Riigikohtu üldkogu — 3-1-1-27-01 T. L. kaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2000. a otsuse peale haldusõiguserikkumise asjas — RT III, 2002, 2, 8

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 7. detsembril 2001. a 3-1-1-27-01 Riigikohtu üldkogu, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel, Jüri Rätsep, Harri Salmann, Peeter Vaher ja Triinu Vernik, vaatas 24. oktoobril 2001. a kaebaja T. L., Tallinna Linnavolikogu ja Tallinna Linnavalitsuse esindaja vandeadvokaat Paul Varuli, Riigikogu esindaja Vootele Hanseni, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Aare Reenumäe ja justiitsministri esindaja Enno Loonurme osavõtul ning üldkogu sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi kassatsiooni korras T. L. kaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2000. a otsuse peale haldusõiguserikkumise asjas. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Liikluskorralduskeskuse parkimiskontrolör koostas 12. juunil 2000. a haldusõiguserikkumiste seadustiku (edaspidi HÕS) § 951 lg 3 p 2 alusel trahvinõude 460 krooni selle kohta, et sõiduauto Opel registrinumbriga X oli pargitud Tallinnas K. tn Y tasulisel parkimiskohal parkimistasu maksmata. 2. Sõiduki parkinud T. L. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles ta palus tühistada mõistetud rahatrahvi ja menetluse haldusõiguserikkumise asjas lõpetada. Kaebaja väitis, et tasu nõudmine parkimise eest avalikel tänavatel ei saa olla avalikel tänavatel avalik-õiguslik koormis, sundkindlustuse makse, trahv, maks ega tsiviilõiguslik lõiv või rendisumma. Samuti palus ta tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punktid 2.4 ja 4.1 osas, mis reguleerivad tasulist parkimist Tallinna linna avalikel tänavatel. 3. Tallinna Halduskohtu 2. oktoobri 2000. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja asjas tehtud otsus muutmata. Kohtuotsuses märgiti, et põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita seaduses otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Põhiseadusest ja seadustest ei tulene, et tasulise parkimise kehtestamine avalikel tänavatel oleks riigielu küsimus, millest tulenevalt kuulub see kohaliku elu küsimuste valdkonda. Halduskohtu hinnangul võis volikogu oma määrusega kehtestada sõidukite tasulise parkimise korra ja sellest tulenevalt loeti volikogu määruse punktid 2.4 ja 4.1 põhiseadusega kooskõlas olevaiks. Kohalikule omavalitsusele annab õiguse tasulise parkimise kehtestamiseks liiklusseadus (edaspidi LS), mille kohaselt võib teeomanik või -valdaja kehtestada tasulise parkimise. Teeseaduse (edaspidi TeeS) § 2 lg-st 1 tulenevalt on teeomanikuks Tallinna linn. Tallinna linna omandis või valduses olevatel teedel võib teeomanik või -valdaja – Tallinna Linnavalitsus – kehtestada valveta tasulise parkimise hinna tulenevalt Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa punktist 1.4. Tallinna Linnavalitsus on 9. veebruari 2000. a määrusega nr 8 kehtestanud sõidukite valveta tasulised parkimisalad ja valveta tasulise parkimise hinnad Tallinna linna omandis või valduses olevatel teedel. Kaebajale määratud trahvinõue oli kooskõlas kehtiva õigusega. 4. Halduskohtu otsuse peale esitas T. L. apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule. Ta leidis, et halduskohtu otsus on põhjendamatu ja vastuolus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsusega asjas nr 3-4-1-11-98. Ta taotles halduskohtu otsuse tühistamist, asjas menetluse lõpetamist ja linnavolikogu eelnimetud määruse lisa punktide 2.4 ja 4.1 põhiseadusevastaseks tunnistamist ja kohaldamata jätmist. 5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2000. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsus muutmata. Kolleegium nõustus halduskohtu otsuses sisalduvate põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata. Täiendavalt märgiti, et parkimistasu ei ole käsitatav maksuna, koormisena, lõivuna, trahvina ega kindlustusmaksena, vaid tasuna sõidukite või jalakäijate liiklemiseks ettenähtud tee hõivamise eest. 6. T. L. esitas ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse Riigikohtule, milles ta taotleb Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi otsuse tühistamist ja asjas menetluse lõpetamist. Kassaator palub põhiseadusevastaseks tunnistada ja jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punktid 2.4 ja 4.1 osas, mis reguleerivad tasulist parkimist avalikel tänavatel, sest need sätted on vastuolus põhiseaduse §-dega 3, 10, 11, 13 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusega asjas nr 3-4-1-11-98. 7. Riigikohtu kriminaalkolleegium vaatas T. L. kassatsioonkaebuse läbi 27. märtsil 2001. a kolmeliikmelises koosseisus ja 8. mail 2001. a kolleegiumi kogu koosseisuga. Lähtudes seaduse ühetaolise kohaldamise vajadusest ja tuginedes HÕS § 314 lg 1 p-le 2 otsustati anda kaebus lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. 8. Riigikohtu üldkogu vaatas asja läbi 6. septembri 2001. a ja 24. oktoobri 2001. a istungitel. Riigikohtu istungil esitas kaebaja T. L. täiendava taotluse tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa punkt 1.4. Lähtudes kaebuses sisalduvast taotlusest tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata osaliselt Tallinna Linnavolikogu määruse nr 32 lisa, otsustas Riigikohtu üldkogu asja edasisel menetlemisel juhinduda lisaks haldusõiguserikkumiste seadustikule ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadusest ja kaasata asja arutamisele õigusakti vastu võtnud organi esindajad ning õiguskantsleri ja justiitsministri. Õiguslik põhjendus Asjaosaliste põhjendused 9. Kaebaja T. L. leidis, et ringkonnakohus on parkimistasu kvalifitseerinud eraõiguse, mitte avaliku õiguse valdkonda kuuluvaks instituudiks. Tsiviilkäibe objektiks võivad asjaõigusseaduse (edaspidi AÕS) § 9 lg 4 alusel olla aga üksnes eraasjad. K. tänav Tallinnas on avalik tänav, sest ta on oma ühiskondliku kuuluvuse tõttu kasutatav igaühe poolt ning seega tulenevalt AÕS § 9 lg-st 2 ka avalik asi. Kuna avalikud asjad on aga väljaspool tsiviilkäivet, puudub Tallinna linnal õigusvõime K. tänava väljarentimiseks parkijatele. 9.1. Kaebaja märgib, et kui LS § 261 lg 4 võimaldab tehingute tegemist kõigi tänavatega, siis AÕS § 9 lg 2 teeb sellest erandi – tehinguid võib teha üksnes nende tänavatega, mis on eraomandis. Kuna tegemist on üld- ja erisätte suhtega, tuleb tsiviilseadustiku üldosa seaduse (edaspidi TsÜS) § 3 alusel kohaldada erisätet, s.o asjaõigusseadust. Kui aga väita, et LS on erisätteks AÕS suhtes, oleksid avalikud tänavad üheaegselt nii sees- kui ka väljaspool tsiviilkäivet, milles peituks ületamatu loogiline vastuolu. 9.2. Kaebuses leitakse veel, et kui parkimistasu on vastavalt kohtuotsusele tsiviilkäibe element, peaks Tallinna linn müüdavatel parkimiskviitungitel muuhulgas ära märkima ka käibemaksusumma, mida nõuab käibemaksuseaduse (edaspidi KMS) § 24 lg 2. Tallinna linna aga ei ole kunagi käsitatud parkimistasu suhtes maksukohuslasena KMS § 6 mõttes. Ka see kinnitab kassaatori arvamust, et parkimistasu ei saa olla tsiviilkäibe elemendiks ning tegemist on põhiseadusevälise nähtusega. 9.3. Kassaator väidab, et kaevatav otsus on ka vastuolus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusega asjas nr 3-4-1-11-98, sest tähelepanuta jäeti selles käsitletud seaduste järgimise nõue. Pidades parkimistasu tsiviilkäibe elemendiks, on Tallinna linn läinud vastuollu põhiseaduse §-dega 3, 10, 11 ja 13. 