Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-7-04 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. mai 2004. a kohtuotsus Tartu Halduskohtu taotluses kontrollida ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 vastavust põhiseadusele — RT III, 16, 188

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-7-04 Otsuse kuupäev 31. mai 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton ning liikmed Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull ja Villu Kõve Kohtuasi Tartu Halduskohtu taotlus kontrollida ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 vastavust põhiseadusele Menetluse alus Tartu Halduskohtu 18. veebruari 2004. a kohtuotsus Asja läbivaatamise kuupäev 28. aprill 2004. a Istungil osalenud isikud Johannes Toom ja tema esindaja vandeadvokaat Rein Napa, Eesti Haigekassa esindaja vandeadvokaat Toomas Vaher, õiguskantsleri esindajad Madis Ernits ja Ave Henberg ning sotsiaalministri esindajad Signe Vool ja Riina Paal Resolutsioon Jätta Tartu Halduskohtu taotlus rahuldamata. Asjaolud ja menetluse käik 1. Eesti Haigekassa Kagu osakonna direktor saatis Ravikindlustuse seaduse (edaspidi RKS) § 89 lg 4 alusel J. Toomile 6. detsembril 2002. a teate, et tema kindlustuskaitse lõpeb 1. jaanuarist 2003. a. 2. J. Toom esitas 7. jaanuaril 2003 Tartu Halduskohtule kaebuse, kus palus tunnistada Eesti Haigekassa Kagu osakonna poolt kindlustuskaitse lõpetamine õigusvastaseks ja ravikindlustuse seadus ( RKS) põhiseadusevastaseks. Kaebaja leidis, et temalt on võetud põhiseaduslik õigus tervise kaitsele ning riik ja omavalitsus ei ole korraldanud arstiabi andmist ravikindlustusega hõlmamata isikutele. 3. Tartu Halduskohus jättis 4. märtsil 2003. a J. Toomi kaebuse rahuldamata. Kohus märkis, et RKS § 89 lg 4 järgi loeti 1. jaanuarini 2003. a kindlustatu ülalpeetav abikaasa kindlustatud isikuga võrdsustatud isikuks. Eesti Haigekassa kiri ei lõpetanud kindlustuskaitset vaid informeeris sellest. Lisaks märkis Tartu Halduskohus, et põhiseadus ei taga igaühe õigust igasugusele tasuta arstiabile. 4. J. Toom esitas Tartu Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist. Ka Tartu Ringkonnakohus jättis J. Toomi kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust järgmiselt: 1. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 ei ole vastuolus põhiseaduse §-ga 28, kuna põhiseaduses ei ole sätestatud, millistele konkreetsetele kriteeriumitele peab vastama riigi poolt loodud tervisekindlustussüsteem. 2. Kuigi ravikindlustus on solidaarne, ei tähenda see, et kindlustatud peavad olema kõik isikud. Solidaarsus tähendab seda, et kindlustatud peavad olema need isikud, kes ise ei ole võimelised kindlustusmakseid tasuma. 3. Kohus ei nõustunud kaebaja väitega, et kindlustuskaitse lõppemine piirab oluliselt tema vaba liikumist Eestis ja võimalust arsti poole pöörduda, sest tervishoiuteenuste korraldamise seadusega on tagatud igaühele õigus vältimatule arstiabile. 5. Tartu Ringkonnakohtu otsuse peale esitas J. Toom kassatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada, sest kohtud pole kontrollinud ravikindlustuse seaduse vastavust põhiseadusele. Veel leidis kassaator, et ravikindlustusega hõlmatud isikute kohta ei saa kehtestada tsensusi ega ealisi eelistusi. Seadus võrdsustab kindlustatud isikuga tema ülalpeetava abikaasa, kellel puudub pensionieast kuni viis aastat. Kuid tööpuuduse korral ei pruugi krooniliste tervisehädadega isik tööd leida ka 15 aastat enne pensioniiga. 