Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-26-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2004. a kohtumäärus Clear Channel Estonia OÜ, Megameedia Grupp OÜ, United Media AS kaebustes tunnistada õigusvastaseks ja tühistada Unicom Eesti OÜ ning Haabersti Linnaosa Valitsuse, Kristiine Linnaosa Valitsuse, Lasnamäe Linnaosa Valitsuse, Mustamäe Linnaosa Valitsuse, Nõmme Linnaosa Valitsuse, Pirita Linnaosa Valitsuse ja Põhja Tallinna Linnaosa Valitsuse poolt sõlmitud lepingud või tühistada haldusaktid, mis on väljendatud linnaosa valitsuste tsiviilõigusliku tahteavaldusena lepingute sõlmimiseks ja tuvastada lepingute ja nende lisade õigusvastasus — RT III, 18, 214

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-26-04 Määruse kuupäev 18. juuni 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Clear Channel Estonia OÜ, Megameedia Grupp OÜ, United Media AS kaebused tunnistada õigusvastaseks ja tühistada Unicom Eesti OÜ ning Haabersti Linnaosa Valitsuse, Kristiine Linnaosa Valitsuse, Lasnamäe Linnaosa Valitsuse, Mustamäe Linnaosa Valitsuse, Nõmme Linnaosa Valitsuse, Pirita Linnaosa Valitsuse ja Põhja Tallinna Linnaosa Valitsuse poolt sõlmitud lepingud või tühistada haldusaktid, mis on väljendatud linnaosa valitsuste tsiviilõigusliku tahteavaldusena lepingute sõlmimiseks ja tuvastada lepingute ja nende lisade õigusvastasus Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 27. jaanuari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/321/04 Menetluse alus Riigikohtus Unicom Eesti OÜ erikaebus ja Tallinna linnaosade valitsuste erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Jätta Unicom Eesti OÜ erikaebus ja Tallinna linnaosade valitsuste erikaebus rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 27. jaanuari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/321/04 muutmata. 2. Arvata kautsjonid riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. Clear Channel Estonia OÜ (CCE OÜ), Megameedia Grupp OÜ (MG OÜ), United Media AS (UM AS) ja Sprais Reklaam AS esitasid 30. oktoobril 2002 Tallinna Halduskohtule kaebused, milles palusid tunnistada õigusvastaseks ja tühistada Unicom Eesti OÜ (UE OÜ) ning Haabersti Linnaosa Valitsuse, Kristiine Linnaosa Valitsuse, Lasnamäe Linnaosa Valitsuse, Mustamäe Linnaosa Valitsuse, Nõmme Linnaosa Valitsuse, Pirita Linnaosa Valitsuse ja Põhja Tallinna Linnaosa Valitsuse (linnaosade valitsused) poolt sõlmitud lepingud. Osa lepingutest puudutas ühistranspordi ootepaviljonide ja linnateabe rajatiste paigaldamist, hooldust ja kasutamist. Teine osa lepingutest puudutas reklaamikandjate paigaldamist. Tallinna Halduskohus liitis kaebused ühte menetlusse. CCE OÜ, MG OÜ ja UM AS täiendasid 5. mail 2003 pärast kaebuste esitamist kaebusi alternatiivse nõudega. Juhuks kui kohus asub seisukohale, et eelnimetatud lepingud pole halduslepingud, esitati nõue tühistada haldusaktid, mis on väljendatud linnaosade valitsuste tsiviilõigusliku tahteavaldusena lepingute sõlmimiseks ja tuvastada lepingute ja nende lisade õigusvastasus. CCE OÜ, MG OÜ ja UM AS esitasid 27. juunil 2003. a kaebuse nõuete samasisulise täpsustuse. 2. AS Sprais Reklaam loobus kaebusest, mistõttu halduskohus lõpetas tema kaebuse menetluse. 3. UE OÜ esitas 20. juunil 2003 menetluse lõpetamise taotluse, milles väitis, et vaidlustatud lepingud on tsiviilõiguslikud. Kaebustes pole vaidlustatud Tallinna linna haldusakte kui tahteavaldusi lepingute sõlmimiseks, vaid on pööratud nõue vahetult lepingute tühistamisele. 4. Tallinna Halduskohtu 3. novembri 2003. a määrusega haldusasjas nr 3-226/ 2003 lõpetati asja menetlus halduskohtu pädevusse mittekuuluvuse tõttu. Kaebuste esitajatele tagastati riigilõiv CCE OÜ-le 70 krooni, MG OÜ-le 70 krooni ja UM AS-le 70 krooni. CCE OÜ-lt, MG OÜ-lt ja UM AS-lt mõisteti solidaarselt Unicom Eesti kasuks välja viimase kantud kohtukulud 60 143 krooni ja 73 senti. Kohus põhjendas määrust järgmiselt: 1) UE OÜ ja linnaosade valitsuste vahel sõlmitud ühistranspordi ootepaviljonide ja linnateabe rajatiste paigaldamise, hoolduse ja kasutamise lepingud, samuti lepingud reklaamikandjate paigaldamise kohta ei sisalda eraõiguslikule isikule (UE OÜ-le) avaliku võimu volituste üleandmist, samuti ei riiva need lepingud kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. Lepingutega UE OÜ üksnes kaasatakse teenuse tellimise kaudu avaliku ülesande (linnasisese ühistranspordi ja selle infrastruktuuri objektide rajamise korraldamine) täitmisele. Seepärast pole tegemist halduslepingute, vaid tsiviilõiguslike lepingutega; 2) lepingupooleks mitteoleval kolmandal isikul, kes leiab, et haldusorgan on lepingupartneri valimisel tema kõrvalejätmisega rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on võimalus vaidlustada haldusorgani vastav akt või toiming kohtus. Kuna vaidlustatud lepingud on eraõiguslikud, siis ei saa neis sisalduda avalik-õiguslikke otsustusi. Käesolevas asjas pole vaidlustatud lepingute sõlmimisele eelnenud avalik-õiguslikku tegevust või tegevusetust. CCE OÜ kasutab vandeadvokaadi õigusabi. Esialgsed kaebused ja kaebuste täiendused on esitatud kaebajate poolt ühiselt. Kohtul pole alust seepärast arvata, et kaebuste taotlustes kirjapandu ei vasta kaebajate tahtele. Käesolev asi pole analoogiline Riigikohtu lahendatud asjadega nr 3-3-1-8-01 ja 3-3-1-15-01 (RT III 2002, 4, 33 ja 34). Kuna vaidlustatud lepingud on tsiviilõiguslikud ja pole esitatud mingeid nõudeid seoses lepingute sõlmimisele eelnenud haldusmenetlusega, siis pole tegemist avalik-õigusliku vaidlusega; 3) poolele, kelle kasuks tehti kohtulahend, mõistetakse HKMS § 93 lg 1 järgi välja tema kantud kohtukulud. UE OÜ taotlus rahuldati osaliselt ja tema kasuks mõisteti kohtukulud välja CCE OÜ-lt, MG OÜ-lt ja UM AS-lt solidaarselt. Kantud kohtukuludeks luges kohus 120 287 krooni ja 46 senti. Arvestades asja mahtu ja keerukust, pidas kohus neid kulusid põhjendamatult suureks ja vähendas kohtukulusid. 5. CCE OÜ palus erikaebuses tühistada halduskohtu määrus tervikuna ja saata asi halduskohtule läbivaatamiseks. Erikaebuses väideti: 1) vaidlustatud lepingud on halduslepingud; 2) isegi kui tegemist pole halduslepingutega, kuulub kaebus läbivaatamisele halduskohtus; 3) kaebajad pole jätnud haldusakti või toimingut vaidlustamata; 4) kohtu seisukohad on vastuolulised; 5) halduskohus mõistis UE OÜ kasuks alusetult välja kohtukulud. Linnaosade valitsused palusid erikaebuses tühistada halduskohtu määrus osas, millega jäeti läbi vaatamata nende taotlused kohtukulude hüvitamiseks, ja mõista CCE OÜ-lt, MG OÜ-lt ja UM AS-lt solidaarselt välja linnaosade valitsuste kasuks kohtukulud 104 076 krooni. Linnaosade valitsused esitasid kohtukulude väljamõistmise taotluse 19. detsembri 2002. a vastuses kaebusele ja 17. märtsil 2003. a saadetud seisukohas UE OÜ menetluse lõpetamise taotluse kohta. 6. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 27. jaanuari 2004. a määrusega rahuldati CCE OÜ erikaebus, halduskohtu määrus tühistati osas, millega lõpetati CCE OÜ kaebuste menetlus, tagastati CCE OÜ-le riigilõiv ja mõisteti CCE OÜ-lt UE OÜ kasuks välja kohtukulud. Muus osas jäeti määrus muutmata. CCE OÜ kaebused saadeti Tallinna Halduskohtule menetluse jätkamiseks. Linnaosade valitsuste erikaebus jäeti rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas määrust järgmiselt: 1) vaidlusalused lepingud pole halduslepingud, vaid on tsiviilõiguslikud lepingud; 2) siit ei saa aga järeldada, et vaidluse lahendamine pole halduskohtu pädevuses. Kui isik, kes pole lepingu pool, vaidlustab linna poolt sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu sõlmimist seepärast, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, siis on tegemist halduskohtu pädevusse kuuluva avalik-õigusliku vaidlusega. Vaidluse avalik-õiguslikku iseloomu ei välista see, et vaidluse lahendamisega võib kaasneda linna sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamine. Sõlmides UE OÜ-ga ootepaviljonide ja reklaamikandjate lepingud, on linnaosade valitsused otsustanud ka avalik-õiguslikke küsimusi, sest linna vara kasutusse andmise tingimused on reguleeritud avaliku õigusega. Kui linna vara kasutusse saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määratle täpselt, keda neist tuleb eelistada, tuleb küsimus lahendada avaliku õiguse põhimõtetest lähtuvalt, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Otsusel sõlmida lepingud on haldusakti tunnused. Pole oluline, et käesoleval juhul ei antud eraldi vormistatud kirjalikke haldusakte. Riigikohtu erikogu märkis asjas nr 3-3-1-8-01 tehtud määruses ja asjas nr 3-3-1-15-01 tehtud otsuses, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa välistada ka siis, kui haldusakt pole kõigi vorminõuete järgi vormistatud. Seepärast tuleb halduskohtu määrus HKMS § 24 lg 1 p 1 ebaõige kohaldamise tõttu tühistada osas, millega lõpetati CCE OÜ kaebuste menetlus; 3) HKMS §-d 92 ja 93 reguleerivad kohtukulude väljamõistmist kohtuotsuse tegemisel, samuti olukorras, kus menetlus lõpetatakse HKMS § 24 lg 1 p 2, 3 või 6 alusel. Ette pole nähtud võimalust mõista kohtukulud välja menetluse lõpetamisel HKMS § 24 lg 1 p 1 järgi. Ringkonnakohus möönis, et HKMS § 93 lg-s 1 kasutatud «kohtulahend» on selles kontekstis segadusttekitav, kuid ainult sellest sättest ei saa järeldada, et kaebuse esitaja peab kandma teiste menetlusosaliste kohtukulud, kui kohus lõpetab menetluse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel. HKMS § 82 lg 1 sätestab üheselt, et pool, kelle kahjuks tehti kohtuotsus, kannab kohtukulud. Ilmselt on HKMS § 93 lg-s 1 kasutatud mõistet «kohtulahend» põhjusel, et selles räägitakse kohtukulude jaotamisest nii kohtuotsuse tegemisel kui ka menetluse lõpetamisel HKMS § 24 lg 1 p 2, 3 või 6 alusel. Linnaosade valitsuste erikaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu määrus on ebaõige ka UE OÜ kasuks kohtukulude väljamõistmise osas. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 7. Unicom Eesti OÜ (UE OÜ) palub erikaebuses tühistada ringkonnakohtu määrus ja jätta jõusse halduskohtu määrus. Erikaebuses väidetakse järgmist: 1) UE OÜ jagab ringkonnakohtu seisukohta, et vaidlustatud lepingud on tsiviilõiguslikud ja põhimõtteliselt on tsiviilõiguslikud lepingud vaidlustatavad halduskohtus. Kuid CCE kaebus ei kuulu lahendamisele halduskohtus, sest CEE ei vaidlustanud ootepaviljonide lepingutele ja reklaamikandjate lepingutele eelnenud haldusorganite avalik-õiguslikke akte või toiminguid. Vaidlustati nimetatud lepinguid kui halduslepinguid. Halduskohtumenetluses on uurimispõhimõte, kuid see põhimõte ei tähenda seda, et kohus saab muuta kaebuse esitaja taotlust. HKMS § 19 lg 7 järgi vaatab kohus asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses. Seega, kui kaebused esitati linnaosade valitsuste ja UE OÜ sõlmitud halduslepingute tühistamiseks, siis ei saa kohus tuvastada, et tegelikult tahtsid kaebajad (või olnuks õige) vaidlustada Tallinna linna haldusorganite tegevust või tegevusetust lepingute sõlmimisel ja lepingute kui tsiviilõiguslike tühistamist; 2) halduskohtumenetluse käigus esitati alternatiivne taotlus tühistada haldusakt. Kaebuste esitajate nägemusel sisalduvad haldusaktid vaidlustatud lepingutes ja on väljendatud linnaosade valitsuste tsiviilõiguslike tahteavaldustena lepingute sõlmimisel. Sellisel juhul taotletakse vaidlustatud lepingute kui tsiviillepingute tühisuse tuvastamist. UE OÜ arvates ei sisalda need lepingud haldusakte. Haldusaktidena ei saa käsitleda linnaosade valitsuste tahteavaldusi lepingute sõlmimisel. Kuna lepingutele ei eelnenud haldusakte, siis tulnuks vaidlustada linna tegevusetust kui haldustoimingut. CCE OÜ vaidlustas aga ainult lepingud, vaidlustamata nende aluseks olevaid haldusakte/toiminguid; 3) Riigikohtu poolset kontrollimist vajab ringkonnakohtu seisukoht, et kohtukulud ei kuulu hüvitamisele, kui menetlus lõpetatakse asja halduskohtu pädevusse mittekuulumise tõttu. 8. Linnaosade valitsused paluvad erikaebuses tühistada ringkonnakohtu määrus ja jätta jõusse halduskohtu määrus. Erikaebuses väidetakse järgmist: 1) linnaosavalitsused ei vaidlusta lepingute määratlemist tsiviilõiguslikena, sest nad on kohtumenetluses olnud analoogilisel seisukohal; 2) ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et otsusel sõlmida lepingud on haldusakti tunnused. Lepingute sõlmimisele eelnev tegevus pole haldusakt ega saa seega olla iseseisva tühistamiskaebuse objektiks (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-57-02 – RT III 2002, 24, 269). CCE OÜ kaebus ei kuulu lahendamisele halduskohtus, sest ta ei vaidlustanud lepingutele eelnenud haldusorganite avalik-õiguslikku tegevust või tegevusetust; 3) CCE OÜ esitas kaebuse halduslepingute tühistamiseks. Kohus ei saa tuvastada, et tegelikult taheti vaidlustada linnaosade valitsuste tegevust või tegevusetust lepingute sõlmimisel ja nende lepingute kui tsiviilõiguslike tühistamist. Uurimisprintsiip ei muuda olematuks HKMS § 19 lg-s 7 sätestatud ulatuse nõuet; 4) uues, alternatiivses taotluses esitati haldusakti tühistamise nõue. Kaebuste väitel sisalduvad haldusaktid lepingutes ja on väljendatud linnaosade valitsuste tahteavaldustena sõlmida lepingud. Vaidlustatud lepingud ei sisalda aga haldusakte ja haldusaktidena ei saa käsitleda ka linnaosade valitsuste tahteavaldusi lepingute sõlmimisel. Kuna vaidlustatud lepingutele ei eelnenud haldusakte, siis pidanuksid kaebajad vaidlustama linna haldusorganite tegevusetust kui haldustoimingut; 5) menetluse lõpetamisel halduskohtu määruses nimetatud alusel tuleb kohtukulud välja mõista. Riigikohtu halduskolleegium on asjas nr 3-3-1-78-03 (RT III 2004, 2, 16) tehtud otsuses asunud seisukohale, et HKMS § 93 lg 1 eesmärk on muuhulgas kaitsta asutust põhjendamatu kaebusega kaasnevate ülemääraste kulude eest ning kohtukulude kaebajalt väljamõistmisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega. Seda seisukohta tuleks arvesse võtta ka mõiste «kohtulahend» sisustamisel. 9. Clear Channel Estonia OÜ (CCE OÜ) on vastuses UE OÜ erikaebusele seisukohal, et erikaebus on põhjendamatu. Vastuses väidetakse järgmist: 1) kuna tegemist on tsiviilõiguslike lepingutega, siis on CCE OÜ-l, kelle avalik-õiguslikke subjektiivseid õigusi lepingud rikuvad, ainus võimalus vaidlustada leping halduskohtus. Vastuses viidatakse Riigikohtu erikogu lahenditele asjades nr 3-3-1-8-01 ja 3-3-1-15-01; 2) CCE OÜ pole jätnud haldusakti või toimingut vaidlustamata. 30. oktoobril 2002. a halduskohtule esitatud kaebustes on selgesõnaliselt esitatud asjaolud, mida linnavalitsus rikkus lepinguid sõlmides: linnavara kasutusse andmise korra või linnamaa hoonestusõigusega koormamise ja rendile andmise korra rikkumine (sealhulgas lepingute sõlmimisel enampakkumise korraldamata jätmine), menetlusnormide rikkumine UE OÜ-le eriõiguse andmisel ja konkurentsiseaduse sätete, mis keelavad kaubaturu piiramise kokkulepete sõlmimist, rikkumine. Kaebustest ning kaebuste täiendamise ja täpsustamise avaldustest on üheselt arusaadav, et CCE OÜ on kogu aeg vaidlustanud nii lepinguid, haldusakte kui ka linnaosade valitsuste tegevust või tegevusetust lepingute sõlmimisel; 3) ringkonnakohus on õigesti leidnud, et halduskohtumenetluse seadustik ei võimalda mõista kaebuse esitajalt teise isiku kasuks välja kohtukulud, kui menetlus lõpetatakse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht I. 10. Nii halduskohus kui ka ringkonnakohus leidsid, et nii ootepaviljonide lepingud kui ka reklaamikandjate lepingud pole halduslepingud, vaid on tsiviilõiguslikud lepingud. Halduskohus piirdus selle tõdemusega ja lõpetas halduskohtumenetluse põhjendusega, et asja läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Ringkonnakohus aga leidis, et linnaosavalitsused otsustasid lepingute sõlmimisel ka avalik-õiguslikke küsimusi (linna vara kasutusse andmist), sest linna vara kasutusse andmine on reguleeritud avaliku õigusega. Kui linna vara kasutusse saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määratle täpselt, keda neist tuleb eelistada, tuleb küsimus lahendada avaliku õiguse põhimõtetest lähtuvalt, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Ringkonnakohus tühistas menetluse lõpetamise määruse ja saatis asja halduskohtule menetluse jätkamiseks. 11. Kassatsiooniastmes pole enam vaidlust selle üle, kas tegemist on haldus- või tsiviilõiguslike lepingutega. Riigikohtule esitatud seisukohtadest nähtuvalt on kõik menetlusosalised nõus ringkonnakohtuga, et tegemist on tsiviilõiguslike lepingutega. Kassatsiooniastmes ei nõustuta ringkonnakohtu seisukohaga, et otsusel sõlmida nimetatud lepingud on haldusakti tunnused. Ringkonnakohus leidis, et pole oluline, et käesoleval juhul ei antud eraldi vormistatud kirjalikke haldusakte. Ringkonnakohus viitas Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrusele asjas nr 3-3-1-8-01 ja 20. detsembri 2001. a otsusele asjas nr 3-3-1-15-01, milles märgiti, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa välistada ka siis, kui haldusakt pole kõigi vorminõuete järgi vormistatud. Erikaebustes väideldakse ka CCE OÜ, MG OÜ ja UM AS kaebuste nõude üle, mis esitati juhuks, kui halduskohus asub seisukohale, et eelnimetatud lepingud pole halduslepingud. Selliseks juhuks esitati halduskohtule nõue tühistada haldusaktid, mis on väljendatud linnaosavalitsuste tsiviilõigusliku tahteavaldusena lepingute sõlmimiseks ja tuvastada lepingute ja nende lisade õigusvastasus. Kolleegium saab erikaebuste esitajate seisukohtadest aru järgmiselt. Erikaebuste esitajate arvates ei sisaldanud vaidlustatud tsiviilõiguslikud lepingud haldusakte. Haldusaktidena ei saa vaadelda linnaosavalitsuste tahteavaldusi lepingute sõlmimisel. Kuna lepingute sõlmimisele ei eelnenud haldusaktide andmist, siis tulnuks vaidlustada linna tegevusetust (haldustoimingut). Vaidlustati aga ainult lepinguid, mitte haldustoiminguid. HKMS § 19 lg-s 7 sätestatud taotluse ulatuse nõude järgimise kohustusest tulenevalt ei saa kohus erikaebuste esitajate arvates tuvastada, et sooviti vaidlustada haldusorganite tegevusetust või tegevust lepingute sõlmimisel ja tsiviilõiguslike lepingute tühistamist. 12. Kolleegium ei nõustu väitega, et ringkonnakohus väljus erikaebuse lahendamisel halduskohtule esitatud kaebuse taotluse ulatusest ja rikkus HKMS § 19 lg-s 7 sätestatud taotluse ulatuse nõuet. Nõue tühistada haldusaktid oli väljendatud halduskohtule esitatud kaebuse täienduses ja selle hilisemas täpsustuses, milles esitati taotlus. Seepärast ei pea kolleegium vajalikuks peatuda erikaebuste esitajate aruteludel lepingute sõlmimisele eelnenud toimingute vaidlustamise vajaduse üle. Kolleegium märgib üksnes seda, et otsustus sõlmida leping pole käsitatav toiminguna HMS § 106 mõttes. Kolleegium keskendub haldusorgani nende otsustuste, milles väljendati tahteavaldust sõlmida tsiviilõiguslik leping, vaidlustamise võimalusele. Sama problemaatikaga on tegelnud ka Riigikohtu erikogu. 13. Erikogu jõudis haldusasjade nr 3-3-1-8-01 ja nr 3-3-1-15-01 lahendamisel järeldusele, et teatud tingimustel võib haldusakti, milles on väljendatud tahteavaldus sõlmida tsiviilõiguslik leping, tühistamine kaasa tuua tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamise halduskohtumenetluses. Selliseid haldusakte ja eraõiguslikke lepinguid saab halduskohtus vaidlustada kolmas isik, kes ei olnud eraõigusliku lepingu pooleks. Nendes erikogus läbivaadatud asjades oli haldusorgan andnud kirjaliku dokumendina vormistatud haldusakti, milles väljendati tahteavaldust sõlmida tsiviilõiguslik leping. 14. Käesolev asi erineb erikogu poolt menetletud asjadest selle poolest, et erikogu menetluses olnud asjade puhul oli olemas kirjalikult vormistatud haldusakt, millega otsustati sõlmida tsiviilõiguslik leping. Käesoleva asja materjalidest võib järeldada, et linnaosavalitsused ei ole andnud kirjalikult vormistatud haldusakte, milles oleks väljendatud linnaosavalitsuste tahe sõlmida nimetatud lepingud. Samas on ilmselge, et linnaosade valitsused tegid enne lepingute sõlmimist otsustusi sõlmida lepingud. 15. HMS § 54 järgi on haldusakti õiguspärasuse üheks eelduseks vastavus vorminõuetele. HMS § 55 lg 2 järgi tuleb haldusakt üldjuhul anda kirjalikus vormis. HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui see rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist. Siit saab teha järelduse, et otsustust tuleb haldusaktina käsitada ka juhul, kui haldusorgani otsustusele on jäetud andmata kirjalik vorm. Erikogu märkis, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa välistada ka siis, kui haldusakt pole vormistatud kõiki vorminõudeid järgides. Haldusakt on iga otsustus, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele. Kui omavalitsusüksuse tahteavaldus lepingu sõlmimiseks reguleerib ka avalik-õiguslikke küsimusi, võib samaaegselt tegemist olla haldusaktiga sõltumata sellest, kas ta on vormistatud kohaliku omavalitsuse organite haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides, protokollilise otsusena või tsiviilõigusliku tahteavaldusena (asjas nr 3-3-1-8-01 tehtud määruse punkt 25 ja asjas nr 3-3-1-15-01 tehtud määruse punkt 37). Kolleegium on seisukohal, et haldusaktide vormistamata jätmine ei võta isikult haldusorgani otsustuste vaidlustamisvõimalust. Haldusorgan ei saa peituda haldusakti vormistamata jätmise taha ja sel teel vältida otsustuse vaidlustamist. Vaidlustada saab haldusakti sisutunnustele vastavat otsustust. Viimast ongi käesoleva asja materjalidest nähtuvalt vaidlustatud. Kui otsustusele on jäetud andmata seadusega nõutav kirjalik vorm, siis saab halduskohtu kaudu vaidlustada haldusorgani tegevusetust (aktile kirjaliku vormi andmata jätmist) ja nõuda akti vormistamist. Kuid alati pole tarvis seda teha, sest haldusaktina on vaidlustatav ka nõuetekohaselt vormistamata otsustus, mis vastab haldusakti sisutunnustele. Sellise tegevusetuse vaidlustamine võib küll viia sihile, kuid on kolleegiumi arvates vähemalt üldjuhul ebaökonoomne. 16. Ringkonnakohtu määrus jääb jõusse ja erikaebused rahuldamata. II. 17. Ehkki käesolevas asjas pole kassatsiooniastmes kohtukulud enam vaidluse objektiks, peab kolleegium vajalikuks käsitleda halduskohtu ja ringkonnakohtu lähenemist kohtukuludele. Halduskohus lõpetas asja menetluse halduskohtu pädevusse mittekuuluvuse tõttu ja mõistis CCE OÜ-lt, MG OÜ-lt ja UM AS-lt solidaarselt Unicom Eesti kasuks välja viimase kantud kohtukulud. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu määruse osas, millega lõpetati CCE OÜ kaebuste menetlus ja mõisteti CCE OÜ-lt UE OÜ kasuks välja kohtukulud. Ringkonnakohus asus kohtukulude osas järgmisele seisukohale. HKMS §-d 92 ja 93 reguleerivad kohtukulude väljamõistmist kohtuotsuse tegemisel, samuti olukorras, kus menetlus lõpetatakse HKMS § 24 lg 1 p 2, 3 või 6 alusel. Ette pole nähtud võimalust mõista kohtukulud välja menetluse lõpetamisel HKMS § 24 lg 1 p 1 järgi. Ringkonnakohus möönis, et HKMS § 93 lg-s 1 kasutatud «kohtulahend» on selles kontekstis segadusttekitav, kuid ainult sellest sättest ei saa järeldada, et kaebuse esitaja peab kandma teiste menetlusosaliste kohtukulud, kui kohus lõpetab menetluse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel. HKMS § 82 lg 1 sätestab üheselt, et pool, kelle kahjuks tehti kohtuotsus, kannab kohtukulud. Ilmselt on HKMS § 93 lg-s 1 kasutatud mõistet «kohtulahend» põhjusel, et selles räägitakse kohtukulude jaotamisest nii kohtuotsuse tegemise kui ka menetluse lõpetamisel HKMS § 24 lg 1 p 2, 3 või 6 alusel. Linnaosavalitsuste erikaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu määrus on ebaõige ka UE OÜ kasuks kohtukulude väljamõistmise osas. 18. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, kuid märgib lisaks sellele järgmist. Halduskohtumenetluse seadustik ei sätesta võimalust mõista kohtukulud välja solidaarselt. Selline kohtukulude väljamõistmine oleks mõeldav, kui see oleks seaduses otse ette nähtud. Halduskohtumenetluse seadustik lähtub loogikast, et kohtumenetluse lõpetamise korral mõistetakse kohtukulud välja ainult juhul, kui kohtukulude väljamõistmine on seadustikus otseselt ette nähtud. Veel selgemalt tuleneb samasugune loogika tsiviilkohtumenetluse seadustikust. Nimelt sätestab TsKMS § 60 kohtukulude jaotamise kohtuotsuse tegemise korral. Sama seadustiku § 62 reguleerib ammendavalt kohtukulude väljamõistmise nendel juhtudel, kui kohus määrusega lõpetab menetluse. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN