Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 1998. a taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1994. a määrus nr 414 oma 16. septembri 1992. a määruse nr 268 osaliseks muutmiseks, läbivaatamine [otsus nr 3-4-1-4-98] — RT I, 49, 752

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus Eesti Vabariigi nimel Tartus 27. mail 1998. a 3-4-1-4-98 Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 1998. a taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1994. a määrus nr 414 oma 16. septembri 1992. a määruse nr 268 osaliseks muutmiseks, läbivaatamine Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 13. mai 1998. a istungil Vabariigi Valitsuse esindaja Neeme Mozolevi osavõtul ning kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 1998. a taotluse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest nähtub: Tallinna Halduskohtu 25. märtsi 1998. a otsusega jäeti Aleksandr Panovi kaebuse lahendamisel kohaldamata Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1994. a määrus nr 414 «Eesti Vabariigi Valitsuse 16. septembri 1992. a määruse nr 268 osaline muutmine» ja tunnistati nimetatud õigusakt põhiseadusevastaseks. A. Panovi kaebus rahuldati ja Piirivalveameti toimingud tema suhtes tunnistati täielikult seadusevastaseks ning Piirivalveametilt mõisteti A. Panovi kasuks välja kohtukulud. Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 5, esitas Tallinna Halduskohus Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1994. a määrus nr 414 «Eesti Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1992. a määruse nr 268 osaline muutmine» vastuolu tõttu Põhiseadusega. Kohus põhjendab oma otsust sellega, et vastavalt Põhiseaduse §-le 87 p 6 annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ning korraldusi. See tähendab, et Vabariigi Valitsusel on keelatud teha toiminguid, mis on vastuolus seadusega. Sama tuleneb ka Põhiseaduse §-st 3 lg 1, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Põhiseaduse § 123 teine lõige sätestab, et kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. 20. oktoobri 1992. a Vabariigi Valitsuse seaduse § 5 nägi ette, et Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Ka hilisemas, 13. detsembri 1995. a Vabariigi Valitsuse seaduses on sätestatud, et määruses peab viitama selle andmise aluseks olevale seadusesättele. Vabariigi Valitsus on aga 3. novembri 1994. a määruse nr 414 andnud ilma seadusliku aluseta, sest seadustes puudub selleks vastav delegatsiooninorm. Kuna Põhiseaduse § 87 p 6 põhjal tohib täitevvõim anda üldjuhul üksnes intra legem määrusi, on Vabariigi Valitsus selle määruse vastuvõtmisel oma volitusi ületanud ja määrus on seega põhiseadusevastane. Halduskohtu otsuses märgitakse, et Vabariigi Valitsuse määrus ning sellega kinnitatud Eesti meresõidutunnistuse väljaandmise eeskiri on vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 29 lg 1, mille kohaselt «Eesti kodanikul on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga samuti Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.» Välismaalaste seaduse § 5 lg 1 kohaselt tagatakse Eestis viibivale välismaalasele Eesti kodanikuga võrdsed õigused ja vabadused, kui Põhiseaduses, seadustes või välislepingutes ei sätestata teisiti. Ükski Eesti seadus ei näe ette välismaalasest meremehele piiranguid laeva (s.t töökoha) valikul. Ka Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 1958. a konventsioon nr 108 (edaspidi konventsioon nr 108), mille Eesti Vabariik ratifitseeris 23. oktoobril 1996. a, ei seosta meremehe töötamist tema isikut tõendava dokumendi alusel mistahes lipu all sõitval laeval meremehe kodakondsusega. Seostades välismaalase töötamise Eesti lipu all sõitval laeval meresõidutunnistuse kohustusliku omamisega, on Vabariigi Valitsus seadusest madalama aktiga reguleerinud töökoha valiku tingimusi ja korda välismaalase jaoks. Samuti on seadusest madalamajõulise aktiga kitsendatud välismaalase Põhiseaduse §-s 29 lg 1 sätestatud õigust: kui Eesti kodanik saab Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsiooni nr 108 kohaselt väljastatud