Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-53-01 Reet Rauksi kassatsioonkaebuse läbivaatamine maakorraldusseaduse § 5 lg 2 kohaldamise asjas — RT III, 33, 344

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 26. novembril 2001. a 3-3-1-53-01 Reet Rauksi kassatsioonkaebuse läbivaatamine maakorraldusseaduse § 5 lg 2 kohaldamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel vaatas 25. oktoobril 2001 avalikul kohtuistungil läbi Reet Rauksi kassatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-85/2001. Protsessiosalistena võtsid istungist osa Reet Rauks ja tema esindaja Enn Rauks, Helme Vallavalitsuse esindaja Arvo Kargu ja Erna Märtson. Istungisekretär oli Tiiu Varend. Reet Rauks esitas 10. detsembril 1997 avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks Helme vallas asuva «Kingo» talu maadega piirnevale «Kastra» talu maale. Samale maale oli 23. oktoobril 1995 esitanud maa ostueesõigusega erastamise avalduse ka naaberkinnistu «Liivaku» omanik Erna Märtson. Helme Vallavalitsuse maanõunik tegi R. Rauksile ja E. Märtsonile ettepaneku leppida kokku maa jagamises. Sellist kokkulepet R. Rauks ja E. Märtson ei saavutanud. Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldusega nr 54 kinnitati kaardimaterjali alusel moodustatud katastriüksuse piirid Helme vallas Patkülas asuva «Kastra» maaüksuse kohta. Sama korraldusega anti nõusolek selle 1,7 ha suuruse maaüksuse ostueesõigusega erastamiseks Erna Märtsonile. Korralduse õiguslikuks aluseks märgiti Vabariigi Valitsuse 29. aprilli 1997. a määrusega nr 88 kinnitatud «Plaani- või kaardimaterjali alusel katastriüksuse moodustamise korra» punkt 16. R. Rauks esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldus nr 54, teha kindlaks Kastra maaüksuse suhtes katastriüksuse moodustamise õigusvastasus ning teha Helme Vallavalitsusele ettekirjutus, millega kohustada vallavalitsust katastriüksuse moodustamisel lähtuma maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 132 alapunktist 2 ja maakorraldusseaduse § 5 lg-st 2. Kaebuse esitaja väitis, et Helme Vallavalitsus ei ole Kastra maaüksuse jagamisel järginud kehtestatud maakorralduse nõudeid. Nimetatud maaüksus ei ole jagatud ostueesõigusega erastajate vahel võrdselt, samuti ei ole R. Rauksile tagatud väljapääs oma maad mööda Tõrva–Patküla maanteele. Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-69/2001 jäeti R. Rauksi kaebus rahuldamata ja mõisteti temalt välja õigusabikulud 1180 krooni Helme Vallavalitsuse kasuks. Halduskohus leidis, et vaidlustatud korraldus ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele, sest sellel puudub vallavanema allkiri. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 31 lg 6 kohaselt kirjutavad vallavalitsuse korraldusele alla vallavanem ja vallasekretär. Kuna vallavanema poolt allkirjastamata korraldus ei ole kehtiv, siis ei ole kohtul võimalik seda ka tühistada. Halduskohus asus seisukohale, et «Kastra» maaüksuse piiride määramisel ja erastamisele kuuluva maatüki jagamisel kahe võrdsete õigustega maa erastamise õigustatud subjekti vahel ei ole Helme Vallavalitsus rikkunud seaduste ja muude õigusaktidega sätestatud nõudeid. Maa jagamisel ei ole rikutud ka R. Rauksi õigust otstarbekale juurdepääsuteele, sest viimasele kuuluva elamu juurde viib aastaringselt kasutatav kruusatee. R. Rauks esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellant väitis, et vaidlustatud korraldus ei ole sisult seaduslik ega vasta ka haldusaktile kehtestatud vorminõutele. Apellant leidis, et halduskohus rikkus HKMS § 25 lg 3 ja lg 4 ning TsMS § 231 lg 4, sest kohtuotsuse põhjendavas osas ei ole märgitud, millistele tõenditele rajaneb kohtu järeldus, et Helme Vallavalitsuse poolt tehtud maaüksuse piiride kulgemise ettepanekus on maa jagatud ostueesõigusega erastajate vahel võimalikult võrdselt. Põhjendamatult jättis halduskohus rahuldamata kaebaja taotluse määrata HKMS § 16 ja TsMS §-de 129 ja 130 alusel ekspertiis. Kuna maakorraldusnõuded on olulises osas mitteõiguslikku laadi asjaolud, siis olnuks erapooletu maakorraldaja kui eksperdi arvamus oluline tõend vallavalitsuse maanõuniku poolt koostatud maa jagamise ettepaneku hindamisel. Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsusega jäeti R. Rauksi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et asja materjalidest nähtuvalt on Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldusele nr 54 alla kirjutanud vaid vallasekretär. Vallavanema allkiri korraldusel puudub. Õigusteoorias üldtunnustatud seisukoha järgi on haldusaktil nõutava allkirja puudumine jäme vormiviga, mille tõttu selline haldusakt on tühine, s.o kehtetu algusest peale ja ei oma seega mingisugust õiguslikku jõudu ega tagajärgi. Halduskohus leidis õigesti, et algusest peale kehtetut haldusakti ei saa kohus tühistada ja seetõttu tuleb kaebuse esitaja sellekohane taotlus jätta rahuldamata. Ringkonnakohus asus seisukohale, et halduskohus jättis põhjendatult rahuldamata kaebaja taotluse määrata ekspertiis maakorraldusnõuete järgimise väljaselgitamiseks. Ostueesõigusega erastatava maa suuruse ja piiride kindlaksmääramisel arvesse võetavad maakorraldusnõuded tulenevad maakorraldusseaduse §-st 5 ja on seal arusaadaval viisil väljendatud, mistõttu ei nõua ringkonnakohtu arvates eksperdi eriteadmisi hinnangu andmine sellele, kas kohalik omavalitsus on neid nõudeid järginud. MRS § 221 lg 6 kohaselt määrab väljaspool linna erastatava maa piirid ja suuruse vastavalt planeeringu ja maakorralduse nõuetele siiski kohalik omavalitsus ja nn erapooletu maamõõtja ekspertarvamus või hinnang ei ole kohalikule omavalitsusele siduv. Ringkonnakohus leidis, et kuigi maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 4 näeb ette ühe maakorraldusnõudena otstarbeka juurdepääsutee tagamise kinnisasjale, ei tähenda see seda, et kohalik omavalitsus peaks võrdsete õigustega maa ostueesõigusega erastajatele maatükkide piire ja suurust kindlaks määrates tagama ühele neist juurdepääsuteena aastaringselt mittekasutatava jalgtee või selle, et üks kinnisasja omanikest saaks soovi korral kunagi tulevikus oma soovi kohaselt kuhugi tee ehitada. Otstarbeka juurdepääsuteena mõeldakse eelkõige juba olemasolevate teede edasise kasutamise võimalust. Asja materjalidest nähtuvalt on käesoleval ajal ainuke üldkasutatav avalik tee, mida kasutavad ka R. Rauks ja teised ümberkaudsed elanikud, see tee, mis viib Pargi talu maa kaudu Patküla–Kirikuküla teele. R. Rauks esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsus ja Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsus ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule. Kassaator väidab, et kohtud on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme ja oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme. Nii on kohtud vääralt kohaldanud MRS § 221 lg 2, mille järgi maa ostueesõigusega erastamine on võimalik tingimusel, et sellega ei rikuta teise ostueesõigust omava isiku õigusi. Maaüksuse «Kastra» jagamine Helme Vallavalitsuse ettepanekus määratud piirides rikub kaebaja õigust otstarbekale juurdepääsuteele Kingu maaüksusele. Samuti on R. Rauksile ostueesõigusega erastamiseks pakutava maatüki väärtus väiksem E. Märtsonile pakutava maatüki väärtusest. Kassaatori väitel on kohtud ekslikult asunud seisukohale, et Helme Vallavalitsuse toimingud «Kastra» maaüksuse erastamisel on kooskõlas MRS § 221 lg-ga 6. Kohtud pole järginud maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 5, mille kohaselt maakorralduse läbiviimisel tuleb tagada kinnisasja terviklikkus ja otstarbekas kuju, luua lihtsad ja selged piirid ning arvestada looduslike piiridega. Kassaator väidab, et tema poolt tehtud ettepaneku järgi oleksid need tingimused täidetud. Kohtud on küll asunud õigele seisukohale, et kinnistu peab olema kasutatav põlluharimiseks, kuid pole ümber lükanud kaebaja väidet, et põlluharimine on võimalik ka maa jagamisel tema ettepaneku järgi. Kohtud ei ole ümber lükanud kaebaja väidet, et arvestades juurdepääsutee pikkust ja kolmandast isikust, s.o Pargi kinnistu omanikust sõltumisest vabanemiseks on tema poolt tulevikus juurdepääsutee rajamine otstarbekas. Seda ei võimalda teha vallavalitsuse poolt pakutav maaüksuse piiride kulgemise ettepanek. Kassaator väidab, et ringkonnakohus rikkus otsuse tegemisel HKMS § 43. Mitmed asjas olulist tähtsust omavad faktilised asjaolud on jäetud tuvastamata, mistõttu kohtute järeldused rajanevad oletustel ja on ekslikud. Asjas puuduvad olulised tõendid, sh eksperdi arvamus jagatava maa väärtust mõjutavate asjaolude kohta. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele väitis Helme Vallavalitsus, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ja ringkonnakohtu otsus on seaduslik. Kohtud on õigesti välja selgitanud, et erastatav maaüksus on haritav maa ja see on vallavalitsuse poolt jagatud ostueesõigusega erastajate vahel võimalikult võrdselt nii pindalalt kui väärtuselt, samuti on järgitud maakorraldusseaduse § 5 lg-s 2 sätestatud nõudeid. Maareformi käigus on tavaline, et kinnistule viiv juurdepääsutee avalikult teelt läbib võõraid kinnistuid. Kohtuistungil leidis Helme Vallavalitsuse esindaja, et ringkonnakohtu seisukoht vaidlustatud korralduse kehtivuse osas on ebaõige. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 1. Halduskohus on oma otsuses leidnud, et R. Rauksi kaebuses esitatud taotlus sisaldab kahte nõuet ja need on järgmised: 1) tühistada Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldus nr 54; 2) teha kindlaks katastriüksuse moodustamise õigusvastasus Kastra maaüksuse suhtes ja teha Helme Vallavalitsusele ettekirjutus katastriüksuse moodustamisel lähtuda maa ostueesõigusega erastamise korra p 132 alapunktist 2 ja maakorraldusseaduse § 5 lg 2 sätetest. 2. Esimese nõude osas jõudis halduskohus järeldusele, et vaidlustatud korraldus ei vasta haldusaktile kehtestatud nõuetele. Vallavalitsuse korraldusele kirjutavad alla KOKS § 31 lg 6 järgi vallavanem ja vallasekretär. Vaidlustatud korraldusel puudub vallavanema allkiri. Vallavanema poolt allkirjastamata korraldus ei ole kehtiv ja seetõttu pole kohtul võimalik seda ka tühistada. Ringkonnakohus märkis oma otsuses, et õigusteoorias üldtunnustatud seisukoha järgi on haldusaktil nõutava allkirja puudumine jäme vormiviga, mille tõttu on selline haldusakt tühine, s.o kehtetu algusest peale ega oma seega mingisugust õiguslikku jõudu ega tagajärgi. Sellest tulenevalt asus ringkonnakohus seisukohale, et Tartu Halduskohus on «õigesti leidnud, et algusest peale kehtetut haldusakti ei saa kohus tühistada ja kaebuse esitaja sellekohane taotlus tuleb jätta rahuldamata». HKMS § 6 lg 3 p 1 järgi on isikul õigus pöörduda halduskohtusse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks. HKMS § 26 lg 1 p 3 kohaselt on halduskohtul õigus tunnistada haldusakt või toiming õigusvastaseks, kui kaebuse või protesti esitajal on sellise konstateeringu suhtes kaebuses või protestis väljendatud põhjendatud huvi. Nimetatud sätetest tuleneb, et isikul on võimalik pöörduda halduskohtusse ka haldusakti tühisuse kindlakstegemiseks ja halduskohtul on pädevus tuvastada lisaks haldusakti õigusvastasusele ka haldusakti tühisust. Vastavalt HKMS § 19 lg-le 7 vaatab halduskohus asja läbi kaebuses või protestis esitatud taotluse ulatuses. Halduskohus ei ole seotud kaebuse või protesti sõnastusega. Sellest tulenevalt pidi halduskohus välja selgitama, kas R. Rauksil oli põhjendatud huvi vaidlustatud korralduse tühisuse tuvastamiseks või mitte. Ringkonnakohus ei ole sellele asjaolule tähelepanu pööranud. 3. Vallavalitsuse korraldus kui kohaliku omavalitsuse täitevorgani poolt täitevvõimu teostamisel üksikjuhtumi reguleerimiseks antud väljapoole haldust suunatud õigusakt peab olema selge, üheselt mõistetav ning õiguspärane nii formaalses kui ka materiaalses mõttes. Haldusakti kehtivuse eelduseks on akti teatavaks tegemine adressaadile. Haldusakti õigusvastasus ei too automaatselt kaasa haldusakti kehtetust. Haldusakt kehtib sõltumata akti õigusvastasusest üldjuhul kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemise või haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimise või kohustuse täitmiseni. Ka haldusakti andmisel menetlus- ja vorminõuete rikkumine ei too iseenesest alati kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamist. Sisuliselt õiguspärast haldusakti ei saa kehtetuks tunnistada üksnes põhjusel, et selle andmisel rikuti vormi- või menetlusnõudeid. Selline seisukoht on kooskõlas haldusõiguse üldpõhimõtetega, mida seaduseandja on tunnustanud ka 1. jaanuaril 2002 jõustuva haldusmenetluse seaduse §-s 58, mis sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Allkirja puudumine haldusaktil ei too automaatselt kaasa haldusakti tühisust. Sellele on viidatud ka Riigikohtu halduskolleegiumi 6. veebruari 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-60-00, milles märgiti: «Täitevkomitee 1989. a otsuse allkirjastamata jätmisest kui vorminõude rikkumisest ei saa teha järeldust, et maa eraldamine R. Talmetile ei ole seaduslik AÕSRS § 18 lg 2 ja maareformi seaduse § 6 lg 2 p 2 tähenduses, mis oleks eelduseks maa tagastamisel õigustatud subjektile. Järeldus, et ainuüksi sellise vorminõude rikkumise tõttu on maa eraldamine R. Talmetile õigusvastane, oleks ebaõige seepärast, et siis oleks avalikku võimu teostanud organi sisuliselt seadusliku otsustuse vormiveal põhjendamatu negatiivne mõju otsustuse adressaadile» (RT III 2001, 5, 52). 4. MRS § 22 lg 1 kohaselt saavad teiste hulgas ostueesõigusega maad erastada ka isikud, kellel on õigus osta maad ehitise omanikuna. MRS § 221 lg 1 järgi võib ostueesõigusega maad erastada selle seaduse §-des 7, 8, 9, 20 ja 21 sätestatud ulatuses, kui käesolevast paragrahvist ei tulene teisiti. Vastavalt MRS § 221 lg-le 2 on väljaspool linna või tiheasustusega ala piire asuva elamu omanikul, kes on Eesti kodanik, õigus ostueesõigusega erastada tagastamise käigus vabaks jäävat maad kuni 50 ha ulatuses või endise kinnistu piires, kui see oli suurem 50 ha-st tingimusel, et kinnistu moodustatakse elamu juurde ning sellega ei rikuta teise ostueesõigust omava isiku õigusi. 23. oktoobril 1997 vastu võetud Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse § 14 lõike 8 järgi laieneb MRS § 221 lõigetes 2 ja 22 sätestatu ka isikule, kellele maa on tagastatud või ostueesõigusega erastatud enne selle seaduse jõustumist. Antud haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et E. Märtson on selliseks isikuks. 5. Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud maa ostueesõigusega erastamise korra punkt 4 kehtestas, et kohalik omavalitsus teeb maa ostueesõigusega erastamisel seaduses ja käesolevas korras sätestatud eeltoiminguid. Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 132 alapunkt 2 sätestab, et juhul kui sama maatüki ostueesõigusega erastamist taotlevate isikute hulgas ei ole MRS § 221 lõikes 22 nimetatud subjekti, jagatakse nimetatud maatükk nende vahel nii pindala kui ka väärtust ja maakorraldusnõudeid arvestades võimalikult võrdselt. Ostueesõigusega erastatava maa suuruse ja piiride määramiseks teeb vallavalitsuse vastav ametiisik maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 131 alusel erastamise taotlejatele erastatava maa piiride kulgemise ettepaneku, mille koostamisel tuleb järgida sama korra punktis 132 sätestatut. 6. Ostueesõigusega erastatav maa peab vastama maakorralduse nõuetele. Maakorraldusseaduse §-s 5 on sätestatud maakorralduse põhinõuded, mis on seadusest, tehnilistest ja majanduslikest teguritest tulenevad tingimused, mille täitmine tagab kinnisasja otstarbeka kasutamise ja majandamise. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 4 järgi tuleb kinnisasja moodustamisel muuhulgas lähtuda ka sellest, et kinnisasjale oleks tagatud otstarbekas juurdepääsutee. Käesolevas asjas käibki vaidlus selle üle, et R. Rauksil pole juurdepääsu avalikult kasutatavale teele. Kohtutoimikus oleva Helme Vallavalitsuse ettepaneku järgi on endine «Kastra» maaüksus jagatud võimalikult kompaktsete (võrdsete küljepikkustega) kujundite moodustamisega pooleks selliselt, et E. Märtsonile kuuluks erastamisele Tõrva–Patküla maantee poolne maatükk ja R. Rauksile jääks temale kuuluvate ehitiste poolne maatükk. Helme Vallavalitsuse esindaja kinnitas kohtuistungil, et E. Märtsonile tagastatud kinnistu «Liivaku» piirneb avaliku teega, s.o Tõrva–Patküla maanteega ca 120 meetri ulatuses ja temale «Kastra» maaüksusest juurde erastatav maa piirneb ka sama maanteega ca 60 m ulatuses. Vallavalitsuse ettepaneku kohaselt puudub R. Rauksile erastamisele kuuluval maaüksusel juurdepääs avalikult kasutatavalt teelt, läbimata teistele isikutele kuuluvaid kinnistuid. Maareformi läbiviimisel peab püüdma vältida selliste kinnistute moodustamist, millel puudub ühendus avalikult kasutatava teega. Asjaõigusseaduse § 156 lg 1 järgi on omanikul, kelle kinnisasjale puudub vajalik juurdepääs avalikult kasutatavalt teelt, õigus nõuda juurdepääsu üle võõra kinnisasja, kuid juurdepääsu asukoht, kasutamise tähtaeg ja tasu määratakse kokkuleppel. Kui kokkulepet ei saavutata, määrab juurdepääsu ja selle kasutamise tasu kohus. Selle sätte kohaselt tuleb juurdepääsu määramisel arvestada koormatava kinnisasja omaniku huve. Asja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus kontrollima R. Rauksi väidet, et asjas pole tõendatud, et «Kastra» maaüksust ei saa jagada ostueesõigust omavate isikute vahel võimalikult võrdsetes tingimustes teisiti, kui seda on teinud Helme Vallavalitsus. 7. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on põhjendatult jätnud rahuldamata kaebaja taotluse määrata ekspertiis maakorraldusnõuete järgimise väljaselgitamiseks. Ringkonnakohus märgib: «MaaRS § 221 lg 6 kohaselt määrab väljaspool linna erastatava maa piirid ja suuruse vastavalt planeeringu ja maakorralduse nõuetele siiski kohalik omavalitsus ja nn erapooletu maamõõtja ekspertarvamus või hinnang ei ole kohalikule omavalitsusele siduv.» Iseenesest on see väide õige, kuid selline ekspertarvamus võib olla kaebajale üheks tõendiks kaebuses toodud väidete tõendamisel. Eriteadmisi nõudvate asjaolude väljaselgitamiseks, mis ei ole õiguslikku laadi, on kohtul õigus küsida eksperdi arvamust. Ka planeerimine ja maakorraldus on valdkonnad, kus võivad olla vajalikud eriteadmised. Eeltoodust tulenevalt tuleb R. Rauksi kassatsioonkaebus rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada. Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 2 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Rahuldada Reet Rauksi kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsus haldusasjas nr 2-3-85/2001 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Otsus jõustub 26. novembril 2001 teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Hele-Kai Remmel