Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-13-01 Tolliameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise asjas — RT III, 12, 124

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 10. aprillil 2001. a 3-3-1-13-01 Tolliameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel vaatas 15. märtsil 2001. a avalikul kohtuistungil läbi Tolliameti kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/250/00. Protsessiosalistena võtsid istungist osa Tolliameti esindaja Kersti Rahklin ja Sirje Raadik. Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend. Sirje Raadik vabastati Tolliameti peadirektori 13. juuli 1999. a käskkirja nr 519-p alusel teenistusest distsiplinaarsüüteo eest 19. juulist 1999. Käskkirja kohaselt pidi Edela Tolliinspektuuri Paide Tollipunkti Türi tolliposti inspektorina töötanud S. Raadik vastutama kauba täpse koguse väljastamise eest OÜ Türi TL tollilaost. 28. juunil 1999 tema poolt aktsepteeritud kaubadeklaratsiooni alusel oleks tulnud väljastada 200 kasti (4000 pudelit) alkoholi «Belõi Aist». Kauba koguse hilisemal kontrollimisel selgus, et tegelikult väljastati 260 kasti (5200 pudelit) alkoholi. Oma selgituste kohaselt ei viibinud S. Raadik kauba laadimise juures ega teostanud kontrolli tollilaost kauba väljastamise üle. Käskkirjas leitakse, et jättes oma teenistuskohustused põhjuseta täitmata, pani S. Raadik toime distsiplinaarsüüteo ATS § 84 p 1 mõttes. Kuna S. Raadik ei suhtunud oma teenistuskohustuste täitmisesse vajaliku tähelepanuga ning tal oli käskkirja andmise hetkel kehtiv distsiplinaarkaristus, kohaldas Tolliamet distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist. S. Raadik esitas 4. augustil 1999 Tallinna Halduskohtule kaebuse. Kaebuses ja selle hilisemates täiendustes palus kaebaja tühistada talle määratud distsiplinaarkaristus ja tunnistada ebaseaduslikuks Tolliameti 13. juuli 1999. a. käskkiri nr 519-p, ennistada ta tööle ning mõista välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kaebaja leidis, et seoses kolleegi puhkusega ning tööpäeva lõpus tavapäraselt suurenenud töökoormusele ei saanud ta olla pidevalt tollilaos kauba laadimise juures. Tolli tööd korraldavad aktid ei näe ette, et kauba kontrollimine peab toimuma tollilaos, kui inspektoril tuleb täita ka teisi töökohustusi. Oma töös juhindus kaebaja tolliprotseduuri «Tolliladustamine» rakendamiseeskirjast, mille kohaselt vastutab laopidaja selle eest, et kaup ei väljuks ebaseaduslikult tolli järelevalve alt, ning tekkida võivast tollivõlast tuleneva maksusumma tasumise eest. Distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas ei ole viidet, millist konkreetset ametijuhendi sätet on rikutud. Paide Tollipunkti juhataja ettekandes Edela Tolliinspektuuri juhatajale ei täpsustata, milles seisneb S. Raadiku väidetavalt lohakas suhtumine töösse. Teenistusest vabastamise kuupäevaks ei saa pidada 19. juulit 1999, mil kaebajale esitati käskkiri, kuna sel päeval oli kaebaja veel tööl. Tallinna Halduskohtu 24. aprilli 2000. a. otsusega haldusasjas nr 3-523/2000 rahuldati S. Raadiku kaebus, tühistati vaidlustatud käskkiri, ennistati kaebaja teenistusse ja mõisteti välja töötasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest ning kohtukulud. Kohtuotsuse kohaselt ei ole teenistusest vabastamise käskkirjas viidatud ametijuhendi konkreetsele sättele, mida kaebuse esitaja on rikkunud. Isik, kelle suhtes on kohaldatud raskeimat distsiplinaarkaristust – teenistusest vabastamist – peab teadma, milliste teenistusülesannete täitmatajätmises teda süüdistatakse ja kus need on sätestatud. Distsiplinaarkaristuse määramine peab olema põhjendatud ja üheselt arusaadav isikule, kelle suhtes see on tehtud. Tolliameti Edela Tolliinspektuuri Paide tollipunkti inspektori ametijuhendis loetletud teenistusülesannete hulgas pole nimetatud kohustust viibida kauba laadimise juures. Ametijuhendi punkti 3.3 kohaselt teostab inspektor kaupade ja kaupa vedavate veokite tollikontrolli kaubadeklaratsioonide ja kauba saatedokumentide alusel. S. Raadiku teenistusest vabastamise päevaks tuleb lugeda käskkirja teatavakstegemisele järgnev päev, s.o 20. juuli 1999. Selle kohtuotsuse peale esitas Tolliamet apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha uus otsus. Apellant leidis, et tolliametniku tegevuse eesmärgiks on kauba tolliterritooriumile või sellelt väljatoimetamise seaduslikkuse kontrollimine, kaubale tolliprotseduuri kohaldamine ning maksustamine. Kuigi S. Raadiku ametijuhendis ei olnud sõnaselgelt sätestatud «viibib laadimise juures», tuleneb see Tolliseaduse § 25 lg-s 5 sätestatu olemusest. Oma seletustes möönis S. Raadik vajadust kontrollida väljastatava kauba kogust. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse motiividega. Tolliameti Edela Tolliinspektuuri Paide Tollipunkti Türi tolliposti inspektori ametijuhendist, tolliseadusest ega teistest tolliametniku tegevust reguleerivatest õigusaktidest ei tulenenud kohustust tollilaost kauba väljastamisel viibida kauba laadimise juures. Tolliseaduse § 40 lg 6 kohaselt vastutab tollilaost kauba väljastamise õigsuse eest tollilao pidaja. Distsiplinaarkaristus mõistetakse konkreetse süüteo eest ning tööalane iseloomustus ei ole asjassepuutuv. Tolliamet esitas 19. jaanuaril 2001 kassatsioonkaebuse, milles palub muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsust ja teha uus otsus. Kassaator leiab: 1. Kohtud ei ole hinnanud õigesti tollitöö spetsiifikast tulenevat vajadust tagada tollieeskirjadest kinnipidamine ning riigimaksete laekumine läbi inspektorile seatud teenistuskohustuste täitmise ja kauba kontrolli teostamise, ning rakendasid ebaõigesti materiaalõiguse normi. 2. Tolliametnike teenistuskohustused on kindlaks määratud avaliku teenistuse seaduse, tolliseaduse, ametijuhendite ja teiste õigusaktidega, mida teenistujad on kohustatud täitma. Tolliseaduse § 25 lg 5 kohaselt teostavad tolliametnikud tollikontrolli vastavalt oma pädevusele, kontrollides dokumente ja kaupa ning rakendades muid tollieeskirjades ettenähtud tollikontrolli meetmeid. Kauba laadimise juures viibimine on üks võimalustest kaupa kontrollida. Käesoleval juhul oli tegemist kaupade üle kontrolli teostamata jätmisega, mis on sõnaselgelt väljendatud ka Tolliameti 13. juuli 1999. a käskkirjas nr 519-p. 3. Distsiplinaarkaristuse määramisel on arvesse võetud ka Türi tollilao üliväikest töökoormust. Tolliladu teenindava inspektori roll kaupade ja dokumentide kontrollijana tuleneb otseselt nii seadusest kui ka ametijuhendist. Oma kirjaliku seletuse kohaselt mõistis S. Raadik kauba koguse kontrollimise ja selle juures viibimise vajadust. Seega mõistis ta ka, millise teo eest teda karistati. Tolliamet on õigesti kohaldanud ATS § 118 lg 3. 4. Käskkiri tehti S. Raadikule teatavaks tema viimasel tööpäeval, s.o 19. juulil 1999, ja sellele järgnevast päevast oli ta teenistusest vabastatud. S. Raadik oma kirjalikus vastuses leiab, et kohtuotsused on seaduslikud ja põhjendatud ning kohtud on materiaalõiguse norme rakendades hinnanud õigesti tollitöö spetsiifikat. Tolliametnik on tollilao pidaja tegevuse üle riiklikku järelevalvet teostava organi esindaja, ta ei dubleeri laopidaja tegevust ega vastuta kauba täpse koguse tollilaost väljastamise eest. Tolliseaduse § 40 lg 5 alusel võib tollikontroll tollilaos oleva kauba üle toimuda vastavalt vajadusele. Eesti tolli väljakujunenud praktika kohaselt ei pea tolliametnik teostama lauskontrolli kauba tollilaost väljastamisel. Teenistusest vabastamise käskkirjast ei nähtu, millised konkreetsed teenistuskohustused jättis kaebaja täitmata ja millisest õigusaktist need tulenevad. Ametijuhend ei ole kooskõlas tolliseadusega ning pole kinnitatud Tolliameti peadirektori poolt. Teenistusest vabastamise kuupäevaks ei saa pidada käskkirjas märgitud 19. juulit 1999, kuna see oli viimane teenistuses viibimise päev. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht: 1. Avaliku teenistuse seaduse § 59 lg 1 kohaselt peab teenistuja oma teenistuskohustusi täitma täpselt, õigeaegselt, kohusetundlikult, otstarbekalt ja omakasupüüdmatult, lähtudes avalikest huvidest. Teenistuskohustused on kindlaks määratud avaliku teenistuse seaduse, muude seaduste, samuti määruste ja ametijuhendite ning muude õigusaktidega. Teenistuskohustuste täitmisel peab teenistuja lähtuma ka avaliku teenistuse seaduse lisas 1 toodud avaliku teenistuse eetikakoodeksist. Tolliseaduse § 11 lg 1 kohaselt on tolliametnikud tolliasutuste ametiisikud ning neile laienevad riigiametnikele kehtestatud nõuded, õigused ja kohustused, mida on täpsustatud tollieeskirjadega. 2. Vaidlustatud käskkirja kohaselt pidi S. Raadik, kes aktsepteeris kaubadeklaratsiooni, vastutama ka laost kauba täpse koguse väljastamise eest. Distsiplinaarsüütegu ATS § 84 p 1 mõttes seisnes teenistuskohustuste põhjuseta täitmata jätmises, kuna S. Raadik ei viibinud kauba laadimise juures ega kontrollinud kauba tollilaost väljastamist. Kohtud on Tolliameti 13. juuli 1999. a käskkirja nr 519-p õiguspärasuse ning S. Raadikule distsiplinaarkaristuse määramise seaduslikkuse hindamisel keskendunud vaidlustatud käskkirjas sisalduva süüteo kirjelduse osale «kauba laadimise juures ei viibinud» ning jõudnud järeldusele, et Tolliameti Edela Tolliinspektuuri Paide tollipunkti inspektori ametijuhendis sätestatud teenistusülesannetest ega muudest õigusaktidest ei tulenenud S. Raadiku kohustus viibida tollilaost kauba väljastamisel laadimise juures. Reeglina pole võimalik konkreetse ametikoha jaoks koostatud ametijuhendis anda ammendavat loetelu kõigist teenistusülesannetest nimetatud ametikohal ja nende täitmiseks vajalikest üksikutest toimingutest. Seega ei saa ametnik oma ülesannete täitmisel piirduda ametijuhendis sätestatu järgimisega. Ta peab oma ametikohast lähtuvalt juhinduma ka muudest õigusaktidest, millega on reguleeritud tema teenistusvaldkond. Tolliseaduse § 11 lg-st 1 tulenevalt täpsustatakse tolliametnike ametikohustusi tollieeskirjadega. Teenistusülesannete määratlemisel tuleb arvesse võtta ka teenistuskoha olemust ja teenistussuhete laadi. 3. Kohtud ei ole käesoleva haldusasja menetlemisel välja selgitanud, milles seisnesid vaidlusalusel juhul S. Raadiku kohustused seoses kaubadeklaratsiooni vormistamisega ning millistest tollieeskirjadest, lisaks ametijuhendile, tolliseadusele ja avaliku teenistuse seadusele, tulenesid S. Raadiku kohustused kaubadeklaratsiooni vormistamisel 28. juunil 1999 seoses kauba väljastamisega tollilaost. Jääb selgusetuks, kas tema ülesandeks oli ka kontrollida, et väljastatava kauba kogus vastaks esitatud dokumentidele. 4. Vastavalt Tolliseaduse § 25 lg-le 1 toimub tollikontroll ka kauba tolliterritooriumilt väljatoimetamise seaduslikkuse kontrollimiseks. Tolliseaduse § 25 lg 5 kohaselt on tolliametnikel õigus tollikontrolli teostamiseks oma pädevuse piires kontrollida dokumente ja kaupa ning rakendada muid tollieeskirjades ettenähtud tollikontrolli meetmeid. Vastavalt tolliseaduse § 1 p-le 19 mõeldakse tollikontrolli all meetmeid nende seaduste ja teiste õigusaktide täitmise tagamiseks, mille rakendamise eest vastutab toll. Käesoleval juhul tuleb ka arvestada, et väljastatud kaubaks oli alkohol, mida maksustatakse vastavalt alkoholiaktsiisi seadusele ja mida tollisüsteemis peetakse nn riskikaubaks. 5. Tolliseaduse § 40 lg 5 näeb ette, et tollilao pidaja peab tollilattu paigutatud kauba üle arvestust tolli poolt aktsepteeritud viisil. Sama paragrahvi lg 6 sätestab, et tollilao pidaja vastutab tolliladustamisel oleva (kuni 31. oktoobrini 1999 kehtinud redaktsioonis «tollilaos hoitava») kauba puutumatuse, laoarvestuse täpsuse ning temale ja laole tollieeskirjades ettenähtud tingimuste täitmise eest. Kohtud on ekslikult asunud seisukohale, et vastutus tollilaost väljastatava kauba koguse õigsuse eest lasus tollilao pidajal. Tolliseaduse kuni 31. oktoobrini 1999 kehtinud redaktsiooni § 44 lg 3 sätestas: «Tollideklaratsiooni aktsepteerimisel kontrollib tolliametnik isiku isikusamasust, deklarandi volitusi ja tema volitusi konkreetse kauba kohta deklaratsiooni esitamiseks.» Tolliseaduse sama redaktsiooni § 44 lg 4 kohaselt oli deklarant pärast tollideklaratsiooni aktsepteerimist kohustatud esitama kauba tolliläbivaatuseks. Need sätted ei anna alust järelduseks, et vastutus tolli nõuetekohase järelevalve täitmise eest lasub tollilao pidajal. Tolliseaduse § 1 p 21 kohaselt on tolliläbivaatus tolli poolt korraldatav inspekteerimine selleks, et kontrollida, kas tollile deklareeritud andmed vastavad tegelikkusele. Tolliseaduse § 46 lg 1 sätestab, et toll korraldab kauba tolliläbivaatust, kontrollimaks, kas kauba nimetus, päritolu, seisund, kogus ja väärtus vastavad tollideklaratsioonis esitatud andmetele. Tolli vastutus tuleneb lisaks konkreetsetele sätetele ka tolli kui institutsiooni tegevuse üldisematest eesmärkidest, milleks on tagada tollieeskirjade täitmine ja seaduses ettenähtud maksude laekumine. Asja uuel läbivaatamisel tuleb S. Raadiku tegevust hinnata vastavuses väidetava süüteo toimepanemise ajal (28. juunil 1999) kehtinud tolliseaduse redaktsiooniga ning välja selgitada, kas S. Raadik oli kohustatud teostama tolliläbivaatust ja kontrollima kauba koguse vastavust tollideklaratsioonis esitatud andmetele. 6. Vastavalt ATS § 118 lg-le 3 toimub nimetatud paragrahvi lõike 1 alusel teenistusest vabastamine ametnikule vabastamise vormistamise dokumendi teatavakstegemise päevale järgnevast päevast. Käesolevas haldusasjas on tõendatud, et teenistusest vabastamise käskkiri tehti kaebajale teatavaks 19. juulil 1999, mistõttu teenistusest vabastamise päevaks tuleb lugeda sellele järgnev päev, so 20. juuli 1999. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kohtute seisukohaga teenistusest vabastamise kuupäeva osas. 7. Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse § 11 lg-s 2 sätestatakse minimaalsed nõuded andmete osas, mis tuleb kanda dokumenti, millega vormistatakse distsiplinaarkaristus. Nimetatud sätte kolmanda punkti kohaselt peab käskkiri sisaldama süüteo, samuti karistamisel arvesse võetud muude asjaolude kirjelduse. See tingimus on Tolliameti 13. juuli 1999. a käskkirjas nr 519-p täidetud. TDS §-st 11 ei tulene, et käskkirjas peaks olema osundatud konkreetsetele sätetele, millest tulenevad ametniku kohustused, mille täitmatajätmises või mittenõuetekohases täitmises teda süüdistatakse. 8. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et vastavalt TDS § 8 lg-le 1 ei tohi distsiplinaarkaristus olla ilmses vastuolus süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ning töötaja eelneva käitumisega. Sellest sättest tulenevalt ei saa nõustuda ringkonnakohtu motiveerimata väitega, et S. Raadikule antud tööalane iseloomustus on asjasse mittepuutuv. Kuna distsiplinaarkaristuse valikul on oluline arvestada muuhulgas ka töötaja eelnevat käitumist, on karistuse määramise õiguspärasuse hindamisel kogumis koos muude asjas olevate tõenditega asjakohane arvestada ka ametniku kohta antud tööalast hinnangut. Kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada ning asi saata uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Vastavalt HKMS § 72 lg 1 p-le 2 ja § 90 lg-le 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Rahuldada Tolliameti kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2000. a otsus haldusasjas nr II-3/250/00 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Otsus jõustub 10. aprillil 2001. a teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Hele-Kai REMMEL