Riigikohtu üldkogu — 3-4-1-1-2000 õiguskantsleri taotluse tunnistada osaliselt kehtetuks seadus «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» läbivaatamine — RT III, 2000, 8, 77

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 17. märtsil 2000. a 3-4-1-1-2000 Õiguskantsleri taotluse tunnistada osaliselt kehtetuks seadus «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» läbivaatamine. Riigikohtu üldkogu, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel, Jüri Rätsep, Harri Salmann, Peeter Vaher ja Triinu Vernik, vaatas 17. veebruari 2000. a istungil õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Aare Reenumäe ja justiitsministri esindaja Priit Kama osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri 5. novembri 1999. a taotluse. Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigikogu võttis 28. juunil 1999. a vastu seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve». 2. Õiguskantsler tegi 24. septembril 1999. a Riigikogule ettepaneku seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» kooskõlla viimiseks Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Õiguskantsler leidis, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» ning § 4 on vastuolus Põhiseadusega. 3. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 29. septembril 1999. a ega võtnud seda vastu. 4. 5. novembril 1999. a tegi õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000». Õiguskantsler leidis, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» ning § 4 on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Vastavalt Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatule ei tohi Riigikogu kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Elamuseaduse § 33 lg 5 järgi eraldab vahendid vastavate eluruumide ehitamiseks või ostmiseks riik, kui kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik eluruumi vastu anda, kusjuures vahendite taotlemise ja eraldamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus. 10. märtsil 1999. a andis Vabariigi Valitsus elamuseaduse § 33 lg 5 täitmiseks korralduse nr 315-k, millega ta eraldas reservfondist 103 000 000 krooni kohaliku omavalitsuse üksustele eluruumide ehitamiseks või ostmiseks. Riigieelarve seaduse §-s 14 sätestatakse, et summade võtmisel riigieelarve eelnõusse seadustega ettenähtust erinevas suuruses esitab Rahandusministeerium koos riigieelarve eelnõuga Vabariigi Valitsusele vastavate seaduste muutmise eelnõud. Sama seaduse § 16 lg 2 p 3 järgi tuleb Vabariigi Valitsusel riigieelarve eelnõu esitamisel Riigikogule lisada sellele eelnõule §-st 14 tulenevad seaduseelnõud. Kuna elamuseaduse § 33 lg 5 ei ole muudetud, siis on seadusega «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» elamuseaduse täitmiseks tehtud eraldiste kustutamine vastuolus Riigieelarve seaduse §-s 14 ja § 16 lg 2 p-s 3 ning Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Seaduse «1999. aasta riigieelarve» § 5 järgi on 1999. aasta metsatulu 731 949 000 kr. Sellest jäetakse Riigimetsa Majandamise Keskusele (edaspidi: Keskus) riigimetsa majandamiseks 604 289 000 kr ja Keskuse eelarveaasta lõpu jäägiks 36 628 000 kr. Metsaseaduse § 50 lg 2 alusel kantakse uuendusraieteks müüdud raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast 22% riigieelarvesse ja 4% Keskkonnafondi. 16. juunil 1999. a vastu võetud Keskkonnakasutusest laekuva raha kasutamise seadusega muudeti metsaseaduse seda sätet ja sõnastati § 50 lg 2 järgmiselt: «Uuendusraieteks müüdud kasvava metsa raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast kantakse 26 protsenti riigieelarvesse.» Metsaseaduse § 50 lg 3 järgi jäetakse sama paragrahvi 2. lõikes nimetamata metsatulu Keskuse käsutusse ja seda kasutatakse metsa uuendamiseks, kasvatamiseks ja kasutamiseks ning metsakaitseks ja nende tegevuste korraldamiseks. Sama seaduse § 51 lg 1 alusel kinnitab Keskuse eelarve keskkonnaministri ettepanekul Vabariigi Valitsus, lähtudes riigieelarve seadusega sätestatud metsatulust, riigimetsa majandamiseks jäetud metsatulu osast ja eelmisest aruandeaastast ületulnud metsatulu jäägist. Seega on metsaseadusega Keskusele ette nähtud kindel tulude ja kulude (metsatulu jääk selle osana) baas. Seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» §-s 4 sätestatakse, et seaduse «1999. aasta riigieelarve» §-s 5 asendatakse Keskuse eelarveaasta lõpu jääki kroonides tähistav arv «36 628 000» arvuga «3 628 000». Seega on seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kirje 013.99.05. ja § 4 vastuolus metsaseaduse § 50 lg-s 3 ja § 51 lg 2 p-s 1 ning Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatuga. Neil põhjustel ning juhindudes Põhiseaduse § 142 lg-st 2 ja õiguskantsleri seaduse § 18 lg-st 1 tegi õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» ning § 4 kehtetuks. 5. 5. jaanuaril 2000 arutas õiguskantsleri taotlust põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Põhimõttelistes küsimustes ilmnenud seisukohtade lahknemise tõttu otsustas kolleegium anda õiguskantsleri taotluse läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. Õiguslik põhjendus Asjaosaliste põhjendused 6. Riigikohtu istungil jäi õiguskantsler taotluse juurde. Ta rõhutas, et kehtiv positiivne õigus ei tee vahet seadusel materiaalses ja formaalses mõttes, need on sageli kattuvad mõisted ning vahetegu ei oma praktilist väärtust. Kattuvus seisneb selles, et seadus sisaldab nii üld- kui ka individuaalseid norme. Õigustloov akt on üldnorme sisaldavate aktide üldnimetus ning võib olla dualistliku iseloomuga. Seadus võib olla dualistliku iseloomuga selles mõttes, et tal on tunnused, mis iseloomustavad teda kui seadust materiaalses mõttes ja seadust formaalses mõttes. Need, kes lähtuvad sellest, et riigieelarve seadus on seadus formaalses mõttes, eeldavad, et see seadus ei sisalda ühtegi üldnormi. Eesti õiguspraktikas sisaldab riigieelarve seadus üldnorme, järelikult on see seadus, millel on dualistlik iseloom. Seadus «1999. aasta riigieelarve» sisaldab nii üldnorme kui ka individuaalseid ettekirjutusi. Õiguskantsleri seaduse kohaselt kuulub õiguskantsleri pädevusse igasuguste seaduste Põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimine. 7. Justiitsministri arvamuse kohaselt tuleb õiguskantsleri taotlus jätta rahuldamata, sest õiguskantsler ei ole pädev teostama järelevalvet seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» üle. Õiguskantsleri poolt põhiseaduslikkuse järelevalve korras vaidlustatud lisaeelarve kirjeid ja nimetatud seaduse § 4 tuleb mõista kui seadust üksnes formaalses mõttes. Õiguskantsleril ei ole pädevust järelevalveks selliste seaduste üle, sest tulenevalt Põhiseaduse § 139 lg-st 1 teostab ta järelevalvet üksnes õigustloovate aktide üle. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei tee vahet materiaalsel ja formaalsel seadusel, hõlmates mõlemad põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusse. Formaalsete seaduste kontrollimine Riigikohtus toimub Vabariigi Presidendi ja kohtute taotlusel. Kui aga Riigikohus leiab, et õiguskantsler on pädev lisaeelarve seadust kontrollima, ja Riigikohus menetleb taotlust, siis on seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» vaidlustatud kirjed vastuolus Põhiseaduse § 116 lg-ga 2, § 154 lg-ga 2 ja § 3 lg-ga 1. Üldkogu seisukoht I. 8. Põhiseaduse XII peatükis «Õiguskantsler» kasutatakse seoses põhiseaduslikkuse järelevalvega terminit «õigustloov akt». Põhiseaduse sellesse peatükki kuuluva § 139 lg 1 alusel teostab õiguskantsler järelevalvet õigustloovate aktide Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Paragrahvi 142 lg 1 alusel teeb õiguskantsler akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see Põhiseaduse või seadusega kooskõlla, kui ta leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on Põhiseaduse või seadusega vastuolus. 9. Õiguskantsleri taotluse menetlemisel Riigikohtus tõstatas justiitsminister küsimuse õiguskantsleri pädevusest vaidlustada seadus «Riigi 1999. aasta lisaeelarve», põhjendusega, et see on formaalne seadus. Õiguskantsler ei nõustunud justiitsministri väitega. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut viia seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» kooskõlla Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Riigikogu ei võtnud ettepanekut vastu, kuid ei vaidlustanud õiguskantsleri õigust teostada järelevalvet aastaeelarve või lisaeelarve seaduse üle. Ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil esitas Riigikogu esindaja õiguskantsleri taotluse kohta üksnes sisulisi vastuväiteid. 10. Riigikohtu üldkogu märgib, et Eesti kehtiv õigus ei erista seadust materiaalses ja formaalses mõttes. 11. Seadus on õigustloov akt, mis sisaldab õigusnorme. Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Selliseks seaduseks on seadus «1999. aasta riigieelarve». See seadus sätestab lisaks riigieelarve kehtestamisele kohalikesse eelarvetesse makstava toetuse arvutamise valemi, määrab kindlaks rahvapensioni ja lastetoetuse määra ja riigiteenistujate palgaastmestiku kõrgema määra, annab ministeeriumidele ja teistele riiklikele institutsioonidele loa muuta teatud riigieelarve kulude jaotust, sätestab riikliku pensionikindlustuse reservi ja riikliku ravikindlustuse reservi moodustamise. Riigikohtu üldkogu leiab, et seadus «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» on seaduse «1999. aasta riigieelarve» täiendus. Lisaeelarve seadusele õigusliku hinnangu andmine pole võimalik ilma 1999. aasta eelarve seadust käsitlemata. 12. Seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina. Seetõttu Riigikohtu üldkogu leiab, et õiguskantsleril on õigus teostada Põhiseaduse § 139 lg 1 alusel järelevalvet nii riigi aastaeelarve kui ka lisaeelarve Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle, ning menetleb õiguskantsleri taotlust. II. 13. Õiguskantsler väidab, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve« § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» (krooni) ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» (krooni) ning § 4, millega seaduse «1999. aasta riigieelarve» §-s 5 asendati keskuse eelarveaasta lõpu jääki kroonides tähistav arv «36 628 000» arvuga «3 628 000», on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 116 lg-ga 2. Nende sätetega Riigikogu kustutas või vähendas riigieelarvesse võetud kulusid, mis on ette nähtud elamuseaduse § 33 lg-ga 5 ning metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga 1. Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse Eestis riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Vastavalt Põhiseaduse § 116 lg-le 2 ei tohi Riigikogu kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. 14. Elamuseaduse § 33 näeb ette tagatised üürnikele, kellega ei soovita sõlmida uut üürilepingut põhjusel, et eluruum on elamiseks vajalik üürileandjale või tema perekonnaliikmetele või üürilepingu ese on välja arvatud eluruumide hulgast seoses ümberehitamisega mitteeluruumiks või füüsilise kulumise tõttu või kui see remondi käigus ei jäänud alles, oluliselt vähenes või suurenes. Nendel alustel võib üürnikku, kellel oli eluruumi tagastamisel kehtiv üürileping, ja temaga koos elavaid isikuid välja tõsta ainult juhul, kui riigiasutus või kohaliku omavalitsuse organ annab üürnikule ja temaga koos elavatele isikutele vastu teise eluruumi või kui riigiasutus, kohaliku omavalitsuse organ või üürileandja saavutavad üürniku ja temaga koos elavate isikutega kokkuleppe neile sobiva eluruumi andmiseks. Kokkuleppeks võib olla ka senise eluruumi vabastamise eest rahalise kompensatsiooni maksmine. Elamuseaduse § 33 lg 5 näeb aga ette, et kui kohalikul omavalitsusüksusel ei ole võimalik eluruumi vastu anda, eraldab vahendid vastavate eluruumide ehitamiseks või ostmiseks riik. Vahendite taotlemise ja eraldamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus. 15. Riigikohtu üldkogu märgib kõigepealt, et uue üürilepingu sõlmimisest keeldumine elamuseaduse § 33 lg 1 p-de 2 ja 3 alusel puudutab nii omandireformi käigus tagastatud eluruumide üürileandjate kui ka üürnike huve. Omandireformi eesmärgina määratleb omandireformi aluste seaduse § 2 muu hulgas omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu heastamist ning eelduste loomist turumajandusele üleminekuks. Säte, mille kohaselt vara tagastamine ja kompenseerimine endistele omanikele või nende õigusjärglastele ei tohi kahjustada teiste isikute seadusega kaitstud huve ega tekitada uut ülekohut, peab tagama erinevate huvide tasakaalustatuse ja sotsiaalse õigluse. Seetõttu on riik kohustatud mitte üksnes reguleerima omanike ja üürnike vahekordi tagastatud elamutes, vaid ka hoolitsema selle eest, et seadusesätted reaalselt toimiksid. Omanike ja üürnike õigused oleksid näilised, kui riik ei eraldaks raha eluruumide ehitamiseks ja ostmiseks, et saavutada omandireformi eesmärgid. 16. Elamuseaduse § 33 lg 5 paneb riigile kohustuse eraldada raha eluruumide ehitamiseks või ostmiseks, kuid ei näe ette selle suurust. Raha vajaduse ja suuruse üle otsustamine on võimalik vaid konkreetsete faktide või kohalike omavalitsusorganite argumenteeritud taotluste alusel. Riigikohtule esitatud materjalide põhjal ei ole üldkogul käesoleva põhiseadusliku vaidluse lahendamisel võimalik hinnata, kas 1999. aasta riigieelarves valla- ja linnaeelarvetele elamuseaduse täitmiseks eraldatud summa kustutamisega peatati 1999. aastaks elamuseaduse § 33 lg 5 täitmine de facto. Neil kaalutlustel ei saa Riigikohtu üldkogu soostuda õiguskantsleri väitega, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 116 lg-ga 2. Üldkogu on aga seisukohal, et riik on kohustatud täitma elamuseaduse § 33 lg-ga 5 temale pandud kohustused sõltumata sellest, kas riigieelarve vastavad summad ette näeb või mitte. III. 17. Üldkogu leiab, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» (krooni) ning § 4 ei ole vastuolus metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga 1. Metsaseaduse § 50 lg-st 3 tuleneb, et Keskuse käsutusse jäetakse riigimetsa majandamisest saadav tulu (metsatulu), välja arvatud riigieelarvesse kantav osa. Riigieelarvesse kuulub kandmisele vastavalt sama seaduse § 50 lg-le 2 uuendusraieteks müüdud kasvava metsa raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast 26 protsenti. Sama seaduse § 51 lg 2 p 1 järgi kaetakse Keskuse kulusid Keskuse käsutusse jääva metsatulu arvel. Tulenevalt metsaseaduse § 51 lg-st 1 lähtutakse eelmisest aruandeaastast ületulnud metsatulu jäägist ka Keskuse eelarve kinnitamisel. Ülaltoodud sätetest tulenevalt on metsaseadusega ette nähtud kindel osa metsatulust, mis jääb Keskuse käsutusse. Metsatulu eelarveaasta lõpu jääk läheb üle Keskuse järgmise aasta eelarvesse ning selle äravõtmine Keskuselt oleks metsaseadusega vastuolus. Seaduse «1999. aasta riigieelarve» §-s 5 sätestatud Keskuse eelarveaasta lõpu jääk ei olnud aga metsaseaduse (jõustus 9. jaanuaril 1999. a) § 50 lg 3 ja § 51 lg 2 p 1 järgi Keskuse kulude katteks jääv metsatulu. Selle jäägi moodustasid Metsaameti eriarvel olnud Metsakapitali summad, mis kuulusid üleandmisele Keskusele (Metsaseaduse § 60 lg 2). Keskus ise moodustati Metsamajanduse Ökonoomika- ja Infokeskuse, Keskkonnaministeeriumi hallatavate metskondade, Sagadi koolituskeskuse, Räpina metsakooli, Marana puukooli ja Kullenga puukooli ühendamisega 1999. aasta 1. jaanuari seisuga (Metsaseaduse § 60 lg 1). Seetõttu asub üldkogu seisukohale, et seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 tulude poole kirjega 013.99.05. ja §-ga 4 ei vähendatud metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga 1 ette nähtud kulusid. 18. Põhiseaduse § 115 lg 1 järgi võtab Riigikogu iga aasta kohta seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. Seega peaks riigieelarve määrama kindlaks ka Keskuse kulud. Seadustega «1999. aasta riigieelarve» ja «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» ei olnud Keskuse kulud riigieelarve kulude poole vastava kirjega kindlaks määratud. Seepärast ei saanud seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» tulude poole osast kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» kustutada või vähendada riigieelarvesse võetud kulusid. 19. Seaduse «1999. aasta riigieelarve» §-ga 5 määrati, et 1999. aasta metsatulu on 731 949 000 kr, millest jäetakse Keskusele riigimetsa majandamiseks 604 289 000 kr ja Keskuse eelarveaasta lõpu jäägiks 36 628 000 kr. Seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 tulude poole kirjega 013.99.05. vähendati Keskuse eelarveaasta lõpu jääki 33 000 000 kr. Seega ei ole 1999. aasta riigieelarve tulude ja kulude poolel arvele võetud teadaolevat metsatulu 731 949 000 kr ja kulusid seoses riigimetsa majandamisega 604 289 000 kr. Seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kirjet Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamise kohta tuleb mõista kui sellise seni arvele võtmata tulu osa vähendamist, mida riigieelarve ei kajasta. Osutatud vastuolu sisuks on Põhiseaduse § 115 lg-ga 1 sätestatud eelarve kõikehaaravuse, ühtsuse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumine. 1999. aasta riigieelarve ei sisalda riigi kõiki tulusid ja kulusid. Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatud keeld eeldab olukorda, kus on järgitud Põhiseaduse § 115 lg-ga 1 sätestatud põhimõtteid. Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 1, Riigikohtu üldkogu otsustab: Jätta rahuldamata õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» § 1 kulude poole osa 155 allosa «Eraldised valla- ja linnaeelarvetele» kirje «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja tulude poole osa 013 kirje «013.99.05. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» ning paragrahv 4. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Riigikohtu esimees U. LÕHMUS Kohtunik U. Lõhmuse eriarvamus Ma hääletasin õiguskantsleri pädevuse – vaidlustada lisaeelarve seadus – tunnustamise poolt, kuid arvan, et oleks võinud kasutada teistsugust põhjendust. Küsimuse õiguskantsleri pädevusest vaidlustada 1999. aasta riigieelarve kirjeid tõstatas Riigikohtu ees, nagu ka otsuses märgitud, justiitsminister. Ta on arvamusel, et õigustloova akti all tuleb mõista akti, mis sisaldab õigusnorme, ehk siis normatiivakti ehk õiguse üldakti. Seadusandliku riigivõimu õigustloovaks aktiks tuleb lugeda parlamendi seadust materiaalses mõttes. Seadus formaalses mõttes on seadusandliku organi ettekirjutus, mis antakse seadusandliku menetluse korras ja millel on seaduse vorm. Teatava aasta riigieelarve seadus, seega ka lisaeelarve seadus, ei sisalda üldiselt õigusnorme, vaid individuaalseid ettekirjutusi. Õiguskantsleri poolt vaidlustatud lisaeelarve seaduse kirjed on seadus formaalses mõttes. Justiitsminister leiab, et õiguskantsleril ei ole pädevust lisaeelarve seaduse kui formaalse seaduse põhiseaduspärasuse kontrolliks. Kuna õiguskantsler võib Põhiseaduse §-de 139 lg 1 ja 142 lg 1 kohaselt vaidlustada õigustloovaid akte, siis küsimus õigustloova akti mõiste sisustamisest paratamatult tõusetub. Nendes Põhiseaduse paragrahvides, milles määratakse riigiorganite pädevus, nimetatakse konkreetseid õigusakte, mida riigiorgan võib vastu võtta või anda. Nii võtab Riigikogu vastu seadusi ja otsuseid (§ 65 p 1) ja Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi (§ 87 p 6). Põhiseadusest ei leia aga vastust küsimusele, millised neist aktidest on õigustloovad, millised aga mitte. Õigustloova akti mõiste sisustamisel ei ole ka õigusteadlaste hulgas üksmeelt (vt I. Rebane. Õigustloovatest aktidest Eesti Vabariigi Põhiseaduse järgi, Juridica 1993, lk 12; H. Schneider. Õiguskantsler: tema koht riigiorganite süsteemis, EAÕS aastaraamat 1991–1992, Tartu 1995, lk 19, 21; K. Merusk. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi, 2. tr., Tartu 1995, lk 8). Riigikohtunike enamuse põhjendus 1999. a lisaeelarve seaduse õigustloova iseloomu kohta on kokku võetud otsuse punktides 11 ja 12. Kirjapandust võib teha järelduse, et õigustloova aktina on vaadeldav seadus, mis sisaldab õigusnorme, ja seadus, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Kuna lisaeelarveseadust tuleb vaadata koos 1999. aasta eelarveseadusega, siis on selles lisaks üksikregulatsioonidele ka õigusnorme. Taoline sõnastus viib järeldusele, et seadus, mis ei sisalda õigusnorme, ei ole õigustloov akt ja seaduse formaalses ja materiaalses mõttes eristamisele on õigustatud. Kui Põhiseadus annab Riigikogule õiguse vastu võtta seadusi ja otsuseid ja Valitsusele õiguse anda määrusi ja korraldusi, siis peab ta silmas üld- ja üksikaktide eristamise vajadust. Üks neist on üldakt (seadus, määrus), mis sisaldab üldnorme, ja teine üksikakt (otsus, korraldus), mis sisaldab üksiknorme. Vabariigi Valitsuse seaduses (RT I 1995, 94, 1628) nii ka otsesõnu öeldakse. Seaduse kohaselt on valitsuse määrus õigustloov akt (§ 27 lg 1) ja korraldus üksikakt (§ 30 lg 1). Paraku pole riigiõiguslik praktika seda Põhiseaduse sisemist loogikat alati rangelt järginud. Põhiseaduse Assambleel mõisteti terminit «õigustloov akt» sünonüümina terminile «seadusandlik akt». (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, Tallinn 1997, lk 765.) Redaktsioonitoimkonna nimel esinenud L. Hänni märkis, et õiguskantsleri peatükis tehti põhimõtteline muudatus. «Nimelt õiguskantsleri institutsiooni, õiguskantsleri pädevust on täpsemini sätestatud, kusjuures endises, eelmises eelnõus väljendatud mõte, et õiguskantsler peaks kontrollima seadusandliku ja täidesaatva ning omavalitsuste tegevust, on asendatud mõttega, et ta peaks jälgima nende organite õigustloovate aktide vastavust põhiseadusele ja seadustele. Seega on temalt ära võetud järelevalve, tegevuse järelevalve roll ja asendatud see pigem seadusandluse ja õigussüsteemi kujunemise järelevalvega.» Termin «seadusandlik akt» lubab seadusandluse all mõista kõigi seadusandliku võimu funktsioonide, sealhulgas ka eelarvefunktsiooni teostamist. Seega Põhiseaduse tekkelugu ja süsteemi arvestades puudub vajadus õigustloova akti mõiste sisustamisel kasutada seadust erinevates tähendustes. Põhiseadust saab tõlgendada selliselt, et õigustloova akti mõiste hõlmaks kõiki Riigikogu poolt vastuvõetud seadusi. Lisada võib veel teisegi argumendi. Praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemis oleks lünk, kui õiguskantsler ei saaks vaidlustada kõiki seadusi. Seadus, mis sisaldab individuaalseid õigusnorme, võib olla Põhiseadusega ilmselges vastuolus, ilma et seda oleks võimalik kohtulikult tuvastada. Täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse üksikaktide vastu oleks samal ajal võimalik pöörduda halduskohtusse. Põhiseaduse §-de 139 lg 1 ja 142 lg 1 eesmärgiks on muu hulgas seaduste põhiseaduslikkuse tagamine, võimaldades nende põhiseadusevastasuse korral pöörduda Riigikohtusse. Seaduste põhiseaduspärasust on võimalik tagada ainult siis, kui kõiki akte, mis sisaldavad pealkirjas terminit «seadus» on võimalik vaidlustada. Seda seisukohta jagab ka Riigikogu, kes arutas õiguskantsleri ettepanekut viia seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» kooskõlla põhiseaduse § 3 lg 1 ja § 116 lg 2 sätestatuga 29. septembril 1999. Riigikogu ei võtnud küll õiguskantsleri ettepanekut vastu, kuid ei vaidlustanud tema õigust teostada järelevalvet aastaeelarve seaduse üle. Ka Riigikohtu istungil esitas Riigikogu esindaja õiguskantsleri taotluse kohta üksnes sisulisi vastuväiteid. Uno LÕHMUS Eriarvamus Ma ei nõustu üldkogu otsuse nende motiividega, millest tuleneb, et õiguskantsler on pädev vaidlustama aastaeelarve seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone (punktid 8 kuni 12). Üldkogu otsuse resolutsiooniga nõustun. Arvan, et õiguskantsler polnud pädev vaidlustama seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» kirjeid ja § 4. Põhjendan seda seisukohta järgmiselt: 1. Selleks, et määratleda õiguskantsleri pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamisel, tuleb vastata kahele küsimusele. Esiteks, mis on õigustloov akt, ja teiseks, kas õiguskantsler vaidlustab õigustloovat akti või aktis sisalduvat õigusnormi. 2. Põhiseadus, määratledes riigiorganite pädevust õigusaktide andmisel, kasutab termineid «seadus» ja «otsus» (§ 65 p 1), «seadlus» (§ 78 p 7), «määrus» ja «korraldus» (§ 87 p 6) ning «määrus» ja «käskkiri» (§ 94 lg 2). Õiguskantsleri pädevust määratlevad Põhiseaduse §-d 139 lg 1, 142 lg 1 ja 143 kasutavad aga mõistet «õigustloov akt». 3. Põhiseaduse süstemaatilisest tõlgendamisest tuleneb, et õigustloova aktina tuleb mõista üldakti ehk normatiivakti, s.o sellist õigusakti, mis sisaldab õigusnorme – üldkohustuslikke käitumisreegleid, mille täitmine on tagatud riikliku sunni kasutamise võimalusega. Eesti õigusteoorias ongi valitsevaks saanud seisukoht, et õigustloova akti all tuleb mõista üldakti (normatiivakti). 4. Kindlasti lähtub Põhiseadus sellest, et õigusaktid koostatakse normitehniliselt korrektselt. See tähendab, et üldaktis (seaduses, seadluses, määruses) sisalduvad vaid õigusnormid ja üksikaktis (otsuses, korralduses, käskkirjas) vaid üksikjuhtumite regulatsioonid. Erandiks on juhtumid, kus Põhiseadus ise nõuab, et üksikjuhtumite regulatsioonid kehtestatakse seaduse vormis. Selliseks erandiks on aastaeelarve, mille seadusena vastu võtmist nõuab Põhiseaduse § 115 lg 1. Tegelikkuses pole aga nendest põhimõtetest alati kinni peetud. Nii mõnigi kord on seaduses või määruses mitte ainult õigusnorme, vaid ka üksikjuhtumite regulatsioone. On ka otsuseid, käskkirju ja korraldusi, mis sisaldavad mitte ainult üksikjuhtumite regulatsioone, vaid ka õigusnorme. Vahel sisaldab üldakti vormis antud õigusakt ainult üksikjuhtumite regulatsioone. Mõnikord on üksikakti vormis antud õigusaktis ainult õigusnormid. Selline normitehniline kirevus on eriti omane ministrite ning linnade ja valdade organite õigusaktidele. 5. Õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve alast pädevust ei määra see, missuguse nimetuse on õigusaktile omistanud akti vastu võtnud organ. Samuti pole õiguskantsleri pädevuse määratlemisel otsustavat tähtsust sellel, et akt sisaldab kõrvuti üksikregulatsioonidega ka õigusnorme. Nende asjaolude ületähtsustamine tooks kaasa selle, et õigusakti vastu võtnud organi normitehniline vääratus mõjutab õiguskantsleri pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve alal. 6. Nüüd küsimus, kas õiguskantsler vaidlustab tegelikult seadust, selle sätet või õigusnormi? Põhiseaduse teksti ainult grammatiliselt tõlgendades võib tõepoolest jääda mulje, et õiguskantsler vaidlustab õigusakti või selle sätet. On ju Põhiseaduse järgi õiguskantsleri pädevuses järelevalve «õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadusele vastavuse üle» (§ 139 lg 1). Põhiseaduse § 142 lg 1 annab õiguskantslerile pädevuse teha akti vastuvõtnud organile ettepanek viia akt kooskõlla põhiseaduse ja seadusega, kui ta leiab, et «õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus». Põhiseaduse § 143 kohaselt esitab õiguskantsler kord aastas Riigikogule ülevaate «õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadusega». Väljend «vaidlustab õigusakti» on aga samatasandiline nii seadustes kui ka tavakeeles kasutatavate formuleeringutega «täidab mingit seadust» või «rikub mingit seadust», selle mingit sätet. Kui vaadata sügavamale, siis inimene täidab või rikub mitte seadust või selle sätet, vaid seaduses fikseeritud õigusnormi. Kõneldes seaduse või selle sätte täitmisest või rikkumisest, peetakse tegelikult silmas õigusnormi, mida inimene täidab või rikub. Seaduse või selle sätte rikkumisest kõneldakse puhtpraktilistel kaalutlustel – ebapraktiline on kirjeldada õigusnormi iga kord, kui peetakse silmas täidetavat või rikutavat normi. Palju ökonoomsem on viidata seadusele või sättele, milles sisalduvat normi silmas peetakse. Ka õiguskantsler vaidlustab tegelikult mitte õigustloovat akti, vaid sellises dokumendis sisalduvat õigusnormi. Ta väidab, et Põhiseadusest madalamalseisvas õigustloovas aktis sisalduv õigusnorm pole kooskõlas Põhiseaduses sisalduva õigusnormiga. Põhiseaduses peetaksegi silmas mitte õigusakti, vaid õigusnormi vaidlustamist. Järeldus, et õiguskantsler vaidlustab õigusnormi, on kooskõlas õiguse teooria käsitlusega normikontrollist. Ka vastab selline järeldus arusaamale õigusliku reguleerimise mehhanismist. Inimkäitumist reguleerivad õigusnormid, mitte aga dokumendid, milles on normid fikseeritud. 7. Õiguse teoorias valitseva seisukoha järgi on riigieelarve kulude kirjed üksikjuhtumite regulatsioonid. Kulude kirjed ei sisalda õigusnorme. Seda mööndakse ka üldkogu otsuse punktis 11, milles märgitakse, et seadus «1999. aasta riigieelarve» sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikjuhtumite regulatsioone. 8. Seadus «1999. aasta riigieelarve» on mahukas dokument, koosnedes Riigi Teatajas avaldatuna 95-st leheküljest. Veidi üle kahe lehekülje seaduse mahust moodustavad kirjed riigi prognoositavate tulude kohta. 91 lehekülge moodustavad kirjed riigieelarve kulude kohta, s.o üksikjuhtumite regulatsioonid. Õigusnorme leiab ülejäänud napilt poolteistkümnelt leheküljelt, kus on §-d 2–12. Nendest sätetest sisaldavad õigusnorme §-d 2, 3, 9, 10 ja 11. Paragrahv 2 kehtestas 1999. aastaks valemi, mille järgi tuli arvutada toetusfondist kohaliku omavalitsuse eelarvesse eraldatavat toetust. Paragrahv 3 kehtestas 1999. aastaks rahvapensioni määra, lastetoetuse määra ja riigiteenistujate palgaastmestiku kõrgeima astme palgamäära, millest arvutati vastava eriseaduse järgi mitme kategooria riigiametnike palku. Paragrahvidega 9 ja 10 moodustati rahandusministri hallatavad riikliku pensionikindlustuse reserv ja riikliku ravikindlustuse reserv. Paragrahv 11 lubas ministeeriumidel ja teistel riiklikel institutsioonidel 1999. aastal vastavalt avaliku teenistuse seaduse §-le 53 katta õppelaenude kustutamisega seotud kulud töötasuks ja sotsiaalmaksuks eraldatud vahenditest. Seega oli õigusnormide osakaal seaduses «1999. aasta riigieelarve» tühine. Nendel normidel oli valdavalt vaid rakenduslik iseloom ja nad ei pidanud ilmtingimata olema sätestatud riigi aastaeelarve seaduses. Neid norme saanuks kehtestada ka mõnes teises seaduses. Põhiseaduse § 115 lg 1 märgibki aastaeelarve seaduse sisuna vaid riigi tulude ja kulude eelarvet. 9. Aastaeelarve seaduses sisalduvad mõned õigusnormid ei saa anda õiguskantslerile õigust vaidlustada riigieelarve kirjeid, mis reguleerivad üksikjuhtumeid ja moodustavad seaduse «1999. aasta riigieelarve» mahust enam kui üheksa kümnendikku. Üldkogu on aga seisukohal, et kuna aastaeelarve seaduses on õigusnorme, siis saab õiguskantsler vaidlustada mitte ainult neid norme, vaid ka aastaeelarve seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone. Sellest tuleneb, et kui Riigikogu tulevikus loobub lülitamast aastaeelarve seadusse õigusnorme, siis kaotab õiguskantsler pädevuse vaidlustada selles seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone. Selline seisukoht on ebajärjekindel ja seda on raske teoreetiliselt põhistada. Õiguskantsleri pädevus ei saa sõltuda õigusakti vastu võtnud organi suvast. 10. Käesoleval juhul on õiguskantsler vaidlustanud 1999. aasta lisaeelarve seaduse kirjeid ja § 4, s.o üksikjuhtumite regulatsioone. Kuna õiguskantsler pole pädev vaidlustama aastaeelarve seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone, siis ei saa ta olla ka pädev vaidlustama lisaeelarve seadust osas, millega muudetakse aastaeelarve seaduse üksikregulatsioone. Jüri PÕLD Ühinen Jüri Põllu eriarvamusega: Tõnu ANTON Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Ants KULL Jaano ODAR Harri SALMANN Eriarvamus Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000 a. otsusega jäeti rahuldamata õiguskantsleri taotlus – tunnistada põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks seaduse «Riigi 1999. a lisaeelarve» § 1 kirjed «Elamuseaduse täitmiseks – 103 000 000» ja «013.99.05. Riigimetsa majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000» ning § 4. Õiguskantsleri arvates olid ülalnimetatud eelarvemuudatused vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Oleme Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000 a otsuse suhtes eriarvamusel järgmistel kaalutlustel. 1. Leiame, et tuginedes oma taotluses Põhiseaduse § 3 lg-le 1 ja § 116 lg-le 2, püstitas õiguskantsler tegelikult laiema ja sügavama küsimuse, kui see võiks esmapilgul järelduda taotluse tekstist. Nimelt küsimuse – kui tõsiselt tuleks Eesti riigis suhtuda kord juba vastuvõetud seadustesse? Ehk teiste sõnadega: kuivõrd Eesti riik tegelikult väärtustab õiguskorda ja selle stabiilsust? Põhiseaduse kolmanda paragrahvi esimese lõike kohaselt peaks suhtumine olema tõsine ja riigivõim ei tohiks astuda ühtegi, sealhulgas ka mitte uut õigusloomelist sammu, mis hälbiks põhiseaduslikust õiguskorrast. Põhiseaduse § 116 lg-s 2 aga täpsustatakse § 3 lg-s 1 sätestatut puutuvalt riigieelarve koostamisse ja vastuvõtmisse. Leiame, et Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatu eesmärk on tagada riikliku ja sotsiaalse arengu stabiilsus ning vältida valitsuse vahetustega kaasneda võivaid liiga järske pöördeid riiklikes suundumustes. 2. Õiguskantsler rõhutas taotluses, samuti ka Riigikohtu üldkogul esinedes eriti seda, et kooskõlas Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatuga ja vastavalt Riigieelarve seaduse §-s 14 sätestatule oleks tulnud seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» eelnõule lisada kõigi nende seaduste muutmise eelnõud, mille rakendamist lisaeelarve kas välistas või piiras. Nõustume õiguskantsleriga selles, et kuna seaduse «Riigi 1999. aasta lisaeelarve» eelnõule oli jäetud lisamata elamuseaduse § 33 lg 5 muutmise eelnõu, siis oli elamuehituseks ettenähtud summade vähendamine lisaeelarvega 103 000 000 kr võrra vastuolus Põhiseaduse § 116 lg 2 mõttest tulenevate menetluslike põhimõtetega ja sellest tulenevalt ka Põhiseaduse § 116 lg-ga 2 tervikuna. 3. Raske on nõustuda Riigikohtu üldkogu otsuse p-s 16 väidetavaga, et kuna elamuseaduse § 33 lg-s 5 ei nähta ette eluruumide ehitamiseks või ostmiseks eraldatavate summade suurust, siis ei ole võimalik öelda, kas lisaeelarve vastuvõtmisega peatati elamuseaduse kõnealuse sätte täitmine de facto. Oleme seisukohal, et Põhiseaduse § 116 lg-s 2 ja riigieelarve seaduse §-s 14 sätestatut tuleb arvestada kõigi seaduste puhul ilma igasuguste eranditeta ja seega ka sõltumata sellest, kas elamuseaduse § 33 lg-s 5 nähti ette konkreetsed summad või mitte. Rõhutagem sedagi, et konkreetsete summade ettenägemine seadustes on õigusloomes pigem ebatüüpiline. Jüri ILVEST Eerik KERGANDBERG Jüri RÄTSEP