Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-48-99 AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja kassatsioonkaebuse läbivaatamine Riigihangete Ameti vahekohtu otsuse seadusevastaseks tunnistamise asjas — RT III, 2, 14

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MääRUS Tartus 20. detsembril 1999. a 3-3-1-48-99 AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja kassatsioonkaebuse läbivaatamine Riigihangete Ameti vahekohtu otsuse seadusevastaseks tunnistamise asjas. Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann vaatas 9. detsembril 1999 avalikul kohtuistungil läbi AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppiku kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 20. septembri 1999. a määruse peale haldusasjas nr II-3/216/99. Protsessiosalistena võtsid istungist osa AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppik ja Riigihangete Ameti esindaja Estella Põllu. Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend. 31. mail 1999. a esitas AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppik kaebuse Tallinna Halduskohtusse Riigihangete Ameti vahekohtu 27. aprilli 1999. a otsuse täielikult seadusevastaseks tunnistamiseks. Kaebuse kohaselt tunnistati riigihanke «Tartu Ülikooli Kääriku spordibaasi ühiselamu nr 1 rekonstrueerimine vastavalt projektdokumentatsioonile» pakkumismenetluses edukaks pakkumiseks AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg pakkumine. Samas pakkumismenetluses osalenud AS Merko Ehitus esitas Riigihangete Ameti vahekohtule kaebuse. 27. aprilli 1999. a otsusega rahuldas Riigihangete Ameti vahekohus AS Merko Ehitus kaebuse ning kohustas Tartu Ülikooli kui ostjat tühistama pakkumismenetluse läbiviimisel tehtud Riigihangete seadusega vastuolus oleva otsuse. Halduskohtusse esitatud kaebuses leiti, et kuna vahekohus on otsustanud otseselt kaebaja õiguste üle, tulnuks haldusõiguse üldpõhimõtete kohaselt kaasata asja arutamisse ka AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg. Samuti ei nõustunud AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg Riigihangete Ameti vahekohtu otsuses toodud motiividega. Põhistatud vastuväiteid ei esitanud kaebaja põhjusel, et tal ei olnud võimalik tutvuda vahekohtu otsuse tegemise aluseks olnud dokumentidega. Kaebaja esitas halduskohtule taotluse vahekohtu toimiku väljanõudmiseks. Samuti taotles kaebaja kaevatava õigusakti täitmise peatamist põhjendusega, et täitmise mittepeatamine võib kaasa tuua ostja poolt pakkumismenetluses tehtud otsuse tühistamise ja hilisema kohtuotsuse täitmine võib olla raskendatud või võimatu. Kaebaja leidis, et Riigihangete seaduse §-des 54 kuni 614 sätestatud vaidluste lahendamiste kord on olemuselt haldusesisene vaiete esitamine. Riigihangete seaduses sätestatud vahekohus ei ole käsitatav erikohtuna põhiseaduse § 148 lg 2 mõttes, sest erikohut saab luua mõnda liiki kohtuasjade jaoks põhiseaduse § 104 lg 2 p 14 kohaselt vaid konstitutsioonilise seadusega. Riigihangete seadust on Riigikogu menetlenud lihtseadusena. Riigihangete seaduse § 611 lg-ga 2 delegeeritakse vahekohtu põhimääruse kehtestamine majandusministrile. Seega ei ole vahekohtu menetluskord reguleeritud isegi mitte seaduse, vaid halduse üldaktiga. Kaebuses leiti, et haldusesisesed otsused, millega teostatakse materiaalses mõttes jurisdiktsiooni, alluvad kui halduse üksikaktid halduskohtu kontrollile. Tallinna Halduskohtu 9. juuni 1999. a määrusega tagastati kaebus HKS § 10 lg 3 alusel. Halduskohus leidis, et vahekohus ei ole haldusasutus ja tema otsused ei ole haldusaktid. HKS § 3 lõikest 1 ja §-st 4 ei tulene halduskohtu õigust läbi vaadata vahekohtu otsuste peale esitatud kaebusi. Samuti ei näe Riigihangete seadus ette vahekohtu otsuste vaidlustamist halduskohtus. Halduskohus märkis, et vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-le 112 kaitstakse tsiviilõigusi kohtus või vahekohtus. Pakkumised kujutavad endast ühte lepingu sõlmimise viisi, mille käigus teevad pooled siduvaid tahteavaldusi, omandades teatud tsiviilõiguslikke õigusi ja kohustusi. Halduskohus asus seisukohale, et tulenevalt riigihangete eripärast ja vajadusest lahendada tekkinud vaidlused võimalikult kiiresti, on seadus ette näinud korra osutatud vaidluste lahendamiseks. See kord ei näe ette vahekohtu otsuste halduskohtus vaidlustamist. Halduskohus selgitas, et kaebajal on õigus esitada tsiviilõiguste kaitseks hagi tsiviilkohtupidamise seadustikus sätestatud korras. AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppik esitas 22. juunil 1999. a erikaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles palus tühistada Tallinna Halduskohtu 9. juuni 1999. a määruse ja saata asi menetlemiseks Tallinna Halduskohtule. Erikaebuses korrati halduskohtule esitatud põhjendusi ning lisati, et riigihangete seadus ei kohusta enne halduskohtusse pöördumist läbima kohtueelset menetluskorda. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 20. septembri 1999. a määrusega jäeti Tallinna Halduskohtu 9. juuni 1999. a määrus muutmata ja AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg erikaebus rahuldamata. Ringkonnakohus pidas õigeks halduskohtu järeldust, et Riigihangete Ameti vahekohus ei ole haldusasutus ja tema otsused ei ole halduskohtu kontrollile alluvad haldusaktid. Ringkonnakohus leidis, et HKS § 3 lg 1 ja § 4 ei näe ette halduskohtu õigust läbi vaadata vahekohtu otsuste peale esitatud kaebusi ning sellist õigust ei näe ette ka riigihangete seadus. AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppik esitas 15. oktoobril 1999. a kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule teises koosseisus. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on oluliselt rikkunud kohtumenetluse seaduse nõudeid, sest jättis TsMS § 330 lg 6 eirates analüüsimata erikaebuses esitatud põhjenduse, miks saab vaidlustatud üksikakti kontrollida halduskohtumenetluse korras, ja järelduse, et tegemist on halduse üksikaktiga. Riigihangete Ameti kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele väidetakse, et tegemist ei ole Riigihangete Ameti vahekohtuga, vaid Riigihangete Ametist sõltumatult tegutseva vahekohtuga, kelle töö tehnilise teenindamise tagab Riigihangete Amet. Vahekohtu esimees Matti Leinbok väidab Riigikohtule esitatud kirjas, et vahekohus moodustatakse konkreetse kaebuse lahendamiseks kümne tööpäeva jooksul ning pärast otsuse tegemist lõpetab antud vahekohtu koosseis oma tegevuse. Riigihangete seadus ei sätesta vahekohtu otsuste peale edasikaebamise korda, sealhulgas ka halduskohtu õigust läbi vaadata vahekohtu otsuse peale esitatud kaebusi. Tutvunud asja materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium leidis: 1. Riigihangete seaduse § 54 kohaselt võib samas seaduses sätestatud korras pakkumise kutse dokumendid saanud pakkuja, kes leiab, et pakkumismenetluse läbiviimisel on ostja rikkunud tema õigusi või kahjustanud tema huve, esitada ostja tegevuse peale pakkumismenetluse läbiviimisel protesti Riigihangete Ametile või kaebuse vahekohtule. Sama seaduse § 60 lg 1 p 1 täpsustab, et ostja otsuse peale pakkumise edukaks tunnistamisel esitatakse kaebus vahekohtule. Lisaks kuulub riigihangete seaduse § 60 lg 1 p 2 kohaselt vahekohtu pädevusse kaebuste läbivaatamine nende protestide lahendamiseks, mille kohta Riigihangete Amet on teinud otsuse protesti läbivaatamise lõpetamiseks riigihangete seaduse § 59 lg 3 alusel. 2. Õige on kassaatori väide, et Riigihangete Ameti vahekohtu otsuse peale saab esitada kaebuse halduskohtule. Riigihangete Ameti vahekohus teostab vaidluste lahendamisel materiaalses mõttes jurisdiktsiooni, kuid see ei ole piisav, et pidada nimetatud vahekohut sõltumatuks ja erapooletuks õigusemõistmise volitustega institutsiooniks. Nimetatud vahekohus on riigi haldusorganisatsiooni osa. Majandusministri 7. veebruari 1997. a määrusega nr 6 kinnitatud Riigihangete Ameti põhimääruse punkti 7 alapunkti 5 kohaselt moodustab Riigihangete Amet riigihangete protsessis tekkinud kaebuste läbivaatamiseks vahekohtu ja korraldab selle tööd. Põhimääruse punkti 13 alapunkti 3 järgi kuulub riigihangete protsessis tekkinud kaebuste läbivaatamiseks vahekohtu moodustamine ja selle töö korraldamine Riigihangete Ameti hankekorralduse osakonna pädevusse. Riigihangete seaduse § 61 lg 1 ja 2 sätestavad, et kaebuse läbivaatamiseks valivad kaebuse esitaja ja ostja majandusministri poolt kinnitatud vahekohtunike nimekirjast kumbki ühe vahekohtuniku. Riigihangete Amet määrab kolmanda vahekohtuniku vahekohtu esimeheks. Juhul kui kaebuse esitaja või ostja ei vali vahekohtunikku seaduses nimetatud tähtajaks, määrab selle Riigihangete Amet. Riigihangete seaduse § 611 lg-ga 2 delegeeritakse vahekohtu põhimääruse kehtestamine majandusministrile. Majandusministri 26. veebruari 1997. a määrusega nr 11 kinnitatud vahekohtu põhimääruse punkti 2 kohaselt moodustatakse kolmeliikmeline vahekohus kaebuse läbivaatamiseks Riigihangete Ameti käskkirjaga. Riigihangete Amet võib ka ise vastavalt riigihangete seaduse § 10 lg 2 p-le 8 riigihankeid Vabariigi Valitsuse ülesandel välja kuulutada ja läbi viia. Nimetatud riigihankemenetluses tekkiva vaidluse lahendamisel vahekohtus oleks Riigihangete Ametil võimalus määrata vahekohtunike nimekirjast vahekohtu koosseisu vähemalt kaks vahekohtunikku. Riigihangete Ameti vahekohtu moodustamise ja liikmete nimetamise kord ei taga nimetatud vahekohtu liikmete sõltumatust täidesaatvast riigivõimust. Ka ei näe riigihangete seadus ette selle pakkuja õigust osaleda Riigihangete Ameti vahekohtu menetluses, kelle edukaks tunnistatud pakkumist vaidlustab teine pakkuja. Õigus olla oma kohtuasja arutamise juures on põhiseaduse § 24 lg-st 2 tulenev põhimõte. 3. Riigihangete seaduse § 1 lg 1 kohaselt on riigihangete seaduse ülesandeks kindlustada riigihangeteks kasutatavate rahaliste vahendite kõige ratsionaalsem ja säästlikum kasutamine. Riigihankega on riigihangete seaduse § 3 p 5 järgi tegemist asjade ostmisel ning ehitustööde ja teenuste tellimisel, kui see toimub lisaks muudele nimetatud paragrahvis sätestatud juhtudele ka riigieelarvest finantseeritavate avalik-õiguslike juriidiliste isikute majandustegevusest saadud tulu arvel. Riigihankemenetlus toimub riigihangete seaduses määratud avalik-õiguslike toimingute kaudu. HKS § 3 lg 1 p 1 ja § 4 lg 1 p 1 kohaselt kuulub halduskohtu pädevusse lahendada kaebusi täidesaatva riigivõimu organi õigusakti või toimingu peale. Riigihangete seaduses kasutatav termin «vahekohus» on eksitav. Vahekohtumenetlus tsiviilõiguslikus tähenduses ei ole samastatav riigihangete seaduses sätestatud vaidemenetlusega. Riigihangete Ameti vahekohus on Riigihangete Ameti haldusorgan, kes vaatab vaidekomisjonina läbi riigihangete pakkumismenetluses osalenud pakkujate poolt esitatud kaebusi ostja tegevuse peale. Riigihangete Ameti vahekohtu otsuseid kui halduse üksikakte saab vaidlustada halduskohtus. Riigihangete seaduse § 54 annab pakkujale õiguse esitada ostja tegevuse peale kaebuse Riigihangete Ameti vahekohtule. Nimetatud säte ei kohusta pakkujat järgima kohtueelset kaebuste lahendamise korda HKS § 5 lg 4 mõttes ning pakkujal on HKS § 5 lg 1 alusel õigus pöörduda oma rikutud õiguste kaitseks kaebusega halduskohtusse. Sellest tulenevalt saab riigihankemenetluse käigus tekkinud vaidluste lahendamisel valida, kas pöörduda kaebusega Riigihangete Ameti vahekohtusse või halduskohtusse. Seejuures tuleb aga arvestada asjaoluga, et menetlus vahekohtus ei ole piisav põhjus halduskohtusse pöördumise tähtaja ennistamiseks. Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu määrused on vastuolus halduskohtumenetluse normiga ja need tuleb tühistada. Tallinna Halduskohus peab uuesti tegema HKS §-s 9 loetletud toimingud asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamisel. Eeltoodu põhjal ja juhindudes HKS § 57 p-st 2 ja § 68 lg-st 3, Riigikohtu halduskolleegium määrab: 1. Rahuldada AS Ehitusfirma Rand & Tuulberg esindaja advokaat Indrek Leppiku kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 9. juuni 1999. a määrus haldusasjas nr 3-1798/99 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 20. septembri 1999. a määrus haldusasjas nr II-3/216/99 ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule teises koosseisus. 3. Tagastada Advokaadibüroole Bachmann & Partnerid kassatsioonikautsjon 625 (kuussada kakskümmend viis) krooni. Määrus jõustub 20. detsembril 1999. a. teatavaks tegemisest. Tõnu ANTON Hele-Kai REMMEL Harri SALMANN