Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-16-00 Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine Eestist lahkumise ettekirjutuse tegemise asjas — RT III, 18, 189

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 19. juunil 2000. a 3-3-1-16-00 Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebuse läbivaatamine Eestist lahkumise ettekirjutuse tegemise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 18. mail 2000 avalikul kohtuistungil läbi Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. veebruari 2000. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/58/2000. Protsessiosalisena võttis istungist osa Kodakondsus- ja Migratsiooniameti esindaja vandeadvokaat Jüri Leppik. Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti Harjumaa osakonna Sõle büroo vanemspetsialist tegi 13. septembril 1999. a väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (edaspidi VSS) § 7 lg 1, § 8 lg 1 p 6 ja lg 3 ning § 11 lg 1 alusel otsuse nr 210970009 O. Lõssenkole ettekirjutuse tegemiseks Eestist lahkumiseks hiljemalt 7. detsembril 1999. Ettekirjutuse aluseks oleva asjaolu kirjeldusena märgiti: «isik viibib Eestis seadusliku aluseta, rikkus VMS § 9 lg 1». O. Lõssenko esitas selle otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule, milles palus tunnistada otsus ettekirjutuse tegemiseks täielikult seadusevastaseks. Tallinna Halduskohtu 2. detsembri 1999. a otsusega haldusasjas nr 3-2050/99 jäeti O. Lõssenko kaebus rahuldamata. O. Lõssenko esitas halduskohtu selle otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus otsus tühistada ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. veebruari 2000. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja tehti uus otsus, millega tunnistati Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 13. septembri 1999. a otsus nr 21V970009 täielikult seadusevastaseks. Kodakondsus- ja Migratsiooniametile tehti ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus. Ringkonnakohus leidis: 1. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsus ning halduskohtu otsus tuginevad seisukohale, et O. Lõssenkol puudub Eestis viibimiseks välismaalaste seaduse § 9 lg-s 1 ja VSS § 2 lg-s 2 märgitud seaduslik alus. 2. Kohtule esitatud tõenditest nähtub, et O. Lõssenko saabus Eestisse 1991. a septembris ega ole pärast seda Eestist lahkunud. Alates 1993. aastast elab ta koos Eesti kodanik E. Roosiga, kellega kooselust sündis 1994. a tütar Anastassia Lõssenko. 3. O. Lõssenko esitas oktoobris 1998. a Välisministeeriumile taotluse läbi vaadata tema taotlus elamisloa saamiseks. See taotlus registreeriti Välisministeeriumis ning saadeti läbivaatamiseks ja vastamiseks Kodakondsus- ja Migratsiooniametile. Viimase 21. detsembri 1998. a kirjaga teatati O. Lõssenkole, et üldjuhul taotleb välismaalane elamisluba Eesti välisesinduses, kuid Vabariigi Valitsus võib erandina lubada esitada taotluse Kodakondsus- ja Migratsiooniametile, et tema avaldus edastatakse valitsusele erandi tegemiseks ja et elamisloa andmise otsustab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet aasta jooksul taotluse vastuvõtmisest. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ei edastanud O. Lõssenko taotlust valitsusele. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet tegi 13. septembril 1999. a O. Lõssenkole ettekirjutuse Eestist lahkumiseks. 4. Põhiseaduse § 27 järgi on perekond riigi kaitse all; vanematel on õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest. Vastavalt § 9 lg-le 1 on need õigused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikul kui ka Eestis viibival välisriigi kodanikul. Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 8 järgi on igaühel õigus sellele, et austataks tema perekonnaelu. 5. O. Lõssenkol on kooselust Eesti kodanikuga sündinud tütar, keda ta on õigustatud ja kohustatud kasvatama. Ta elab Eestis perekonnaelu põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste konventsiooni tähenduses. Eestist lahkumise ettekirjutuse tegemine isikule, kellel on Eestis alaealine laps, rikub välismaalase õigust perekonnaelule. Riigikohtu halduskolleegiumi 6. juuni 1997. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-16-97 (RT III 1997, 21/22, 236) asuti seisukohale, et kui isik elab perekonnaelu põhiseaduse § 27 ja konventsiooni tähenduses, siis võib tema õigus elada seaduslikult Eestis tuleneda põhiseadusest ja konventsioonist. Kuna O. Lõssenkol on Eestis perekond, siis pole talle Eestist lahkumiseks ettekirjutuse tegemine kooskõlas seadusega. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet esitas ringkonnakohtu selle otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada kasseeritav kohtuotsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab: 1. Välismaalaste seaduse § 9 lg 1 ja VSS § 2 lg 1 järgi peab välismaalasel Eestisse saabumiseks ja Eestis viibimiseks olema seaduslik alus. VSS § 4 kohaselt on ettekirjutus Eestist lahkumiseks välismaalase kohustamine haldusaktiga Eestist lahkuda ettekirjutuse tähtaja jooksul. Ettekirjutuse tegemine on kohustuslik välismaalasele, kelle Eestis viibimise alus on lõppenud. 2. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et ettekirjutuse tegemine polnud kooskõlas seadusega. Kaevatud otsuse tegemise ajal kehtinud välismaalaste seaduse § 9 lg 4 redaktsiooni kohaselt oli välismaalane kohustatud Eestist lahkuma viisa või elamisloa lõppemisel või tühistamisel. O. Lõssenkol puudusid kaevatud otsuse tegemise ajal välismaalaste seaduse § 9 lg-s 1 ja VSS § 2 lg-s 2 sätestatud seaduslikud alused Eestis viibimiseks. O. Lõssenko kohustus Eestist lahkumiseks tuleneb kaevatud haldusaktist. See akt on kooskõlas välismaalaste seaduse § 9 lg-ga 1 ja tehtud vastavalt VSS §-s 11 sätestatud korrale. 3. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et kui isik elab perekonnaelu, siis võib tema õigus Eestis elada tuleneda põhiseadusest ja konventsioonist. Perekonnaelu elamine pole muu viibimisalus VSS § 3 lg 2 mõttes. Perekonnaelu elamine on aga mõjuv põhjus, mis ei võimalda ettekirjutuse tähtaja jooksul Eestist lahkuda ja mis annab õiguse pöörduda Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poole ettekirjutuse tähtaja pikendamiseks. Ettekirjutuse tegemine ei välista O. Lõssenko õigust taotleda ja saada elamisluba ja elada perekonnaelu, viibides riigis seaduslikult. Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalise, Riigikohtu halduskolleegium leidis: 1. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu otsuses ettekirjutuse sisu puudutavate motiividega ega pea vajalikuks neid kõiki korrata. Kolleegium peab siiski vajalikuks rõhutada, et ringkonnakohtu otsusega tuvastati, et: 1. O. Lõssenko elab 1993. aastast koos E. Roosiga, kes on Eesti kodanik. Sellest kooselust on 1994. a sündinud tütar, keda O. Lõssenko on õigustatud ja kohustatud kasvatama. 2. O. Lõssenko elab perekonnaelu põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste konventsiooni tähenduses. Põhiseaduse § 27 lg 1 sätestab: «Perekond on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all.» Lõige 3 sätestab: «Vanematel on õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest.» Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et põhiseaduse § 27 lg 1 kaitseb riigi alusetu sekkumise eest ka mehe ja naise sellist perekondlikku kooselu, mis pole seaduses sätestatud tingimustel ja korras vormistatud. Lõike 3 kaitsealas on vanemate õigus kasvatada oma lapsi. Selleks, et piirata õigust elada perekonnaelu ja õigust kasvatada oma lapsi, peavad olema väga kaalukad põhjused. 2. Eestist lahkumise ettekirjutuse tegi O. Lõssenkole Kodakondsus- ja Migratsiooniameti Harjumaa osakonna Sõle büroo vanemspetsialist. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti esindaja oli Riigikohtu halduskolleegiumi istungil seisukohal, et nimetatud ametniku pädevus teha Eestist lahkumise ettekirjutus tuleneb Kodakondsus- ja Migratsiooniameti peadirektori 19. juuli 1999. a käskkirjast nr 142 «Ametnike volitamine ja volituste lõpetamine». Käskkirja lisas loetletakse nimeliselt ametnikke, keda volitatakse tegema käskkirjas ja selle lisas loetletud haldusotsustusi, sealhulgas Eestist lahkumise ettekirjutusi. Lisas on nimeliselt ära märgitud ka ameti Harjumaa osakonna Sõle büroo ametnik, kes tegi O. Lõssenkole Eestist lahkumise ettekirjutuse. Peadirektori käskkirjas on selle andmise õigusliku alusena märgitud Kodakondsus- ja Migratsiooniameti põhimääruse punkt 19 ja HÕS § 191 lg 2. Põhimääruse punkt 19 sätestab, et peadirektor annab seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse ning siseministri määruse ja käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes käskkirju. HÕS § 191 lg 2 sätestab, et halduskaristuse määramise õigus on Kodakondsus- ja Migratsiooniameti peadirektoril, tema asetäitjal ja peadirektori poolt volitatud ametiisikutel. Põhimääruse punkt 19 ei saa olla nimetatud käskkirja andmise õiguslikuks aluseks juba seepärast, et käskkiri, millega sätestatakse ametniku pädevus teha Eestist lahkumise ettekirjutus, pole antud teenistusalastes küsimustes. HÕS § 191 lg 2 ei saa Eestist lahkumise ettekirjutuse osas olla käskkirja õiguslikuks aluseks, sest ettekirjutus pole halduskaristus. Seega ei anna põhimääruse punkt 19 ja HÕS § 191 lg 2 Kodakondsus- ja Migratsiooniameti peadirektorile alust volitada Eestist lahkumise ettekirjutust tegema ameti regionaalüksuse büroo ametnikku. 3. VSS § 11 lg 1 sätestab: «Ettekirjutuse teeb Kodakondsus- ja Migratsiooniamet.» Siseministri 3. aprilli 1998. a määrusega nr 4 kinnitatud «Kodakondsus- ja Migratsiooniameti põhimääruse» punkti 23 järgi on ameti struktuuriüksusteks osakonnad ja passitrükikeskus. Punkt 30 jaotab ameti struktuuriüksused kesküksusteks ja regionaalüksusteks. Punkti 32 alapunktist 1 (19. veebruari 1999. a redaktsioonis) tuleneb, et ameti üheks regionaalüksuseks on Harjumaa osakond. Punkt 24 sätestab: «Ameti struktuuriüksusel puuduvad täitevvõimu volitused ametiväliste isikute suhtes, kui seadus ei sätesta teisiti.» Ettekirjutus Eestist lahkumiseks on suunatud ametivälisele isikule. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus ei anna ameti struktuuriüksusele õigust teha ettekirjutust. Seega pole ameti struktuuriüksus pädev tegema Eestist lahkumise ettekirjutust. Kui struktuuriüksus pole pädev teostama enda nimel täitevvõimu ametiväliste isikute suhtes, siis ei saa ta selliseid täitevvõimu volitusi teostada ka ameti nimel. 4. Seega on O. Lõssenkole Eestist lahkumise ettekirjutuse teinud selleks pädevust mitteomav ametnik. Tallinna Ringkonnakohus ei pööranud sellele tähelepanu ja menetles ameti Harjumaa osakonna Sõle büroo ametniku otsust kui Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsust. Sisult oli aga ringkonnakohtu otsuse motivatsioon põhjendatud. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebuse sisuliseks rahuldamiseks puudub alus. Seepärast kuulub ringkonnakohtu otsus muutmisele. Seadusevastaseks tuleb tunnistada mitte Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsus, vaid ameti Harjumaa osakonna Sõle büroo vanemspetsialisti otsus. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioonis on Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kaevatud otsuse numbriks märgitud 21V970009. Halduskohtu toimikus oleva kaevatud otsuse koopiast nähtub, et selle otsuse numbriks on 210970009 (tl 15). Seetõttu tuleb ringkonnakohtu otsuse resolutsioonis muuta ka otsuse numbrit. Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 4 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: 1. Jätta Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. veebruari 2000. a otsus haldusasjas nr II-3-58/00, lisades otsuse resolutsiooni pärast sõnu «Tunnistada Kodakondsus- ja Migratsiooniameti» sõnad «Harjumaa osakonna Sõle büroo vanemspetsialisti» ja asendades numbri «21V970009» numbriga «210970009». 3. Arvata kautsjon riigituludesse. Otsus jõustub 19. juunil 2000 teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN