Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-4-98 Aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja kassatsioonkaebuse läbivaatamine Eesti Panga Nõukogu otsuse motiveerimise asjas — RT III, 8, 90

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 20. veebruaril 1998. a. 3-3-1-4-98 Aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja kassatsioonkaebuse läbivaatamine Eesti Panga Nõukogu otsuse motiveerimise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann vaatas 19. veebruaril 1998. a. avalikul kohtuistungil läbi aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja vandeadvokaat Viktor Kaasiku kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. novembri 1997. a. otsusele haldusasjas nr. II-3/309/97. Protsessiosalistena võtsid istungist osa aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja vandeadvokaat Viktor Kaasik ja Eesti Panga esindaja vandeadvokaat Üllar Talviste. Eesti Panga Nõukogu 9. septembri 1997. a. otsusega nr. 10-4 tühistati Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsents 10. septembrist 1997. a. krediidiasutuste seaduse § 19 punktide 5 ja 7 alusel. Seda otsust motiveeriti järgmiselt: « olles tutvunud Eesti Panga Pangainspektsiooni poolt esitatud informatsiooni ja dokumentidega Eesti Innovatsioonipanga tegevuses esinevatest seaduste korduvatest rikkumistest». 11. septembril 1997. a. esitasid aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindajad vandeadvokaat Viktor Kaasik ja vandeadvokaadi abi Sanjay Jaanus Mody Tallinna Halduskohtule kaebuse, millele lisasid Eesti Panga Nõukogu ülalnimetatud otsuse ning milles palusid peatada selle otsuse täitmine ja tunnistada otsus täielikult seadusevastaseks. Kaebuses leiti, et Eesti Panga Nõukogu otsus Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsentsi tühistamise kohta ei sisalda mingit põhjendust, miks selline otsus vastu võeti. Motiveeriva osa puudumise tõttu ei ole Eesti Innovatsioonipangal informatsiooni, milliste konkreetsete rikkumiste alusel otsustati litsents tühistada. Kommertspanga litsentsi tühistamine on kõige raskem ja tõsisem sanktsioon, mida Eesti Pank võib krediidiasutuste suhtes rakendada, sest sellega sisuliselt otsustati pank likvideerida. Eesti Innovatsioonipanga andmetel ei ole pank sooritanud ühtegi toimingut, mis võinuks olla aluseks tema litsentsi tühistamisele. Eesti Panga esindajad vaidlesid kaebusele vastu ja leidsid, et kaebus ei ole põhjendatud. Eesti Panga Nõukogu vaidlustatud otsus võeti vastu Pangainspektsiooni järelevalvetegevuse alusel ja litsents tühistati Eesti Innovatsioonipanga kontrollimise andmete põhjal. Kontrolli tulemustest oli kaebuse esitaja teadlik. Krediidiasutuste seaduse § 62 lg. 1 kohaselt on Pangainspektsiooni järelevalvetegevuse tulemused salajased ega kuulu avaldamisele ilma krediidiasutuse ja kolmanda osapoole volituseta. Kaevatud otsus on piisavalt õiguslikult motiveeritud, selles sisalduvad otsuse vastuvõtmise allikad ja õiguslikud alused. Otsuse vastuvõtmise üksikasjalik põhjendus ja otsuse täielik tekst on ära toodud Eesti Panga Nõukogu 10. septembri 1997. a. protokollis. Kuna Eesti Panga Nõukogu otsus kuulub väljasaatmisele kõikidele krediidiasutustele ja avaldamisele Riigi Teatajas, ei praktiseeri Eesti Panga Nõukogu protokolli kantud otsuse tervikteksti, mis sisaldab Pangainspektsiooni järelevalvetegevuse tulemusi, väljastamist. Välja saadetakse vaid otsuse otsustav osa, mis ei sisalda järelevalvetegevuse tulemusi. Väljasaadetud otsuses olid Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsentsi tühistamise alused -- Eesti Panga Pangainspektsiooni poolt esitatud informatsioon ja dokumendid, s.o. viide avaldamisele mittekuuluvatele andmetele ja otsuse õiguslikuks aluseks olevad seaduse sätted. Eesti Panga Nõukogu 9. septembri 1997. a. protokolli täielik tekst väljastati Eesti Innovatsioonipangale 16. septembril 1997. a. Tallinna Halduskohtu 22. septembri 1997. a. otsusega tunnistati Eesti Panga Nõukogu 9. septembri 1997. a. otsus nr. 10-4 seadusevastaseks ja tehti Eesti Pangale ettepanek küsimus uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus. Kohtuotsuses leiti, et Eesti Panga Nõukogu kaevatud otsus on haldusakt ja see peab olema motiveeritud. Otsuses peavad olema peale viite selle vastuvõtmise õiguslikule alusele ka argumendid, miks nimetatud otsus vastu võeti. Motiveerimise vajadus tuleneb põhiseaduse §-st 15, mis annab igaühele õiguse taotleda kohtulikku kontrolli tema suhtes tehtud haldusotsustuse üle. HKS § 5 lg. 1 kohaselt võib igaüks, kes leiab, et nimetatud seadustiku §-s 4 tähendatud organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse. Selleks, et haldusakti seaduslikkus oleks vaidlustatav, peab isikul olema võimalik teada selle andmise motiive. Vastasel korral poleks võimalik põhiseadusliku kaebeõiguse teostamine, mis hõlmab selliste motiivide seaduslikkuse vaidlustamist. Kohtuotsuses leiti veel, et vaidlustatud otsusest ei nähtu, millised on tegevuslitsentsi tühistamise põhjused, seega on otsus motiveerimata. Otsuse õigusliku alusena on viidatud krediidiasutuste seaduse § 19 punktidele 5 ja 7, kuid need alused on ebatäpsed. Punkt 5 sisaldab loetelu mitmest erinevast tegevusest, mis võivad olla tegevuslitsentsi tühistamise aluseks. Kaevatud otsusest ei selgu, millise tegevusega kaebuse esitaja seda sätet rikkus ja millega see on tõendatud. Punkt 7 on sisult blanketne norm, mille rakendamine eeldab kohustuslikku viidet seadusele või krediidiasutuste seadusest tulenevale õigusaktile, mida krediidiasutus on rikkunud. Sellist viidet kaevatud otsuses ei ole. Veel leiti kohtuotsuses, et kaevatud otsus on kaebuse esitaja suhtes individuaalne haldusotsustus, mis tekitab temale ebasoodsaid tagajärgi. Otsus, mis ei ole motiveeritud, rikub kaebaja õigust saada teada tema tegevuslitsentsi tühistamise põhjustest ja neid vaidlustada ning on seetõttu seadusevastane. Eesti Panga esindajate väited, et kaebuse esitaja oli nendest põhjustest teadlik varem Eesti Panga poolt esitatud materjalide ja ajakirjanduses avaldatud artiklite põhjal, on oletuslikud ja asjasse mittepuutuvad. Eesti Panga Nõukogu otsuse motiveerimist ei takista asjaolu, et otsus Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsentsi tühistamise kohta on tehtud Pangainspektsiooni järelevalvetegevuse tulemuste alusel, mis on salajased ja ei kuulu avaldamisele ilma krediidiasutuse ja kolmanda osapoole volituseta. Ebaõige on Eesti Panga väide, et kaevatud otsus väljastatud kujul ei peagi sisaldama tegevuslitsentsi tühistamise motiive, kuna need on ära toodud Eesti Panga Nõukogu 9. septembri 1997. a. istungi protokollis nr. 10. See protokoll ei ole haldusakt, sellega ei määrata kindlaks kellegi avalikul õigusel rajanevaid õigusi ja kohustusi ning seda ei saa vaidlustada halduskohtus. Otsustus tegevuslitsentsi tühistamise kohta on tehtud Eesti Panga Nõukogu avaldatud otsuses ja samas otsuses peavad olema ära toodud ka selle otsuse tegemise põhjused. 2. oktoobril 1997. a. esitas Eesti Panga esindaja vandeadvokaat Jaak Kirikal apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles palus tühistada Tallinna Halduskohtu 22. septembri 1997. a. otsuse antud asjas. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. novembri 1997. a. otsusega tühistati apelleeritud kohtuotsus menetlusnormide rikkumise tõttu ja asi saadeti uueks arutamiseks Tallinna Halduskohtule teises koosseisus. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on halduskohus leidnud õigesti, et haldusakti kontrollitavuse tagamiseks peab haldusakt olema motiveeritud ja et Eesti Innovatsioonipanga poolt kaebusele lisatud Eesti Panga Nõukogu vaidlustatud otsus ei ole sisuliselt kontrollitav. Ringkonnakohus leidis aga, et Eesti Panga Nõukogu 29. oktoobri 1996. a. otsusega nr. 10-1 on kinnitatud Eesti Panga Nõukogu töökord, mille p. 4.4 kohaselt vormistatakse Nõukogu otsused protokolli koostisosana ja kirjutatakse alla istungi juhataja poolt. Seega on vastuvõetud otsus protokolli vastava punkti lahutamatu osa. Seadusega pole Eesti Panga Nõukogu otsustele teistsuguseid vorminõudeid kehtestatud. Ringkonnakohus leidis, et Eesti Panga Nõukogu võttis 9. septembril 1997. a. vastu protokollilise otsuse nr. 10-4, millest väljastas kõigepealt otsustava osa ja 16. septembril 1997. a. kirjeldava osa. Seega on halduskohus kontrollinud ainult Eesti Panga Nõukogu otsuse väljavõtte seaduslikkust ja teinud seetõttu ebaõiged järeldused. Eesti Panga Nõukogu protokolliline otsus nr. 10-4 kui halduse üksikakt vastab üksikaktidele esitatud vormi nõuetele, st. on formaalselt õiguspärane. Otsus on vastu võetud pädeva organi poolt vastavalt kehtestatud korrale, on faktiliselt ja õiguslikult põhjendatud, seega motiveeritud ning sisuliselt kontrollitav. Asjaolu, et otsuse terviktekst esitati asjaomasele krediidiasutusele alles 16. septembril 1997. a., ei muuda seda otsust iseenesest seadusevastaseks. Ringkonnakohus leidis veel, et Pangainspektsiooni tegevuse tulemused on salajased kolmandate isikute, mitte aga asjassepuutuva krediidiasutuse suhtes, mistõttu oleks pidanud Eesti Panga Nõukogu väljastama vaidlustatud otsuse Eesti Innovatsioonipangale kärbeteta. Ringkonnakohus asus seisukohale, et antud asja lahendamisel ei oma tähtsust asjaolu, kas kaebaja oli teadlik litsentsi tühistamise põhjustest, vaid see, kas litsentsi tühistamise põhjus sisaldus kaevatavas otsuses. Halduskohus on asja arutamisel ja otsustamisel lähtunud Eesti Panga Nõukogu tegevuse protseduurilisest ning vormilisest küljest, kuid analüüsimata on jäänud Eesti Innovatsioonipanga tegevuse ja kaevatava otsuse sisuline seos. Aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja vandeadvokaat Viktor Kaasik esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse, teha uus otsus ja jätta muutmata halduskohtu otsus. Kassatsioonkaebuse motiivid on järgmised: 1. Innovatsioonipangale ametlikult teatatud otsuse motiveerimise vajadust ei asenda selle otsuse motiivide pangale teatamine pärast halduskohtule kaebuse esitamist. Hilisemad lisandused haldusakti avaldatud tekstile ei saa omada õiguslikku tähendust. Halduskohus on õigesti leidnud, et Eesti Panga Nõukogu istungi protokolli väljavõte ei ole haldusakt, selle haldusõiguslik menetlemine ei ole võimalik. Eesti Innovatsioonipanga avalikul õigusel rajanevaid kohustusi ja kitsendusi saab seada üksnes avaldatud haldusaktiga. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et Eesti Innovatsioonipangale väljastati 10. septembril 1997. a. üksnes Eesti Panga Nõukogu vaidlustatud otsuse otsustav osa. Tegemist ei ole väljavõttega mingist muust dokumendist, vaid see on iseseisev halduse üksikakt, mis on kaebuse esemeks. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et vaidlustatud otsuse terviktekst avaldati Eesti Innovatsioonipangale 16. septembril 1997. a., sest alles 30. septembril 1997. a. peale kohtuliku arutamise lõppu ja viitega Tallinna Halduskohtu 22. septembri 1997. a. otsusele antud asjas otsustas Eesti Panga Nõukogu lisada varasemale otsusele motiivid ning need on esitatud Eesti Panga Nõukogu 30. septembri 1997. a. otsuses nr. 12-1. Seda otsust ei ole Riigi Teatajas avaldatud. Seega on Eesti Pank hilisema otsusega nr. 12-1 sisuliselt omaks võtnud, et varasem otsus nr. 10-4 oli motiveerimata ega sisaldanud mingeid argumente, mistõttu see ei olnud kohtu poolt kontrollitav. Asjakohane ei ole ringkonnakohtu seisukoht, et vaidlustatud otsus on vormistatud kooskõlas Eesti Panga Nõukogu poolt kinnitatud Eesti Panga Nõukogu töökorra punktiga 4.4. See, kas Eesti Panga Nõukogu otsus vormistatakse kohe eraldi dokumendina või kantakse tekst algselt istungi protokolli, on tehniline küsimus. Ka ei ole seda töökorda Riigi Teatajas avaldatud. Kõigi õigusaktide kehtivus on seotud nende avaldamisega Riigi Teatajas. See dokument ei olnud kohtuliku arutamise esemeks Tallinna Halduskohtus. Haldusakt peab olema kontrollitav sellisel kujul, nagu ta on avaldatud selle jõustumise hetkel ja teatavaks tehtud krediidiasutusele, keda see puudutab. 2. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et vaidlustatud otsus tehti teatavaks osadena erinevatel aegadel, sest siis on võimatu rakendada HKS § 7 lg.-s 1 sätestatud tähtaegu ühetaoliselt ja selgelt. 3. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et Eesti Panga Nõukogu otsustele pole kehtestatud vorminõudeid. Eesti Standardiameti poolt 14. jaanuaril 1992. a. kinnitatud standard «Haldusdokumentide vormistamise põhinõuded» EV ST 3-92 on kohustuslik ka nende otsuste vormistamisel. 4. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse menetlusnormide rikkumise tõttu, kuid ringkonnakohtu otsuses ei ole viidet seadusele, mistõttu seda väidet ei ole võimalik kontrollida. Halduskohtul ei olnud võimalik analüüsida Eesti Innovatsioonipanga tegevuse ja kaevatud otsuse sisulist seost, sest kaevatud otsus ei sisaldanud ühtegi kontrollitavat motiivi ja argumenti seoses selle panga tegevusega. Ka puudus halduskohtul selleks protsessuaalne võimalus ja kohustus, sest asja läbivaatamise ulatus oli piiritletud kaebusega vastavalt HKS § 19 lg.-le 2. Eesti Panga esindajate vandeadvokaatide Üllar Talviste ja Aare Targa kirjalikes vastustes kassatsioonkaebusele leitakse, et Tallinna Ringkonnakohtu otsus antud asjas on seaduslik ja põhjendatud ning kassatsioonkaebuse väited ei anna alust selle tühistamiseks. Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium leidis: 1. Eesti Innovatsioonipanga poolt haldusaktina vaidlustatud dokument -- Eesti Panga Nõukogu 9. septembri 1997. a. otsus nr. 10-4 «Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsentsi tühistamine» -- on üksnes protokollina vormistatud otsuse resolutsioon, mis on otsusena vormistatud ekslikult. Tegelikult oli otsus tervikuna olemas ja see oli ka kohtus vaidlustatav. Asjas on tõendatud, et 9. septembril 1997. a. toimus Eesti Panga Nõukogu istung, kus päevakorrapunkti 4 kohaselt arutati Eesti Innovatsioonipanga tegevuslitsentsi tühistamise küsimust. Arutamise tulemusena võttis Eesti Panga Nõukogu vastu otsuse, mis vormistati protokolli koostisosana. See otsus on faktiliselt ja õiguslikult põhjendatud, seega motiveeritud ning sisuliselt kontrollitav. Nimetatud protokolliline otsus esitati Eesti Panga esindaja poolt Tallinna Halduskohtule (toimiku lk. 20--21). Asjaolu, et see otsus saadeti Eesti Innovatsioonipangale 16. septembril 1997. a., s.o. kohtumenetluse ajal, ei muuda antud otsust seadusevastaseks. 2. Eesti Innovatsioonipank väitis Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses, et pank ei ole sooritanud ühtegi toimingut, mis võinuks olla aluseks tema litsentsi tühistamisele. Õige on ringkonnakohtu seisukoht, et halduskohus on asja arutamisel ja otsustamisel lähtunud Eesti Panga Nõukogu tegevuse protseduurilisest ning vormilisest küljest, kuid analüüsimata on jäänud Eesti Innovatsioonipanga tegevuse ja kaevatava otsuse sisuline seos ning alused. Seetõttu on ringkonnakohus tühistanud halduskohtu otsuse õigesti. Eeltoodud põhjustel tuleb jätta ringkonnakohtu otsus muutmata ja kassatsioonkaebus rahuldamata. Juhindudes HKS § 57 p.-st 1 ja § 68 lg.-st 3, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Jätta aktsiaseltsi Eesti Innovatsioonipank esindaja kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 25. novembri 1997. a. otsus haldusasjas nr. II-3/309/97 muutmata. 3. Kanda kassatsioonikautsjon riigieelarve tuludesse. Määrus jõustub 2. märtsil 1998. a. teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Hele-Kai REMMEL Harri SALMANN