9.4. Riigikohtu üldkogu istungil kaebaja põhistas Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punkti 1.4 põhiseadusevastasust sellega, et kohalike maksude seaduse (edaspidi KMS) alusel saab maksumäära kehtestada üksnes volikogu, mitte linnavalitsus. Kui aga parkimistasu on eraõiguslik instituut, siis puudub Tallinna linnavalitsusel õigusvõime oferdi tegemiseks parkijale. Punkti 2.4 peab kassaator põhiseadusevastaseks seetõttu, et tema arvates ei vaja avalikul tänaval parkimine linnavalitsuse luba. Punkt 4.1 on kaebaja arvates põhiseadusevastane seetõttu, et p-s 2.4 ebaseadusliku nõude rikkumise eest tahetakse teda võtta haldusvastutusele mitte üksnes HÕS alusel, vaid ka Tallinna linna õigusaktide alusel, mis omakorda on vastuolus HÕS sätetega. 10. Tallinna Liikluskorralduskeskus esitas kohtule kirjalikud vastuväited, kus leitakse, et kaebus pole põhjendatud ega kuulu rahuldamisele. Tallinna linnal kui teeomanikul on õigus kehtestada tasulise parkimise kord tänavatel. Parkimistasu on tasu sõidukite või jalakäijate liiklemiseks ettenähtud tee hõivamise eest. Tallinnas müüdavatel parkimispiletitel on ära toodud ka käibemaks. 11. Tallinna Linnavolikogu kirjalikus arvamuses leitakse, et volikogu 23. septembri 1999. a määrusega nr 32 kinnitatud «Sõidukite tasulise parkimise korra» punktid 2.4 ja 4.1 ja sama korra alusel välja antud linnavalitsuse 8. detsembri 1999. a määrus nr 113 on kooskõlas põhiseaduse ja seadusega. Tasu parkimise eest ei saa käsitada kohaliku maksu ega koormisena. Kohalike maksude loetelu on ammendavalt toodud kohalike maksude seaduses ning seaduses sätestamata kohaliku maksu kehtestamine läheks vastuollu põhiseaduse §-ga 157, mille kohaselt kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Võimaluse tasulise parkimise kehtestamiseks annab kohalikule omavalitsusele LS § 261 lg 4. Nimetatud seadus ei näe ette, et parkimise hinnad peaks kehtestama volikogu. 12. Tallinna Linnavalitsuse esindaja arvamuse kohaselt on parkimistasu teenustasu, sest selle kehtestamise eesmärgiks oli: a) kesklinnas liikluskoormuse vähendamine; b) selle läbi parkimisteenuse pakkumine nendele isikutele, kellel asjaajamise tõttu on vajadus autoga kesklinna sõita ja seal parkida; c) laekunud tasu suunamine linna eelarvesse, mille tuluosa kasutada liikluskorralduse parandamiseks linnas. Tallinna linn lähtus määruse kehtestamisel liiklusseadusega talle antud volitusnormist. Tulenevalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 30 lg-st 2 ja Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määrusega nr 32 kehtestatud «Sõidukite tasulise parkimise korra» punktist 1.4 oli Tallinna Linnavalitsusel pädevus kehtestada parkimistasu. 13. Riigikogu õiguskomisjoni kirjalikust arvamusest nähtub, et parkimise eest tasumine ei ole tsiviilõiguslik tehing, kuid pole ka maks, koormis, lõiv, trahv ega sundkindlustus. Õiguskomisjoni arvates ei ole tegemist maksuga seetõttu, et parkimistasu ei ole kehtestatud kindla suurusena kohaliku omavalitsusüksuse territooriumi avalikel teedel parkimise eest. Komisjon leidis, et kohalikke makse võib kehtestada lisaks kohalike maksude seadusele ka mõne teise seadusega, kui see on vajalik avaliku korra kaitsmise huvides või riigi julgeoleku kaitsmise seisukohast. 14. Õiguskantsler leiab, et parkimistasu on erieesmärgiga ja liiklusseaduse alusel antud eriliigiline kohalik maks, sest ta vastab kõigile maksu tunnustele. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta põhimõtted peaksid andma omavalitsusele kui seaduse alusel tegutsevale autonoomsele üksusele õiguse otsustada ka kohalike maksude kehtestamisel nii maksu määra kui ka diferentseeritud maksumäärade kehtestamise üle. Kohalike maksude seadus sätestab samuti volikogu ainuõiguse maksumäärade ja diferentseeritud määrade kehtestamiseks. Seega on LS § 261 lg 4 volitusnorm kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 9 lõikega 3. Parkimise hinnad on oma olemuselt maksumäärad ja nende kehtestamine kuulub nii KOKS § 22 lg 1 p 2, MKS § 6 lg 1 kui ka KMS § 2 lg 1 kohaselt volikogu ainupädevusse. Sellise õiguse edasidelegeerimine ei tulenenud seadusest ja seetõttu parkimistasu ehk parkimise hindade kehtestamise õiguse edasivolitamine oli vastuolus põhiseaduses sätestatud legaalsuse põhimõttega ja vastuolus ka eelnimetatud seadustega. 15. Justiitsminister on kirjalikus arvamuses seisukohal, et kohaliku omavalitsuse poolt parkimistasu kehtestamise eesmärk on ohutu liiklemise ja liikluskorralduse kui avalik-õiguslike ülesannete täitmise tagamine. Parkimistasu tuleb käsitada maksuna, sest ta vastab MKS §-st 2 tuletatavatele maksu iseloomulikele tunnustele. Tegu on rahalise kohustisega, millel puudub otsene vastutasu. Parkimistasu kehtestamine kohalike omavalitsuste poolt on põhiseadusega kooskõlas, kuid seaduse ja põhiseadusega on vastuolus Tallinna Linnavolikogu poolt kehtestatud korra p 1.4, mis delegeeris parkimishindade kehtestamise linnavalitsusele. Tulenevalt asjaolust, et maksumäär on äärmiselt oluline maksusuhte element, toob see omakorda kaasa Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» põhiseadusevastasuse osas, mis reguleerib tasulist parkimist. Üldkogu seisukoht I. 16. Kassaator T. L. ei vaidlusta seda fakti, et ta parkis talle kuuluva sõiduauto Tallinnas K. Y maja ette ega maksnud tasu parkimise eest. Kassaatori väitel puudub Tallinna linnal õigus nõuda tasu parkimise eest linna avalikel tänavatel. Seetõttu on talle HÕS § 951 lg 3 p 2 järgi mõistetud trahv ebaseaduslik. 17. Et otsustada, kas trahvinõue, mis oma olemuselt on isikule määratud halduskaristus, on seaduslik, on vaja analüüsida, kas avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev ametiisik tegutses oma pädevuse piirides ja järgis menetlusnõudeid. Tuvastada tuleb ka see, kas tegemist on avaliku ja tasulise parkimiskohaga ning kas parkimistasu Tallinnas K. Y maja ees on kehtestatud õiguspäraselt. 18. Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 188 järgi volitab kohaliku omavalitsuse volikogu HÕS §-s 951 nimetatud haldusõiguserikkumise asju arutama ametiisikuid, kes teostavad kontrolli või järelevalvet volikogu haldusterritooriumil. Tallinna Liikluskorralduse Keskuse parkimiskontrolöri volitus tuleneb Tallinna Linnavolikogu 12. juuni 1997. a määrusest nr 33. Selle määrusega kinnitati ametiisikute loetelu, kellel on õigus arutada haldusõiguserikkumise asja ja koostada protokolle. Määruse teise osa punkti 6 järgi on HÕS §-s 951 nimetatud asju pädev arutama ka parkimiskontrolör, sh koostama ka trahvinõude. Parkimiskontrolöri pädevust ei ole kassaator vaidlustanud. 19. Selgitamist vajab, kas T. L. parkis sõiduki avalikul parkimiskohal HÕS § 951 lg 3 tähenduses. Teeseaduse § 4 lg 1 sätestab, et avalikult kasutatavate teede hulka kuuluvad riigimaantee, kohalik maantee ja tänav. Teeseaduse § 6 järgi on tänav linnas, alevis või alevikus paiknev rajatis, mis on ehitatud või kohandatud sõidukite või jalakäijate liiklemiseks. Kuna liiklemine hõlmab LS § 261 järgi ka parkimise, siis järeldub sellest, et Tallinnas asuv K. tänav koos maja nr Y ees oleva parklaga on igaühe kasutatav asi ehk avalik asi. II. 20. Avalik võim saab isikut karistada ja sellega piirata tema vabadust üksnes siis, kui tasu parkimise eest avalikul parkimiskohal on kehtestatud õiguspäraselt. Selline nõue tuleneb põhiseaduse § 3 esimese lõike esimesest lausest. Teo toimepanemise ajal 12. juunil 2000 olid sõidukite valveta tasulised parkimisalad ja parkimishinnad Tallinna linna omandis või valduses olevatel teedel kehtestatud Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrusega nr 8 ja 29. märtsi 2000. a määrusega nr 22. Linnavalitsuse määruste alustena on märgitud KOKS § 6 lg 3, LS § 261, Tallinna põhimääruse § 6 lg 3 ja Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määrusega nr 32 kinnitatud «Sõidukite tasulise parkimise kord». K. tänav tunnistati tasulise parkimise alaks Tallinna Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrusega nr 22. 21. Tasulise parkimise kehtestamise seaduslik alus oli kuni 1. veebruarini 2001 kehtinud liiklusseaduse § 261 lg 4, mis sätestas, et teeomanik või -valdaja võib kehtestada tasulise parkimise. 1. veebruaril 2001. a jõustunud liiklusseaduse § 50 lg 5 (RT I 2001, 3, 6) alusel võib tasulise parkimise kehtestada teeomanik või teehoiu korraldamise eest vastutav isik. Tallinna Linnavolikogu võttis 23. septembril 1999 vastu määruse nr 32, mille lisa punktis 1.4 sätestati, et Tallinna linna tasulise parkimise alad, kohad ja hinna kehtestab Tallinna Linnavalitsus. Seega delegeeris volikogu linnavalitsuse otsustada nii tasulise parkimise alad kui ka parkimistasu suuruse. 22. Kassaator T. L. taotles nii halduskohtule kui ka Riigikohtule esitatud kaebuses tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punktid 2.4 ja 4.1 selles osas, mis reguleerivad tasulist parkimist avalikel tänavatel. Riigikohtu üldkogu istungil taotles kassaator lisaks nimetatud punktidele ka punkti 1.4 tunnistamist põhiseadusevastaseks. T. L. arvates on parkimistasu «põhiseaduseväline ja ebaseaduslik nähtus». Tema argumendid on refereeritud käesoleva otsuse punktis 9. 23. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa sätted, mille põhiseadusevastasusele kassaator osundab, on sõnastatud järgmiselt: Punkt 1.4: «Tallinna linna tasulise parkimise alad, kohad ja hinnad kehtestab Tallinna Linnavalitsus (edaspidi linnavalitsus).»; punkt 2.4: «Valveta tasulises parkimiskohas (v.a eraparklas) tõendab sõiduki parkimise õigust: 2.4.1. nõuetekohaselt kustutatud ühekordne parkimispilet; 2.4.2. parkimisautomaadi pilet; 2.4.3. parkimise kuukaart; 2.4.4. parkimiskoha automaadi lubav näit; 2.4.5. linnavalitsuse väljastatud parkimise soodusluba.»; punkt 4.1: «Korras sätestatud tasulise parkimise nõudeid rikkunud sõiduki juht võetakse vastutusele haldusõiguserikkumiste seadustiku ja liiklusseadusega ning Tallinna linna õigusaktidega kehtestatud alusel ja korras.» 24. Põhiseaduse § 15 esimese lõike teine lause eeldab, et seadus või muu õigusakt, mille põhiseadusevastaseks tunnistamist nõutakse, oleks asjassepuutuv. Õigusakti asjassepuutuvus tähendab, et säte, mille põhiseaduspärasust kohus kontrollib, peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus – RT III 2001, 1, 1). Üldkogu leiab, et Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punktid 2.4 ja 4.1 ei ole asjassepuutuvad sätted, sest nende kehtimisest ei sõltu vastutus HÕS § 951 järgi. Korra punkt 2.4 nimetab dokumendid, mis tõendavad avalikus tasulises parkimiskohas sõiduki parkimise õigust. Korra punkt 4.1 viitab vastutusele tasulise parkimise korra rikkumise eest ega oma iseseisvat regulatiivset tähendust. 25. Asjassepuutuv säte on korra punkt 1.4. Liiklusseaduse § 261 lg 4 andis tee valdajale tasulise parkimise kehtestamise õiguse. Tallinna Linnavolikogu delegeeris Tallinna linna tasulise parkimise ala, koha ja hinna otsustamise Tallinna Linnavalitsusele. Seega sõltub korra punkti 1.4 kehtivusest kaebaja halduskorras karistamise seaduslikkus. III. 26. Et leida vastus küsimusele, kas parkimistasu kehtestamine Tallinna linnas on linnavolikogu või linnavalitsuse pädevuses, tuleb välja selgitada parkimistasu õiguslik iseloom. 27. Esmalt märgib üldkogu, et avaliku tee staatus tähendab igaühe õigust teel liigelda. Ka parkimine on hõlmatud liikluse mõistega. Igaühe õigus avalikul teel liigelda ei ole aga piiramatu. Tänapäeval ei ole avalikku teed võimalik mõistlikult kasutada ilma seal liiklust reguleerimata. Liikluse korraldamise pädevus ei ole tsiviilõigusliku omandiõigusega hõlmatud õigus, vaid avalikust õigusest tulenev pädevus. Liikluse korraldamiseks tuleb paratamatult mõnes kohas parkimine keelata või lubada seda teatud tingimustel. Parkimiskohad avalikel teedel, eriti linna keskosas, on piiratud avalik ressurss, mille kasutamist tuleb mõistlikul kombel sõidukivaldajate vahel reguleerida. Parkimistasu kehtestamine soodustab piiratud ressursi optimaalset kasutamist. 28. Parkimiskohtade loomine nõuab liikluskorraldusrajatiste püstitamist, parkimiskohtade märgistamist, hooldust ja teenindamist, mis põhjustab kulutusi. Seetõttu on mõistlik ja õiglane, et sõiduki kasutaja kannab parkimiskoha haldamiskulu ja maksab mõõdukat tasu selle eest, et ei pea pikka aega vaba parkimiskohta otsima. Sõidukiomanik või -kasutaja saab parkimistasu makstes vastu avaliku teenuse – võimaluse leida tiheda liiklusega piirkonnas osa avalikust teest sõiduki ajutiseks hoidmiseks. Sõiduki parkimisega seotud kõikide kulude arvutamine ei ole igal üksikjuhtumil võimalik. 29. Ekslik on kassaatori väide, et ringkonnakohus on pidanud parkimistasu eraõiguse valdkonda kuuluvaks instituudiks. Ringkonnakohtu otsuses sisalduvast seisukohast, et «parkimistasu on tasu sõidukite või jalakäijate liiklemiseks ettenähtud tee hõivamise eest», see ei nähtu. Asjaolu, et parkimistasu ei ole klassikaline maks, lõiv, trahv, sundkindlustuse makse vms, ei tähenda veel, et see tasu oleks eraõiguslik tasu. 30. Kui parkimistasu oleks tasu linnale kuuluva asja kasutusse andmise eest eraõiguslikus suhtes (renditasu), siis ei vajaks see erinevalt avalik-õiguslikest rahalistest kohustustest eraldi seadusest tulenevat õiguslikku alust. Tulenevalt TsÜS § 6 lg-st 3 võib kohalik omavalitsusüksus oma vara kasutamisel ja käsutamisel astuda eraõiguslikesse suhetesse. See õigus on piiratud nn avalike asjade (igaühe poolt kasutatavate asjade) puhul. Õige on kassaatori väide, et linn ei tohi tema omandis olevat avalikku teed, väljakut, parki jne teistele isikutele välja rentida, koormata hoonestusõigusega, hüpoteekide, servituutide jm piiratud asjaõigustega ega ka teistele isikutele võõrandada. See on tõepoolest keelatud AÕS § 9 lg-ga 4, aga ka igaühe subjektiivse õigusega kasutada avalikku teed vastavalt kasutusotstarbele. Kassaatori arutlus asjaõigusseaduse ja liiklusseaduse kui eri- ja üldseaduse vahekorra üle tugineb aga vigasele eeldusele, et parkimistasu kehtestamine ja võtmine on tsiviilkäive. Üldkogu märgib, et tsiviilkäibe all mõeldakse õiguste üleminekut ühelt õigussubjektilt teisele. Parkimistasu võtmisega ei anta avalikku asja – tee, tänav – tsiviilkäibesse. 31. Riigikohtu üldkogu nendib, et parkimistasu ei saa lugeda maksuks ega koormiseks. Vastavalt maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p-le 1 on maks maksuseadusega või seaduse alusel antud kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega riigi ja kohaliku omavalitsuse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud, ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel ilma otsese vastutasuta rahaline kohustus. Rahaline kohustus, millel pole kõiki eelnimetatud tunnuseid, ei ole maks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 36 lg 2 kohaselt on koormis mitterahaline kohustus, mis seaduse alusel kehtestatakse volikogu määrusega füüsilisele või juriidilisele isikule kohustuslike tööde tegemiseks valla või linna territooriumil kehtestatud heakorraeeskirjade täitmiseks. 32. Üldkogu leiab, et parkimistasu saab õiguslikus tähenduses mõista kui teenustasu. See on tasu, mida võetakse linna poolt osutatava teenuse kasutamise eest, tasu avaliku asja kasutamise eest. Sellise tasu kesklinnas kehtestamise eesmärgiks on liikluskoormuse vähendamine, parkimisteenuse pakkumine nendele isikutele, kellel on vaja autoga kesklinnas sõita ja seal parkida ning laekunud tasu suunamine linnaeelarvesse, mille tuluosa kasutatakse liikluskorralduse parandamiseks. 33. Tasulise parkimise kehtestamise võimaluse nägi ette liiklusseaduse § 261 lg 4, mille kohaselt võis teeomanik või -valdaja kehtestada tasulise parkimise. Tänavad ja väljakud, kus linn tasulise parkimise kehtestas, kuulusid kohaliku omavalitsuse valdusesse ja seega oli Tallinna Linnavolikogul liiklusseadusest tuleneva volitusnormi alusel õigus kehtestada sõidukite tasulise parkimise kord. 34. Liiklusseaduse § 261 lg 4 jättis aga lahtiseks, milline kohaliku omavalitsuse organ on pädev kehtestama parkimistasu. Tallinna Linnavolikogu delegeeris 23. septembri 1999. a määrusega nr 32 kinnitatud «Sõidukite tasulise parkimise korra» punktiga 1.4 tasulise parkimise alade, kohtade ja hindade kehtestamise Tallinna Linnavalitsusele. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p 2 järgi kuulub volikogu ainupädevusse kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine ning punkti 4 järgi koormiste määramine. Kuna üldkogu asus seisukohale, et parkimistasu ei ole maks ega koormis, siis oli Tallinna Linnavolikogu pädev delegeerima linnavalitsusele kehtestada tasulise parkimise alad, kohad ja hinnad. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 30 lg 2 alusel lahendab ja korraldab linnavalitsus kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määrustega on talle täitmiseks pandud. Seadusandja tahet anda tasulise parkimise korraldamine vahetult linna- või vallavalitsusele peegeldab ka liiklusseaduse kehtiva redaktsiooni § 50 lg 5, mis sätestab, et teeomanik või teehoiu korraldamise eest vastutav isik võib kehtestada tasulise parkimise. 35. Seega olid Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määrusega nr 32 kinnitatud «Sõidukite tasulise parkimise korra» p 1.4 ja Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja 29. märtsi 2000 määrus nr 22, millega kehtestati tasulised parkimisalad ja parkimishinnad Tallinna linna omandis või valduses olevatel teedel, kooskõlas seaduste ja ka põhiseaduse §-ga 3. T. L. vastutusele võtmine 12. juunil 2000. a toimepandud õiguserikkumise eest HÕS § 951 lg 3 p 2 alusel oli seaduslik, sest tasulise parkimise kord olid kehtestatud Tallinna Linnavolikogu ja Tallinna Linnavalitsuse õiguspäraste õigusaktidega ning Riigikohtu üldkogul puudub alus põhiseaduse § 152 lg-s 2 antud volituste kasutamiseks. Lähtudes eeltoodust ja juhindudes haldusõiguserikkumise seadustiku § 324 lg 1 p-st 1 ning Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadusest, Riigikohtu üldkogu otsustas: Jätta T. L. kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2000. a otsus T. L. haldusõiguserikkumise asjas HÕS § 951 lg 3 p 2 järgi muutmata. Otsus jõustub 7. detsembril 2001. a, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Eesistuja Uno LÕHMUS Liikmed Tõnu ANTON Jüri ILVEST Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Lea KIVI Ants KULL Lea LAARMAA Jaak LUIK Jaano ODAR Jüri PÕLD Hele-Kai REMMEL Jüri RÄTSEP Harri SALMANN Peeter VAHER Triinu VERNIK Kohtunik Uno Lõhmuse esiarvamus Sarnaselt mitme kolleegiga ei saa ma nõustuda üldkogu enamusega käesolevas asjas. Üldkogu enamuse ja vähemuse arvamuste lahknevus sai alguse parkimistasu õigusliku olemuse sisustamisest. Enamus jõudis arvamusele, et parkimistasu pole maks ega koormis, sest ei vasta kõigile maksu tunnustele, mis on kirjeldatud maksukorralduse seaduses, ja koormise tunnustele, mis on kirjeldatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 36 (otsuse p 31). Seepärast saab parkimistasu õiguslikus tähenduses mõista kui teenustasu, mille suuruse, tasulise parkimise alade ja kohtade kehtestamise õiguse Tallinna Linnavolikogu seaduslikult siirdas linnavalitsusele (p-d 32 jj). 1. Minu veendumuse kohaselt on parkimistasu eriotstarbeline maks avaliku asja kasutamise eest. Ma möönan, et hinnang parkimistasule sõltub sellest, kuidas sisustada maksu mõistet. Üldkogu enamus välistas parkimistasu lugemise maksuks põhjusel, et see ei vasta maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p-s 1 sõnastatud maksu mõiste kõigile tunnustele, kuid jättis täpsustamata, millistele maksu tunnustele parkimistasu ei vasta. Ma möönan, et grammatilist tõlgendusviisi kasutades võib taolisele järeldusele jõuda. Põhiseaduse §-des 113 ja 157 nimetatud maksu mõiste sisustamiseks ei saa aga lähtuda pelgalt maksukorralduse seaduses toodud maksu määratlusest. Kaalukeeleks peaks olema parkimistasu olemus ja eesmärk. Olen arvamusel, et parkimistasu olemuse määratlemiseks on eelkõige vaja selgusele jõuda tasu kehtestamise eesmärgis. Otsuses on õigustatult kirjutatud, et parkimistasude kehtestamine soodustab piiratud ressursi optimaalset kasutamist. Parkimiskohad avalikel teedel, eriti linna keskosas, on piiratud avalik ressurss, mille kasutamist tuleb mõistlikul kombel sõidukivaldajate vahel reguleerida (p 27). Sellest kirjeldusest selgub, et parkimistasu kehtestamise esmaseks eesmärgiks pole teenuse osutamine, vaid piiratud avaliku ressursi mõistlik kasutamine. Üldjuhul kehtestatakse tasu parkimise eest linna keskuses olevatel tänavatel, kusjuures tasu suurus võib eri piirkondades olla erinev ja pole vastavuses parkimise korraldamiseks ja tasu kogumiseks tehtavate kulutustega. Tasu sunnib sõiduki valdajaid piirama parkimise kestust ja annab võimaluse leida parkimiskoht neile, kes soovivad sõita autoga lähemale äri või ametiasutustele. Parkimistasu on üks kohaliku omavalitsuse tuluallikatest. Tallinna Linnavalitsuse selgituste järgi suunatakse saadud raha linna eelarvesse ja kasutatakse liikluskorralduse parandamiseks. Need parkimistasu olemuslikud tunnused lubavad parkimistasu pidada eriotstarbeliseks maksuks. Parkimistasu võib võrrelda teede ja tänavate sulgemise maksuga, mis on nimetatud kohalike maksude loetelus kohalike maksude seaduses (§ 5). Siinkohal või märkida, et ka varasem Eesti maksuõigusteooria tunnistas avalik-õiguslikke teenustasusid eri liiki maksudeks (vt J. Vaabel. Eesti riigi maksundusõiguse põhiprobleeme. Tartu 1995, lk 35–36). 2. Ülalesitatud arutlusest johtub kaks järeldust: 1) maksuna põhiseaduse tähenduses on hinnatavad ka sellised rahalised kohustused, mida seadus ei nimeta otsesõnu maksuks ja 2) kohalike maksude seaduse §-s 5 antud kohalike maksude loetelu ei ole ammendav. Riigikogu õiguskomisjon leidis üldkogule saadetud kirjas, et kohalikke makse võib kehtestada ka mõne teise seadusega peale kohalike maksude seaduse. 3. Põhiseaduse § 157 2. lõige annab kohalikule omavalitsusele õiguse seaduse alusel kehtestada ja koguda makse ja panna peale koormisi. Parkimistasu kehtestamise seaduslikuks aluseks oli kuni 1. veebruarini 2001 kehtinud liiklusseaduse § 261 lg 4 ja alates 1. veebruarist 2001 uue liiklusseaduse § 50 lg 5. Seadus jättis küll lahtiseks, milline omavalitsusorgan, volikogu või valitsus, on pädev kehtestama parkimistasu, kuid kohaliku omavalitsuse korralduse seadus annab sellele küsimusele selge vastuse paragrahvis, kus on juttu volikogu ainupädevusest. Kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine on § 22 lg 1 p 2 järgi volikogu ainupädevuses. Eesti põhiseaduse kohaldamise praktikas on juba pikka aega järgitud demokraatia põhimõtet, mis nõuab, et seadusandja ei tohi talle antud seadusandlusõigust täidesaatvale võimule delegeerida. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kirjutas 1994. a tehtud otsuses, et «põhiseaduse selle sätte (§ 113) mõte on keeld sätestada riiklikke maksusid, koormisi, lõivusid, trahve ja sundkindlustuse maksusid seadusest alamalseisvate aktidega» (7. detsembri 1994. a otsus). Teises otsuses 1998. aastast märkis sama kolleegium, et «tollimaksu kehtestamise ja tollitariifi sätestamise delegeerimine Vabariigi Valitsusele on vastuolus Eesti tähtsaimate riigiehituslike alustega – …» (23. märtsi 1998. a otsus). 2000. aastal tehtud otsuses läks üldkogu veelgi kaugemale, märkides, et põhiseaduse § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (22. detsembri 2000. a üldkogu otsus). Põhiseaduse tõlgendamise praktika oli jõudnud põhimõtteni, et kõik põhiseaduse § 113 kaitsealas olevad avalik õiguslikud rahalised kohustused peab kehtestama parlament seadusjõulise aktiga. Põhiseadus annab ka kohalikule omavalitsusele õiguse seaduse alusel kehtestada kohalikke makse. Demokraatia põhimõttest ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse regulatsioonist tulenevalt ei saa volikogu seda õigust edasi delegeerida linnavalitsusele. Parkimistasu suurus ja selle kehtestamise ulatus on rahalise kohustuse olulised koostisosad, mida ei saa jätta täitevvõimu otsustada. Mul on kahju, et üldkogu mõnevõrra taganes 22. detsembri 2000. a otsuse seisukohtadest, millest tulenevalt pidanuks parkimistasu kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestama Tallinna Linnavolikogu, isegi kui seda rahalist kohustust avaliku asja kasutamise eest mitte tunnistada maksu eriliigiks. Uno LÕHMUS Eriarvamus haldusõiguserikkumise ja põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-1-1-27-01 Riigikohtu üldkogu 7. detsembri 2001. a otsus toetub seisukohale, et parkimistasu on avalik-õiguslik teenustasu ja et seda tasu ei saa lugeda maksuks. Nimetatud seisukohast on tehtud järeldus, et sellise tasu võis kehtestada linnavalitsus, sest KOKS § 22 lg 1 p 2 järgi kuulub volikogu ainupädevusse vaid kohalike maksude, mitte aga avalik-õiguslike teenustasude kehtestamine. Arvan, et see järeldus on ebaõige järgmistel põhjustel: 1. Põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 4-1-10-00 leidis Riigikohtu üldkogu, et põhiseaduse § 113 kaitseala hõlmab mitte üksnes selles paragrahvis nimetatud makseid, vaid kõiki avalikõiguslikke makseid sõltumata sellest, kuidas neid nimetatakse. Samamoodi tuleb tõlgendada ka põhiseaduse § 157 lg 2, sest vastasel korral on võimalik selle sätte kaitseala vältida, nimetades maksutunnustele vastavat makset mitte maksuks, vaid teisiti – näiteks tasuks. Pealegi on tänaste arusaamade järgi maksud vaid üks avalikõiguslike maksete liikidest. Põhiseaduse § 113 ja § 157 lg 2 eesmärk on tagada, et ühtki avalikõiguslikku makset ei kehtestataks teisiti kui vastavalt kas seadusega või seaduse alusel. Seega kuulub avalik-õiguslik parkimistasu põhiseaduse § 157 lg 2 kaitsealasse sellest sõltumata, kas tegemist on maksuga või mitte. Vastupidisest järeldusest tuleneks seegi ekslik seisukoht, et kohalik omavalitsus võib ka siis, kui seadus seda ette ei näe, kehtestada avalik-õiguslikke makseid, mis ei ole maksud või mida ei nimetata maksudeks. 2. Samuti nagu põhiseaduse § 157 lg-s 2, peetakse ka KOKS § 22 lg 1 p-s 2 silmas mitte üksnes kohalikke maksusid, vaid kõiki avalikõiguslikke makseid. Seepärast on mitte üksnes kohalike maksude, vaid kõigi avalikõiguslike maksete kehtestamine volikogu ainupädevuses. Järelikult on Tallinna Linna volikogu seadusevastaselt delegeerinud tasulise parkimise alade, kohtade ja hindade kehtestamise Tallinna Linnavalitsusele ja viimane on seadusevastaselt kehtestanud parkimistasu. Seega on T. L. võetud haldusvastutusele Tallinna Linnavalitsuse seadusevastase haldusakti alusel, mistõttu tulnuks Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu vastavad otsused, samuti trahvinõue, tühistada ja menetlus selles haldusõiguserikkumise asjas lõpetada. 3. Asjasse puutuvad Tallinna Linnavalitsuse määrused ei ole üksnes seadusevastased, vaid on ka põhiseadusevastased. Põhiseaduse § 154 lg 1 järgi peab kohalik omavalitsus tegutsema seaduste alusel, s.o seaduslikkuse nõuet järgides. Seega on linnavalitsuse määrused vastuolus ka põhiseaduse § 154 lg-ga 1. 4. Parkimistasu ei ole teenustasu, sest sageli puudub otsene ja konkreetne vastutasu. Abstraktne parkimisvõimalus ei ole konkreetne vastutasu seepärast, et sobivad parkimiskohad ei pruugi olla vabad ja vastutasuks ei saa pidada parkimisvõimalust väljaspool parklat. Parkimistasu kättesaamiseks tehtud kulutused ei ole tehtud parkimisvõimaluse loomiseks. Kui parkimistasu oleks teenustasu, siis peaks tasu suurus sõltuma vastutasust, teenustasu peaks vastama teenuse osutamiseks tehtud kulutustele. Parkimistasu suurus sõltub aga tasulise parkimisala piirist ja hinnatsoonist, mitte parkimiskoha kvaliteedist või parkimiskoha ehitamiseks tehtud kulutustest. 5. Riigi või kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud parkimistasu on maks (erandite kohta vt p 6), sest tegemist on otsese ja konkreetse vastutasuta avalikõigusliku rahalise kohustisega, mille täitmine tagatakse haldusvastutuse abil. Parkimistasul on nii koormamis- kui ka kujundamisfunktsioon. Parkimistasu mõjutab käitumist – kasulik on parkida väljaspool tasulist parkimisala, odavamal parkimisalal või parkida võimalikult lühiajaliselt. 6. Erateel on parkimistasu õiguslik olemus määratud kas avalikõigusliku lepinguga, mille alusel on tee määratud avalikuks kasutamiseks või hüvitise maksmise kohustusega tee kasutamise eest. Parkimistasu aluseks tasulisel teel on teeseaduse § 26. Riigikohtu liige Tõnu ANTON Eriarvamus Riigikohtu üldkogu 7. detsembri 2001 aasta otsuse (edasiselt Üldkogu otsus) tegemisel, millega jäeti rahuldamata T. L. kassatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 8. detsembri 2000. a otsuse peale, jäin nii otsuse resolutiivosa kui ka motiivide osas eriarvamusele järgmistel kaalutlustel. 1. Kuigi käesolev kohtuasi on välja kasvanud konkreetse haldusõiguserikkumise pinnalt, on tegelikult T. L. taotluste ja kogu kohtumenetluse sisuks olnud küsimus sellest, kuidas tuleks õiguslikult määratleda parkimistasu ja kas parkimistasu võtmise õiguslik regulatsioon on kooskõlas põhiseadusega. Seda arvestades ei ole minu arvates õige alustada üldkogu seisukohtade esitamist konkreetse haldusõigusrikkumise analüüsist, konstateeringutest, et T. L. jättis parkimistasu maksmata ja et ta ei olegi seda fakti vaidlustanud (Üldkogu otsuse p 15); et ta ei ole vaidlustanud parkimiskontrolöri pädevust (Üldkogu otsuse p 18) ja et tasulise parkimise kehtestamise seaduslik alus oli kuni 1. veebruarini 2001 kehtinud liiklusseaduse § 261 lg 4 (Üldkogu otsuse p 21). Olen seisukohal, et kui konkreetse kohtuasja lahendamisel tõusetub põhiseaduslikkuse küsimus, siis ei saa õigusriiklikkuse põhimõttest ega ka lihtsalt normatiivaktide hierarhiast lähtuvalt alustada analüüsi altpoolt, üksikküsimusest, pragmaatikast. Selline analüüsi metoodika võib vältimatult kujundada nii analüüsijas kui ka kohtuotsuse lugejas hoiaku, et kas on mõtet hakata otsima ja nägema vastuolu põhiseadusega, kui argielu tasandil, volikogu ja linnavalitsuse tasandil näib kõik harjumuspärane ja selle kaudu ka mõistusepärane olevat. 2. Tulenevalt põhiseaduse § 15 esimese lõike teisest lausest analüüsitakse ja hinnatakse Üldkogu otsuse p-s 24 seda, millised sätted on käesoleva kohtuasja puhul asjasse puutuvad ja nenditakse, et asjasse puutuvad ei ole Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 lisa «Sõidukite tasulise parkimise kord» punktid 2.4 ja 4.1. Küll aga loetakse Üldkogu otsuse p-s 25 asjassepuutuvaks ülalnimetatud korra punkti 1.4. Olen seda meelt, et asjassepuutuvuse küsimus on kahepoolne ja põhiseaduslikkus küsimuse lahendamisel tuleks analüüsida ning hinnata ka seda, millised põhiseaduse sätted on antud juhul asjakohased. Kahtlemata tuleks seejuures eeskätt analüüsida neid põhiseaduse sätteid, millele on otseselt viidanud isik, kes taotleb põhiseaduslikkuse kontrollimist. Kuid Eesti põhiseaduslikkuse kohtu praktikas (vt näiteks Riigikohtu üldkogu 20. detsembri 2000. aasta otsust Vergin Danques’i asjas) on asutud seisukohale, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse piirid ei ole üheselt ja rangelt määratletud kohtumenetluse poole taotluste sisuga ja et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tuleb kontrollida vaidlustatud sätte kooskõla ka teiste põhiseaduse sätetega. 3. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames analüüsis Riigikohtu üldkogu tegelikult väga pikalt ja põhjalikult seda, kas parkimistasu on kooskõlas PS § 157 lg-s 2 sätestatuga. Samas ei ole Üldkogu otsuses põhiseaduse nimetatud sätet loetud otseselt asjassepuutuvaks ja seetõttu on PS § 157 lg-ga 2 seonduv pikk ja põhjalik analüüs otsuses jäänud kahjuks kajastamata. Üldkogu otsuse p-s 31 märgitakse üksnes kaudse viitega PS § 157 lg-le 2, et parkimistasu ei ole maks ega koormis. 4. Ma ei saa nõustuda põhjendusega, et parkimistasu ei ole maks seetõttu, et see ei vasta kõigile maksukorralduse seadusega maksudele kehtestatavatele nõuetele. Sellelaadset mõttekäiku edasi arendades võiks ju inimestele panna sadu rahalisi kohustusi, mis sisuliselt on maksud, kuid mille puhul on teadlikult mingi maksu tunnus ära jäetud. 5. Olen seda meelt, et PS § 157 lg-s 2 sätestatut ei saa lugeda mitte üksnes ja isegi mitte eeskätt kohalike omavalitsuste tegevust korraldavaks sätteks, vaid et selles, kooskõlas PS §-s 10 deklareerituga, sisaldub isiku põhiõigus olla kohaliku omavalitsuse poolt avalik-õiguslikult koormatud üksnes maksude ja koormistega. PS § 157 lg-s 2 sisalduva kaheelemendilise loetelu purgivus ilmneb ka PS selle sätte võrdlemisel PS §-ga 113: kui riiklikul tasandil lubatakse seadusega sätestada (st et isikul on põhiõigus mitte olla koormatud muul viisil) makse, koormisi, lõivusid, trahve ja sundkindlustuse sätteid, siis analoogiline kohaliku omavalitsuse pädevust määrav säte on ühelt poolt oluliselt restriktiivsem ja ei võimalda kohaliku omavalitsuse tasandil midagi muud peale maksude ja koormiste. Kuid teiselt poolt – kooskõlas PS §-ga 154 – võib kohalik omavalitsus ise otsustada, kas kehtestada neid kohalikke makse või koormisi, mille kehtestamiseks on seaduslik alus. 6. Olles seisukohal, et parkimistasu kujutab endast olemuslikult kohalikku maksu, ei näe ma mingit loogilist põhjendust sellele, miks peaks isik Eesti Vabariigis otsima kohalikke makse lisaks kohalike maksude seadusele veel ka teisest seadustest. Raske on nõustuda õiguskantsleri esindaja poolt esitatud arvamuses märgituga, et «kohalike maksude seaduse § 5 annab kohalike maksude ammendava loetelu selle seaduse mõttes. Teoreetiliselt on võimalik, et eriseadustega kehtestatakse teisi kohalikke makse tingimusel, et seaduses sätestatakse kõik maksuõigussuhte olulised elemendid». Selline teoreetiline võimalikkus ei ole minu arvates kooskõlas ei PS §-s 3 sätestatuga ega ka mitte õiguspärasae ootuse põhimõttega. 7. Kooskõlas eelöelduga ei saa ma põhimõtteliselt nõustuda seisukohaga, et parkimistasu on avalik-õiguslik teenustasu. Kuid täiendavalt pean vajalikuks märkida, et Üldkogu otsuse p-st 32 ei nähtu minu arvates piisava selgusega, kuidas tagatakse parkimistasu proportsionaalsus väidetavalt pakutava teenuse suurusega ja millist teenust siis kõnealusel juhul väidetavalt pakutakse. Üldkogu otsuse p 32 kohaselt on parkimistasu eesmärk liikluskoormuse vähendamine. Selle väitega ei saa nõustuda: kui soovida liikluskoormust kesklinnas tõepoolest vähendada, saaks seda tegelikult teha üksnes vastavate keelavate liiklusmärkide abil. Raske on mõista ka Üldkogu otsuse p-s 32 märgitut, et parkimistasu eesmärk on parkimisteenuse pakkumine nendele isikutele, kellel on vaja autoga kesklinnas sõita ja seal parkida. Selle väite pinnalt võiks arvata, et ilma parkimistasu kui väidetava teenuse pakkumiseta ei oleks üldse võimalik kesklinnas sõita ja seal parkida. See ei vasta aga kindlasti tegelikkusele: parkimistasu ei loo ju iseenesest parkimisvõimalust. Küll aga nõustun põhimõtteliselt Üldkogu otsuse p-s 32 märgituga selles osas, et parkimistasu eesmärk on muuhulgas ka «laekunud summa suunamine linnaeelarvesse». Selline eesmärk viitab aga selgelt maksu tunnustele. Põhiprobleem on aga viimatinimetatud eesmärgi realiseerimisega selles, et tänases situatsioonis ei lähe kaugeltki mitte kogu laekunud summa linnaeelarvesse. 8. Kokkuvõtvalt olen seda meelt, et käsitletava küsimuse põhiseaduslik lahendus eeldaks, et Riigikogu kaaluks ja otsustaks parkimistasu kui kohaliku maksu kehtestamise vajaduse küsimust ja selle vajaduse sedastamisel täiendaks kohalike maksude seadust uue kohaliku maksuga – parkimismaksuga. Eerik KERGANDBERG Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus Ma ei nõustu üldkogu seisukohaga, et T. L. kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, samuti üldkogu seisukohaga, et parkimistasu pole maks, vaid avalik-õiguslik teenustasu. Olen seisukohal, et kassatsioonkaebus tulnuks rahuldada, sest parkimistasu on olemuselt maks. Selle maksu suuruse ja tasulise parkimise alade kehtestamise delegeeris Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 punktiga 1.4 põhiseadusevastaselt linnavalitsusele. Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrusega nr 8 ja 29. märtsi 2000. a määrusega nr 22 kehtestas linnavalitsus parkimistasu suuruse ja tasulise parkimise alad. Tallinna Linnavolikogu määruse nimetatud punkt ja Tallinna Linnavalitsuse määrused on tervikuna põhiseadusevastased. Seda seisukohta põhjendan alljärgnevalt. 1. Ma ei saa kuidagi nõustuda üldkogu otsuse punktiga 31, milles põhjendatakse seda, miks parkimistasu pole maks. Üldkogu on seisukohal, et avalikõiguslik rahaline kohustus, millel pole kõiki maksukorralduse seadusega maksu jaoks kehtestatud tunnuseid, pole maks. Olen seisukohal, et põhiseaduses kasutatud mõisteid ei saa sisustada nii, nagu samu mõisteid on otsustanud sisustada seadusandja või muu üldakti andnud organ ühes või teises seaduses või muus üldaktis. Põhiseaduse tõlgendamisel tuleb lähtuda õigusliku nähtuse olemuslikest tunnustest, arvestades õiguse teooriaga. Põhiseaduses kasutatavate mõistete tõlgendamisel tuleb püüelda ka selle poole, et põhiseaduse kaitseala oleks võimalikult laiem. Vastupidisel juhtumil võivad seadusandja või muu üldakti vastu võtnud organi poolse mõistekasutuse tagajärjel jääda põhiõigused põhiseadusliku kaitseta. Kohalike maksude kehtestamisel tähendaks see seda, et kohaliku omavalitsuse organ saab põgeneda põhiseaduse § 157 lg 2 toime alt sel teel, et kehtestab ilma seadusandja volituseta avalik-õigusliku rahalise kohustuse, mis olemuslikult on maks, jättes sätestamata maksu mõne kohustusliku elemendi, mida nõuab maksukorralduse seadus, ja nimetamata seda rahalist kohustust maksuks. Kaitseta jääks põhiseaduse § 157 lg-st 2 tulenev õigus seaduslikule ja õiglasele maksustamisele. 2. Põhiseaduse § 157 lg 2 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ja panna peale koormisi. See tähendab, et kohalik omavalitsus saab kehtestada vaid selliseid makse, mille kehtestamiseks talle on antud luba seadusega. Siin on jäetud aga täpsustamata, missugusel kohaliku omavalitsuse organil on see õigus. Vastavad täpsustused on tehtud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. Selle seaduse § 22 lg 1 p-de 2 ja 4 järgi on kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine ning koormiste määramine kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Selline regulatsioon tagab parema kaitse ebaõiglase maksustamise eest sel teel, et kohaliku maksu kehtestamine toimub kohaliku omavalitsuse esindusorganis avalikul arutelul, milles osaleb ka opositsioon ja erinevad huvigrupid. See lähenemine haakub hästi põhiseaduse §-ga 113, mille järgi riiklike maksude kehtestamine on seadusandja pädevuses, § 106 lg-ga 1, mille järgi makse ei saa panna rahvahääletusele, ja §-ga 110, mille järgi Vabariigi President ei saa oma seadlusega kehtestada, muuta ega tühistada riiklikke makse. Esindusorgani poolt kohalike ja riiklike maksude kehtestamine teenib maksu legitimeerimise eesmärki. Mõiste «maks» sisustamine põhiseaduse tõlgendamisel ainult ja üksnes maksukorralduse seaduse alusel avaks võimaluse mööda hiilida ka põhimõttest, et maksud tuleb kehtestada esindusorgani poolt. 3. Arvan, et parkimistasu on olemuselt eriotstarbeline maks, sest ta on kehtestatud eesmärgiga reguleerida sõidukijuhtide käitumist ja saadud parkimistasu kasutab linn mitte ainult tasulise parkimise korraldamiseks, vaid ka talle pandud muude avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulude katmiseks. Seejuures ületab parkimistasust saadud tulu tasulise parkimise korraldamise kulud. 4. Parkimistasu on eeskätt liikluse reguleerimise vahend, mille maksmine on tagatud rahatrahvi ähvardusega. Parkimistasu maksmise kohustus sunnib sõidukijuhte nende jaoks liigsuurte rahaliste kulutuste vältimiseks vabastama parkimiskoha teistele sõidukijuhtidele. Samuti suunab parkimistasu maksmise kohustus sõidukijuhte vältima parkimist kesklinnas, seega ka sõidukiga kesklinna sisenemist. Seda, et parkimistasu kehtestamisega sooviti suunata liiklust väljapoole kesklinna, märkis seaduseelnõu nr 987 algataja esindaja, vastates Riigikogu liikme küsimusele, ka Riigikogu 28. oktoobri 1998. a istungil. Ta ütles: «Kui kohalik omavalitsus võtab parkimistasusid, siis ei ole eesmärk mitte niivõrd äriline, kuivõrd tahetakse sellega mõjutada transpordivahendite omanikke. Linn on huvitatud sellest, et teatud piirkondades ei oleks liiklus liiga intensiivne.» (VIII Riigikogu. Stenogrammid. 1998 VI köide. VIII istungjärk. 26. oktoober – 26. november. Tallinn, 1999, lk 595). Parkimistasu liiklust reguleerivat funktsiooni tunnustab ka üldkogu oma otsuse motivatsiooni punktis 27, märkides, et liikluse korraldamiseks tuleb paratamatult mõnes kohas parkimine keelata või lubada seda teatud tingimustel, et parkimistasu kehtestamine soodustab piiratud ressursi optimaalset kasutamist, ning punktis 32, märkides, et sellise tasu kesklinnas kehtestamise eesmärgiks on liikluskoormuse vähendamine. Pean siin vajalikuks märkida ka seda, et parkimistasu regulatiivne iseloom välistab mitte ainult selle, et see tasu on avalik-õiguslik teenustasu. Avalik-õiguslikus vormis kehtestatud parkimistasu regulatiivne iseloom välistab ka selle, et parkimistasu on loomult eraõiguslik. 6. Loomulikult saab parkimistasu maksnud sõidukijuht linnalt vastu teatava hüve – õiguse parkida. Kuid see hüve pole parkimistasu puhul liikluse reguleerimise seisukohalt domineeriv. Domineerivad on maksulised elemendid. Arvan, et üldkogu on ületähtsustanud sõidukijuhile antavat parkimishüve. Kordan siin, et olulisem on see, et parkimistasu sunnib sõidukijuhti vältima parkimist kesklinnas ja kaaluma seda, kui kauaks jätta oma sõiduk tasulise parkimise alale. 7. Ebatäpne on maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p 1 selle sätestamisel, et maks on ilma otsese vastutasuta rahaline kohustus. Eriotstarbeliste maksude puhul on täiesti võimalik, et maksumaksja saab maksuvõtjalt vastu teatava hüve. Keskajast on üldtuntud sillamaks, mille tasuja omandas õiguse ületada silda. Taoliseks eriotstarbeliseks maksuks on ka näiteks tollimaks, mille tasuja saab hüvena õiguse toimetada kaup riiki. Eriotstarbelise maksu puhul pole aga maksusumma mõõdetav maksuvõtja poolt hüve andmiseks tehtud kulutustega. Maksusumma läheb maksuvõtja tuludesse ja sellest finantseeritakse ka muude avalik-õiguslike kohustuste täitmist. See ongi oluline. Ka Eesti õiguskord tunneb taolisi makse, hoolimata maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p-s 1 sätestatust. Parkimistasu on olemuselt sarnane kohalike maksude seadusega sätestatud teede ja tänavate sulgemise maksuga. Kohalike maksude seaduse § 11 lg 1 sätestab: «Teede ja tänavate sulgemise maksu maksavad füüsilised ja juriidilised isikud demonstratsioonide, rongkäikude ja muude ürituste korraldamise, samuti ehitus- ja remonttööde puhul, kui sellega kaasneb üldkasutatava tee, tänava, väljaku, pargi, puhkeala või selle osa sulgemine.» Nii parkimistasul kui ka teede ja tänavate sulgemise maksul on inimkäitumise reguleerimise funktsioon. Mõlema puhul teab tasu maksja, mis ta selle eest otseselt vastu saab. Ühel juhul saab ta parkida, teisel aga sulgeda tee või tänava. Mõlemal juhul ei ole saadud hüve suurus mingis seoses tasutud rahasumma suurusega. Mõlemal juhul läheb saadud raha linnaeelarvesse ja selle arvelt finantseeritakse linna avalik-õiguslike ülesannete täitmist. 8. Õiguslike nähtuste analüüsimisel ei saa alati lähtuda terminoloogiast, mida akti vastu võtnud organ on kasutanud nende nähtuste kirjeldamisel. Olemuselt maksu tunnustega rahalise kohustuse tähistamiseks on ka Eesti õigusaktides kasutatud teisi termineid. Nii ei erine parkimistasu olemuselt Tallinna vanalinnas kehtestatud sissesõidutasust, mida Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitles 22. detsembri 1998. a otsuses maksuna. Kolleegium märkis otsuse V punktis otsesõnu, et Tallinna vanalinna sissesõidu tasu tuleb käsitada mitte teenustasuna, vaid erieesmärgiga kohaliku maksuna. Parkimistasu on mõneti analoogiline ka saastetasu seadusega kehtestatud saastetasuga, mis olemuselt on eriotstarbeline maks. Ka saastetasu võetakse eesmärgiga reguleerida inimkäitumist. Eesmärgiks on vähendada isiku soovi viia keskkonda saasteaineid või jäätmeid. Saastetasu maksmisel saab isik hüvena vastu õiguse viia oma tegevuses tekkinud saasteaineid või jäätmeid keskkonda. Siin väärib märkimist, et praegust saastetasu nimetati 6. jaanuarini 1994 jõus olnud maksukorralduse seaduses saastemaksuks. 9. Vajalik oleks käsitleda ka seda, kuidas parkimistasu on Tallinnas kasutatud. Eriotstarbelise maksu puhul kasutatakse laekunud summasid avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks üldisemas mõttes. Parkimistasu arvelt finantseeritakse ka nende avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulusid, mis pole seotud parkimistasu administreerimisega. Üldkogu kasutada oli käesolevas asjas Riigikohtule saadetud Tallinna Linnavalitsuse 3. septembri 2001. a kiri nr 1/2923, milles kirjeldatakse parkimistasu laekumise planeerimist, tegelikku laekumist ja kasutamist aastal 2000. Sellest kirjast selgub, et linna 2000. a eelarves nähti ette, et aastas laekub linna eelarvesse parkimistulu 17,8 miljonit krooni. Tegelikult laekus 18,4 miljonit. Summat kasutati liikluse ja parkimise korraldamiseks (teede ja tänavate märgistamine, fooride töö korraldamine jm liiklusalased tööd). Parkimisteenust osutava Liikluskorralduskeskuse ülalpidamiskulude katteks planeeriti 7 miljonit krooni. Linnavalitsuse kirjast aga nähtub, et parkimistasu tulusid kasutati teede ja tänavate märgistamiseks üldiselt, fooride töö korraldamiseks ja muuks liiklusalaseks tööks, seega linnale pandud üldise teede ja tänavate korrashoiu ning liikluse reguleerimise avalik-õigusliku ülesande täitmise kulude katteks. Siin tekib paratamatult küsimus analoogiast üldkogu ühe varasema otsusega. Üldkogu märkis 22. detsembri 2000. a otsuses maa enampakkumisega erastamise korraga kehtestatud osavõtutasu kohta, et see on lähedasem maksule, mitte aga lõivule, sest osavõtutasu pole ette nähtud konkreetse enampakkumise korraldamiseks. Osavõtutasu saab kasutada nii selle kui ka teiste katastriüksuste ettevalmistamise ja enampakkumise kulude katteks, s.o avalik-õigusliku iseloomuga maareformi üldisemaks läbiviimiseks (otsuse punkt 25). Siin leidis üldkogu, et osavõtutasu on põhiseadusevastane. Sellest põhimõttest tulnuks lähtuda ka käesoleva asja lahendamisel. Parkimistasu võtmisest laekuv tulu kasutatakse liikluse üldisemaks korraldamiseks, ehkki parkimistasu arvelt finantseeritakse ka tasulise parkimise korraldamist. 10. Liiklusseaduse § 261 lg 4 sätestas abstraktselt, et parkimistasu kehtestab teeomanik või -valdaja, täpsustamata, missugune linnavalitsuse organ on pädev kehtestama parkimistasu. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p-st 2 tulenevalt sai parkimistasu kehtestada vaid linnavolikogu, omamata vastava küsimuse otsustamise delegeerimise õigust. Käesoleval juhtumil moodustavad liiklusseaduse § 261 lg-s 4 ja KOKS § 22 lg 1 p-s 2 sätestatu ühe õigusnormi, mida võiks sõnastada näiteks järgmiselt: «Kui kohalik omavalitsus on tee omanik või valdaja, siis on parkimistasu kehtestamine kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses.» See norm oleks põhiseaduse § 157 lg 2 mõttes seaduseks, mille alusel Tallinna Linnavolikogu saanuks kehtestada parkimistasu. Järelikult ei ole Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja Tallinna Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrus nr 22 kehtestatud seaduse alusel, mistõttu nad on vastuolus ka põhiseaduse § 157 lg-ga 2. Parkimistasu ja tasulise parkimise alad saanuks liiklusseaduse § 261 lg 4 ja KOKS § 22 lg 1 p 2 alusel kehtestada vaid Tallinna Linnavolikogu. 11. Isegi kui parkimistasu poleks käsitatav maksuna, tuleks põhiseadust tõlgendada nii, et ta võimalikult hästi ja laiaulatuslikult kaitseks isikut kohaliku omavalitsuse organi meelevaldse tegevust eest. Põhiseaduse § 157 lg 2 tulnuks tõlgendada laiendavalt. Üldkogu on aga sellest probleemist mööda vaadanud ja piirdunud põhiseaduse § 157 lg 2 grammatilise tõlgendamise ja liiklusseaduse § 261 lg 4 delegatsiooninõudest kinni pidamise kontrollimisega. Põhiseaduse § 157 lg 2 on analoogiline põhiseaduse §-ga 113. Üldkogu märkis 22. detsembri 2000. a otsuses, et põhiseaduse §-s 113 püütakse võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu asus siis seisukohale, et põhiseaduse § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (otsuse punkt 20). Silmas peeti riigi poolt kehtestatavaid avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu oli seisukohal, et põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (otsuse punkt 20). Seega laiendas üldkogu põhiseaduse § 113 riigi kogu tegevusele avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel. Üldkogu otsuse punktis 22 märgiti, et põhiseaduse §-st 113 tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu. Põhiseaduse § 157 lg-s 2 on püütud loetleda neid avalik-õiguslikke kohustusi, mida kohalik omavalitsus võib kehtestada seaduse alusel. Kui võrrelda põhiseaduse § 113 ja § 157 lg 2, siis ilmneb, et §-s 157 esitatud loetelu on kitsam. Selles pole nimetatud lõive, trahve ja sundkindlustise makseid. Ilmselt ei suudetud põhiseaduse koostamisel ette näha kõiki rahalisi kohustusi, mis tuleb kehtestada kohalikule omavalitsusele pandud avalik-õiguslike kohustuste täitmiseks. Käesoleval juhul on tegemist inimese õiguste kaitsega ja seepärast ei tohiks põhiseaduse tõlgendamisel piirduda nende teadmistega, millest lähtudes koostati põhiseadus. Kui tõlgendada põhiseaduse § 157 lg 2 üksnes grammatiliselt, siis tekib vältimatult küsimus, miks maksude kehtestamiseks on vajalik seadusandja volitus, miks muude kohalikule omavalitsusele pandud avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajalike rahaliste kohustuste kehtestamine on jäetud kohaliku omavalitsuse äranägemisse. Käesoleva kaasuse puhul seda probleemi küll ei teki, sest delegatsiooninorm sisaldus liiklusseaduse § 261 lg-s 4. See probleem võib aga tekkida mõnes teises kohtuasjas, kus tuleb tõlgendada põhiseaduse § 157 lg 2. Põhiseaduse tõlgendamisel tuleks kaaluda ka seda, kuidas antav tõlgendus on kohaldatav järgmistes võimalikes kohtuasjades. Inimese õiguste tõhusama kaitse huvides tuleks ka põhiseaduse § 157 lg 2 (nagu § 113) tõlgendada laiendavalt ja olla seisukohal, et selles sättes on püütud hõlmata kõiki rahalisi kohustusi, mida kohalik omavalitsus tohib kehtestada. Kui tõlgendada põhiseaduse § 157 lg 2 laiendavalt, siis tuleks seaduse süstemaatika ja põhiõiguste kaitse seisukohalt laiendavalt tõlgendada ka KOKS § 22 lg 1 p 2, mille järgi kohalike maksude kehtestamine on volikogu ainupädevuses. Sellise tõlgenduse korral oleksid Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 199. a määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja Tallinna Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrus nr 22 põhiseadusevastased ka siis, kui parkimistasu poleks olemuselt kohalik maks. Jüri PÕLD Ühinen Jüri Põllu eriarvamusega: Ants KULL Harri SALMANN