meremehe teenistusraamatuga töötada ükskõik millise lipu all sõitval laeval, siis nimetatud määruse kohaselt peab välismaalasest meremees, kellel on juba välja antud mõnes teises riigis konventsioonile vastav meremehe isikut tõendav dokument, taotlemata selleks, et töötada Eesti lipu all sõitval laeval, veel Eesti meresõidutunnistust. Sellega rikutakse nii võrdse kohtlemise kui ka õiguspärase ootuse üldtunnustatud põhimõtteid ja satutakse vastuollu konventsiooni artikliga 1. Siingi ilmneb määruse nr 414 vastuolu Põhiseadusega, sest § 3 näeb ette, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Põhiseaduse § 123 teine lõige sätestab, et kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. Lähtudes Eesti kodaniku isikut tõendavate dokumentide seaduse §-dest 38 lg 3 ja 48 ning arvestades asjaolu, et õigusakt on antud ilma seadusliku aluseta, tunnistas Vabariigi Valitsus 5. mai 1998. a määrusega nr 90 kehtetuks Vabariigi Valitsuse 16. septembri 1992. a määruse nr 268 Eesti meremehe teenistusraamatu määrustiku ja Eesti meresõidutunnistuse väljaandmise eeskirja kinnitamise kohta. Kohus kuulas ära Vabariigi Valitsuse esindaja arvamuse, mille kohaselt taotlus on põhjendatud. Arvestades, et õigusakt oli antud ilma seadusliku aluseta, tunnistas Vabariigi Valitsus 5. mai 1998. a määrusega nr 90 vaidlusaluse määruse kehtetuks. Õiguskantsler toetas kirjalikus arvamuses Tallinna Halduskohtu seisukohta. Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud Vabariigi Valitsuse esindaja, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis: I. Põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Ka 1992. aastast kehtinud Vabariigi Valitsuse seaduse § 5 sätestas, et Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Kuna Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1994. a määruse nr 414 «Eesti Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1992. a määruse nr 268 osaline muutmine» andmiseks ei ole seaduses delegatsiooninormi, siis on nimetatud määrus vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p 6. Seadusliku aluse puudumisele viitas ka Vabariigi Valitsus, kui tunnistas kehtetuks 5. mai 1998. a määrusega nr 90 vaidlusaluse määruse. II. 17. juunil 1993. a vastu võetud Eesti kodaniku isikut ja kodakondsust tõendavate dokumentide seaduse § 38 kohaselt on meremehe teenistusraamat kutselise meremehe isikut tõendav tööalane dokument. Selle alusel on võimalik viisavabalt ületada riigipiire ja viibida välisriikides vastavalt konventsioonile nr 108. Meremehe teenistusraamatu alusel on selle omanikul võimalik Eestist lahkuda laeval ja saabuda tagasi laevalt, mis asub välismaal; samuti lahkuda ja saabuda laeval, mille munsterrolli ta on kantud. Meremehe teenistusraamat antakse Eesti kodanikule, kes töötab, asub tööle või praktikale Eesti või välisriigi laeval. Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1993. a määrusega nr 414 kinnitati Eesti meresõidutunnistuse väljaandmise eeskiri. Eeskirja punktis 1 viidatakse, et Eesti meresõidutunnistus antakse välja vastavuses konventsiooniga nr 108. Eeskirja p 3 kohaselt antakse meresõidutunnistus välja teise riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes töötab, asub tööle või praktikale Eesti riigilipu all sõitval laeval. Eeskirja p 4 kohaselt on meresõidutunnistus meremehe isikut tõendav tööalane dokument, mille alusel meresõidutunnistuse omanik võib Eestist lahkuda ja Eestisse saabuda, kui ta on kantud Eesti riigilipu all sõitva laeva munsterrolli. Eeskirja p 5 kohaselt annab meresõidutunnistus koos munsterrolliga meresõidutunnistuse omanikule õiguse viisavabalt piiri ületades Eestist lahkuda, kui ta siirdub oma töökohale välisriigis asuval Eesti riigilipu all sõitval laeval, ja saabuda Eestisse pärast teenistuse lõppemist välisriigis asuval Eesti riigilipu all sõitval laeval. III. 8. juulil 1993. a vastu võetud Välismaalaste seaduse § 5 lg 1 kohaselt tagatakse Eestis viibivale välismaalasele Eesti kodanikuga võrdsed õigused ja vabadused, kui Põhiseaduses, Välismaalaste seaduses ja muudes seadustes või Eesti välislepingutes ei ole sätestatud teisiti. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt kindlustatakse välismaalasele rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normidest ja rahvusvahelistest tavadest tulenevad õigused ja vabadused. Välismaalane on Välismaalaste seaduse § 3 kohaselt välisriigi kodanik või isik, kes on tunnistatud kodakondsuseta isikuks. Meremehe teenistusraamatu alusel on Eesti kodanikul, kes töötab, asub tööle või praktikale Eesti või välisriikide laeval, võimalik Eestist lahkuda laeval ja saabuda tagasi laevalt, mis asub välismaal, samuti lahkuda ja saabuda laeval, mille munsterrolli ta on kantud, sõltumata sellest, missuguse riigi lipu all laev sõidab. Meremehe teenistusraamatu alusel on võimalik viisavabalt ületada riigipiire ja viibida välisriikides vastavalt konventsioonile nr 108. Vabariigi Valitsuse 3. novembri 1993. a määrusega nr 414 kinnitati Eesti meresõidutunnistuse väljaandmise eeskiri. Eeskirja p 4 kohaselt on «Meresõidutunnistus meremehe isikut tõendav tööalane dokument, mille alusel meresõidutunnistuse omanik võib Eestist lahkuda ja Eestisse saabuda, kui ta on kantud Eesti riigilipu all sõitva laeva munsterrolli». Seega nõuab määrus meremehelt, kel on meresõidutunnistus ja kes soovib Eestist lahkuda, lisaks meresõidutunnistusele veel Eesti riigilipu all sõitva laeva munsterrolli kandmist. Välismaalase ja Eesti kodaniku ebavõrdne kohtlemine ei ole kooskõlas Välismaalaste seaduse §-ga 5, mille kohaselt Eestis viibivale välismaalasele tagatakse Eesti kodanikuga võrdsed õigused ega konventsiooni nr 108 artikliga 5, mille kohaselt iga meremeest, kellel on kehtiv meremehe isikut tõendav dokument, mis on välja antud pädeva valitsusasutuse poolt riigi territooriumil, kelle suhtes konventsioon on jõus, lubatakse tagasi pöörduda selle riigi territooriumile, sõltumata sellest, kas ta on kantud Eesti riigilipu all sõitva laeva munsterrolli. Konventsiooni nr 108 artikli 6 järgi annab iga liikmesriik, kelle suhtes konventsioon on jõus, laeva sadamas viibimise ajaks ajutise maaletuleku loa meremehele, kelle meremehe isikut tõendav dokument on kehtiv. Riigi territooriumilt lahkumise lubamist konventsioon ei käsitle. See õigus, eriti kui on seotud oma laevale minekuga, on endastmõistetav ning tuleneb konventsiooni mõttest lihtsustada formaalsusi, mis on seotud meremeeste liikumisega laevale või laevalt. Kuna Vabariigi Valitsuse nimetatud määrus on vastuolus konventsiooniga nr 108, on selle rakendamine vastuolus Põhiseaduse §-ga 123. Kui Eesti seadus või muu akt on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepinguga, siis kohaldatakse Põhiseaduse § 123 teise lõike kohaselt välislepingu sätteid. IV. Põhiseaduse § 12 järgi on kõik isikud seaduse ees võrdsed. Seaduse ees võrdsuse põhimõtet tuleb rakendada ka meremeeste suhtes, keda käsitleb konventsioon. Konventsiooni nr 108 artikli 1 kohaselt otsustati rahvusvaheliselt ühtlustada meremeeste riiklikud isikut tõendavad dokumendid, et iga meremees saaks vabalt ja piiranguteta töötada konventsiooniga ühinenud riigi laeval (välja arvatud sõjalaev) mis tahes ametis, kui laev on registreeritud konventsiooniga ühinenud riigis. Sellest põhimõttest lähtudes on põhjendamatu ja konventsiooni mõtte vastane anda meremeestele Eestis olenevalt kodakondsusest isikut tõendavaid dokumente, mille kohaselt Eesti kodanik saab meremehe teenistusraamatu alusel kasutada laiemaid õigusi Eestisse saabumisel ja Eestist lahkumisel kui välismaalane, kellele on Eestis antud meresõidutunnistus. Halduskohtu otsuse kohaselt on Vabariigi Valitsuse määrus vastuolus ka Põhiseaduse § 29 lõikes 1 sätestatuga. Selle kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul. Seadus ei sätesta välismaalasest meremehele piiranguid laeva (s.t töökoha) valikul. Seostades Eesti riigilipu all sõitval laeval välismaalase töötamise kohustusliku meresõidutunnistusega, on valitsus seadusest madalama aktiga reguleerinud töökoha valiku tingimusi ja korda välismaalase jaoks, kitsendades tema töökoha valiku õigust. Põhiseaduse §-s 29 sätestatud subjektiivne õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta aga ei hõlma juba tekkinud töösuhet. Niisugusele seisukohale asus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 11. juuni 1997. a ja 6. oktoobri 1997. a otsuses. A. Panovil oli juba töökoht välisriigi laeval. Seetõttu pole vaidluse all oleva määruse vastuolu tuvastamine Põhiseaduse §-ga 29 asjassepuutuv. V. Põhiseaduse § 152 kohaselt on seaduse või muu õigusakti Riigikohtu poolt kehtetuks tunnistamise aluseks vastuolu Põhiseadusega, mida Riigikohus peab kooskõlas Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-dega 5 lg 2 ja 6 lg 1 p 3 kontrollima. Kuna Vabariigi Valitsus ise tunnistas vaidlustatud määruse 5. mail 1998. a kehtetuks, ei saa Riigikohus seda enam kehtetuks tunnistada. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium piirdub Vabariigi Valitsuse määruse põhiseadusevastasuse tuvastamisega. Kehtetu määruse alusel ei ole võimalik välja anda uusi meremehe isikut tõendavaid dokumente. Määruse kehtetuks tunnistamine iseenesest ei tühista juba välja antud dokumente. Eeltoodu alusel ja juhindudes Põhiseaduse §-dest 15 lg 2 ja 152 lg 2 ning Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 1 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Jätta Tallinna Halduskohtu 26. märtsi 1998. a taotlus rahuldamata, kuna Vabariigi Valitsus on vaidlustatud määruse juba kehtetuks tunnistanud. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Rait MARUSTE Eriarvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. mai 1998. a otsuse juurde Olles nõus otsuses väljendatud põhiseisukohtadega, pean obiter dictum'i korras vajalikuks osundada järgmisele: Vaidlustatud õigusakt reguleeris muu hulgas ka üksikisiku töösuhte õiguslikke aluseid erasektoris, tehes vahet välismaalase, kodakondsuseta isiku ja Eesti kodaniku vahel, andes eelistuse Eesti kodanikele. Eelistus seisneb selles, et Eesti kodanikest meremehed võisid sõita kõikidel laevadel, kodakondsuseta ja välismaalastest meremehed aga üksnes Eesti lipu all sõitvatel laevadel. Seega võimaldas senine regulatsioon põhimõtteliselt kohelda erinevalt ka Euroopa Liidu ja Eesti meremehi, andes eelistuse Eesti meremeestele ning teha kitsenduse Euroopa Liidu meremeestele kui välismaalastele. See ei ole õige kahel põhjusel: 1) ILO konventsiooni artikkel 1 sätestab selle kehtivuse iga meremehe, so ka kodakondsuseta ja välismaalasest meremehe suhtes. Põhiseaduse § 123 kaudu on ILO konventsioon ja selle põhimõtted Eestile õiguslikult siduvad. 2) Eesti Vabariik on teinud poliitilise otsustuse saada Euroopa Liidu liikmeks. 1.08.1995 võttis Riigikogu vastu otsuse ratifitseerida Euroopa Ühenduste ja nende liikmesriikide ning Eesti Vabariigi vaheline assotsieerumisleping (Euroopa leping), mis allkirjastati 12.06.1995. a. Luxembourgis (RT II 1995, 22--27, 120). Ratifitseerimine jõustus Eestile 01.02.1998. Nimetatud lepinguga on Eesti võtnud endale poliitilise, sh ka õiguspoliitilise kohustuse harmoniseerida siseriiklik seadusandlus Euroopa Liidu õiguse ja selle põhimõtetega. Lepingu artikkel 68 kohaselt kohustub Eesti lähendama oma kehtivat ja loodavat õigust Ühenduse omale. Euroopa Ühenduse õigus ja selle põhimõtted on kajastatud mitmetes aktides. Nii on Euroopa Ühenduse (EÜ) asutamislepingu artikkel 3 punkti c kohaselt EÜ asutamise üheks peamiseks eesmärgiks kaupade, teenuste, isikute ja kapitali vaba liikumine. Nimetatud lepingu kohaselt peavad liikmesriigid kõrvaldama kõik takistused, mis piiravad loetletud vabaduste elluviimist (2). Vastavalt asutamislepingu artikli 48 lõikele 2 nõuab tööjõu liikumisvabadus igasuguse kodakondsusel rajaneva diskrimineerimise kaotamist liikmesriikide töötajate vahel selles, mis puudutab töölevõtmist, töötasu ja teisi töö- ja töölevõtutingimusi. Euroopa õiguse üheks üldprintsiibiks on ka võrdse kohtlemise printsiip. Isikute vabas liikumises võib teha piiranguid, kuid ainult juhul kui sellega kaasneb «tõeline ja üsna tõsine oht riigi poliitikale». Need on õiguspoliitilised orientiirid, milledest Eesti on kohustunud juhinduma tööjõu, sh ka meremeeste liikumise edaspidises õiguslikus regulatsioonis. Rait MARUSTE