Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — Vabariigi Presidendi 30. detsembri 1997. a. taotluse, tunnistada keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, läbivaatamine [otsus nr. 3-4-1-1-98] — RT I, 14, 230

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus Eesti Vabariigi nimel Tartus 5. veebruaril 1998. a. 3-4-1-1-98 Vabariigi Presidendi 30. detsembri 1997. a. taotluse, tunnistada keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, läbivaatamine Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 22. jaanuari 1998. a. istungil Vabariigi Presidendi esindaja Mall Grambergi ja Riigikogu esindaja Lauri Vahtre osavõtul ning kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Vabariigi Presidendi taotluse 30. detsembrist 1997. a. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest nähtub: Riigikogu võttis 19. novembril 1997. a. vastu keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse, mille Vabariigi President jättis 4. detsembri 1997. a. otsusega nr. 238 välja kuulutamata ja saatis selle Riigikogule uueks arutamiseks ning otsustamiseks. President leidis, et nimetatud seadus on vastuolus põhiseaduse §-dega 4, 10, 11. 18. detsembril 1997. a. võttis Riigikogu keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse muutmata kujul uuesti vastu ning Vabariigi President pöördus 30. detsembril 1997. a. põhiseaduse § 107 lg. 2 alusel Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtule esitatud taotluses leiab Vabariigi President, et keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p. 1, millega muudeti keeleseaduse paragrahvi 5, on vastuolus põhiseadusega. Keeleseaduse § 5 lg. 1 uus sõnastus, millega delegeeritakse Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme eesti keele oskuse taseme kirjelduse kehtestamine Vabariigi Valitsusele, annab Vabariigi Presidendi arvates täitevvõimule ebaproportsionaalselt laiad volitused ning võimaldab koostoimes keeleseaduse §-ga 5 lg. 3 täitevvõimul kontrollida juba valitud Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse taset. Riigikogu liikme suhtes ei ole see kooskõlas põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Vabariigi President leidis, et keeleseaduse § 5 lg. 2 uus redaktsioon, mis kehtestab eesti keele oskuse nõuded eraisikutega tööalaselt suhtlevatele äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuse töötajatele ning füüsilisest isikust ettevõtjale, samuti välisekspertidele ja -spetsialistidele, on liiga üldine ja võimaldab Vabariigi Valitsusel suvaliselt kehtestada nimetatud isikutele piiranguid ja panna kohustusi. Piiranguid võib vastavalt põhiseaduse §-le 11 kehtestada ainult kooskõlas põhiseadusega ja need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Põhiseaduse § 10 kohaselt peavad põhiseaduses loetlemata kohustused tulenema põhiseaduse mõttest või olema sellega kooskõlas ning vastama õigusriigi põhimõtetele. Keeleseaduse §-ga 5 Vabariigi Valitsusele antud ulatuslikud volitused ei vasta õigusriigi põhimõttele ega taga õiguskindlust, kuna nad ei ole arusaadavad ega võimalda ette näha ning arvestada normi alusel antavat regulatsiooni. Eelnimetatud põhjustel ning juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg. 1 p. 4 taotleb Vabariigi President tunnistada Riigikogus 18. detsembril 1997. a. vastu võetud keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikogu esindaja leidis kohtuistungil, et keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus ei ole vastuolus põhiseadusega. Õiguskantsler esitas kirjaliku seisukoha, mille kohaselt Vabariigi Presidendi taotlus kuulub rahuldamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud Vabariigi Presidendi ja Riigikogu esindaja selgitused, leidis: I. Vabariigi Presidendi taotluses vaidlustatu puudutab järgmisi isikuid: A. Esinduskogude liikmeid: 1. Riigikogu liikmeid, 2. kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeid. B. Eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste, äriühingute, mittetulundusühingute või sihtasutuse töötajaid ning füüsilisest isikust ettevõtjaid. C. Väliseksperte ja -spetsialiste. Vaidlustatu seondub: 1. keeleoskuse nõuete püstitamise põhiseadusliku õigustatusega üldse, 2. keeleoskuse nõuete kehtestamise pädevusega. II. Põhiseaduse preambula kohaselt on riigi üheks eesmärgiks eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade. Eesti keel on rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, ilma milleta pole eesti rahvuse ja kultuuri säilimine võimalik. Selle eesmärgi saavutamiseks kehtestab põhiseaduse üldsäte, § 6, et Eesti riigikeel on eesti keel. Eelnevale toetudes määratakse põhiseaduse §-ga 52 lg. 1 kindlaks, et riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asjaajamiskeel on eesti keel. Põhiseaduse § 51 lg. 1 alusel on igaühel õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid. Osundatud normid on Eesti põhiseadusliku korra elemendiks ning Eesti kodanikud peavad neid järgima (§ 54 lg. 1). Ka Eestis viibivad teiste riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud on kohustatud järgima Eesti põhiseaduslikku korda (§ 55). Eeltoodust nähtub, et eesti keele kaitse ja kasutus on sätestatud põhiseadusliku eesmärgina ja riigivõim peab kindlustama selle eesmärgi saavutamise. Seega on eesti keele kasutust tagavate sammude astumine põhiseaduslikult õigustatud. Põhiseaduse § 1 deklareerib, et Eesti on demokraatlik vabariik. Demokraatia täidab oma eesmärki siis, kui ta toimib. Demokraatia toimimise üks tingimus on see, et võimu teostavad isikud mõistavad igakülgselt Eestis toimuvat ja kasutavad asjaajamises ühte märgisüsteemi. Seega on esindusdemokraatias ja riiklikus asjaajamises eesti keele kasutamise nõude esitamine Eestis kooskõlas üldiste huvidega ja ajalooliselt kujunenud olustikus õigustatud. III. Vaidlustatud seaduse kohaselt nõutakse Riigikogu liikmeilt eesti keele oskust tasemel, mille kirjelduse kehtestab Vabariigi Valitsus. Selle ettekirjutusega antakse Vabariigi Valitsuse otsustada keeleoskuse nõutav tase. Lisaks on keeleseaduse § 5 lg. 3 alusel eesti keele oskuse kindlakstegemine antud eksamikomisjonide pädevusse, mille koosseisud kinnitab haridusminister. Vabariigi President vaidlustas keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p. 1 motiivil, et see delegeerib Riigikogu liikme keeleoskuse taseme kehtestamise Vabariigi Valitsusele ja võimaldab täitevvõimul eksamikomisjonide kaudu hinnata ja kontrollida juba valitud Riigikogu liikmete keeleoskuse taset. Niisugune delegatsioon pole kooskõlas põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Esinduskogude puhul puudutab keeleoskuse nõue valimisõigust. Põhiseaduse §-d 6 ja 52 lg. 1 on vaadeldavas kontekstis käsitatavad valimistsensusena, mis mõjutab passiivset valimisõigust. Riigikogu valimise seaduse § 26 lg. 12 p. 1 kohustab kandidaati kirjalikult kinnitama, et ta valdab piisavalt eesti keelt osalemaks Riigikogu töös. Sama seaduse § 28 lg. 5 p. 4 kohaselt võidakse registreeritud kandidaat kandidaatide nimekirjast välja arvata, kui tuvastatakse, et riigikeele oskus ei vasta keeleseadusest tulenevatele nõuetele. Oluline on, et seadusandja nõuab Riigikogu liikmete eesti keele oskuse nõuete sätestamist seadusega. Valimisseadused kuuluvad põhiseaduse § 104 lg. 2 kohaselt nende seaduste hulka, mille vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust. Valimisõigust puudutavate otsustuste tegemine ja valimistingimuste kehtestamine on seadusandja pädevus, mida ta ei saa delegeerida täitevvõimule. Vabariigi Valitsus annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks ning täitevvõimu otsustused ei tohi sätestada valimisõiguse kasutamist. Vastupidine oleks võimude lahususe põhimõtte eiramine. Riigikogu liikmelt nõutava keeleoskuse taseme kirjelduse kehtestamine