Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-18-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 3. mai 2004. a kohtumäärus Sergei Seredenko kaebuses Eesti Advokatuuri juhatuse otsuse peale — RT III, 13, 162

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-18-04 Määruse kuupäev 3. mai 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Sergei Seredenko kaebus Eesti Advokatuuri juhatuse otsuse peale Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 9. veebruari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-3/362/04 Menetluse alus Riigikohtus Sihtasutuse Archimedes Akadeemilise Tunnustamise Infokeskuste Koostöövõrgu Eesti Keskuse erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Jätta erikaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu 9. veebruari 2004. a määruse motiive haldusasjas nr 2-3/362/04 lähtudes käesoleva määruse motiividest. 3. Kanda kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. Sergei Seredenko esitas Eesti Advokatuuri juhatusele avalduse lubada ta vandeadvokaadi vanemabi eksamile ja võtta ta vastu advokatuuri liikmeks. Eesti Advokatuuri juhatuse 24. jaanuari 2003. a otsusega keelduti S. Seredenkot eksamile lubamast. Tuginedes Sihtasutuse Archimedes Akadeemilise Tunnustamise Infokeskuste Koostöövõrgu Eesti Keskuse (edaspidi ENIC/NARIC Keskus) 23. jaanuari 2003. a kirjale leiti otsuses, et avaldaja haridus ei vasta advokatuuriseaduse § 23 lg 1 p-s 3 sätestatud nõuetele. ENIC/NARIC Keskuse 23. jaanuari 2003. a kirjas selgitati, et S. Seredenko diplom on välja antud Moskva Riikliku Tööstusülikooli ( MGIU) poolt ning et seda tunnistatakse vastavalt Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni valitsuste vahelise haridust ja akadeemilisi kraade tõendavate dokumentide tunnustamise ja ekvivalentsuse kokkuleppele kui ekvivalentset Eesti Vabariigi kõrgkoolide bakalaureuse diplomiga. Kirjas märgiti aga, et on alust arvata, et S. Seredenko on õppinud MGIU õppekavade alusel Eestis Rahvusvahelise Konjunktuuri- ja Konsultatsioonikeskuses EMONO-R, kellel puudub koolitusluba. Eesti ENIC/NARIC Keskuse hinnangul ei vasta EMONO-R õppetöö tase MGIU õppetöö tasemele Moskvas. 2. Tallinna Halduskohtule 21. veebruaril 2003 esitatud kaebuses palus S. Seredenko tühistada Eesti Advokatuuri juhatuse 24. jaanuari 2003. a otsus ja kohustada Eesti Advokatuuri juhatust lubama teda advokaadieksamile. 3. 26. mail 2003 esitas S. Seredenko Tallinna Halduskohtule teise kaebuse, milles palus tühistada ENIC/NARIC Keskuse 23. jaanuari 2003. a hinnang. 4. Tallinna Halduskohtu 26. novembri 2003. a määrusega jäeti HKMS § 12 lg 3 alusel kaebuse esitamise tähtaja ennistamise taotlus rahuldamata ja lõpetati asja menetlus ENIC/NARIC Keskuse 23. jaanuari 2003. a hinnangu tühistamise nõude osas. 5. Tallinna Ringkonnakohtu 9. veebruari 2004. a määrusega rahuldati S. Seredenko erikaebus, tühistati halduskohtu määrus ja saadeti kaebus ENIC/NARIC Keskuse hinnangu peale halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ringkonnakohus leidis, et ENIC/NARIC Keskuse 23. jaanuari 2003. a hinnang ei ole haldusakt, mille peale saaks esitada tühistamiskaebust. Eesti Vabariik on määranud ENIC/ NARIC Keskuse täitma konventsiooni art-st IX tulenevaid riikliku infokeskuse ülesandeid mittesiduvate hinnangute ja teabe andmiseks. Keskuse poolt art-s IX sätestatud ülesandeid täites antud hinnang on oma olemuselt informatiivne toiming. Ka keskus ise märgib, et tegemist ei ole siduva otsusega ning lõpliku otsuse langetab Eesti Advokatuur. Hinnang ei vasta ka haldusakti vorminõuetele, ta ei ole pealkirjastatud hindamisotsusena ega sisalda resolutiivosas otsustust «täielikult tunnustatud», «osaliselt tunnustatud» või «tunnustamata». Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. ENIC/NARIC Keskuse erikaebuses palutakse ringkonnakohtu määrus tühistada ja lõpetada menetlus. Erikaebuse kohaselt ei esitanud S. Seredenko ringkonnakohtule erikaebust, lähtudes asjaolust, et kaebuse objekti puhul ei ole tegemist haldusaktiga. Nii ENIC/NARIC Keskus kui ka S. Seredenko on olnud kogu aeg seisukohal, et keskuse hinnang on haldusakt. Ringkonnakohus väljus erikaebuse piiridest. 7. Eesti Advokatuuri vastuses erikaebusele nõustutakse erikaebusega. Pooltel puudus vaidlus selles, kas tegemist on haldusakti või toiminguga. Järelikult tuvastas kohus vaidlustatud hinnangu olemuse põhjendamatult ja ebaõigesti, vastuolus poolte enda käsitlusega. Pealkirja ja resolutiivosa puudumine ei välista hinnangu käsitlemist haldusaktina. Ringkonnakohus on oma määruse tegemisel tuginenud Välisministeeriumi 28. novembri 2003. a kirjale, mille saabumisest vastustajaid ei informeeritud. Kuivõrd vastustajatel puudus igasugune alus arvata, et toimikusse on nende teadmata lisandunud täiendavaid tõendeid, ei saanud nad kirjaga tutvuda enne kohtumääruse tegemist. Protsessiosalisele peab olema tagatud kohtu initsiatiivil kogutud tõenditega tutvumise võimalus. Kohus rikkus seda põhimõtet. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 8. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et käesolevas asjas vaidlustatud ENIC/NARIC Keskuse hinnangu näol on tegemist toiminguga, mitte haldusaktiga. Seetõttu ei saanud halduskohus kaebuse tähtaegsuse kontrollimisel juhinduda HKMS § 9 lg-st 1. Käesolevas asjas tuleb juhinduda kõrgharidustunnistuste ja kõrgharidusele juurdepääsu võimaldavate tunnistuste Euroopa regioonis tunnustamise konventsioonist (edaspidi Lissaboni konventsioon) ning välisriigis omandatud kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seadusest ( VOKTS) ja selle rakendusaktidest. 9. Lissaboni konventsiooni art I lg 6 sätestab, et pädev tunnustamisasutus on üksus, keda on ametlikult volitatud otsustama välismaiste tunnistuste tunnustamise üle, ja et tunnustamisasutuse otsused on siduvad. Sama artikli lg 12 sätestab, et tunnustamine on välismaisele tunnistusele pädeva asutuse poolt antav ametlik tunnustus, mis võimaldab juurdepääsu haridusele ja/või kutsetööle. VOKTS § 6 lg 3 esimese lause kohaselt on pädev organ asjaomane valitsusasutus, valitsusasutuse hallatav riigiasutus, muu avalik-õiguslikke ülesandeid täitev asutus, töötajate, tööandjate, kutse- või erialaühendus või ENIC/NARIC Keskus. Sama lõike teise lause kohaselt kinnitab pädevate organite nimekirja, ühtse töökorra ning finantseerimise alused ja korra Vabariigi Valitsus. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 5. oktoobri 2000. a määruse nr 322 «Kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks pädevate organite nimekiri, ühtne töökord ning finantseerimise alused ja kord» (edaspidi Kord) § 1 p-le 1 on advokaadi kutsealase tegevusega seotud kutsekvalifikatsiooni tunnustamisel pädevaks organiks advokatuur. VOKTS § 7 lg 1 kohaselt hindab välisriigis omandatud haridust tõendavate dokumentide vastavust Eesti õigusaktides haridustasemetele ja kõrghariduse astmetele kehtestatud nõuetele ENIC/NARIC Keskus. 10. Antud juhul ei ole ENIC/NARIC Keskuse hinnangu näol tegemist pädeva tunnustamisasutuse siduva otsusega Lissaboni konventsiooni ega VOKTS § 7 lg 2 tähenduses. Tunnustamismenetlust viis pädeva organina läbi advokatuur. Siduvaks tunnustamisotsuseks on advokatuuri haldusakt. ENIC/NARIC Keskus kaasati menetlusse üksnes kaebaja hariduse kohta arvamuse andmiseks (HMS § 11 lg 2 ja § 16 ning Korra § 8 p 5). Hinnangust ei nähtu ka ENIC/NARIC Keskuse tahet siduva otsuse tegemiseks. ENIC/NARIC Keskuse hinnangut tuleb seega käsitada tunnustamismenetlusse kaasatud haldusorgani menetlustoiminguna. Riigikohus peab vajalikuks märkida, et ENIC/NARIC Keskuse seisukohtade õiguslik tähendus sellistes olukordades tuleks õigusaktides sätestada selgemalt. 11. Reeglina ei ole isikul tarvidust ega ka võimalust eraldi vaidlustada haldusaktile eelnevat menetlustoimingut, sest enamikul juhtudel ei saa sellised menetlustoimingud eraldivõetuna rikkuda isiku õigusi. Kui õigusvastane menetlustoiming toob kaasa ebaõige haldusakti andmise, siis piisab selle haldusakti vaidlustamisest. Haldusakti õiguspärasuse kontrollimisel hindab kohus haldusakti ka menetluslikust küljest. Seega on väär ringkonnakohtu seisukoht, et halduskohus oleks pidanud juhtima kaebaja tähelepanu võimalusele taotleda ENIC/NARIC Keskuse toimingu õigusvastaseks tunnistamist. Riigikohus leiab, et 26. mail 2003. a on S. Seredenko oma esialgset kaebust täiendanud uue taotlusega, mitte esitanud uut kaebust. Uus taotlus on aga juba hõlmatud varasema taotlusega (advokatuuri juhatuse otsuse tühistamine). Seega on vaidlus uue taotluse tähtaegsuse üle ainetu. 12. Ringkonnakohus ei ole väljunud erikaebuse piiridest. Erikaebuse motiivid ei sea erikaebusele ega asja läbivaatamisele apellatsiooniastmes piire. Apellatsioon- ja erikaebuse piirid määrab kindlaks apellandi nõue, mitte selle õiguslik põhjendus. Ulatuses, milles esimese astme halduskohtu lahend on vaidlustatud, peab ringkonnakohus kontrollima selle seaduslikkust kõigist asja lahendamisel olulistest materiaalõiguslikest, protsessuaalsetest ja tõendamisse puutuvatest aspektidest lähtudes (Riigikohtu halduskolleegiumi 11. märtsi 2004. a otsuse p 24 haldusasjas nr 3-3-1-8-04 – RT III 2004, 9, 100; 16. oktoobri 2002. a otsuse p-d 14–15 haldusasjas nr 3-3-1-41-02 – RT III 2002, 26, 294). Seetõttu oli ringkonnakohus õigustatud käsitlema halduskohtu määruse õiguspärasust ka sellest lähtudes, kas halduskohus kvalifitseeris haldusorgani vaidlustatud tegevuse õigesti. 13. Riigikohus leiab, et Välisministeeriumi kirja, millega kõik protsessiosalised ei saanud tutvuda, arvestamine ei saanud mõjutada kaevatava määruse õiguspärasust sisuliselt. Välisministeeriumi kirja arvestamata jätmine ei tooks kaasa teistsuguse määruse tegemist. 14. Ringkonnakohtu määruse resolutiivosa tuleb jätta muutmata. Ringkonnakohtu määruse motiive tuleb muuta vastavalt käesoleva määruse motiividele. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD