Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-3-2000 õiguskantsleri taotluse tunnistada kehtetuks Keila Vallavolikogu määrused, mis reguleerivad Keila vallas tulirelvadest laskeharjutuste korraldamist, läbivaatamine — RT III, 7, 70

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 8. märtsil 2000. a 3-4-1-3-2000 Õiguskantsleri taotluse tunnistada kehtetuks Keila Vallavolikogu määrused, mis reguleerivad Keila vallas tulirelvadest laskeharjutuste korraldamist, läbivaatamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 26. jaanuari 2000. a istungil õiguskantsleri esindaja Aare Reenumäe, justiitsministri esindaja Priit Kama ja Keila valla esindaja Riho Ringi osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri 6. detsembri 1999. a taotluse. I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Keila Vallavolikogu andis 28. oktoobril 1998. a välja määruse nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise korra kinnitamine» (RTL 1998, 327/328, 1340). Selle määrusega kinnitati «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise kord» (edaspidi: Kord). Korraga reguleeriti ükskõik kelle poolt igasuguste laskeharjutuste korraldamine Keila valla haldusterritooriumil. 2. Õiguskantsler leidis, et Keila Vallavolikogu on oma määrusega reguleerinud küsimusi, mis on riigielu küsimused. Nende küsimuste reguleerimine ei kuulu kohaliku omavalitsuse pädevusse vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi: KOKS) § 6 lg 3 p-le 2. 24. aprillil 1999. a tegi ta Keila Vallavolikogule ettepaneku viia see määrus ja Kord kooskõlla Põhiseaduse ja seadustega. 3. Keila Vallavolikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut ja andis 26. mail 1999. a välja määruse nr 50 «Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998 määruse nr 36 muutmine». Selle määrusega tühistati Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määruse nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korra kinnitamine» preambulas viide KOKS «paragrahvi 6 lõike 2 punktile 2» ja asendati see osundusega sama seaduse «paragrahvi 6 lõike 3 punktile 2». Määruses sisaldub säte «Käesolev määrus jõustub avalikustamisel». 4. Õiguskantsler leidis, et ka vallavolikogu 26. mai 1999 määrus nr 50 on vastuolus nii Põhiseaduse kui ka KOKS § 23 lg-s 3 sätestatuga, mille kohaselt üldist tähendust omavad volikogu määrused jõustuvad kolmandal päeval pärast nende avalikustamist kohaliku omavalitsusüksuse põhimääruses sätestatud korras, kui määruses eneses ei ole näidatud hilisemat tähtpäeva. Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määrust nr 36 käsitas vallavolikogu üldist tähtsust omava määrusena ja avaldas selle Riigi Teataja Lisas. Osundatud määruse muutmise määrus tuleb anda ning jõustada samas korras. 8. juunil 1999. a tegi õiguskantsler Keila Vallavolikogule ettepaneku viia volikogu 26. mai 1999 a määrus nr 50 selle väljaandmise ja jõustamise korra osas kooskõlla Põhiseaduse ja seadusega. 5. Seepeale andis Keila Vallavolikogu 21. juunil 1999. a välja määruse nr 55 «Keila Vallavolikogu 26. mai 1999 määruse nr 50 muutmine». Määrusega tühistati Keila Vallavolikogu 26. mai 1999. a määruse nr 50 «Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998 määruse nr 36 muutmine» punkt 2 ja sõnastati see järgmiselt: «Käesolev määrus jõustub 30. juunil 1999.» 6. 6. detsembril 1999. a pöördus õiguskantsler Riigikohtusse taotlusega tunnistada kehtetuks vastuolu tõttu Põhiseaduse ja seadusega: 1) Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määrus nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise korra kinnitamine»; 2) Selle määrusega kinnitatud «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise kord»; 3) Keila Vallavolikogu 26. mai 1999. a määrus nr 50 «Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998 määruse nr 36 muutmine»; 4) Keila Vallavolikogu 21. juuni 1999. a määruse nr 55 «Keila Vallavolikogu 26. mai 1999 määruse nr 50 muutmine» punkt 1. 7. Õiguskantsler leiab oma taotluses, et Keila Vallavolikogu 26. mai 1999. a määrusest nr 50 nähtub volikogu tahe asendada üksnes vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määruse nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise korra kinnitamine» preambulas sõnad «paragrahvi 6 lõike 2 punktile 2» sõnadega «paragrahvi 6 lõike 3 punktile 2». Õiguskantsleri arvates on mõlema määruse väljaandmisel hoidutud viimast 28. oktoobri 1998. a määrust nr 36 kooskõlla Põhiseaduse ja seadusega ning täitmast tema ettepanekut. Õiguskantsler nendib, et 21. juuni 1999. a määrus nr 55 on jõustatud kooskõlas seadusega, kuid selle määruse punkt 1 on vastuolus Põhiseaduse ja seadusega. KOKS §-s 23 ei ole osundatud määruse väljaandmise ajal alust, mille kohaselt valla- või linnavolikogu ühte ja sama määrust oleks õigus volikogu äranägemisel jõustada kaks või enamgi korda. Taotluses asutakse seisukohale, et Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määrus nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise korra kinnitamine» on seadusevastane järgmistel põhjustel: 1) Põhiseaduse § 154 lg 1 sätestab: «Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.» KOKS § 7 lg 1 sätestab, et volikogul ja valitsusel on õigus anda üldaktidena määrusi. Seaduse alusel antavate õigusaktidena on valla- ning linnavolikogude, aga samuti valla- ning linnavalitsuste üld- ja üksikaktid põhiseadusest tulenevalt seaduse suhtes nii eksekutiiv- kui ka haldusaktid. Haldusaktid peavad olema kontrollitavad ning antud nii seaduse alusel kui ka olemuslikult kohaliku elu küsimuse kohta. Õigustloovad haldusaktid on kontrollitavad, kui nad on motiveeritud ja sisaldavad viidet konkreetsele seadusesättele, samuti ka seaduse alusel ning täitmiseks antud õigusakti sättele. Kontrollitav motivatsioon antakse normitehnika üldtunnustatud reeglite kohaselt õigusakti preambulas. Keila Vallavolikogu on määruse nr 36 preambulas viidanud määruse alusena KOKS § 6 lg 2 p-le 2. Sellist viidatud sätet aga KOKS-s ei ole ja seetõttu pole määrus kontrollitav. 2) Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määrusega nr 36 kinnitati «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise kord», milles määratletakse relvaseaduses juba kasutatud mõisteid. Volikogu pole pädev määratlema seaduses juba määratletud mõisteid. 3) Naabrusõiguse käsitamine Korra punktis 1 on vastuolus Põhiseaduse ja asjaõigusseadusega. Ohutusnõuete kehtestamine lasketiirudele ja laskepaikadele, samuti muude piiravate nõuete kehtestamine ei ole antud kohaliku omavalitsuse pädevusse. Need nõuded kehtestatakse vastavalt relvaseaduse § 1 lg-le 3 ja § 58 lg-le 5 Vabariigi Valitsuse määratud korras. 4) Korra punktid 2 ja 3, mis reguleerivad litsentseeritud laskeharjutuste korraldajate tegevust ja erilubade taotlemist Keila Vallavalitsuselt, on vastuolus Põhiseaduse ja seadusega, sest nendega reguleeritakse samuti riigielu küsimusi. Neid küsimusi reguleerivad relvaseaduse § 48 lg-d 1 ja 2, § 58 lg 10 ja metsaseaduse § 32 lg 4. 5) Korra alapunkt 3.4, mis näeb ette edasikaebe korra Keila Vallavalitsuse otsuse peale, piirab Põhiseaduse § 15 lg-s 1 sätestatud igaühe õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. 6) Piiratud on Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg-tes 1–4 sätestatud maavanema õigust seaduslikkuse järelevalveks. 8. 27. jaanuaril 2000, päev pärast Riigikohtu istungit, tunnistas Keila Vallavolikogu vaidlustatud määrused kehtetuks. II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS Asjaosaliste põhjendused 9. Riigikohtu istungil täpsustas õiguskantsleri esindaja kantsleri taotlust. Täpsustatud taotluse kohaselt leiab õiguskantsler, et Keila Vallavolikogu 28. oktoobri 1998. a määrus nr 36 «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise korra kinnitamine» ja sellega kinnitatud «Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise kord» ning 26. mai 1999. a määrus nr 50 ja 21. juuni 1999. a määruse nr 55 punkt 1 on vastuolus Põhiseaduse § 32 lõikega 2 ning § 154 lõikega 1, KOKS § 6 lg-tega 1 ja 2 ning lg 3 p-dega 1 ja 2, relvaseaduse § 1 lg-tega 1 ja 3 koostoimes §-ga 2 ning sama seaduse § 48 lg-tega 1, 2 ja 6, §-ga 58, asjaõigusseaduse §-ga 140 koostoimes § 143 lg-dega 1 ja 2, Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg-tega 1–4. Õiguskantsleri esindaja rõhutas, et vaidlustatud määrustega ületas Keila Vallavolikogu oma pädevust, reguleerides riigielu küsimusi. 10. Keila valla esindaja seletas kohtuistungil, et vajaduse reguleerida Keila valla haldusterritooriumil laskeharjutuste korraldamist tingis Klooga laskevälja kasutamine kaitsejõudude poolt. Kuna kaitsejõudude poolt laskeharjutustel ohutuse tagamine on relvaseaduses sätestatud korras reguleerimata, siis valla elanike ohutuse ja naabrusõiguste tagamiseks võttis volikogu vastu laskeharjutuste korraldamise korra. 11. Justiitsminister oma kirjalikus arvamuses ja tema esindaja kohtuistungil pidasid õiguskantsleri taotlust osaliselt põhjendatuks. Ohutuse tagamine on Põhiseaduse üldpõhimõte ja üksikisikute põhiõiguste tagamise vahend, mistõttu ei saa eitada Keila Vallavolikogu õigust määruse kehtestamiseks. Samas on laskeharjutuste korraldamiseks loa nõudmine volikogu poolt määratud tingimustel vastuolus Põhiseadusega. Vastuolu Põhiseaduse § 15 lg-ga 1 ja Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg-tega 1–4 puudub. Õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks Keila Vallavolikogu 26. mai 1999. a määrus nr 50 ei ole põhjendatud. Tegemist ei ole õigusliku aluse muutmisega, vaid tühise tähtsusega kirjavea parandamisega. Vallavolikogu 21. juuni 1999. a määruse nr 55 punkt 1 on vastuolus Põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 12. Eesti Vabariigi kaitseministri 28. veebruari 1997. a käskkirjaga nr 47 jäeti riigi omandisse Klooga laskevälja maaüksus asukohaga Harju maakond, Keila vald, Klooga alevik. Maaüksuse pindala on 792,2 ha ja selle sihtotstarve on riigikaitsemaa. Laskevälja maaüksus anti kaitseministri 17. märtsi 1997. a käskkirjaga nr 53 Eesti Rahuvalve Üksikkompanii valdusesse. 13. Relvaseaduse § 1 lg 3 kohaselt kehtestatakse kaitsejõudude lasketiirudele ja laskepaikadele esitatavad nõuded ja kasutamise kord Vabariigi Valitsuse või tema volitatud ministri määrusega, kui seadus ei sätesta teisiti. Vabariigi Valitsuse 2. detsembri 1997. a määrusega nr 235 anti kaitseministrile volitus kehtestada kaitsejõudude lasketiirudele ja laskepaikadele esitatavad nõuded ja kasutamise kord. 1. veebruaril 2000 teatas kaitseminister Riigikohtule, et kaitsejõudude lasketiirudele ja laskepaikadele kehtestatavad nõuded ja kasutamise kord on kooskõlastamisel Kaitsejõudude Peastaabis ja kehtestatakse kaitseministri poolt lähemal ajal. Seega oli Keila Vallavolikogu määruse vastuvõtmise ajal laskeharjutuste korraldamine kaitsejõudude laskepaikades kaitseministri määrusega õiguslikult reguleerimata. 14. Laskeharjutused on seotud ohuga inimeste elule ja tervisele. Seetõttu peavad laskepaikadele esitatavad nõuded ja kasutamise kord tagama, et relvade kasutamine ei ohustaks laskepaikades ning nende läheduses viibivaid inimesi, sh kaitseväelasi. Igaühe õigust elule ja tervisele kaitseb Põhiseadus (§-d 16 ja 28). Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohaliku omavalitsuse kohustus. Kui mõni reguleerimist vajav valdkond on seotud ohuga elule või tervisele, siis vahetegu riigi- ja kohaliku elu küsimuste vahel pole määrav. Kohalik omavalitsusorgan peab aga jälgima, et tema õigusakt oleks kooskõlas Põhiseaduse ja seadustega. 15. Lähtudes relvaseaduse § 1 lg-st 3 on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium seisukohal, et see seadus ei reguleeri kaitsejõudude lasketiirude ja laskepaikade rajamise, pidamise ja kasutamise korda. Relvaseaduse § 58 sätestab nõuded üksnes tsiviillasketiirudele ja -paikadele. Keila Vallavolikogu poolt Korra punktis 3 sätestatud laskeharjutuste korraldaja kohustus taotleda vallavalitsuselt eriluba on vastuolus relvaseaduse §-ga 58. Vastavalt relvaseaduse § 58 lg-le 6 annab loa laskevõistluste või -harjutuste läbiviimiseks politseiprefektuur kohaliku omavalitsuse täitevorgani nõusolekul. Riigikohus soostub seega õiguskantsleri põhjendusega, et volikogu poolt kehtestatud loakord ei olnud seadusega kooskõlas. 16. Seetõttu tunnistab kolleegium Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korra vastuolus olevaks relvaseadusega. 17. Kuna Keila Vallavolikogu 27. jaanuaril k.a tühistas õiguskantsleri poolt vaidlustatud määrused, siis ei pea Riigikohus vajalikuks anda hinnangut õiguskantsleri taotluses esitatud teistele põhistustele ega saa ka neid määrusi kehtetuks tunnistada. 18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et senikaua, kui Vabariigi Valitsus või tema poolt volitatud minister pole määranud kindlaks nõudeid kaitsejõudude laskepaikadele ja nende kasutamise korda, ei tohi sellistes laskepaikades laskeharjutusi korraldada. Juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 1 p-st 4, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Tunnistada, et Keila Vallavolikogu poolt kehtestatud Kord Keila valla haldusterritooriumil tulirelvadest laskeharjutuste korraldamise kohta oli seadusevastane. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees U. LÕHMUS