Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-39-01 Ridala Vallavolikogu kassatsioonkaebuse läbivaatamine peremeheta ehitise hõivamise asjas — RT III, 25, 266

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 27. septembril 2001. a 3-3-1-39-01 Ridala Vallavolikogu kassatsioonkaebuse läbivaatamine peremeheta ehitise hõivamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 6. septembril 2001 kirjalikus menetluses läbi Ridala Vallavolikogu kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 11. aprilli 2001. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/141/01. Ridala Vallavolikogu 10. mai 2000. a otsusega nr 28 jäeti rahuldamata AS Vartech International (pankrotis) pankrotihalduri vastuväited, tuvastati Ridala vallas Hobulaiul Vaino talu A-37 talumaadel asuva ühekordse ehitise peremehetus ning tehti Ridala Vallavalitsusele ülesandeks võtta ehitis oma valdusse ja registreerida valla omandiõigus ehitisele Läänemaa Hooneregistris. AS Vartech International (pankrotis) esitas selle otsuse peale kaebuse Lääne Maakohtule. Kaebaja väitel kuulub otsuses nimetatud vara talle ja vallavolikogu on alusetult tuvastanud ehitise peremehetuse. Kaebaja palus tunnistada otsus täielikult seadusevastaseks. Lääne Maakohtu halduskohtuniku 28. detsembri 2000. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Maakohus leidis, et sisuliselt on kaebaja ja vallavolikogu vaheline vaidlus tsiviilõiguslik, kuid halduskohus saab hinnata kaevatud haldusakti hõivamise korrast kinnipidamise seisukohast. Kohus leidis, et hõivamise korrast on kinni peetud ja jättis vaidlustatud otsuse seadusevastaseks tunnistamata. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 11. aprilli 2001. a otsusega rahuldati osaliselt AS Vartech International (pankrotis) apellatsioonkaebus, tühistati maakohtu otsus HKMS § 46 lg 1 p 3 ja § 45 lg 2 p 2 alusel menetlusnormide olulise rikkumise tõttu ning saadeti asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Ringkonnakohtu arvates lahendas kohus volikogu otsuse seadusevastaseks tunnistamise taotluse näol taotlust, mida ei ole võimalik halduskohtule esitada. HKMS kehtiva redaktsiooni kohaselt võib kaebaja halduskohtult taotleda haldusakti tühistamist või haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemist. Kaebuse esitaja palus asja arutamisel ringkonnakohtus vaidlustatud otsuse tühistada. Vastavalt HKMS § 34 lg-le 3 ei saa ringkonnakohtus esitada nõudeid, mida esimese astme kohtus ei esitatud. Seega ei ole kohtumenetluse normi olulist rikkumist antud juhul võimalik apellatsioonimenetluses kõrvaldada. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtul tuleb asja uuel arutamisel võtta seisukoht, kas vaidlustatud haldusakt on kooskõlas AÕS § 96 lg-ga 3 ja peremehetu ehitise hõivamise korra sätetega. Ringkonnakohtu otsuse peale esitas kassatsioonkaebuse Ridala Vallavolikogu. Selles palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja leitakse, et ringkonnakohtu seisukoht esimese astme kohtu poolt menetlusnormide rikkumise kohta on ebaõige. Taotledes otsuse seadusevastaseks tunnistamist on kaebaja sisuliselt taotlenud otsuse õigusvastasuse kindlakstegemist vastavalt HKMS § 6 lg 3 p-le 1. AS Vartech International (pankrotis) ei pea kassatsioonkaebust õigeks. Maakohtule esitatud kaebuse eesmärk oli tegelikult volikogu otsuse tühistamine. Haldusakti seadusevastaseks tunnistamist taotleti kaebuses ekslikult HKMS varasema redaktsiooni § 20 lg 1 p-st 1 lähtudes. See kujutas endast aga kõrvaldatavat puudust. Kuna maakohus puuduse kõrvaldamiseks võimalust ei andnud, rikkus ta oluliselt kohtumenetluse norme ning ringkonnakohtu otsuse tühistamiseks puudub alus. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 1. Riigikohus peab enne kassatsioonkaebuse väidete juurde asumist vajalikuks kontrollida, kas käesolevas asjas on tegemist halduskohtu pädevusse kuuluva avalik-õigusliku vaidlusega või üldkohtu pädevusse kuuluva tsiviilõigusliku vaidlusega. Vastavalt HKMS § 3 lg 1 p-le 1 koostoimes lg-ga 2 kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tsiviilõigussuhtest tulenev vaidlus kuulub TsMS § 1 lg-te 1 ja 2 kohaselt lahendamisele tsiviilkohtumenetluse korras maa- või linnakohtus. AÕS § 96 lg 1 sätestab: «Vallasomand tekib hõivamisega, kui isik võtab peremehetu vallasasja oma valdusse tahtega saada selle omanikuks.» Sama paragrahvi 3. lõige sätestab: «Asi on peremehetu, kui see ei ole veel olnud kellegi omandis või kui omanik on valduse lõpetanud omandist loobumise tahtega.» AÕSRS § 13 lg 2 teine lause sätestab: «Ehitise kui vallasasja hõivamise õigus ja kohustus on kohalikul omavalitsusel ja riigil Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras.» 2. Asja hõivamine ehk okupeerimine on üks asja üle omandi tekkimise viise. Hõivamine on asjaõiguslik, laiemalt tsiviilõiguslik toiming, mis muudab tsiviilõiguslikke suhteid. Peremehetute ehitiste hõivamiseks kehtib aga tulenevalt AÕSRS § 13 lg-st 2 lisaks tsiviilõiguslikule õigustusele ka riigi ja kohalike omavalitsuste kohustus ehitis hõivata. See kohustus kujutab endast avalikku ülesannet. Seejuures on tegemist riigile ja kohalikule omavalitsusele reserveeritud eriõigusega. Kuigi lõpptulemusena muutuvad ehitise hõivamisel kohaliku omavalitsuse tsiviilõigused ja kohustused, on ehitise hõivamise protsessis samaaegselt määravad ka avaliku õiguse põhimõtted ja sätted. Kuna kohaliku omavalitsuse üksusel lasub PS §-st 14 tulenevalt põhiõiguste ja vabaduste kaitse kohustus ning omand kujutab endast ka põhiseaduslikult (PS § 32 lg 1), s.o avaliku õigusega kaitstud hüve, peab omavalitsusüksus ehitise hõivamisel lähtuma uurimisprintsiibist ja näitama üles hoolikust, et ta ei loeks ehitist kontrollimatult peremehetuks ja ei kahjustataks nõnda ehitise võimaliku omaniku huve. Peremehetute ehitiste hõivamise protseduuri on täpsustatud Vabariigi Valitsuse 8. augusti 1996. a määrusega nr 211 kinnitatud «Peremehetu ehitise hõivamise korraga» (edaspidi Kord). Ehitise võimaliku omaniku huvide kaitseks näeb Kord ette hõivamise kavatsusest teatamise kohustuse, vastuväidete esitamise võimaluse ja küsimusele hinnangu andmise omavalitsusüksuse esinduskogu poolt. Ilma volikogu otsustuseta ei ole lubatud ehitise hõivamine. Nendel hõivamismenetluse toimingutel ja otsustel on avalik-õiguslik iseloom, sest nad tulenevad avalik-õigusliku juriidilise isiku erilistest kohustustest. 3. Vastavalt HKMS § 4 lg-le 1 on haldusaktiks haldusülesandeid täitva isiku (haldusorgani) poolt avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud õigusakt. Samas on vastavalt HKMS § 4 lg-le 2 ning § 6 lg-tele 2 ja 3 halduskohtus vaidlustatavad ka toimingud. Vaidlustatud otsuse punktiga 1 on volikogu jätnud rahuldamata kaebuse esitaja vastuväited. Punktiga 2 on volikogu tunnistanud ehitise peremehetuks. Otsuse punktiga 3 on vallavolikogu teinud vallavalitsusele ülesandeks ehitis hõivata, s.t võtta see valla valdusse ja sooritada toimingud hooneregistris. Tulenevalt AÕS § 96 lg-st 3 saab ehitis olla peremehetu vaid viimase omaniku faktilisest tegevusest ja tahteavaldustest tulenevalt, mitte aga omavalitsusüksuse otsuse tõttu. Seega, otsustades vastavalt Korra p-le 10, kas asi on peremehetu või mitte, on võimalik tuvastada üksnes ehitise tegelik peremehetus. Delegatsiooninormi alusel, millega Vabariigi Valitsust volitati kehtestama peremehetu ehitise hõivamise korda, ei saa Vabariigi Valitsus kehtestada erandeid AÕS § 96 lg-s 3 sätestatud peremehetuse tekkimise alustest. Kui ehitis tegelikult ei ole peremehetu, siis ei muutu ta peremehetuks ka volikogu otsusest tulenevalt. Seega, kui isik jätab vaidlustamata volikogu otsuse, millega tuvastatakse talle kuuluva ehitise peremehetus, ei jää ta ilma võimalusest kaitsta oma omandit tsiviilõiguslike kaitsevahenditega. Sellele vaatamata vastab vaidlustatud otsus haldusakti tunnustele HKMS § 4 lg 1 mõttes. Ehitise peremehetuks tunnistamise näol on tegemist otsustusega, millega pädev organ lahendab küsimuse, kas ehitist asutakse hõivama või mitte. Efektiivse õiguskaitse nõudega (PS § 14) poleks kooskõlas lahendus, kus puudutatud isik peab ootama ära vara tegeliku hõivamise, kuigi õiguslik otsustus hõivamise kohta on juba tehtud. Neil põhjustel leiab halduskolleegium, et peremehetu ehitise kui vallasasja hõivamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult reguleeritud menetlust ja vaidlus sellises menetluses tehtud otsuste õiguspärasuse üle on avalik-õiguslik vaidlus. 4. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on vääralt tühistanud esimese astme halduskohtu otsuse põhjusel, et esimese astme kohus on menetlenud halduskohtumenetluse seadustikus mitte ette nähtud taotlust. HKMS § 6 lg 2 p 1 kohaselt võib kaebuses halduskohtult taotleda haldusakti tühistamist. HKMS § 6 lg 3 p 1 kohaselt võib halduskohtult taotleda haldusakti või toimingu õigusvastaseks tunnistamist. Kaebuse esitaja on maakohtult taotlenud vallavolikogu otsuse seadusevastaseks tunnistamist. Maakohus on lugenud kaebuses toodud taotluse nõuetekohaseks. Selle peale pole apellatsioonkaebust esitatud. Maakohus ei täpsustanud oma otsuses, millist taotlust ta vastavalt HKMS §-le 6 on lahendanud. Maakohtu otsuse motiividest ilmneb, et kohtuliku uurimise objektiks oli vaid volikogu otsuse vastuvõtmise, eelkõige volikogus tõendite hindamise menetluse õiguspärasus. See on oluline küsimus nii tühistamiskaebuse kui ka tuvastamiskaebuse lahendamisel. Ringkonnakohus on kaebuses toodud taotluse liigi küsimuses seisukohal, et maakohus menetles lubamatut taotlust ja kaebuse edasiseks menetlemiseks oleks kaebajale tulnud anda võimalus kaebust muuta. Sellel motiivil saatis ringkonnakohus asja esimese astme halduskohtule uueks arutamiseks. Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga ei nõustu. Tulenevalt HKMS § 19 lg-st 7 peab halduskohus kaebuse sõnastusest ja kontekstist lähtudes ise kindlaks tegema kaebaja tegeliku taotluse. Riigikohtu halduskolleegium leidis 26. mai 2000. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-21-00 (RT III 2000, 15, 159), et «kaebuse esitaja ei pea oma taotluses kasutama HKMS § 6 termineid ja sõnastust». Ebaselgelt esitatud taotluse tegeliku sisu väljaselgitamine kohtu poolt ei kujuta endast kaebuse muutmist. Kui esimese astme kohtu otsusest ei nähtu, millist liiki kaebust on läbi vaadatud, siis oli ka ringkonnakohtul õigus tuvastada, milline taotlus vastavalt HKMS §-le 6 esitati kaebuses esimese astme halduskohtule. Kaebaja algse taotluse muutmiseks ei tohi ringkonnakohus kaebajale enam võimalust anda. See on vastuolus HKMS § 34 lg-ga 2. Kuna ringkonnakohus oleks ise saanud kindlaks teha, mis liiki kaebusega on tegemist, polnud HKMS § 46 lg 1 p 3 ja § 45 lg 2 p 2 kohaldamiseks alust. Seetõttu peab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse uuesti läbi vaatama ja selgitama välja, mida on kaebuses tegelikult taotletud. Kuna ringkonnakohus ei ole veel AS Vartech International (pankrotis) poolt esitatud apellatsioonkaebust sisuliselt läbi vaadanud, ei saa Riigikohus rahuldada kassaatori taotlust jätta jõusse maakohtu otsus. 5. Halduskohtus vaidlustatav haldusakt peab rikkuma kaebaja õigusi (HKMS § 7 lg 1). Kui tegemist on tuvastamiskaebusega, siis ei piisa kaebuse rahuldamiseks üksnes õiguste rikkumisest, vaid esinema peab ka põhjendatud huvi õigusvastaseks tunnistamise suhtes. Õigusvastaseks tunnistamine peab võimaldama kaitsta kaebaja õigusi. Ilma selleta ei ole halduskohtul alust hinnata haldusakti seaduslikkust ei sisulisest, vormilisest ega menetluslikust küljest. Antud asjas leiab kaebaja, et hõivamine rikub tema õigusi, sest ta on hõivatava asja omanik. Kohus peab enne hõivamise õiguspärasuse hindamist tegema kindlaks, kas see väide on tõene. Kui kaebaja on hõivatava ehitise omanik, siis on otsus ka sisuliselt õigusvastane, sest asi, millel on omanik, ei saa olla peremehetu. Kui haldusakti õiguspärasuse hindamiseks on vajalik asja omaniku tuvastamine, on halduskohus pädev seda tegema. See ei ole tsiviilõigusliku vaidluse lahendamine TsMS § 1 lg 1 mõttes, sest see vaidlus ei ole tekkinud tsiviilõigussuhtest. Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 2 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Rahuldada Ridala Vallavolikogu kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 11. aprilli 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/141/00 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada Ridala Vallavolikogule kautsjon. Otsus jõustub 27. septembril 2001 teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN