Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-31-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 16.juuni 2004. a kohtuotsus Svetlana Štilermani kaebuses Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 5. juuni 2003. a otsuse peale — RT III, 18, 212

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-31-04 Otsuse kuupäev 16. juuni 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Svetlana Štilermani kaebus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti 5. juuni 2003. a otsuse peale Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 17. veebruari 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/289/2004 Menetluse alus Riigikohtus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Jätta Kodakondsus- ja Migratsiooniameti kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 17. veebruari 2004. a otsuse haldusasjas nr 2-3/289/2004 motiive, asendades need käesoleva otsuse motiividega. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb muutmata. 3. Arvata kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. Siseministri 19. juuni 2001. a käskkirjaga keelduti S. Štilermani elamisloa pikendamisest. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet tegi 25. aprillil 2003 S. Štilermanile ettekirjutuse Eestist lahkumiseks hiljemalt 22. juunil 2003. S. Štilerman vaidlustas ettekirjutuse halduskohtus ja halduskohus peatas 27. mail 2003. a lahkumisettekirjutuse kehtivuse kuni kohtuotsuse jõustumiseni. 2. S. Štilerman esitas 30. aprillil 2003 Kodakondsus- ja Migratsiooniametile sooviavalduse võimaldada tal erandina taotleda elamisluba siseriigis. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet jättis 5. juuni 2003. a otsusega sooviavalduse rahuldamata ja elamisloa taotluse läbi vaatamata. 3. S. Štilerman esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada 5. juuni 2003. a otsus ning teha Kodakondsus- ja Migratsiooniametile ettekirjutus asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus kümne päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest. 4. Tallinna Halduskohtu 2. oktoobri 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-1357/ 2003 jäeti kaebus rahuldamata. 5. S. Štilerman esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse. 6. Tallinna Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega tegi Kodakondsus- ja Migratsiooniametile ettekirjutuse võtta menetlusse S. Štilermani taotlus tähtajalise elamisloa andmiseks. 1) VS § 9 lg 3 p 8 kohaselt võib Kodakondsus- ja Migratsiooniametist tähtajalist elamisluba taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki. Kaebuse esitaja vastab formaalselt eelnimetatud tingimustele. Halduskohus leidis, et see säte ei kuulu kohaldamisele kaebuse esitaja suhtes, sest säte teeb erandi isikutele, kes elavad Eestis seaduslikult, ning isikutele, kellel ei ole teist riiki, kuhu minna (kodakondsuseta isikud ja isikud, kes pikaajalise elamise tõttu Eestis on kaotanud igasuguse sideme teise riigiga); 2) halduskohtu tõlgendusega VS § 9 lg 3 p-le 8 ei saa nõustuda, sest säte ei piiritle isikuid kohtuotsuses märgitud tunnuste alusel; 3) Eestisse enne 1990. aasta 1. juulit elama asunud isikud, kes elavad siin tähtajalise elamisloa alusel, saavad esitada elamisloa kehtivuse ajal taotluse Kodakondsus- ja Migratsiooniametis uue tähtajalise elamisloa saamiseks VS § 9 lg 3 p 5 alusel. Seega poleks olnud vajalik VS § 9 lg 3 p-s 8 eraldi regulatsioon isikute suhtes, kes elavad Eestis seaduslikult. Ka ülejäänud kohtuotsuses esile toodud kriteeriumid eeldaksid ilmselt haldusorgani kaalutlust, et hinnata sidemete säilimist päritolu riigiga. Antud normi puhul on aga tegemist rangelt siduva normiga; 4) seega tuleb asuda seisukohale, et VS § 9 lg 3 p 8 on seadusesse viidud eesmärgiga võimaldada kauaaegsetel sisserändajatel, kes pole Eestis viibimist seadustanud või kelle viibimisalus on lõppenud, esitada tähtajalise elamisloa taotlus siseriiklikult. Sellisele tõlgendusele viitab ka väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 9 lg 1 p 3, mille kohaselt tehakse seadustamisettekirjutus (ettekirjutus Eestis viibimisaluseta viibivale välismaalasele kohustusega taotleda kehtestatud korras elamisluba Eestis viibimise seadustamiseks) välismaalasele, kes on asunud Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki ning kelle jätkuv Eestis viibimine ei kahjusta Eesti riigi huve. VS § 9 lg 3 p-st 8 ja väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 9 lg 1 p-st 3 tuleneb, et seadustamisettekirjutuse saanud isik võib esitada tähtajalise elamisloa taotluse Kodakondsus- ja Migratsiooniametis. Kuna VS § 9 lg 3 p 8 ei piiritle Kodakondsus- ja Migratsiooniametis tähtajalise elamisloa taotluse esitamise õigust isikutega, kellele on tehtud seadustamisettekirjutus, on õigus taotluse esitamiseks Kodakondsus- ja Migratsiooniametis ka neil VS § 9 lg 3 p 8 tingimustele vastavatel isikutel, kellele sellist ettekirjutust ei ole tehtud; 5) Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ei pidanud kaebuse esitajale seadustamisettekirjutuse tegemist võimalikuks. Kuna kaebuse esitaja viibimisalus oli lõppenud, tegi Kodakondsus- ja Migratsiooniamet lahkumisettekirjutuse. Tulenevalt väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 4 lg-st 2 kuulub ettekirjutus täitmisele lühima võimaliku aja jooksul. Sama seaduse § 8 lg 2 kohaselt kuulub ilma viibimisaluseta Eestis viibivale välismaalasele, kelle elamisluba on kehtetuks tunnistatud või kelle elamisluba on lõppenud, tehtud lahkumisettekirjutus sundtäitmisele alates 60. päevast ettekirjutuse tegemise päevast arvates; 6) isikud, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus, ei saa enam taotleda elamisluba Kodakondsus- ja Migratsiooniametis ka siis, kui nad vastavad VS § 9 lg 3 p-s 8 sätestatud tingimustele, sest nende väljasõidukohustus on kindlaks tehtud haldusaktiga ning nad peavad Eestist lahkuma lühima võimaliku aja jooksul. Kuid juhul, kui lahkumisettekirjutus on vaidlustatud ning selle kehtivus kohtuvaidluse ajaks peatatud, on lahkumisettekirjutuse toime peatunud ning isik saab esitada tähtajalise elamisloa taotluse VS § 9 lg 3 p 8 alusel Kodakondsus- ja Migratsiooniametis; 7) eeltoodust tulenevalt tulnuks S. Štilermani taotlus tähtajalise elamisloa saamiseks VS § 9 lg 3 p 8 alusel Kodakondsus- ja Migratsiooniametis menetlusse võtta. Kuna lahkumisettekirjutuse vaidlustamiseks esitatud kaebus on ringkonnakohtu menetluses ning ettekirjutus on endiselt peatatud, kuulub kohustamiskaebus taotluse menetlusse võtmiseks rahuldamisele. Menetlusosalise põhjendused Riigikohtus 7. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab, et lahkumisettekirjutuse peatamine kohtumäärusega ei anna isikule õigust taotleda elamisluba Kodakondsus- ja Migratsiooniametist. S. Štilerman pole hõlmatud VS § 9 lg 3 p-ga 8, mille järgi võib Kodakondsus- ja Migratsiooniametist elamisluba taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1. juulit 1999 ega ole pärast seda lahkunud elama mõnda teise riiki. Formaalselt S. Štilerman küll vastab sellele sättele. Kuid siseminister keeldus VS § 12 lg 4 p 14 ja § 12 lg 9 p 4 alusel tema elamisloa pikendamisest. VS § 9 lg 3 p 8 alusel ei saa elamisloa taotlust esitada Kodakondsus- ja Migratsiooniametisse välismaalane, kellele on elamisloa pikendamisest keeldutud. S. Štilermani elamisloa kehtivus on lõppenud ja ta viibib Eestis ebaseaduslikult. VS § 9 lg 3 p 8 mõtteks pole soodustada olukorda, kus ebaseaduslikult Eestis viibival isikul on jätkuvalt võimalus esitada elamisloa taotlus Kodakondsus- ja Migratsiooniametile. Välismaalaste seaduse üldkord on, et elamisloa taotlus esitatakse Eesti välisesindusele. VS § 9 lg 3 p 8 eesmärgiks pole riigis ebaseaduslikult viibivatele välismaalastele soodsamate tingimuste kehtestamine kui teistele välismaalastele. Lahkumisettekirjutuse tegemisega on haldusorgan leidnud, et edaspidi peab isik alluma välismaalaste seaduse üldregulatsioonile ja talle ei laiene soodsam regulatsioon. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 8. Välismaalaste seadus ei sisalda sätteid, mis keelavad anda elamisluba välismaalasele, kelle suhtes on tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus. Küll on aga VS § 12 lg 4 p 15 järgi välistatud elamisloa andmine välismaalasele, kelle suhtes kehtib sissesõidukeeld. Seega tuleb nende välismaalaste, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus, elamisloa taotlused vastu võtta ja ka menetleda. 9. Käesolevas asjas vaieldakse selle üle, kas Vene Föderatsiooni kodanik S. Štilerman, kellele Kodakondsus- ja Migratsiooniamet tegi Eestist lahkumise ettekirjutuse, mille halduskohus peatas, saab elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis või peab ta elamisloa taotlemiseks pöörduma Eesti välisesindusse. Halduskohus leidis, et S. Štilerman peab elamisluba taotlema Eesti välisesinduses. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et S. Štilerman saab elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis, sest halduskohus peatas Eestist lahkumise ettekirjutuse. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega tegi Kodakondsus- ja Migratsiooniametile ettekirjutuse võtta S. Štilermani taotlus tähtajalise elamisloa andmiseks menetlusse. 10. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu lõppjäreldusega, kuid ei soostu ringkonnakohtu kõigi põhjendustega. Kolleegiumi arvates ei sõltunud 2003. a see, millise organi kaudu tuleb elamisloa taotlus esitada, asjaolust, kas isikule on tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus, ega sellest, kas ettekirjutuse on halduskohus peatanud. Seda seisukohta kolleegium põhjendabki käesolevas otsuses. 11. Käesolevas asjas kohaldati VS § 9, mis kehtis kuni 1. maini 2004. Alates 1. maist 2004 reguleerib elamisloa taotluse esitamist VS § 111. Välismaalaste seaduse § 9 lg-s 2 ja lg 3 p-s 8 sätestatud regulatsioonile sarnane regulatsioon on sätestatud VS § 111 lg-s 1 ja lg 2 p-s 10. Välismaalaste seaduse § 9 lg 2 sätestas: «Välismaalane taotleb viisat või tähtajalist elamisluba Eesti välisesindusest, kui käesolev seadus ei sätesta teisiti.» Sama paragrahvi lõikes 3 loetleti isikuid, kes võivad elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis. Nimetatud lõike punkti 8 järgi võis Kodakondsus- ja Migratsiooniametis elamisluba taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki. Selles välismaalaste jaoks soodsas sättes peeti silmas isikuid, kes on kaotanud seadusliku aluse Eestis viibimiseks. Seda järeldust kinnitab ka eelnõu 1028 seletuskiri. 12. Välismaalaste seaduse § 9 lg 3 p 8 võttis Riigikogu vastu 12. juunil 2002 ja see säte jõustus sama aasta 1. oktoobril. Riigikogu menetluses eelnõu vastavat sätet ei muudetud. Seaduseelnõu 1028 seletuskirjas põhjendati sätet järgmiselt: «h) Siseriigis elamisloa taotlemise võimaldamine Eelnõu kohaselt antakse välismaalasele, kes on Eestisse elama asunud enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki, õigus taotleda elamisluba Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutusest. Välismaalaste seaduse kohaselt taotleb välismaalane üldjuhul elamisluba välisesindusest. Isikute loetelu, kellel on õigus taotleda elamisluba Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutuselt on toodud ammendavalt seaduses. Isikute puhul, kes aga on mingil põhjusel kaotanud seadusliku aluse Eestis elamiseks, kuid ei ole siiski Eestist lahkunud, vastavat õigust ei ole. Samas puudub nimetatud isikutel üldjuhul reisidokument ja võimalus pöörduda elamisloa taotlemiseks Eesti välisesindusse. Välismaalaste seadus sätestab küll võimaluse taotleda Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutuselt elamisluba isikule, kellele vastav valitsusasutus on selleks erandina loa andnud tingimusel, et välismaalasel puudub mõjuvatel põhjustel võimalus taotleda elamisluba välisesinduses, kuid nimetatu eeldab välismaalase poolt vastava taotluse esitamist ja Vabariigi Valitsuse volitatud asutuse poolt taotluse menetlemist. Samas kuuluvad isikud, kes on asunud Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole lahkunud elama mõnda teise riiki, valdavalt isikute hulka, kel puudub mõjuvatel põhjustel võimalus taotleda elamisluba välisesindusest. Vastava õiguse andmine seaduses väldib isiku poolt vastavasisulise taotluse esitamist ja valitsusasutuse poolt selle menetlemist ning võimaldab seega ressursside (aja, raha, tööjõu) otstarbekamat kasutamist.» 13. Siit saab teha järelduse, et VS § 9 lg 3 p-s 8 sätestatud võimalus taotleda elamisluba Kodakondsus- ja Migratsiooniametis, mitte aga Eesti välisesinduses laienes isikutele, kes on mingil põhjusel kaotanud seadusliku aluse Eestis elamiseks. VS § 9 lg 3 p 8 tekstist ja seaduseelnõu 1028 seletuskirjast nähtuvalt pole tehtud erandit isikutele, kellele on tehtud ettekirjutus Eestist lahkumiseks. Seega said Kodakondsus- ja Migratsiooniametis elamisluba taotleda välismaalased, kes on Eestisse elama asunud enne 1990. aasta 1. juulit ega ole siit lahkunud elama mõnda teise riiki, sõltumata sellest, kas neile tehtud Eestist lahkumise ettekirjutus on kohtumäärusega peatatud või mitte. Teisiti on küsimus lahendatud 1. maist 2004 jõustunud VS § 11 1 lg 2 p-s 10, mille järgi Kodakondsus- ja Migratsiooniametist võib tähtajalist elamisluba taotleda välismaalane, kes asus Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki ning kellele ei ole keeldutud elamisluba andmast või elamisluba pikendamast või kelle elamisluba ei ole tunnistatud kehtetuks. 14. Vaidlust pole selle üle, et S. Štilerman on Vene Föderatsiooni kodanik, kes asus Eestisse elama enne 1990. aasta 1. juulit ega ole pärast nimetatud tähtaega lahkunud elama mõnda teise riiki. Vaidlust pole ka selle üle, et S. Štilerman on kaotanud seadusliku aluse Eestis viibimiseks. Seega laienes S. Štilermanile VS § 9 lg 3 p 8 ja ta võis elamisluba taotleda Kodakondsus- ja Migratsiooniametis. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD