Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-6-2000 Tartu Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 läbivaatamine — RT III, 12, 125

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 28. aprillil 2000. a 3-4-1-6-2000 Tartu Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 läbivaatamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 13. aprillil 2000. a avalikul kohtuistungil Riigikogu esindaja Liina Tõnissoni, õiguskantsleri esindaja Aare Reenumäe ja justiitsminister Märt Raski osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tartu Halduskohtu 2. märtsi 2000. a taotluse. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tartu Politseiprefektuuri politseinikud karistasid ajavahemikul 17.–23. november 1999 alkoholiseaduse rikkumise eest haldusõiguserikkumiste seadustiku § 132 lg 3 alusel kauplemiskohtade müüjaid, sealhulgas OÜ Kauplus Mõisavahe töötajat A. Vindirevskihhi. Teda karistati 18. novembril 1999. a rahatrahviga nelja päevapalga ulatuses selle eest, et ta 16. novembril 1999. a müüs 1984. aastal sündinud alaealisele pudeli õlut A. Le Coq Porter ja paki sigarette. Otsus haldusõiguserikkumise asjas jõustus 29. novembril 1999. 2. Politseiprefektuur tegi haldusõiguserikkumise kohta esildise Tartu Linnavalitsusele, kes alkoholiseaduse § 19 lg 1 p-st 2 alusel tunnistas 28. detsembri 1999. a korraldusega kehtetuks OÜ Kauplus Mõisavahe alkoholi jaemüügi tegevusloa. 3. OÜ Kauplus Mõisavahe esitas 6. jaanuaril 2000. a Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada alkoholi jaemüügi tegevusloa kehtetuks tunnistamine seadusevastaseks. Kohtuistungil täpsustas kaebuse esitaja oma nõuet ja palus jätta alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 kui põhiseadusevastase sätte kohaldamata ning käivitada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. 4. Tartu Halduskohus jättis 1. märtsi 1999. a otsusega haldusasjas nr 3-4/2000 alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 kohaldamata vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 11 ja esitas põhiseaduse § 15 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lg-te 1 ja 2 alusel Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 sõnastuslik lõik «või tema töötaja poolt». II. Õiguslik põhjendus 5. Tartu Halduskohtu poolt kohaldamata jäetud alkoholiseaduse säte on sõnastatud järgmiselt: «§ 19. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine (1) Tegevusloa tunnistab kehtetuks selle väljastaja: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2) põhistatud esildise alusel – kui jõustunud otsusega kriminaal- või haldusõiguserikkumise asjas on tuvastatud tegevusloaga lubatud tegevusalal alkoholi käitlemise korra raske rikkumine tegevusloa omaniku või tema töötaja poolt.» Asjaosaliste põhjendused 6. Halduskohus on seisukohal, et alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 ei anna tegevusloa väljastajale õiguslike tagajärgede valiku võimalust, sest tal pole õigust otsustada, kas tunnistada tegevusluba kehtetuks või mitte. Seadusesätte kohaselt tuleb tegevusluba igal juhul kehtetuks tunnistada. Seadus loeb võrdseks olukordi, mil rikkumise on toime pannud tegevusloa omanik või tema töötaja. Kohus leiab, et kauba, sealhulgas alkoholi jaemüük on ettevõtlus ja alkoholi jaemüügi loa kehtetuks tunnistamine on käsitatav põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtluse õiguse piiramisena. Ühtlasi on alkoholi käitlemise tegevusloa kehtetuks tunnistamine haldussunni vahend. Igasuguste sunnivahendite kohaldamine piirab isikute õigusi ja vabadusi. Põhiseaduse § 11 sätestab, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Piirangud peavad olema vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Samuti tuleb piirangute tegemisel arvestada seda, et nad oleksid proportsionaalsed soovitud eesmärgiga ning väldiksid liiasust. Neid asjaolusid arvestades on halduskohus seisukohal, et alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 on põhiseadusevastane osas, millega isiku õigus tegelda ettevõtlusega ning tema suhtes haldussunni rakendamine on seatud sõltuvusse tema töötaja poolt toimepandud seaduserikkumisest. Alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 sõnastuslik lõik «või tema töötaja poolt» on vastuolus põhiseaduse §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Äriühingu palgatöötaja õigusvastase käitumise eest äriühingu tegevusloa kehtetuks tunnistamine alkoholi käitlemise korra tagamise eesmärgil ei ole eesmärgi saavutamiseks vajalik ega proportsionaalne, vaid liiane abinõu. 7. Riigikogu esindaja avaldas arvamust, et alkoholiseaduse vaidlustatud säte ei ole vastuolus põhiseaduse §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega. 8. Õiguskantsler on seisukohal, et taotlus ei kuulu rahuldamisele, sest alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 sõnad « . . . või tema töötaja . . . » ilma sama paragrahvi lõikes kaks nimetatud raske rikkumise juhule viitamata ei ole asjassepuutuvad. Juriidiline isik vastutab oma töötaja õigusvastase tegevuse eest ka siis, kui osaühingu vastutavad isikud ja omanik ei teadnud kaupluses töötava müüja õigusvastasest tegevusest. 9. Justiitsminister ei pidanud samuti Tartu Halduskohtu taotlust põhjendatuks, sest alkoholiseaduse § 19 lg 1 p-ga 2 on küll piiratud isiku põhiseaduslikku õigust tegeleda ettevõtlusega, kuid see piirang on vaid osaline (üksnes alkoholi müügi osas) ja tähtajaline, mistõttu riive ei ole kuigi intensiivne, ning alaealise tervise kaitsmine riive põhjusena kaalub üles ettevõtlusvabadusele seadusega kehtestatud osalise piirangu. Äriühingu palgatöötajad tegutsevad töökohustust täites äriühingu nimel ning sellest tulenevalt peab äriühing vastutama oma töötajate poolt töökohustuste täitmisel toimepandud õigusrikkumiste eest. Kohtukolleegiumi seisukoht 10. Põhiseaduse § 31 esimese lause järgi on Eesti kodanikul õigus tegelda ettevõtlusega. Ettevõtlus on tegevus, mille eesmärgiks üldjuhul on tulu saamine kauba tootmise, müümise, teenuste osutamise, vara realiseerimisega jne. Ettevõtlusvabaduse esemeline kaitseala hõlmab kõiki tegevusalasid ja elukutseid, mille puhul isik pakub enda nimel kaupu või teenuseid. Kauplemine on seega ettevõtlus põhiseaduse § 31 esimese lause tähenduses. Osaühing Kauplus Mõisavahe on ettevõtlusvabaduse õigustatud subjekt. Ettevõtlusvabadus laieneb talle põhiseaduse § 9 lg 2 alusel, mille järgi põhiõigused laienevad juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega. Osaühingule Kauplus Mõisavahe laieneb ettevõtlusvabaduse kaitse. 11. Ettevõtlusvabadust riivab avaliku võimu iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse. Alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 näeb ette võimaluse võtta isikult alkoholiga kauplemise õigus. Selline seaduse regulatsioon piirab ettevõtlusvabadust. 12. Põhiseaduse §-s 31 sõnastatud õigus tegelda ettevõtlusega ei ole ometi absoluutne. Sama paragrahvi teine lause lubab seaduseandjal sätestada ettevõtlusõiguse kasutamise tingimused ja korra. Kuna ettevõtlusõiguse kasutamise piirangud on sätestatud seadusega, siis alkoholiseaduse § 19 lg 1 p-st 2 tulenev riive on formaalselt kooskõlas põhiseadusega. 13. Põhiseaduse §-st 11 tuleneb aga nõue, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav. Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga (Mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 17. märtsist 1999 – RT III 1999, 9, 89). Proportsionaalsuse põhimõttega peab arvestama mitte üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja. 14. Kolleegium ei nõustu Tartu Halduskohtu seisukohaga, et alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 on ülemäärane osas, millega tegevusloa äravõtmine on seatud sõltuvusse tegevusloa omaniku töötaja seadusrikkumisest. Müüja ei tegutse iseseisvalt, vaid ta on tööülesandeid täites üksnes tööandja esindaja, kes sõlmib ja täidab viimase nimel müügilepinguid ostjatega. Alkoholi käitlemise korra järgimise eest on tegevusluba omav isik vastutav ka siis, kui ta käitleb alkoholi abiliste kaudu. Kolleegium ei näe alkoholiseaduse vastuolu põhiseadusega selles, et ettevõtja suhtes haldussunni rakendamine on seatud sõltuvusse tema töötaja poolt toimepandud seadusrikkumisest. 15. Kolleegium nõustub halduskohtu väitega, et alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 ei anna tegevusloa väljastajale õiguslike tagajärgede valiku võimalust, kui on tuvastatud alkoholi käitlemise korra raske rikkumine tegevusloa omaniku või tema töötaja poolt. Kuna sellise argumendi esitas Tartu Halduskohus nii otsuses kui ka Riigikohtule esitatud taotluses, siis ei saa kolleegium jätta seda tähelepanuta. Seetõttu tuleb hinnang anda alkoholiseaduse § 19 lg 1 p-le 2 tervikuna koostoimes sama paragrahvi lõikega 2. 16. Ettevõtlusvabadus on seaduse lihtsa reservatsiooniga põhiõigus, sest põhiseaduse § 31 teine lause lubab seadusandjal sätestada ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra. Piirangutel on legitiimne eesmärk kaitsta ühiskonda mitteusaldusväärsete müüjate eest. Ühiskonna liikmel peab olema ka kindlustunne, et lastele ei müüdaks alkoholi. Ettevõtja pole usaldusväärne, kui ta seda teeb. Seega on eesmärgi saavutamiseks kasutatud vahend – tegevusloa kehtetuks tunnistamine – sobiv ja vajalik, mida pole kahtluse alla seadnud ka Tartu Halduskohus. 17. Kolleegium leiab, et alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 on ebaproportsionaalne osas, milles seadus ei võimalda tegevusloa väljastajal valida õiguslikke tagajärgi. Seadus sätestab imperatiivselt, et tegevusluba tunnistatakse kehtetuks alkoholi käitlemise korra raske rikkumise korral. Tegevusloa väljastajal kui seaduse kohaldajal ei ole võimalust kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine konkreetsel juhtumil on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Seaduse kohaldaja tegevus jääb seetõttu põhiseaduse § 11 mõju alt välja. Nii ei võimalda seadus arvestada alkoholi käitlemise korra rikkumise asjaolusid, näiteks ostja vanust, müüdud alkoholi kogust ja kangust. Seadusandja peab täitevvõimule andma võimaluse mitmesuguste asjaolude arvestamiseks, et riigivõimu teostamine isiku vabadussfääri sekkumisega oleks põhjendatud ja kooskõlas õigusrikkumise asjaoludega. 18. Alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 on ülaltoodud põhjustel vastuolus põhiseaduse §-dega 11 ja 31 nende koostoimes. 19. Kuni seaduses vajalike muudatuste tegemiseni ei välista see järeldus tegevusloa kehtetuks tunnistamist raske õigusrikkumise korral, sest tulenevalt alkoholiseaduse § 19 lg 3 p-st 3 võib alkoholi käitlemise raske rikkumise korral tunnistada tegevusloa kehtetuks, kui see on õigusrikkumise kõiki asjaolusid arvestades vajalik. Juhul kui tegevusloa väljastaja on juba tegevusloa kehtetuks tunnistanud alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 alusel ja see otsus on vaidlustatud halduskohtus, peab kohus sisuliselt kaaluma, kas tegevusloa kehtetuks tunnistamine oli konkreetsetest asjaoludest tulenevalt vajalik ja põhjendatud. Juhindudes põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Tunnistada 10. veebruaril 1999 vastuvõetud alkoholiseaduse § 19 lg 1 p 2 kehtetuks. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees U. LÕHMUS