Vabariigi Valitsuse poolt tähendab, et valitsus kehtestab, mil määral peab rahvaesindaja valdama eesti keelt. Selliseid nõudeid saab aga kehtestada üksnes Riigikogu valimise seadusega. Riigikogu valimise seadus on ainus seadus, mis peab reguleerima Riigikogu valimistega seonduvat. On ebaloogiline ja ka vastuolus põhiseaduse mõttega, et Riigikogu valimise seadusega reguleeritakse küll valimiste organisatsioonilisi ja tehnilisi küsimusi, kuid jäetakse käsitlemata valimistsensuse sisu. Seda järeldust kinnitab Eesti kodakondsuse taotlejale esitatavate keeleoskuse konkreetsete nõuete kehtestamine kodakondsuse seadusega, mis samuti on põhiseaduse §-s 104 lg. 2 nimetatud seadus. Seega saab ainult Riigikogu valimise seadus kehtestada, millisel tasemel peab Riigikogu liige valdama eesti keelt. Eeltoodud alustel on keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p. 1, millega muudeti keeleseaduse § 5 esimest lõiget Riigikogu liikmete suhtes, vastuolus põhiseaduse §-dega 4, 87 p. 6 ja 104 lg. 2 p. 2. IV. Vabariigi Presidendi taotlusest ei nähtu otseselt, millise sättega põhiseadusest on presidendi arvates vastuolus kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse taseme kirjelduse kindlaksmääramine Vabariigi Valitsuse poolt. President on osundanud vaid sellele, et taoline ettekirjutus annab Vabariigi Valitsusele ebaproportsionaalselt laia volituse otsustada kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse üle. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklis 8 sätestatakse, et administratiivkontrolli kohalike võimuorganite tegevuse üle võib teostada vaid põhiseaduses või seadusandluses ettenähtud juhtudel ja korras. Üldjuhul on mistahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja konstitutsioonilistele põhimõtetele. Kontrolli teostatakse viisil, mis tagab, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega. Põhiseaduse § 156 kehtestab küll tsensusi aktiivsele valimisõigusele, aga jätab reguleerimata kohaliku omavalitsuse volikogu liikme passiivse valimisõiguse. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg. 3 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeks kandideerida isik, kes valdab eesti keelt vastavalt keeleseaduses sätestatud tasemele. Sama seaduse §-s 26 lg. 7 p. 1 sisaldub nõue, et kandidaat peab kirjalikult kinnitama, et ta valdab eesti keelt vähemalt keeleseaduse § 5 lõikes 1 sätestatud tasemel. Seega ka kohaliku omavalitsuse volikogu liikme eesti keele oskuse taseme nõuded peavad olema sätestatud seaduse tasemel õigusaktiga. Eeltoodust nähtub seaduseandja selgeltväljendatud tahe, et keeleoskuse nõuded ehk taseme peab kehtestama seadus ning seda ei saa delegeerida täitevvõimule ehk Vabariigi Valitsusele. Põhiseaduse § 104 lg. 2 p. 4 kohaselt on ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus konstitutsiooniline seadus. Konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete reguleerimine lihtseadustega on põhiseadusevastane. Konstitutsioonilistes seadustes pole lubatud viitenormid lihtseadustele ega delegatsiooninormid täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse. Järelikult on keeleoskuse taseme nõude kehtestamine võimalik ainult kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega. Seega on keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p. 1, millega muudeti keeleseaduse § 5 esimest lõiget kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete suhtes, vastuolus põhiseaduse §-dega 87 p. 6 ja 104 lg. 2 p. 4. V. Vaidlustatud seaduse §-ga 1 p. 1 muudeti ka keeleseaduse viienda paragrahvi teist lõiget. Nimetatud sättes on määratletud, et avalike teenistujate, eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste, äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuste töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate; välisekspertide ja -spetsialistide eesti keele oskuse nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus. Vabariigi Presidendi taotluses ei ole vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrusega keeleoskuse nõuete kehtestamist avalikele teenistujatele. Eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste, äriühingute, mittetulundusühingute või sihtasutuste töötajatele ning füüsilisest isikust ettevõtjate eesti keele oskuse nõuete osas leidis Vabariigi President, et need on liiga üldised ning võimaldavad Vabariigi Valitsusel suvaliselt kehtestada isikutele piiranguid ja panna kohustusi. Vabariigi Presidendi arvates on vaidlustatud seadus siin vastuolus põhiseaduse §-dega 11 ja 10. Samas puudub taotluses üksikasjalik motivatsioon, milles see vastuolu seisneb. Presidendi taotluses väidetakse, et keeleoskuse nõude kehtestamine nimetatud kategooria töötajate suhtes pole demokraatlikus ühiskonnas vajalik, kuid samas on jäetud see väide põhjendamata. Vabariigi President väidab sisuliselt, et ebamäärane delegatsioon -- delegatsiooni sisu, eesmärgi ja ulatuse seaduses täpsustamata jätmine, tingib iseenesest delegatsiooninormi põhiseadusevastasuse. Kui seadusandja volitus on üldine, kuid pole otseselt vastuolus põhiseadusega, siis oletus või võimalus, et valitsuse tegevus võib seda volitust järgides olla põhiseadusevastane, ei tingi iseenesest volituse põhiseadusevastasust. Vabariigi Valitsus peab delegeeritud normiloome käigus järgima põhiseadust ning tõlgendama nii seadust kui ka delegatsiooninormi kooskõlas põhiseadusega. Seetõttu ei muuda asjaolu, et umbmäärane delegatsioon võimaldaks valitsusel kehtestada näiteks nõudeid, mis ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud, delegatsiooni ennast põhiseadusevastaseks. Samas märgib kolleegium, et pädevuse umbmäärasus kahjustab üldist õiguskindlust ning loob ohu põhiseaduses sätestatud riigiehituslike põhimõtete ning igaühe õiguste ja vabaduste kahjustamiseks. Delegatsiooninormis peab olema antud määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus, et igaüks saaks aru, millist halduse üldakti tohib anda. Sellele põhimõttele juhtis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tähelepanu juba 20. detsembri 1996. a otsuses. Keeleseaduse § 5 lg. 2 vaidlustatud redaktsioonis oleva delegatsiooninormi sõnastus «eraisikutega tööalaselt suhtlev» on korrektne, sest selle formuleeringuga seotakse Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavad keeleoskuse nõuded tasemega, mis on eraisikutega tööalaseks suhtlemiseks vajalik. Selle üle, kas Vabariigi Valitsus on keelenõuete kehtestamisel ületanud seaduse muudatusega talle antud pädevust, saab otsustada pärast seda, kui valitsus on määrusandlusega kehtestanud keeleoskuse nõuded. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et keeleseaduse § 5 lg. 2 uus redaktsioon võib riivata põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kasutamist. Seepärast peavad keeleseaduse alusel sätestatavad piirangud olema proportsionaalsed ning vajalikud demokraatlikus ühiskonnas. VI. Formuleeringust «välisekspertidele ja -spetsialistidele keeleoskuse nõuete eritingimuste kehtestamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus» tuleneb, et Vabariigi Valitsus peab volitama mõnda ametiasutust kehtestama välisekspertidele ja -spetsialistidele eritingimusi (teistsuguseid keelenõudeid) kui need, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega. Selline delegatsioon pole kooskõlas põhiseaduse §-s 3 sätestatud riigivõimu legaalse teostamise põhimõttega, sest ta eeldab, et Vabariigi Valitsuse määrusest madalamalseisva üldaktiga kehtestatakse eeskirju, mis pole kooskõlas valitsuse määrusega. Lähtudes eeltoodust ja juhindudes põhiseaduse §-st 152 lg. 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg. 1 p. 4, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustas: Tunnistada keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Rait MARUSTE