsustusõigus, sest suure kulukuse tõttu sõltuvad need põhiõigused riigi majandusvõimalustest ja tihti nõuavad riigi raha ümberjagamist ning -korraldamist. Samal ajal ei ole seadusandja sotsiaalsete põhiõiguste kujundamisel täiesti vaba. Ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 10. novembri 2003. a lahendis öelnud, et sotsiaalsete põhiõiguste sisustamisel on Riigikogu seotud põhiseaduse sätte ja mõttega ning Eestile siduvatest rahvusvahelistest lepetest tulenevate kohustustega. Praegu eraldatakse puudust kannatavatele isikutele riigi abi peamiselt toimetulekutoetuse kaudu ja selle üksikasjalik regulatsioon on sotsiaalhoolekande seaduses. Õiguskantslerile on seoses toimetulekutoetustega tulnud palju kaebusi. Riigi abi praeguses regulatsioonis esinebki palju kitsaskohti, millest suurimad seonduvad toimetulekupiiri määraga, toimetulekutoetuseks õigustatud isikute ringiga ja toimetulekutoetuse koosseisus eraldatava eluasemetoetusega. Probleemid on enamasti tekkinud seetõttu, et regulatsiooni kehtestades ei ole põhiseadusest tulenevaid nõudeid arvestatud. 3.5.2. Puuduse korral eraldatava riigi abi määraga seotud probleemid Põhiseaduse § 10 järgi on Eesti demokraatlik sotsiaalne õigusriik. Nüüdisaegse demokraatliku sotsiaalse õigusriigi keskmes on inimene, kelle õigust vabale eneseteostusele ja inimväärikusele tunnustatakse. Taunitav on olukord, kus puudust kannatavad isikud elavad alla inimväärikuse piiri. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 21. jaanuari 2004. a lahendis öelnud, et «sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted on tagatud, kui riik tagab puudustkannatavate inimeste esmavajaduste rahuldamise». Seega on isiku inimväärikuse tagamiseks ning PS § 10 ja § 28 lõike 2 nõuete täitmiseks vaja puuduse korral eraldatava riigi abiga tagada isiku esmavajaduste rahuldamine. SHS-i § 22 lõike 11 kohaselt kehtestatakse puudust kannatavatele isikutele esmavajaduste rahuldamiseks (v.a eluasemekulude katteks) ühes kalendrikuus ettenähtud rahasumma suurus eelarveaastaks riigieelarvega. Toimetulekutoetuse suurus on alates 1. novembrist 1997. a olnud 500 krooni kuus. Seega on Riigikogu kui toimetulekupiiri määra kehtestaja leidnud, et 500 krooni kuus võimaldab esmavajaduste rahuldamiseks katta toidule, riietusele, jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele ühes kuus tehtavad kulutused. Mitmed majanduslikud ning statistilised näitajad kinnitavad aga, et esmavajaduste rahuldamiseks kuluv summa on praegu oluliselt suurem kui 500 krooni. Statistikaameti andmetel oli näiteks minimaalse toidukorvi maksumus 2003. aastal ühes kuus 657 krooni. Arvestuslik 30 päeva elatusmiinimum oli 2003. aastal 1411 krooni. Riigi üldiste majandusvõimaluste paranemine ilmneb sellest, et riigieelarve tulude maht on võrreldes 1998. aastaga kasvanud 199% võrra. Neist arvudest ilmneb, et elukallidus ning esmavajaduste rahuldamiseks vajalikud väljaminekud on Eestis võrreldes 1998. aastaga, kui kehtestati 500-kroonine toimetulekupiiri määr, märgatavalt suurenenud ja esmavajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katteks on ühes kuus vaja üle 500 krooni. Seega on 500 krooni Eesti olusid, arvestuslikku 30 päeva elatusmiinimumi ja üldist elukallidust arvestades ilmselgelt ebapiisav ega ole PS §-s 10 ja § 28 lõikes 2 ettenähtud tasemel. Põhiseaduse § 14 järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohaliku omavalitsuse kohustus. Õiguskantsler tegi Riigikogule 2. veebruaril 2004. a ettekande ja täiendas seda 19. aprilli 2004. a kirjaga ning käsitles neis vajadust vaadata üle puudust kannatavatele isikutele riigi abi eraldamise süsteem ning tagada isikute esmavajaduste rahuldamine. Ettekandes oli muu hulgas öeldud, et isiku esmavajaduste rahuldamiseks adekvaatse toimetulekupiiri määra kehtestamiseks on vaja esmavajadused täpselt kindlaks määrata ning kehtestada toimetulekupiiri määra arvutamise üldkord, tuginedes vaesuspiiri arvutamise teaduslikult tunnustatud metoodikale. Peale selle on toimetulekupiiri määra elukalliduse tõusuga korrelatsioonis hoidmiseks vaja määra korrapäraselt üle vaadata. Riigikogu ei ole seni veel astunud samme toimetulekupiiri tõstmiseks ega rakendanud puuduses olevate isikute inimväärikuse tagamiseks muid abinõusid, ehkki riigil on põhiseadusjärgne kohustus tagada puuduses olevatele isikutele riigi abi määral, mis võimaldab rahuldada nende esmavajadused ja aitab säilitada inimväärikuse. Õiguskantsler loodab, et Riigikogu vaatab puuduse korral eraldatava riigi abi süsteemi üle ning tagab vaesuses elavatele isikutele adekvaatse toimetulekutoetuse või muul viisil riigi abi. Riigikogu vastusest õiguskantslerile saab järeldada, et Riigikogu on probleemi teadvustanud. Kui seadusandja isikute põhiseaduslikke õigusi ei taga, on õiguskantsler sunnitud algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ja vajaduse korral pöörduma Riigikohtu poole. Riigikohtul aga ei ole volitust kehtestada uut toimetulekupiiri määra, tema pädevuses on tunnistada vaidlustatav seadusesäte kehtetuks. Põhiseaduse järgi saab ainult Riigikogu kehtestada uue toimetulekupiiri määra või võtta muid meetmeid puuduses olevate isikute inimväärikuse tagamiseks. Seega saab üksnes seadusandja viia puuduse korral eraldatava riigi abi regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler soovib vältida õigusvaakumit, mis võib tekkida ajal, mil Riigikohus on tunnistanud toimetulekupiiri määra põhiseadusega vastuolus olevaks, kuid Riigikogu ei ole veel uut määra vastu võtnud. Jääb loota, et seadusandja soovib samuti vältida põhjendamatut venitamist ning korrigeerib toimetulekupiiri määra võimalikult kiiresti. 3.5.3. Toimetulekutoetuseks õigustatud isikute ringiga seotud probleemid Õigus saada puuduse korral riigi abi on isikul, kes ei suuda endale äraelamiseks vajalikke vahendeid ise muretseda ja kellel ei ole võimalik neid saada ka kusagilt mujalt, näiteks perekonnalt või sotsiaalkindlustussüsteemi kaudu. Riigikohus ütles oma 21. jaanuari 2004. a lahendis samuti, et «riigi sotsiaalabi ja selle ulatuse üle otsustamisel tuleb arvestada põhiseaduse §-s 27 sätestatuga. Mainitud paragrahvi 5. lõige kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Põhiseadusest tuleneb seega, et puudustkannatava isiku nõudeõigus riigi vastu PS § 28 lg 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema». Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 esitab toimetulekutoetuseks õigustatud subjektide loetelu. Nimetatud paragrahvi järgi on toimetulekutoetust õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Üldjuhul käsitatakse perekonnaliikmetena abielus või abielulises suhtes olevaid samas eluruumis elavaid isikuid, nende abivajavaid lapsi ja vanemaid või muid üht või mitut tuluallikat ühiselt kasutavaid või ühise majapidamisega isikuid. SHS-i § 22 lõigete 21 ja 22 järgi on üliõpilaste kohta kehtestatud erireegel. Selle järgi ei saa üliõpilane, kelle aadressiandmed langevad kokku tema perekonna omadega, ise taotleda toimetulekutoetust, vaid ta saab toetust vanemate perekonna koosseisus. Kui aadressiandmed ei lange kokku perekonna omadega, on üliõpilasel õigus taotleda toimetulekutoetust, kuid ainult siis, kui ka tema vanemad on seda taotlenud. SHS-i regulatsiooni kujundamisel on lähtutud eeldusest, et perekond peab ülal ka oma kõrgkoolis õppivat last. Arvestades tõika, et perekonnal on oma abivajavate liikmete ülalpidamise kohustus ning et üliõpilased ei ole sagedasti võimelised ennast ise veel üleval pidama, on põhjendatud, et vanemad peavad üliõpilasest last üleval. Perekonnaseaduse (edaspidi ka PkS) § 60 järgi ei ole vanematel üle 18-aastase töövõimelise lapse ülalpidamise kohustust. Üliõpilasele aga tuleb anda võimalus taotleda toimetulekutoetust või kohtu kaudu nõuda ülalpidamiskohustust mittetäitvalt vanemalt selle kohustuse täitmist, sest puuduses oleval üliõpilasel on õigus saada riigilt abi. Praegusel juhul võib üliõpilane jääda tühja tsooni, kus tal ei ole võimalik kellegi poole toetuse saamiseks pöörduda. Viimast seeläbi, et üliõpilasel, kelle aadressiandmed langevad kokku vanemate aadressiandmetega, ei ole sisuliselt võimalik puuduse korral saada ei vanemate ega riigi abi, kui vanem oma ülalpidamiskohustust, mida kaudselt SHS-iga eeldatakse, ei täida. Samuti on see nii ka üliõpilaste puhul, kes elavad vanematest eraldi, kuid keda vanemad ei toeta ja kelle vanemad ei ole toimetulekutoetust taotlenud. Põhiseaduse §-st 14 tuleneb riigi kohustus kehtestada õiguste teostamist võimaldavad menetlused. Kuna põhiseadusest tuleneb perekonna kohustus pidada üleval oma abivajavaid liikmeid ning et SHS-is on seadusandja möönnud, et üliõpilane on perekonna abivajav liige, siis tuleb kaaluda perekonnaseaduse täiendamist, et sätestada vanemate kohustus pidada üleval oma õpilasest või üliõpilasest last ning näha ette õiguskaitsevõimalused SHS-i § 22 lõigetes 21 ja 22 nimetatud õpilastele ja üliõpilastele, kui vanem ülalpidamiskohustust ei täida. Õiguskantsler on küsinud eelnimetatud küsimuses ka justiitsministri seisukohta. Justiitsminister on möönnud, et piiratud juhtudel võiks vanematele ülalpidamiskohustuse panna. Justiitsminister rõhutas, et üldjuhul tuleb üliõpilaste probleem lahendada teiste vahenditega. Õiguskantsler osundab, et igal isikul, kellel ei ole äraelamiseks piisavalt vahendeid, peab olema õiguslik võimalus pöörduda abi saamiseks ja inimväärikuse tagamiseks perekonna või riigi poole. SHS-i ja PkS-i regulatsioonid ei võimalda toetust perekonnalt ega vanematelt saada. Kui vanematele ei panda kohustust pidada üleval kõrgkoolis õppivat last ning haridustoetused ei ole piisavad, peab puuduses olevale üliõpilasele osutama abi riik. 3.5.4. Probleemid seoses toimetulekutoetuse koosseisus eraldatava eluasemetoetusega Põhiseaduse §-st 12 tuleneb võrdse kohtlemise põhimõte. Riigikohtu üldkogu on 17. märtsi 2003. a otsuses nr 3-1-3-10-02 öelnud, et «põhiseaduse § 12 lg 1 esimest lauset tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses. Õigusloome võrdsus nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi». Põhiseaduse § 28 lõikest 2 koostoimes põhiseaduse §-ga 12 tulenebki, et seadusandja peab kavandatava sotsiaalse hüve nägema kõigile sarnaste isikute gruppidele ette samal alusel. SHS-i § 22 järgi on puuduses elaval isikul õigus saada toimetulekutoetust ning selle koosseisus eraldatavat eluasemetoetust. SHS-i § 221 lõike 4 kohaselt on õigus saada eluasemetoetust isikul, kes kasutab eluruumi selles sättes nimetatud õiguslikul alusel. Kui puudust kannatav isik kasutab eluruumi muul alusel, ei ole tal õigust eluasemetoetust saada1. See tähendab, et puudust kannatav inimene, kes kasutab eluruumi tasuta kasutamise lepingu alusel, on jäetud ilma õigusest saada eluasemetoetust. Seda arvestades on oluline küsida, kas põhiseaduse § 12 lõikega 1 ja § 28 lõikega 2 koostoimes on kooskõlas asjaolu, et SHS-i § 221 lõikes 4 nimetamata alusel eluruumi kasutava isiku eluruumikulud jäetakse toimetulekutoetust määrates ja toetuse suurust arvutades arvestamata ja eluasemetoetus maksmata. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on oma 21. jaanuari 2004. a toimetulekutoetuste regulatsiooni käsitlevas lahendis analüüsinud küsimust, kas on põhiseaduspärane, et eluasemetoetust saavad üksnes need isikud, kes kasutavad eluruumi SHS-i § 221 lõikes 4 nimetatud alustel. Riigikohus tegi otsuse SHS-i § 221 lõike 4 kuni 5. septembrini 2003 kehtinud redaktsiooni kohta, ent SHS-i § 221 lõike 4 praegunegi regulatsioon kätkeb sama laadi sätestust ehk nimetab juhud, missugusel õiguslikul alusel peavad isikud eluruumi kasutama, et nad eluasemetoetust saaksid. Sel põhjusel saab Riigikohtu otsuse sisulisi seisukohti võtta aluseks ka kehtiva regulatsiooni põhiseaduspärasuse hindamisel. Riigikohtu kolleegium jõudis 21. jaanuari 2004. a otsuses eelmises lõigus kirjeldatud probleemi osas järeldusele, et SHS-i § 221 lõike 4 kuni 5. septembrini 2003 kehtinud regulatsioon «on vastuolus põhiseaduse § 28 lõikes 2 sätestatud igaühe õigusega saada riigilt puuduse korral abi koosmõjus § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsusõigusega osas, milles osale puudustkannatavatele inimestele ja perekondadele toimetulekutoetuse määramisel ei võetud arvesse eluasemekulusid ja neile ei makstud eluasemetoetust». Õiguskantsler leiab, et põhiseaduse § 12 lõikega 1 ja § 28 lõikega 2 nende koostoimes ei ole kooskõlas asjaolu, et SHS-i § 221 lõikes 4 nimetamata alusel eluruumi kasutava isiku eluruumikulud jäetakse toimetulekutoetust määrates ja toetuse suurust arvutades arvestamata ja eluasemetoetus maksmata. Sellise regulatsiooniga koheldakse osa puuduses olevaid isikuid teistest puuduses elavatest isikutest erinevalt. Isikute ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole mõistlikku põhjust. SHS-i § 221 lõikes 4 esitatud loetelu kehtestamise võib olla tinginud soov vältida põhjendamatute toimetulekutoetuse taotluste esitamist, hoida ära toimetulekutoetuse taotluste haldamisel tekkivad probleemid ja säilitada riigi finantsmajanduse tasakaal. Ebavõrdset kohtlemist ei saa aga õigustada pelgalt haldus- ja muude seda laadi raskustega, mis võivad tekkida, kui eluasemetoetuse saamise õigus antakse isikutele, kes kasutavad eluruume muul alusel, kui on nimetatud SHS-i § 221 lõikes 4. Riigieelarve ülemäärane koormus on samuti argument, mida peavad sotsiaalabi ulatuse üle otsustajad arvestama, kuid sellega ei saa õigustada puudust kannatavate inimeste ebavõrdset kohtlemist (vt RKPSJK 21.01.2004 otsus asjas nr 3-4-1-7-03). Kui isik on oma elukoha ja sellega kaasnevad kulud tõendanud, peaks eluasemekulusid arvestama. Õiguskantsler on kahel korral pöördunud sotsiaalministri poole, juhtinud tähelepanu käesolevas alajaotuses käsitletud eluasemetoetusega seotud probleemile ning küsinud, kas kavandatavate sotsiaalhoolekande seaduse muudatustega on ette nähtud nimetatud puudus kõrvaldada. Sotsiaalminister ei ole põhistatud seisukohti esitanud. Kui sotsiaalhoolekande seaduses olevat eluasemetoetuse probleemi ei lahendata, peab õiguskantsler kasutama põhiseadusega tema kasutusse antud vahendeid põhiseadusvastase olukorra kõrvaldamiseks. 3.5.5. Kokkuvõte Põhiseaduse § 10 järgi on isikutel õigus inimväärikale elule ning § 28 lõike 2 järgi on õigus saada riigi abi puuduses oleval isikul, kellel ei ole äraelamiseks piisavalt elatusvahendeid ega võimalust saada neid perekonnalt või sotsiaalkindlustuse kaudu. Praegu annab riik puuduse korral abi peamiselt toimetulekutoetusena. Toimetulekutoetus koosneb eluasemetoetusest ja peale eluaseme ka teiste esmavajaduste (toit, riided, jalatsid, kultuurilised vajadused) rahuldamiseks antavast toetusest. Toimetulekutoetuste süsteemis on palju puudusi, sest seadusandja ei ole regulatsiooni kehtestades arvestanud põhiseaduse nõudeid. Toimetulekutoetuse esmavajaduste rahuldamiseks eraldatav osa on 500 krooni kuus, mis õiguskantsleri hinnangul on isikute inimväärikuse tagamiseks ebapiisav ega ole kooskõlas PS § 28 lõike 2 ja § 10 nõuetega. Toimetulekupiiri tõstmine on seadusandja pädevuses. Riigikogu peab tõhusalt tegutsema, et viia toimetulekupiir põhiseadusega kooskõlla, või rakendama puuduses olevate isikute inimväärikuse säilitamiseks muid abinõusid. Samuti on vaja arvestada, et PS-i §-de 10 ja 12 ning § 28 lõike 2 kohaselt on vaja kõigile isikutele tagada inimväärne äraelamine. SHS-i § 22 lõigete 21 ja 22 ning PkS-i § 60 regulatsioon ei võimalda üliõpilasel puuduse korral saada ei riigi ega perekonna toetust. Kui seadusandja ei pane vanematele üliõpilase ülalpidamise kohustust ega taga piisavaid äraelamisvahendeid haridustoetuste kaudu, peab puudust kannatavale üliõpilasele andma abi riik. Puuduses olevale isikule toimetulekutoetuse koosseisus eraldatav eluasemetoetus tuleb PS-i § 12 ja § 28 lõike 2 järgi määrata kõigile vaesuses elavatele isikutele, kes on eluasemekulud tõendanud. Praegu on õigus saada eluasemetoetust isikul, kes kasutab eluruumi SHS-i § 221 lõike 4 alusel. Puuduse korral eraldatava riigi abi süsteem tuleb üle vaadata, sest praeguses regulatsioonis on palju põhiseaduse seisukohalt küsitavaid lahendusi. 3.6. Ühistranspordi korraldamise õigusprobleemid 3.6.1. Sissejuhatus Ülevaateperioodil pakkus avalikkusele suurt huvi tallinlaste sõidusoodustuste kaasus. Tallinna Linnavolikogu 13. novembri 2003. a määrusega nr 57 «Tallinna ühtse piletisüsteemi ühistranspordis sõidu eest tasumise korra ja sõidupiletite hindade kehtestamine» kehtestati tallinlastele ja väljaspool Tallinna elavatele isikutele erisugused sõidupiletite hinnad. Määrust muudeti Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2004. a määrusega nr 4, mille alusel saavad vaidlusaluseid soodustusi kõigi Tallinna ühtse piletisüsteemiga liitunud kohalike omavalitsuste elanikud. Ühistranspordiseaduse (edaspidi ka ÜTS) § 29 lõike 3 kohaselt võib valla- või linnavolikogu lisaks nimetatud seaduse §-s 27 ning § 29 lõikes 1 sätestatule kehtestada oma eelarvest avaliku liiniveo sõidusoodustusi veel teatava kategooria sõitjatele ning neil on õigus suurendada sõidusoodustuse määra. Õiguskantsler leidis, et Tallinna Linnavolikogu on kõigile Tallinna ühtse piletisüsteemiga liitunud kohalike omavalitsuste elanikele soodustuse kehtestamisega ületanud ÜTS-i § 29 lõikes 3 esitatud volitusnormi. Normi eesmärk on teha ühistransport kättesaadavaks, kehtestades isikute sotsiaalsest, varanduslikust või muust seisundist või tervisest tulenevaid lisasoodustusi. Kõnealuse volitusnormi alusel on võimalik anda soodustus isikule, kes vajab seda oma erilise seisundi tõttu. Tallinna ühtse piletisüsteemiga liitunud kohalike omavalitsuste kõigi elanike soodustamiseks pole ühtegi volitusnormist tulenevat põhjust. Kirjeldatud kaasuse lahendamisel tõusetus mitu põhimõttelist küsimust, mida järgmisena käsitletakse. 3.6.2. Avaliku teenuse mõiste Haldusõiguse teoorias käsitatakse avalikku teenust kui üht haldustegevuse liiki. Avalik teenus tähendab riigi või muu avaliku võimu kandja toiminguid ja abinõusid, mis on kooskõlas riigi poliitikaga ning toetavad seadusandja tunnustatud avaliku huvi realiseerimist. Avaliku teenusega ei taotleta majandushuvi realiseerimist. Oluline on teenuse kättesaadavus ja hea kvaliteet. Sellist tõlgendust toetab ka Euroopa Ühenduse õigus. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 16 kohaselt hoolitsevad ühendus ja liikmesriigid selle eest, et üldist majandushuvi pakkuvat teenust (üldhuviteenus ehk universaalteenus2) osutataks eesmärgipäraselt. Üldhuviteenus pakub üldist huvi ja seepärast peab teenuse osutaja järgima avalikule teenusele kohaldatavaid nõudeid, nagu teenuse jätkuvus, kvaliteet, võrdne kättesaadavus, taskukohane hind jne3. Asutamislepingu artikkel 73 näeb ette võimaluse, et teatav transporditeenus võib kuuluda sellise avaliku teenuse hulka, mille puhul ei ole avaliku võimu toetus asutamislepinguga vastuolus. Valla- ja linnasisese ühistranspordi korraldamine on ülesanne, mis on ette nähtud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi ka KOKS) § 6 lõikes 1. Õieti on see omavalitsuse kohustus, mille kehtestamine on põhjustatud suurest avalikust huvist. See tähendab, et küsimus «Kas korraldada?» langeb ära ja jääb vaid otsustada, kuidas korraldada. Tegemist on nii olulise avaliku ülesandega, et riik on pidanud vajalikuks määrata ÜTS-is võrdlemisi ulatuslikult kindlaks selle, kuidas kohalik omavalitsus valdkonda korraldama peab. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lausest (käsitleb seaduslikkuse printsiipi) tuleneb, et kohalik omavalitsus peab lähtuma seadusest ning tal on vabadus otsustada selles ulatuses, mis seadus ette näeb. Ta ei saa valdkonda reguleerida oma määrustega, kui seaduses puudub volitusnorm. Seega võib väita, et kohalik omavalitsus peab ühistranspordi korraldamisel rangelt lähtuma ÜTS-i mõttest ja eesmärgist. Kokkuvõtteks võib öelda, et ühistransporditeenus (ÜTS-i tähenduses avalik liinivedu) on avalik teenus, mille osutamine on seadustega pandud nii kohaliku omavalitsuse asutustele kui ka riigiasutustele ning mille osutamist teataval määral reguleerib avalik õigus. 3.6.3. Avaliku võimu poolt makstavad soodustused KOKS-i § 3 punktist 7 tuleneb üks kohaliku omavalitsuse tegutsemise põhimõtetest – osutada avalikku teenust soodsaimatel tingimustel. Avaliku teenuse osutamise põhieesmärgiks ei ole tulu saamine, vaid selle avalikul huvil põhineva teenuse kättesaadavuse tagamine. See tähendab teenuse osutamist saajale soodsaimatel tingimustel, nagu majanduslik jõukohasus, võrdne kättesaadavus, optimaalne kvaliteet jne. Seega võib kättesaadavuse huvides osutuda vajalikuks teha teatud kategooria isikutele soodustusi. Soodustuste tegemine tingib paratamatult küsimuse, kas ei ole tegemist soodustusest ilma jäänud isikute ebavõrdse kohtlemisega ehk võrdsuspõhiõiguse rikkumisega (PS § 12 lg 1, esimene lause). Võrdsuspõhiõigust on rikutud siis, kui ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne ehk seda ei ole võimalik mõistlikult põhjendada, mitte aga siis, kui eristamise alus on asja olemusest tulenev mõistlik õigustus. See on eriti vajalik avaliku võimu tehtava soodustuse puhul. Sellest järeldub, et kõik isikud on õigustatud kasutama ühistransporditeenust võrdsel alusel. Erandite tegemine eeldab ülekaalukat põhjust. Põhiseaduse § 28 lõikes 2 sätestatud Eesti kodaniku õigus saada riigilt abi vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse või puuduse korral on ÜTS-i soodustatud isikute määramise alusnorm. 3.6.4. Maksu ja vastuhüve seos Tallinna Linnavolikogu asus esialgu seisukohale, et Tallinna elanike sõidusoodustuse määramise mõistlik põhjus on elanike osalemine Tallinna linna osutatava avaliku teenuse – avaliku liiniveo – rahastamises füüsilise isiku tulumaksu kaudu. Teiste kohalike omavalitsuste elanikelt saadakse vaid piletitulu. Otstarbekas on analüüsida maksu olemust. Maks on seadusega või seaduse alusel valla- või linnavolikogu määrusega riigi või kohaliku omavalitsuse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks või selleks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud ühekordne või perioodiline rahaline kohustus, mis tuleb täita seaduse või määrusega ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel ning millel puudub otsene vastutasu maksumaksjale (maksukorralduse seaduse § 2). Eesmärgi põhjal jagunevad maksud üldotstarbelisteks – nt tulumaks ja maamaks – ja sihtotstarbelisteks maksudeks, näiteks sotsiaalmaks ja hasartmängumaks. Tulumaks on üldotstarbeline maks, mida kasutatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks ning mille tasumisest ei teki maksumaksjal õigust saada vastuhüve. Õigusloome üldpõhimõte on, et igal seadusel on oma reguleerimisala. Seetõttu tuleb maks ja sellega seotud soodustus reguleerida maksuseaduses, mitte kohaliku omavalitsuse õigusaktis. Kuna mõiste maks legaaldefinitsiooni üks oluline tunnus on see, et maksumaksja ei saa otsest vastutasu, siis ei tohiks kohalik omavalitsus tulumaksu kui üldotstarbelise maksu maksmisega siduda maksumaksjale kui avaliku teenuse tarbijale tehtavat soodustust. See oleks vastuolus tulumaksu olemusega. Euroopa Kohus leidis 16. jaanuari 2003. a lahendis nr C-388/01, et maksumaksjale soodustuse tegemiseks peab maksustamisel ja soodustamisel olema vahetu seos. Seega võiks kohalike elanike soodustamine kõne alla tulla näiteks transpordimaksu puhul. 3.6.5. Kokkuvõte Võib arvata, et käsitletavate probleemide kerkimise tegelik põhjus on ühistranspordi rahastamine, mitte ühe kohaliku omavalituse tahe soodustada oma elanikke. Et mitte võidelda tagajärgedega, vaid põhjustega, kohtus õiguskantsler neljal korral (27.02.2004, 05.03.2004, 18.03.2004 ja 21.05.2004) Tallinna Linnavolikogu ja Linnavalitsuse, Harjumaa Omavalitsuste Liidu ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esindajatega. Kõigil kohtumistel jõuti ühisele seisukohale, et tuleb leida lahendus, mis väldiks sama laadi probleeme tulevikus ning et ühistranspordi rahastamisel peavad osalema need, kes ühistransporditeenust kasutavad. Seega tuleb ministeeriumil välja töötada ühistranspordi rahastamise põhimõtteid sisaldav seadus ning võimalikult täpne rahastamise korraldus. Õiguskantsler loodab, et käesolev analüüs on abiks ÜTS muudatuste menetlemisel ning et uue eelarveaasta alguseks on kõiki asjaosalisi rahuldav põhiseadusega kooskõlas olev, isiku õigusi arvestav ning ühistransporditeenuse kui avaliku teenuse võrdse kättesaadavuse kriteeriumist lähtuv lahendus probleemile leitud. 3.7. Riigikogu liikme kuulumine äriühingu nõukogusse Vastuseks riigikontrolöri küsimustele kujundas õiguskantsler seisukoha riigi osalusega äriühingu nõukogu töös Riigikogu liikme osalemise ning selle eest tasu maksmise seaduslikkuse kohta. Õiguskantsler leidis, et põhiseaduse § 4 ja § 63 lõike 1 ning Riigikogu töökorra seaduse § 7 lõike 1 alusel ei ole Riigikogu liikmel lubatud kõnealuste äriühingute nõukogudesse kuuluda ega selle eest tasu saada. 3.7.1. Muus riigiametis olemise ühitamatus Riigikogu liikme volitustega Õiguskantsleri 19. aprilli 2004. a kirjas riigikontrolörile esitatud seisukoha põhjendused on järgmised. Põhiseaduse § 63 lõike 1 kohaselt ei tohi Riigikogu liige olla üheski muus riigiametis. Keelu eesmärk on tagada võimude lahusus ja vältida huvide konflikti ning anda Riigikogu liikmele võimalus kooskõlas seadusega keskenduda Riigikogus oma ülesannete täitmisele ja olla sõltumatu. Põhiseaduse § 63 lõikega 1 kehtestatud piirang on põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte üks tagatis. Muus riigiametis olemise keeld ning põhiseaduse § 75 järgi Riigikogu liikme muu töötulu suhtes kohaldatavad piirangud on üksikasjalikult esitatud Riigikogu töökorra seaduse §-s 7. Riigikogu liikme nimetamisel riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmeks rikutakse võimude lahususe põhimõtet isiku tasandil ning pannakse Riigikogu liige olukorda, mis võib tekitada huvide konflikti: ühelt poolt on ta äriühingu juhtorgani ja teiselt poolt seadusandliku kogu liige. Riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogusse nimetamist võib PS-i § 63 lõike 1 tähenduses käsitada teise riigiametisse astumisena, mis on Riigikogu liikme volitustega ühitamatu. Nõukogu on äriühingu juhtimisorgan ning nõukogu liige osaleb äriühingu juhtimises. Kuna riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu juhtimise kaudu teostatakse riigi majanduspoliitikat, siis osaleb sellise äriühingu nõukogu liige täidesaatvas tegevuses, mis seisneb riigi haldusülesannete täitmises. Tunnused, millest lähtudes hinnatakse Riigikogu liikme kuulumist riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogusse, on nimetatud juba 1994. aasta Riigikohtu lahendis III-4/1-6/94, kus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas kehtetuks Riigikogu töökorra seaduse § 7 lõike 1 osas, millega ei loetud teise riigiametisse astumiseks Riigikogu liikme nimetamist haldusnõukogu esimeheks või liikmeks. Hoolimata Riigikogu töökorra seaduse § 7 lõike 1 osalisest kehtetuks tunnistamisest Riigikohtu 2. novembri 1994. aasta otsusega, algatati muus riigiametis olemise keeldu täpsustav seadusemuudatus (847 SE) Riigikogus alles 1998. aastal, vahetult enne Riigikogu VIII koosseisu volituste lõppemist. Kahjuks tuleb märkida, et nimetatud muudatus jättis siiski ebaselgeks, kas riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmelisust on võimalik Riigikogu liikme volitustega ühitada. Tõlgendades Riigikogu töökorra seaduse § 7 lõiget 1 kooskõlas PS-i § 63 lõikega 1, mille kohaselt ei tohi Riigikogu liige olla üheski muus riigiametis, selgub aga, et pärast Riigikohtu 2. novembri 1994. aasta otsust ei võimalda ükski seadus Riigikogu liikmel kuuluda kõnealustesse nõukogudesse. Riigikogu töökorra seaduse § 7 lõige 1 ei luba Riigikogu liikmel olla nimetatud ministri poolt riigi esindajana äriühingu nõukogusse. Analüüsinud norme, mis reguleerivad riigi äriühingute ja riigi osalusega äriühingute nõukogude moodustamist ning rolli äriühingu juhtimisel ja järelevalvel, leidis õiguskantsler, et Riigikogu liikme seisundil riigi äriühingu nõukogus on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. novembri 1994 lahendis III-4/1-6/94 loetletud tunnused: ametisse nimetab minister, st volitus saadakse täidesaatvalt riigivõimult; täidetakse täidesaatva riigivõimu ülesandeid; tasu määrab minister; kantakse vastutust ministri ees. Vastavus nimetatud tunnustele on tuvastatud lähtuvalt äriseadustikust ning eriregulatsioonist riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seaduses. Sarnaselt reguleerib nõukogu töös osalemist 16. aprillil 2004 jõustunud riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadus, mille § 20 lõigete 2 ja 3 järgi riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikme määravad või esitavad üldkoosolekule nimetamiseks osalust valitsev minister ja rahandusminister; § 24 lõike 1 kohaselt otsustab äriühingu nõukogu liikmele makstava tasu suuruse ja tasu maksmise korra osalust valitsev minister; § 22 lõike 1 punktide 1 ja 2 kohaselt peab riigi esindaja eraõigusliku juriidilise isiku juhtorganis täitma tema määranud või tema valimiseks või määramiseks ettepaneku teinud ministri antud suuniseid ning andma ministrile oma tegevusest aru, sealhulgas esitama ministri soovitud vormis ja tähtajaks informatsiooni nõukogu või muu juhtorgani tegevuse kohta. Seda arvestades on tuvastatud, et riigi äriühingu ja riigi osalusega äriühingu nõukogu liige teostab riigi majanduspoliitikat, mis PS-i § 87 punkti 1 kohaselt on riigi sise- ja välispoliitika ühe osana täidesaatva riigivõimu pädevuses. Riigikogu liikmel, kelle on minister nimetanud riigi esindajana äriühingu nõukogusse, kellel on ministri ees aruandekohustus ja keda tasustatakse ministri määratud korras, puudub võimalus teostada parlamentaarset järelevalvet selles valdkonnas majanduspoliitikat ellu viiva ministri tegevuse üle. Vastasel juhul peab ta kontrollima iseenda tegevust. Kui Riigikogu liige peab äriühingu nõukogus esindama riiki, täites samal ajal Riigikogu liikme volitusi ja täidesaatva võimu ülesandeid, ei saa ta täita võimu kontrollimise funktsiooni ega järgida võimude tasakaalustatuse põhimõtet. See tähendab vastuolu võimude lahususe põhimõttega isiku tasandil. Riigi esindaja riigi osalusega äriühingu nõukogus on ametiisik korruptsioonivastase seaduse § 7 tähenduses, kelle majandushuvid võivad soodustada või põhjustada era- ja avalike huvide konflikti ning korruptiivse teo toimepanemist või korruptsiooniohtliku suhte loomist. See kinnitab veelgi, et Riigikogu liikme seisundit riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmena tuleb PS-i § 63 lõike 1 tähenduses käsitada muus riigiametis olemisena, mis on Riigikogu liikme volitustega ühitamatu. 3.7.2. Vabariigi Valitsus ja Riigikogu kui põhiseaduslikkuse tagajad Esitatud käsitlusest tuleneb üheselt, et kuni Riigikogu liikme osalemiseks riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu töös ei ole seaduses sätestatud põhiseadusega kooskõlas olevat alust, on Riigikogu liikme kuulumine nõukogusse põhiseadusvastane. Kujundatud seisukohast teavitas õiguskantsler Vabariigi Valitsust, edastades ärakirja riigikontrolörile antud vastusest. Riigikantselei 2. juuni 2004. a kirjaga edastati õiguskantslerile Justiitsministeeriumis koostatud vastus. Tutvunud õiguskantsleri seisukohaga, nõustus justiitsminister, et arvestades kehtiva õiguse norme, mis puudutavad riigi äriühingu ja riigi osalusega äriühingu nõukogu moodustamist, ei võimalda PS-i § 63 lõige 1 Riigikogu liikmel olla nõukogu liige. Takistusena rõhutas justiitsminister asjaolu, et riigi äriühingu ja riigi osalusega äriühingu nõukogu liikme nimetab täitevvõimu esindaja. Justiitsministri arvates ei välistaks PS-i § 63 Riigikogu liikme osalemist riigi osalusega äriühingu nõukogus juhul, kui nõukogu liikme nimetamise pädevus oleks Riigikogul ja liikmelisuse põhjendus oleks järelevalvefunktsiooni täitmine. Justiitsminister märkis, et sellise kontrolli vajalikkuse küsimuse peaks tõstatama Riigikogu ning seadusandlik initsiatiiv peaks sel juhul tulema Riigikogust, mitte Vabariigi Valitsusest. Riigikontrolöri ja õiguskantsleri tõstatatud küsimust, kas Riigikogu liige võib osaleda äriühingu nõukogus, arutati 31. mail 2004 ka Riigikogu riigieelarve kontrollimise erikomisjonis. Istungist võtsid osa nii riigikontrolör, õiguskantsler kui ka Riigikogu õiguskomisjoni esimees. Komisjoni liikmete sõnavõttudest jäi kõlama seisukoht, et Riigikogu liikmete kuulumine kõnealustesse nõukogudesse on vajalik selleks, et valvata täitevvõimu tegevuse järele ning tagada avalike huvide arvestamine äriühingu juhtimisel, samuti suunata üldsuse teravdatud tähelepanu nõukogu tegevusele. Kokkuvõtteks möönsid komisjoni liikmed, et riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogusse Riigikogu liikme kuulumiseks puudub praegu õiguslik alus. Lahendusena nähti asjakohase seaduseelnõu väljatöötamist Vabariigi Valitsuses. Teadaolevalt pöördus komisjoni esimees Harri Õunapuu selle küsimuse lahendamiseks riigisekretäri poole. Kolm kuud pärast Riigikontrollile antud seisukoha teatavaks tegemist Vabariigi Valitsusele ei olnud õiguskantslerile teatatud Riigikogu liikmete tagasikutsumisest ega ka seaduseelnõu väljatöötamisest, mis kooskõlas põhiseadusega looks võimaluse Riigikogu liikmel nõukogu töös osaleda. Õiguskantsler pöördus 27. juulil 2004 teabe saamiseks riigisekretäri poole ning palus saata nende Riigikogu liikmete nimekirja, kelle on minister määranud riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmeks ning keda ei ole käesoleva ajani tagasi kutsutud. Riigisekretär teatas 27. augustil 2004 vastuskirjas, et peaminister on teinud rahandusministrile ülesandeks valmistada ette küsimuse arutelu valitsuse kabinetinõupidamisele septembris k.a. Riigisekretär esitas õiguskantslerile nimekirja Riigikogu liikmetest, kes on nimetatud või määratud riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmeks ning edastas Riigikogu erikomisjoni esimehe Harri Õunapuu kirja Vabariigi Valitsusele ja Rahandusministeeriumi seisukoha. 3.7.3. Põhiseaduslikud eeldused nõukogu töös osalemise seadustamiseks Õiguskantsleri seisukoha järgi ei välista PS-i § 63 lõige 1, et Riigikogu liige valvab riigi äriühingu või riigi osalusega äriühingu tegevuse järele ja mingis vormis osaleb nõukogu töös. Kui seadusandja peab täiendavat parlamentaarset kontrolli vajalikuks, tuleb see võimalus ette näha seaduses ja sel juhul on vaja muuta Riigikogu töökorra seadust. Peab arvestama, et nõukogus osaleva Riigikogu liikme tegevusel ei oleks muus riigiametis olemise tunnuseid PS-i § 63 lõike 1 tähenduses. Äriseadustiku kohaselt on nõukogu äriühingu juhtorgan, mitte üksnes järelevalvefunktsiooni täitja. Seetõttu ei piisa Riigikogu liikmete osalemise seadustamiseks regulatsioonist, mille järgi nimetab Riigikogu liikme nõukogusse Riigikogu. Kooskõlas põhiseadusega on võimalik seaduses ette näha eraldi parlamentaarse kontrolli vorm, kus Riigikogu liikmed teostaksid nõukogude tegevuse üle sõltumatut järelevalvet, osalemata seejuures äriühingute juhtimises, mis seisneb täidesaatva võimu ülesannete täitmises. Põhiseadusest tulenevad eeldused Riigikogu liikme osalemiseks äriühingu nõukogu töös on võimude lahususe ja Riigikogu liikme sõltumatuse tagamine ning huvide konflikti vältimine. 3.8. Isikuandmete kaitse 3.8.1. Sissejuhatus Üha enam tuleb õiguskantsleril tegeleda privaatsusõiguse valdkonnaga, eelkõige isikuandmete kaitse küsimustega. Möödunud ülevaateperioodil lahendas õiguskantsler mitu kaasust, kus riigi tegevus isikuandmete töötlemisel osutus põhjendamatult eraelu piiravaks. 2003. aastal toimus mõningaid muudatusi isikuandmete kaitset käsitlevas õigusloomes. Oluline on mainida uue isikuandmete kaitse seaduse jõustumist. Ülevaateperioodi kaasusi analüüsides näis, et tihti oli raskusi tekkinud teabe saamist reguleerivate seaduste koosrakendamisel. Uue isikuandmete kaitse seaduse vastuvõtmisega muutus olukord selgemaks, sest kõik üldsätted tulenevad nüüd ühest seadusest. Isikuandmete kaitse ei ole Eesti avalikkuse tähelepanu kuigi palju pälvinud. Mõnevõrra on meedias teabeõigusi küll hakatud käsitlema, kuid tuleb tõdeda, et õiguskantsleril on lähiaastail jätkuvalt täita oluline roll andmekaitse ning laiema privaatsusõiguse edendamisel. Õiguskantsleri senises praktikas on ette tulnud kaht tüüpi eraelu puutumatuse põhjendamatuid riiveid: riik on edastanud või avalikustanud seaduslikult kogutud isikuandmeid seadusevastaselt või andmeid kogudes on ebaproportsionaalselt riivanud privaatsusõigust. 3.8.2. Isikuandmete kaitse ja infovabadus Isikuandmete kaitsega seotud küsimused kerkivad tihtipeale esile olukorras, kus ühelt poolt on riigil või avalikkusel huvi info vaba liikumise vastu, teiselt poolt aga satuks piiramatu teabelevi kaudu ohtu üksikisiku eraelu puutumatus. Kumbki oluline põhiõigus ei tohi teist lämmatada ja seepärast tuleb leida lahendus, mis neid õigusi võimalikult vähesel määral kahjustab. Õiguskantsleri menetluses on olnud juba mitu avaldust, kus on käsitletud seesugust huvide konflikti (lähemalt ülevaate teises osas). Küsimus on selles, kui palju peab avalikkusel olema võimalik kasutada riigi või kohaliku omavalitsuse andmekogudes ja dokumentides sisalduvat infot, mis muu hulgas sisaldab isikuandmeid. Ühest küljest ei tohi ära unustada info praktilist väärtust. Kogutud teave on väärtuslik ressurss, mille hankimisele on kulutatud aega ja raha. Mõistlik on anda infot kasutada võimalikult suurele hulgale tarbijaile, et ühe või teise registri kasutegur suureneks.4 Loomulikult on infovabadus avatud ühiskonna ja läbipaistva riigi vältimatu eeldus. Teisest küljest tuleb põhiõigusi austavas riigis tagada privaatsuse ning isikuandmete kaitse, mis seab avaliku teabe kasutamisele ranged nõuded. Huvitav on märkida, et kõnealusest kahest valdkonnast on märksa paremini arenenud avaliku teabe pool, privaatsusõigus ning andmekaitse ei tundu inimestele nii olulised. Vähemalt võib sellise järelduse teha õiguskantslerile saabunud avalduste põhjal – statistika järgi oli avaliku teabe saamise kohta kaebusi ligi kümme korda rohkem kui isikuandmete väärkasutuse kohta, mida oli vaid mõni. Õiguskantsleri poole pöördutakse võrdlemisi tihti murega, et riigiasutus varjab teatud infot, kuid harva tunnetatakse liigset eraellu sekkumist. Ajaloolist pärandit arvestades võib vähene tundlikkus eraelu puhul näida üllatav, kuid teisest küljest võib seda mõista: aastate pikku on tekkinud harjumus täita kõikvõimalikke formulare ja küsimustikke vastu vaidlemata. Siiski on võimalike ohtudega vaja varakult tegeleda ning nendele tähelepanu juhtida. 3.8.2.1. Kohtulahendi avalikustamine ja eraelu kaitse ning huvide kaalumine Eraelu kaitse ja teabe avalikustamise vajaduse vastuolu tuleb hästi esile Internetis olevates kohtulahendites isikuandmete avalikustamise puhul. Praegu avalikustatakse kohtulahendid avaliku teabe seaduse § 28 lõike 1 punkti 29 alusel kohtulahendite ja -statistika andmekogus, mis on igaühele kättesaadav veebilehel http://kola.just.ee/. On ette tulnud, et Internetti on üles pandud redigeerimata kohtuotsus, mis sisaldab kõigi asjaosaliste nimesid ning kohati äärmiselt tundlikke isikuandmeid, näiteks kehavigastuste ja vägistamiste kirjeldusi. Sellises olukorras põrkub igati aktsepteeritav huvi tagada kohtulahendi avalikkus, kohtupraktika läbipaistvus ja õigusselgus ning statistilise ja üldhariva informatsiooni kättesaadavus igaühe põhiseadusliku õigusega oma eraelu puutumatusele. Mööndes, et kohtulahendite avalikustamine teenib legitiimseid eesmärke, ei saa õigustada ega seaduslikuks pidada kohtuotsustes kõigi isikuandmete avalikustamist veebilehel. Lisaks vajadusele kaitsta isikuandmeid tuleks igal juhul vältida olukorda, kus näiteks vägistamise juhtumid ei jõua kohtusse sel põhjusel, et ohver kardab selle hilisemat avalikustamist Internetis. Avaliku teabe seaduse § 35 lõike 2 punktid 10 ja 11 ning § 39 koosmõjus isikuandmete kaitse seaduse §-ga 14 sätestavad, et tundlikke (eraelulisi ja delikaatseid) isikuandmeid avalikustada on keelatud (v.a seaduses ettenähtud juhud). Vähem tundlikke (mittedelikaatseid) isikuandmeid võib lisaks muudele seadusest tulenevatele alustele avalikustada huvide kaalumise põhimõttel: kui avalikustamine kahjustaks andmesubjekti eraelu puutumatust, ei tohi ka mittedelikaatseid isikuandmeid avalikkusele kättesaadavaks muuta. Tähtis on rõhutada, et piirangud kehtivad vaid laiemale üldsusele kohtulahendi avalikustamise kohta. Asutus või isik, kellel on kohtuotsuseid vaja seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks, pääseb neile erinormide alusel ligi. Nendest nõuetest peab kohtulahendi avalikustamisel lähtuma. Statistilist ning üldharivat funktsiooni on võimalik täita ilma menetlusosaliste eraelu ulatuslikult riivamata, näiteks avalikustades kohtulahendite tekstid ilma isikut identifitseerivate andmeteta. Nii saab avalikkus teavet kohtupraktika kohta ning menetlusosaliste eraelu on kaitstud. Seaduse järgi on kaitstud nii ohvri kui ka kurjategija eraelu. Kuriteo eest süüdi mõistetud isik ei kaota oma põhiseaduslikku õigust eraelu kaitsele. Praeguse regulatsiooni kohaselt peab huve kaaluma kohtulahendite andmekogu täitja. Kui selline praktika osutub tulevikus ebatõhusaks, tuleks kaaluda seadustes kindlamate garantiide kehtestamist, näiteks jätta avalikustatavas kohtulahendis menetlusosaline nimetamata. Teave peab olema üldkättesaadav ja eraelu peab olema kaitstud. Kaalutlusotsustusi peavad tegema teisedki avaliku teabe valdajad, kui nad piiravad juurdepääsu isikuandmetele. Kui paljudel juhtudel on seadusandja üheselt määranud, milliste isikuandmete kättesaadavus on piiratud (eraelulised ja delikaatsed isikuandmed), siis mõningatel juhtudel jääb otsus andmetöötleja teha. Kaalutlusotsus peab haldusmenetluse seaduse nõudeid arvestades olema hästi põhjendatud. Huvide kaalumise ning põhjenduste tähtsust on oma 23. oktoobri 2003. a otsuses rõhutanud ka Riigikohus.5 Ametnikud, kes peavad isikuandmetele juurdepääsu võimaldamiseks tegema kaalutlusotsustusi, on meedias tõstatanud probleemi, et selle ülesande täitmine käib neile üle jõu.6 Kahtlemata on juhtumid erisugused ja seetõttu ei ole võimalik üheselt otsustada, milline teave «kahjustab oluliselt andmesubjekti eraelu». Ometi on selle valdkonna ametnikud oma ala asjatundjad, kes peavad võimalikke ohte tajuma kõige paremini: nii neid, mis tekivad andmete levitamisest, kui ka ohte, mis kätkevad andmete edastamata jätmises. Teatud valdkonna spetsialist tunneb oma valdkonnas esinevaid põrkuvaid huvisid kindlasti paremini kui näiteks kohtunik, andmekaitsespetsialist või õiguskantsler ning oskab seega paremini argumenteerida, miks teatud andmeid (andmete kombinatsiooni) on või ei ole vaja kaitsta. Valdkonna ekspertide teadmisi kasutades tulebki kaalutlusotsustusi teha. 3.8.2.2. Isikuandmete kättesaadavuse piiramine Probleeme tekitanud valdkonnaks osutus isikuandmetele juurdepääsu võimaldamine politseis ja prokuratuuris. Demokraatlikus riigis on äärmiselt oluline isiku õigus tutvuda andmetega, mida riik tema kohta kogub. Kuritarvitused jõustruktuurides on eriti ohtlikud. Politsei ja prokuratuuri puhul on ette tulnud, et piiratakse juurdepääsu andmetele, mis tuleks seaduste kohaselt teabenõudjale kättesaadavaks teha. Näiteks pöördus õiguskantsleri poole isik, kes soovis iseenda kohta politseist andmeid, kuid tema teabenõude täitmine võttis kahetsusväärselt kaua aega ning sellele eelnes mitu ebamäärast teabenõude täitmisest keeldumist. Kõnealusel juhul järeldus sellisest praktikast, et teabele juurdepääsu võimaldamise alused ei ole Politseiametis üheselt kindlaks määratud. Siseministeerium arvestas õiguskantsleri ettepanekuid täielikult ning saatis Politseiametile märgukirja ettepanekuga juurutada asjakohased selged reeglid ning korraldada ametnike väljaõpe. Sama laadi probleeme on ette tulnud isiku kohta käiva teabe kättesaamisega prokuratuurist ning kohtust. 3.8.3. Ebaproportsionaalselt laiaulatuslik isikuandmete kogumine Õiguskantsleri praktikas leidub näiteid, kus riik on oma tegevusega põhiseadusvastaselt rikkunud üksikisiku eraelu puutumatust. Ülevaateperioodist võib tuua näite, et kõigilt abiellujailt nõuti perekonnaseisuasutustes märgatavalt rohkem isikuandmeid, kui abielu sõlmimiseks vajalik. Näiteks tuli avaldada oma tegevusala, koos elatud aeg, mitmendat abielu kumbki pool sõlmib jne. Õigustatult tekkis küsimus, miks peab seaduslikku abiellu astuja riigile avalikustama näiteks selle, mitu kuud ja aastat on enne koos elatud. Õiguskantsleri järelepärimise peale selgus, et suurt osa nõutavaid andmeid koguti statistilistel eesmärkidel, kuid seaduse järgi ei ole inimene kohustatud neid andmeid esitama. Kehtivate seaduste alusel võis isik esitada statistilisi andmeid vabatahtlikult või hoopis anonüümsetena. Pärast õiguskantsleri sekkumist muudeti kasutatavaid blankette, et inimesed saaksid aru, milliste väljade täitmine on kohustuslik ja milliseid võib statistilistel eesmärkidel vabatahtlikult täita. Väljade selge eristamine aitab kaasa informatsioonilisele enesemääramisele: inimene saab ise otsustada, kellele ja kui suures ulatuses enda kohta informatsiooni anda. Ülevaate kirjutamise ajaks on selliseid juhtumeid ette tulnud veelgi. Tihti on põhjuseks aastaid kasutusel olnud vanad blanketid või läbimõtlemata andmekogumise vajadus. Enamasti on probleemid õiguskantsleri sekkumise järel siiski väga kiire lahenduse saanud, sisuline vaidlus tekib harva. See näitab, et paljud vead eraelu puutumatuse riivamisel on põhjustatud asjakohaseid õigusakte ettevalmistavate ametnike vähesest teadlikkusest. Kuid näiteks eespool kirjeldatud abieluavalduste kaasuse puhul oli rikkumine väldanud suhteliselt pikka aega. Sellest ilmneb, et avalikkuse surve eraelu kaitseks ei toimi kuigi tõhusalt. Seepärast on õiguskantsleril vaja rohkem tegutseda omal algatusel, sest isikud ei pruugi paljude rikkumiste korral avaldust esitada. Andmekaitset käsitleva diskussiooni elavnemine – nii erialaväljaannetes kui ka laiema avalikkuse osalusel meedias – aitaks tõsta andmesubjektide ja andmetöötlejate teadlikkust. Kindlasti oleks see hea võimalus Eesti vajadusi arvestava isikuandmete kaitse arenguks. 3.8.4. Kokkuvõte Peaaegu kõigi menetletud kaasuste puhul rakendasid andmetöötlejad abinõusid, et viia oma tegevus põhiseaduse ning seadustega kooskõlla. Seega ei ole reaalsete juhtumite pinnalt põhjust eeldada, et probleem oleks seaduse sõnastuses või et esineks suuremaid seaduslünki. Pigem näib, et paljuski on põhiseadusvastaste andmekogumiste põhjus aja jooksul juurdunud praktika ning andmetöötlejate vähene teadlikkus privaatsusõigusest. See võib tuleneda asjaolust, et andmekaitse valdkonnas ei ole riigiametnikele korraldatud tõhusat täiendusõpet. Nagu eespool öeldud, on vähene teadlikkus ühiskonnas laiem probleem. 1 Sellisele tõdemusele jõudis ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 21. jaanuari 2004. a otsuses nr 3-4-1-7-03 (alapunktid 33 ja 36). 2 Universaalteenuse osutamise kohustuse ja avaliku teenuse osutamise kohustuse mõiste on kasutusele võetud Euroopa Kohtu praktikas (Corbeau’ kohtuasi C-320/91 [1993]; Almelo kohtuasi C-393/92 [1994]) ja edasi arendatud neid teenuseid käsitlevates õigusaktides, mille kohta on välja töötatud ühine reguleeriv raamistik Euroopa siseturu väljakujundamiseks. 3 Euroopa Liidu reform: institutsioonid, poliitika, laienemine. Seletussõnastik. Eesti Õigustõlke Keskus, 1999, lk 13, 100 ja 124. 4 Vt näiteks Riigikontrolli 16.10.2002. a kontrolliaruannet nr 058/2001, milles tungivalt soovitatakse võimaldada laiemalt kasutada rahvastikuregistri andmeid, kaasa arvatud erasektoris. Vt ka E.-M. Tiit, Andmekogud on rahvuslik rikkus… Postimees 03.12.2002. 5 Riigikohtu 23.10.2003. a otsus nr 3-1-7-03 OÜ Eesti Isikuloo Keskuse asjas. 6 Vt nt 29.01.2004 Eesti Päevalehe artikkel «Erafirma teeb maksumaksja kulul isikuandmetega äri».