Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-63-00 Riigi Tarbijakaitseameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine tarbijakaitseseaduse § 2 lg 2 kohaldamise asjas — RT III, 5, 53

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 6. veebruaril 2001. a 3-3-1-63-00 Riigi Tarbijakaitseameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine tarbijakaitseseaduse § 2 lg 2 kohaldamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann vaatas 18. jaanuaril 2001 kirjalikus menetluses läbi Riigi Tarbijakaitseameti kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 21. septembri 2000. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/278/2000. Riigi Tarbijakaitseameti asedirektor Enn-Toivo Annuk tegi 12. märtsil 1999 tarbijakaitseseaduse § 15 lg 1 p 1 alusel AS-le Hansapank ettekirjutuse. Tarbijakaitseamet leidis, et AS Hansapank rikkus tarbijale müüdud kauba kohta ebatõese ja ebapiisava teabe andmisega tarbijakaitseseaduse § 4 p-s 3, § 6 lg-s 2 ja 3, § 7 punktides 1 ja 2 ning § 8 lg-s 2, samuti reklaamiseaduse § 4 lg-s 1 sätestatud nõudeid. Ettekirjutuses kohustati AS-i Hansapank lõpetama õiguserikkumine ja taastama esialgne olukord. Ettekirjutuse kohaselt ostis Raimond Parko 31. oktoobril 1998 Hansapanga kontorist American Expressi reisitšekke summas 3700 USA dollarit, mille kohta väljastati talle ingliskeelne dokument nimetusega Sales receipt. Enne ostu sooritamist anti tarbijale tutvumiseks American Expressi reisitšekke tutvustav voldik. Muid dokumente ja materjale reisitšekkide ostul müüja poolt tarbijale ei antud. Tarbija väitel varastati temalt ööl vastu 1. novembrit 1998 Kuressaares kõik reisitšekid, mille kohta ta tegi avalduse Saare Politseiprefektuurile. Täitnud kohustuse teavitada reisitšekkide vargusest ka rahvusvahelist American Expressi operaatorit, pöördus tarbija temale antud voldikus sisalduva teabe alusel 16. novembril 2000 Hansapanga poole, paludes välja maksta kasutamata jäänud tšekkide maksumuse. Hansapank keeldus kirjaliku vastusega tšekkide maksumuse hüvitamisest, selgitades kaotatud reisitšekkide vahetamise või maksumuse tagastamise protseduuri erinevalt voldikus kirjeldatust. AS Hansapank esitas ettekirjutuse peale Tallinna Halduskohtusse kaebuse, milles palus tunnistada ettekirjutus täielikult seadusevastaseks. Kohtuistungil muutis Hansapank taotlust ja palus kohtul ettekirjutus tühistada. Viidates tsiviilkoodeksi § 394 lg-le 1 leidis kaebaja, et vastavalt tema ja American Expressi Europe Ltd. vahel 29. juulil 1992 sõlmitud käsunduslepingule vahendab ta kliendi ja American Expressi Europe Ltd. vahelisi suhteid. Tegutsedes viimase esindajana ei ole ta antud juhtumil müüja tarbijakaitseseaduse § 3 p 1 mõttes. Tarbijakaitseseaduse § 2 lg 2 kohaselt reguleerib see seadus pangandusteenuste ostul-müügil tarbija ja müüja vahelisi suhteid niivõrd, kuivõrd need ei ole reguleeritud teiste seadustega. Kuna reisitšekkide ost-müük toimus vastavalt käsunduslepingule, siis reguleerivad Hansapanga ja R. Parko vahelist suhet tsiviilkoodeksis käsundit käsitlevad sätted. Kaebuse esitaja väitis, et krediidiasutuste seaduse § 2 lg 3 järgi kohaldatakse muid ettevõtlust reguleerivaid õigusakte krediidiasutustele niivõrd, kuivõrd krediidiasutuste seadusega ei ole ette nähtud teisiti. Kuivõrd krediidiasutuste seadus on eriseadus ja tarbijakaitseseadus üldseadus, kohaldatakse Hansapangale krediidiasutuste seadust. Viimase § 59 järgi on krediidiasutuste tegevus allutatud Eesti Panga järelevalvele, mille eesmärgiks on tagada krediidiasutuste tegevuse vastavus seadustele ja nende alusel antud õigusaktidele. Seega ei ole Hansapanga suhtes kohaldatav tarbijakaitseseaduse § 15. Tallinna Halduskohtu 28. aprilli 2000. a otsusega haldusasjas nr 3-464/2000 tühistati Riigi Tarbijakaitseameti 12. märtsi 1999. a ettekirjutus. Halduskohus leidis, et vastavalt tarbijakaitseseaduse § 2 lg-le 2 reguleerib see seadus pangandus- ja kindlustusteenuse ning kinnisasja ostul-müügil tarbija ja müüja vahelisi suhteid niivõrd, kuivõrd need ei ole reguleeritud teiste seadustega. Pangandusteenused on reguleeritud eriseadusega, milleks on krediidiasutuste seadus. Klientide huvide kaitse sätestab krediidiasutuste seaduse 5. peatükk ja krediidiasutuste järelevalve on reguleeritud 8. peatükis. Nimetatud seadusega on järelevalve teostamise õigus antud Eesti Pangale. Sellest tulenevalt leidis kohus, et pangandusteenuse osutamine, kliendi huvide kaitse ja krediidiasutuste tegevuse üle järelevalve teostamine on reguleeritud krediidiasutuste seadusega ning pole seega tarbijakaitseseaduse reguleerimisala. Tarbijakaitseamet on riikliku järelevalve teostamisega AS Hansapank tegevuse üle ja viimasele ettekirjutuse tegemisega ületanud oma pädevust. Vaidlustatud ettekirjutusega asus tarbijakaitseamet lahendama tsiviilõiguslikku vaidlust. Juhul kui R. Parko tegi tehingu American Expressiga eksimuse mõjul, on tal õigus pöörduda hagiga tehingu kehtetuks tunnistamiseks maa- või linnakohtusse. Riigi Tarbijakaitseamet esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha asjas uus otsus ning jätta AS-i Hansapank kaebus rahuldamata. Apellant leidis, et tarbijakaitseseaduse § 2 lg-s 2 sätestatud piirangud kuuluvad panganduse valdkonnas rakendamisele vaid krediidiasutuste üle järelevalve teostamisel. Antud juhtumil oli aga tegemist tarbijakaitseseaduse alusel lahendatava pretensiooniga. Kuna AS Hansapank kui müüja on rikkunud tarbija R. Parko suhtes tarbijakaitseseaduses sätestatud müüja kohustusi, siis lasub tal sama seaduse § 20 lg 1 alusel kohustus hüvitada tarbijale tekitatud kahju. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 21. septembri 2000. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on õige apellandi väide, et vastavalt tarbijakaitseseadusele ja Riigi Tarbijakaitseameti põhimäärusele on apellandil õigus oma pädevuse piires teostada nii järelevalvet kui ka lahendada tarbijate avaldusi ja kaebusi. Samas asus ringkonnakohus seisukohale, et kuna krediidiasutuste seadus reguleerib krediidiasutuse ja kliendi suhteid tarbijakaitseseadusest erinevalt, siis tuleb antud juhtumil tarbijakaitseseaduse § 2 lg 2 alusel juhinduda krediidiasutuste seadusest. Krediidiasutuse kliendi huvide kaitse on reguleeritud krediidiasutuste seaduse 5. peatüki ja krediidiasutuse järelevalve 8. peatüki sätetega. Sellest tulenevalt puudus Riigi Tarbijakaitseametil pädevus vaidlustatud ettekirjutuse tegemiseks. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu järeldusega, et R. Parko, ostes 31. oktoobril 1998 reisitšekke Hansapanga kontorist, sõlmis lepingu American Expressiga. Sellest tsiviilõiguslikust suhtest tekkinud vaidlus kuulub lahendamisele tsiviilkohtumenetluse korras maa- või linnakohtus. Riigi Tarbijakaitseamet esitas ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassaator leiab, et ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti materiaalõiguse norme. Kassatsioonkaebuse motiivid on järgmised: 1. Tarbijakaitseamet ei teostanud antud juhtumil krediidiasutuse üle järelevalvet. krediidiasutuste seaduses sätestatud järelevalve ei hõlma kaebuste ja avalduste lahendamist. Kuni 1. juulini 1999. a kehtinud krediidiasutuste seadus ei reguleerinud üksikkliendi huvide kaitset. Selle seaduse alusel oli võimalik kaitsta vaid klientide kui kogumi üldisi huve. Kliendi kaebuse lahendamist ei reguleeri ka Eesti Panga Pangainspektsiooni põhikiri. 2. Antud juhtumil ei oma tähtsust see, kellele kaup kuulub, vaid see, kes kaupa müüb. Sellest tulevalt oli tarbijakaitseseaduse tähenduses reisitšekkide müüjaks AS Hansapank. Tarbija õiguse eestikeelsele teabele sätestab ka keeleseaduse § 16. 3. Ei saa nõustuda ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlustatud ettekirjutusega asus tarbijakaitseamet lahendama tsiviilõiguslikku vaidlust, ületades sellega oma pädevust. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leiab AS Hansapank, et antud juhtumil ettekirjutuse tegemisega teostas Riigi Tarbijakaitseamet järelevalvet Hansapanga tegevuse üle, ületades sellega oma pädevust. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht: Õige on kassaatori väide, et ringkonnakohus kohaldas seadust vääralt. 1. Tarbijakaitseseaduse § 1 lg 1 järgi on selle seaduse ülesanne tagada tarbija õiguste kaitse Eestis. Sama seaduse § 2 lg 1 kohaselt määrab see seadus kindlaks tarbija õigused kauba või teenuse ostmisel ja kasutamisel, samuti müüja, tootja ja vahendaja kohustused tarbija õiguste tagamisel, vastutuse ning tarbijakaitse korralduse. Nimetatud paragrahvi lõige 2 sätestab, et pangandus- ja kindlustusteenuse ning kinnisasja ostu-müügi korral reguleerib nimetatud seadus tarbija ja müüja vahelisi suhteid niivõrd, kuivõrd need ei ole reguleeritud teiste seadustega. Seega pangandusteenuse korral reguleerib tarbijakaitseseadus tarbija ja müüja vahelisi suhteid niivõrd, kuivõrd need ei ole reguleeritud teiste seadustega. 2. Tallinna Ringkonnakohus asus seisukohale, et kuna krediidiasutuste seadus reguleerib krediidiasutuse ja kliendi vahelisi suhteid tarbijakaitseseadusest erinevalt, siis tuleb antud juhul juhinduda krediidiasutuste seadusest. Ringkonnakohtu otsuses märgitakse, et krediidiasutuse kliendi huvide kaitse on reguleeritud krediidiasutuste seaduse 5. peatüki sätetega ja järelevalve krediidiasutuse üle 8. peatüki sätetega. Otsusest ei selgu, milles seisneb see erinev regulatsioon. 3. Vaidlustatud ettekirjutuse tegemise ajal kehtis 15. detsembril 1994 vastu võetud krediidiasutuste seadus, mis kehtis kuni 1. juulini 1999. Selle seaduse § 59 lg 1 kehtestas: «Krediidiasutuse tegevus on allutatud Eesti Panga järelevalvele. Järelevalve eesmärk on tagada krediidiasutuse asutamise ja tegevuse vastavus seadustele ja nende alusel välja antud teistele õigusaktidele.» Eeltoodust ei saa veel järeldada, et Eesti Pank teostas krediidiasutuste üle järelevalvet nende poolt kõigi kehtivate õigustloovate aktide täitmise suhtes ja seda kõigis valdkondades. Järelevalvet teostatakse funktsionaalsel põhimõttel. Eesti Panga järelevalvepädevuse määratlemisel tuleb lisaks krediidiasutuste seadusele juhinduda ka Eesti Panga seadusest. Selle seaduse IV peatükk reguleerib Eesti Panga pädevust krediidiasutuste järelevalve teostamisel. Nimetatud peatükki kuuluva § 17 lg 1 järgi teostab Eesti Pank järelevalvet kõigi Eesti territooriumil asuvate ja tegutsevate krediidiasutuste üle Pangainspektsiooni ja oma osakondade kaudu. Sama seaduse § 23 lg 1 sätestab, et krediidiasutuse kontrollimise tulemuste alusel võib Eesti Pank esitada kas soovitusi töö parandamiseks või teha kohustusliku ettekirjutuse: 1) suurendada reservkapitali või fonde, 2) katkestada laenude andmine, 3) teha omanikele ettepanek kõrvaldada ametist juhtkonna liikmed, keda Eesti Pank loeb usalduse kaotanuks ja 4) piirata väljamakseid kasumist. Asjaolu, et Eesti Panga Pangainspektsioonil oli õigus teostada järelevalvet krediidiasutuste üle ja teha tol ajal kehtinud krediidiasutuste seaduse § 60 lg 4 alusel ettekirjutusi, ei välistanud Riigi Tarbijakaitseameti õigust teha krediidiasutusele ettekirjutust tarbijakaitse valdkonnas ilmnenud seaduse rikkumise korral. Pangainspektsiooni poolt teostatava järelevalve korras ei olnud võimalik nõuda tarbijakaitseseaduse, sealhulgas keelenõuete rikkumiste kõrvaldamist. 3. Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 2 p 1 kohaselt on Riigi Tarbijakaitseametil riikliku järelevalve volitused. Sama seaduse § 12 määrab kindlaks tarbijakaitseameti õigused ja kohustused. Selle paragrahvi lõike 1 punkti 3 järgi on tarbijakaitseametil õigus lahendada ametile esitatud avaldusi ja kaebusi tarbijate õiguste ahistamise kohta, kaitsta tarbija õigusi ja huve kohtus ning punkti 4 järgi teha suulisi hoiatusi või nimetatud seaduse §-s 15 sätestatud ettekirjutusi. Tarbijakaitseseaduse § 15 lg 1 punktide 1, 2 ja 3 järgi on tarbijakaitseameti ametiisikul õigus teha müüjale, tootjale või vahendajale järgmisi kirjalikke kohustuslikke ettekirjutusi: 1) lõpetada õiguserikkumine ja taastada esialgne olukord, 2) peatada kohustuslike nõuetele mittevastava või saate- või müügidokumentideta kauba või teenuse müük ja 3) vabandada avalikult tarbijate ees. Antud juhtumil tegi Riigi Tarbijakaitseameti asedirektor AS-le Hansapank kohustusliku ettekirjutuse tarbijakaitseseaduse § 15 lg 1 p 1 alusel. 4. Ekslik on ringkonnakohtu otsuses väljendatud seisukoht, et «AS Hansapank ei tegutsenud R. Parkole reisitšekke müües mitte müüjana tarbijakaitseseaduse mõttes, nagu ekslikult leiab apellant, vaid esindas TsK § 394 lg 1 kohaselt volituse alusel American Expressi, täites talle American Expressi poolt 29. juulil 1992 käsunduslepinguga antud käsundit». Sellisel juhul käsunduslepingu alusel müüdud kauba puhul, kui volitaja asub välisriigis või on tarbijatele tundmatu ettevõtja, jääks tarbija ilma oma seaduslike huvide lihtsustatud korras kaitsmise võimalusest, mille näeb ette tarbijakaitseseadus. Tarbijakaitseseaduse § 3 p 2 järgi on müüja füüsiline või juriidiline isik, kes vahetult müüb või pakub kaupa või teenust tarbijale. Tarbijakaitseseaduse eesmärgiks on tagada tarbija õiguste kaitse isiku suhtes, kes talle vahetult kaupa pakub. Sellest tulenevalt ei oma tähtsust, kes on kauba omanik või müüja tsiviilõiguse mõttes. Seega on õige kassaatori seisukoht, et antud juhtumil oli AS Hansapank R. Parkole reisitšekkide müüjaks tarbijakaitseseaduse mõttes. Eeltoodu alusel ja juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 5 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Rahuldada Riigi Tarbijakaitseameti kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 21. septembri 2000. a otsus haldusasjas nr II-3/278/2000 ning saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada Riigi Tarbijakaitseametile kautsjon 700 (seitsesada) krooni. Otsus jõustub 6. veebruaril 2001 teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Hele-Kai REMMEL Harri SALMANN