6. Riigikohtu halduskolleegium rahuldas 10. novembri 2003. a kohtuotsusega asjas nr 3-3-1-65-03 J. Toomi kassatsioonkaebuse ja saatis asja uueks arutamiseks Tartu Halduskohtusse. Otsuse kohaselt mõistsid kohtud liiga kitsalt J. Toomi kaebuses esitatud taotlusi ning jätsid välja selgitamata asja lahendamisel tähtsust omavad asjaolud. 7. Tartu Halduskohus rahuldas J. Toomi kaebuse 18. veebruari 2004. a otsusega, tunnistas Eesti Haigekassa Kagu osakonna direktori 6. detsembri 2002. a toimingu õigusvastaseks ning RKS § 89 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis selle kohaldamata. Halduskohtu ja menetlusosaliste seisukohad 8. Tartu Halduskohus leidis, et RKS § 89 lg 4 on vastuolus põhiseaduse §-ga 28. Põhiseaduse § 28 sätestab isikute subjektiivse õiguse tervise kaitsele ja põhiseaduse § 15 lg 1 kohaselt peab olema tagatud selle kohtulik kaitse. Tartu Halduskohus viitas ka ÜRO Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste rahvusvahelise pakti artiklitele 9 ja 12 ning Parandatud ja täiendatud Euroopa Sotsiaalharta I osa artiklitele 11, 12 ja 13. Kohus oli seisukohal, et kuigi kindlustuskaitse lõppemine ei takistanud J. Toomil arsti poole pöördumast, puudusid J. Toomil enda tahtest sõltumatult vahendid tervishoiuteenuste eest maksmiseks. J. Toom on nii oma kaebuses kui ka kohtumenetluse käigus korduvalt osundanud asjaolule, et ta ei ole võimeline kindlustusmakseid maksma ja raviteenuste eest tasuma, sest ta ei leia jõukohast tööd tulenevalt rahapuuduse tõttu ravimata haigusest. Kohus leidis, et põhiseaduse ja välislepingute viidatud sätetest tuleneb, et enda tahtest sõltumatult tööd mitteleidva ja puudust kannatava isiku ravikindlustatus ei pea olema samasugune kui isikul, kelle eest makstakse sotsiaalmaksu, kuid erinevus ei või olla ebaproportsionaalselt suur. 9. Õiguskantsler on seisukohal, et RKS § 89 lg 4 ei olnud kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv säte. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 põhiseadusevastaseks tunnistamine tähendaks, et J. Toom kaotanuks ravikindlustuse kaitse alates seaduse jõustumisest 1. oktoobril 2002. J. Toom soovis, et kohus tunnistaks, et tema kui ravikindlustatud isiku ülalpeetav mittetöötav abikaasa oli ka pärast 1. jaanuari 2003 ravikindlustatud isikuga võrdsustatud isik. Seega vaidlustas ta kindlustuskaitse lõppemise ja taotles, et kohus tunnustaks tema jätkuvat kindlustuskaitset. J. Toomi ravikindlustus lõppes RKS § 5 lg 4 p 4 alusel, mistõttu tuleks kontrollida selle sätte vastavust põhiseadusele. Õiguskantsleri arvates on RKS § 5 regulatsioon osas, millega ravikindlustusega hõlmatud isikute ringist on välja jäetud kindlustatud isiku ülalpeetav abikaasa, kellel on vanaduspensioni eani rohkem kui viis aastat ja kes enda tahtest sõltumata ei leia tööd ning kes ei ole keeldunud pakutavast tööst, vastuolus põhiseaduse § 28 lõikega 1 koosmõjus põhiseaduse § 12 lg 1 esimeses lauses sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga. 10. Justiitsminister leiab, et RKS § 89 lg 4 ei ole J. Toomi kaebuse lahendamisel asjassepuutuv säte ning selle põhiseadusevastaseks tunnistamine ei aita kaasa J. Toomi õiguste taastamisele. Ka ei ole põhiseaduse §-dega 10 ja 11 ning § 28 lg-ga 1 vastuolus ravikindlustuse seaduse 1. oktoobril 2002. a jõustunud redaktsioon. Seaduse jõustumine ei tähendanud töövõimeliste isikute, kes ei leia sobivat tööd ning kel puuduvad muud alused ravikindlustuse tekkeks, ilmajätmist igasugusest meditsiinilisest abist, kuna ravikindlustuse süsteem ei ole ainus meditsiinilise abi korraldamise vorm. 11. Riigikogu sotsiaalkomisjoni arvates ei ole RKS § 89 lg 4 asja lahendamisel asjassepuutuv. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 kohaselt loeti kuni 2003. aasta 1. jaanuarini kindlustatud isikuga võrdsustatud isikuks ka kindlustatu ülalpeetav abikaasa. Sarnane regulatsioon kehtis ka 1. oktoobrini 2002 kehtinud Eesti Vabariigi ravikindlustusseaduse § 2 lg 2 p 1 alusel. Nende sätete eesmärgiks oli tagada lapsi kasvatavatele naistele ravikindlustuse kaitse tingimusel, et nende abikaasad teenisid sotsiaalmaksuga makstavat tulu. See eesmärk sõnastati uues Ravikindlustuse seaduses selgemalt. Kindlustatud isiku poolt ülalpeetava abikaasa osas, kes jäi ravikindlustuseta, sätestas RKS § 89 lg 4 kolmekuulise üleminekuperioodi. Sobiva tööta töövõimeliste isikute võrdsustamine kindlustatud isikutega ei ole põhjendatud. Kui töötud saaksid ravikindlustuse, ilma et keegi tasuks nende eest kindlustusmakseid, halvendaks see kindlustatute olukorda. Töötutele on tagatud sotsiaalne kaitse 270 päevaks ning seda perioodi võib pikendada kuni 90 päeva võrra. Töövõimeline isik peab ka ise olema aktiivne ja riik ei saa töövõimelist isikut piiramata aja jooksul ülal pidada. Vältimatu abi ning kiirabiteenus on tagatud igaühele. Selle kaudu täidab riik põhiseaduse § 28 lg-st 1 tulenevat kohustust. 12. Ka sotsiaalminister leiab, et RKS § 89 lg 4 ei ole asjassepuutuv õigusnorm. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg-ga 4 nähakse ette seaduse rakendamise erisusi, mille sisuks on kindlustuskaitse pikendamine isikutele, kes olid kindlustatud kindlustatu ülalpeetava abikaasana. Sotsiaalministri arvates ei ole ravikindlustuse seaduses sätestatud ravikindlustussüsteem vastuolus põhiseaduse § 28 lg-ga 1. Ravikindlustus on korraldatud solidaarselt – kõik kindlustatud isikud annavad oma panuse kindlustusmaksete näol ning väljamakseid tehakse vastavalt vajadusele. Ravikindlustuse seaduses on kindlustusprintsiibi tugevdamiseks laiendatud isikute ringi, kellel on kohustus tasuda Eesti Haigekassa eelarvesse summasid ning piiratakse tööealiste ja töövõimeliste isikute ringi, kellel on õigus saada ravikindlustushüvitisi selle eest tasumata. Ravikindlustuse süsteem ei ole ainsaks meditsiinilise abi korraldamise vormiks. Meditsiinilise abi miinimumtase on sätestatud tervishoiuteenuste korraldamise seaduse § 6 lg-s 1 ja § 16 lg-s 2, mille kohaselt on igal Eesti Vabariigi territooriumil viibival inimesel õigus saada vältimatut abi ja kiirabiteenust. 13. J. Toom on seisukohal, et ravikindlustuse seaduse kohaselt on ravikindlustus solidaarne ning õigusevastane on piirata ravikindlustust otseselt kindlustatud isikutega. Samuti on õigusevastane piirata ravikindlustuse ajalist kestvust. J. Toom soovib lisaks RKS § 89 lg-le 4 vaidlustada ka RKS § 5 lg 4 p 4 põhiseadusele vastavuse, mis sätestab kindlustatud isiku ülalpidamisel olevale abikaasale pensionieast sõltuva tsensuse. J. Toomi esindaja lisab, et sisuliselt vaidlustas J. Toom RKS § 5 lg 4 p 4 juba Tartu Halduskohtus. 14. Eesti Haigekassa arvates on Tartu Halduskohus ebaõigesti leidnud, et asjassepuutuvaks normiks, mis lõpetas avalik-õigusliku suhte Eesti Haigekassa ja Johannes Toomi vahel, oli RKS § 89 lg 4. Selle sätte alusel ei lõpetatud, vaid pikendati J. Toomi kindlustuskaitset. Nende kindlustatud isikute poolt ülalpeetavate töötute abikaasade jaoks, kes jäid seoses uue ravikindlustuse seaduse jõustumisega ravikindlustusest ilma, sätestas vaidlusalune RKS § 89 lg 4 kolmekuulise üleminekuperioodi. Üleminekuperioodi tunnistamine põhiseadusevastaseks või RKS § 89 lg 4 kehtetuks tunnistamine tähendab seda, et J. Toom oleks pidanud kaotama ravikindlustuse kaitse juba alates 1. oktoobrist 2002. a. Eesti Haigekassa on seisukohal, et RKS § 89 lg 4 ei ole vastuolus põhiseadusega. Sotsiaalsed põhiõigused, sh õigus tervise kaitsele, ei ole absoluutsed. Rahvusvaheliselt on aktsepteeritud, et sotsiaalsete õiguste tagamine sõltub otseselt riigi võimalustest. Põhiseadus ja välislepingud ei kirjuta riigile ette, kuidas riik peab isikute tervise kaitse organiseerima. Kuidas töötutele tagada vajalik arstiabi, on poliitiline otsus, mis tuleks teha Riigikogus. Kohus saab sekkuda vaid siis, kui riik ei garanteeri põhiseadusega ettenähtud minimaalset kaitset. Ravikindlustussüsteemi solidaarsusprintsiipi ei ole õige mõista nii, et kindlustusega peavad olema kaetud kõik isikud, kes ise kindlustusmakseid ei maksa. Töövõimelised isikud peaksid ise panustama ravikindlustusse, et olla kindlustussüsteemiga hõlmatud. Põhiseadusest tuleneb tervise kaitse kahetasandiline süsteem – kindlustatud isikute tasand ning igaühe tasand. Põhiseadusega ettenähtud miinimumtasandi on riik garanteerinud tervishoiuteenuste korraldamise seadusega sätestatud vältimatu abi ja kiirabiteenuse näol. Seega ei ole põhiseadusega vastuolus ülalpeetavate abikaasade väljajätmine kindlustatud isikute ringist. Vaidlustatud norm 15. 1. oktoobril 2002 jõustunud ravikindlustuse seadus (RT I 2002, 62, 377 … 2003, 88, 591): «§ 89. Üleminekusätted [...] (4) Kuni 2003. aasta 1. jaanuarini loetakse kindlustatud isikuga seaduse alusel võrdsustatud isikuks, kelle eest ei maksta sotsiaalmaksu, ka kindlustatu ülalpeetav abikaasa. [...]» Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 16. Tartu Halduskohus leidis, et J. Toomi ravikindlustus lõppes RKS § 89 lg 4 alusel, mille järgi tema kui kindlustatu ülalpeetava abikaasa ravikindlustus ei lõppenud mitte selle seaduse jõustumisel 1. oktoobril 2002, vaid 1. jaanuaril 2003. 17. Riigikohtu senise praktika järgi peab säte, mille põhiseadusepärasust Riigikohus kontrollib, olema kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Asjassepuutuv on selline seadus, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt Üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 10). Seadus on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades seaduse põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui seaduse Põhiseadusele vastavuse korral (vt Üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02 – RT III 2002, 28, 308, p 15). 18. Johannes Toom oli kindlustatud isikuga võrdsustatud isik (kindlustatud isiku ülalpeetav abikaasa) kuni 1. oktoobrini 2002. a kehtinud Eesti Vabariigi ravikindlustusseaduse § 2 lg 2 p 1 alusel. 1. oktoobril 2002. a jõustunud ravikindlustuse seadus ei võrdsusta enam kõiki ülalpeetavaid abikaasasid kindlustatud isikutega, vaid üksnes neid, kellel on vanaduspensioni eani jäänud kuni viis aastat. 19. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 alusel loeti kuni 2003. aasta 1. jaanuarini kindlustatud isikuga võrdsustatud isikuks ka kindlustatu ülalpeetav abikaasa, olenemata sellest, kas tal oli pensionieani viis või rohkem aastat. Seega sätestas RKS § 89 lg 4 ülalpeetavatele abikaasadele kindlustuskaitse lõppemise osas üleminekuperioodi. 20. J. Toom pöördus kohtusse, väites, et tema on tööd mitteleidev ning kindlustatu poolt ülalpeetav abikaasa, kellel on pensionieani rohkem kui viis aastat, ning et talle peaks ka pärast 1. jaanuari 2003. a laienema ravikindlustus. 21. Kolleegium leiab, et RKS § 89 lg 4 põhiseadusevastaseks tunnistamine tähendaks, et J. Toomi ravikindlustus lõppeks mitte 1. jaanuaril 2003. a, vaid 1. oktoobril 2002. a. See halvendaks J. Toomi olukorda. Ravikindlustuse seaduse § 89 lg 4 vastuolu korral põhiseadusega ei peaks kohus asja lahendades otsustama teisiti kui RKS § 89 lg 4 põhiseadusele vastavuse korral. Kõnealuse sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise korral ei saaks J. Toom ikkagi ravikindlustuskaitset. Seega ei ole RKS § 89 lg 4 käesoleva asja lahendamisel asjassepuutuv säte ning selle põhiseadusele vastavust ei saa käesolevas menetluses kontrollida. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jätab seepärast Tartu Halduskohtu taotluse rahuldamata. 22. Nii nagu eelnevalt märgitud, ei leidnud ka õiguskantsler, et RKS § 89 lg 4 – seega säte, mille põhiseaduslikkuse kontrollimist on taotletud – oleks asjassepuutuv. Sellegipoolest leidis aga õiguskantsler, et Tartu Halduskohtu taotlust ei tohiks jätta tähelepanuta. Riigikohus peaks õiguskantsleri arvates põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses lähtuma J. Toomi kaebuse eesmärgist ja kontrollima, kas põhiseadusega on kooskõlas see, et alates 1. jaanuarist 2003. a ei loeta teda kui ravikindlustatud isiku ülalpeetavat mittetöötavat abikaasat enam ravikindlustatud isikuga võrdsustatud isikuks. Seega peaks Riigikohus õiguskantsleri arvates käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja puhul väljuma taotluse piiridest ja lugema asjassepuutuvaks RKS §-s 5 sätestatu. Põhjendades seisukohta, et Riigikohus on pädev ise otsima ja tuvastama asjassepuutuvat sätet ning kontrollima taotlusega hõlmamata sätte vastavust põhiseadusele, tugines õiguskantsler Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. mai 2001. aasta otsusele asjas nr 3-4-1-6-01 (RT III 2001, 15, 154). Kolleegium ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga järgmistel kaalutlustel. 23. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 1 järgi ei ole Riigikohus oma otsustustes seotud kohtuotsuse põhistusega. See tähendab eeskätt, et Riigikohus pole seotud argumentidega, mida kasutas kohtuasja lahendanud kohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamisel. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg-st 1 ei tulene, et Riigikohus pole üldse seotud põhiseaduslikkuse kontrollimise taotlusega ja võib ise kujundada põhiseaduslikkuse järelevalveks täiesti uue menetluseseme. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 1 p-st 1 tuleneb üheselt, et Riigikohus on õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse kontrollimisel seotud taotlusega. Õiguskantsler on õigesti märkinud, et Riigikohtu senises praktikas on laiendatud põhiseaduslikkuse kontrolli ka nendele sätetele, mida taotluses ei ole nimetatud. Just selliselt toimis Riigikohus ka õiguskantsleri poolt osutatud kohtuasjas nr 3-4-1-6-01 (RT III 2001, 15, 154), aga ka kohtuasjas nr 3-4-1-10-02 (RT III 2003, 2, 16). Kuid sellist sätete lahutamatust seotusest tingitud menetluseseme laiendamist ei saa võrdsustada olukorraga, mil Riigikohus tunnistaks sätte, mille põhiseaduslikkuse kontrolli on taotletud, küll põhiseadusega kooskõlas olevaks, kuid asuks siis ise otsima põhiseadusevastast sätet. Tõnu ANTON Eerik KERGANDBERG Lea KIVI Ants KULL Villu KÕVE