Riigikohtu üldkogu — 3-3-1-46-03 Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2004. a kohtuotsus Avanduse Vallavalitsuse kaebuses Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 õigusvastaseks ja seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 põhiseadusevastaseks tunnistamiseks — RT III, 2004, 11, 128

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-46-03 Otsuse kuupäev 19. aprill 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu ja Peeter Vaher Kohtuasi Avanduse Vallavalitsuse kaebus Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 õigusvastaseks ja seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 põhiseadusevastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahendid Tallinna Halduskohtu 6. augusti 2002. a otsus haldusasjas nr 3-656/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/160/2003 Menetluse alus Riigikohtus Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/160/2003 muutmata Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigikogu võttis 19. detsembril 2001. a vastu seaduse «2002. aasta riigieelarve», mille §-s 2 on sätestatud toetusfondist kohalike omavalitsuste eelarvesse eraldatava toetuse arvutamise valem. 2. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrusega nr 66 kinnitati ««Seaduses «2002. aasta riigieelarve»» valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahendite jaotamise kord», mille Lisas 1 on kirjas igale omavalitsusüksusele määratud toetuse kogusuurus ja eraldi raha toimetulekutoetusteks. 3. Avanduse Vallavalitsus esitas 12. märtsil 2002. a Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66. Kaebuses väideti, et Avanduse vallale eraldati 2002. aastaks riigieelarvest 1,3 miljonit krooni vähem kui kolmel eelneval eelarveaastal keskmiselt. Valitsus võttis toetuse arvutamisel arvesse 2,28 miljoni kroonise erakorralise tulu, mis laekus vallale vallaelaniku väärtpaberite müügitehingu pealt 2001. aastal tulumaksuna. 2002. a vallale sellist tulu enam ei laekunud. Toetusfondist eraldatud summa vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja teda ähvardab maksejõuetus. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 1 kulude osa 159 ja § 2, millele vaidlustatud määrus tugineb, on vastuolus põhiseaduse (PS) §-de 3 lg-ga 1, 12 lg-ga 1, 116 lg-ga 2, 123 lg-ga 2, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi Harta) artikli 9 lg-tega 4 ja 5, valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse (VLRVS ) § 2 lg-ga 1 ja § 5 lg-ga 3, teeseaduse § 16 lg-ga 3, ühistranspordiseaduse § 28 lg-ga 1 ning see tuleb jätta kohaldamata. 4. 19. märtsi 2000. a korraldusega nr 197-k eraldas Vabariigi Valitsus reservist Avanduse vallale 200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 lisaeelarvest 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks. 5. Avanduse Vallavalitsus muutis kohtumenetluse käigus kaebust ja palus tunnistada õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse nimetatud määruse osas, mis lähtub toetusfondi jagamisel kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate eelarveaastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Sellega rikutakse valla õigusi piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raames (Harta artikkel 9 lg 1), põhiseaduse ja seadustega seatud kohustustega vastavuses olevatele rahalistele vahenditele (Harta artikkel 9 lg 2), piisavalt mitmekülgsele ja paindlikule rahaliste vahendite tagamise süsteemile (Harta artikkel 9 lg 4), rahalise ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete rakendamisele riigi poolt selleks, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist (Harta artikkel 9 lg 5), saada valla- ja linnaeelarvete toetusfondist eraldisi lähtuvalt üksikisiku tulumaksu eeldatavast laekumisest (VLRVS § 5 lg 3). Vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemist taotleti selleks, et esitada hiljem nõue õigusvastase haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamiseks. 6. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata järgmistel motiividel: 1) seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 ei ole vastuolus kaebaja osundatud õigusaktide sätetega. Ükski neist sätetest ei käsi riigil kohalikule omavalitsusele toetuse määramisel jätta osa sellele omavalitsusele laekunud tulust arvesse võtmata. Kaebaja ei olnud kohustatud ega erakorraliste asjaolude tõttu sunnitud 2001. a laekunud 2,2 miljonit krooni ära kulutama, vaid võinuks jätta selle järgmisteks aastateks, kompenseerimaks riigi poolt vähem eraldatavat toetust. Kaebajale oli teada, kuidas arvutatakse toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus, sest sama valem oli kasutusel ka 2001. a. Kohalike omavalitsuste tulubaas tugineb mitmekülgsele ja paindlikule süsteemile. Nende tulu ei sõltu ainult riigieelarvest ülekantavatest vahenditest, vaid esmajärjekorras kohalike omavalitsuste eelarvetesse laekuvatest riiklikest maksudest ja majandustegevusest; 2) kuna kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 5 järgi peab riik katma kohalikele omavalitsustele seadustega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, siis peab muud omavalitsusüksuse ülesannetega seotud kulud katma kohalik omavalitsus enda leitud vahenditest ning toetusfond on sellele üksnes toeks; 3) valem pole vastuolus VLRVS § 5 lg-ga 3, mille kohaselt võetakse toetusfondi jaotamisel aluseks eeldatavad laekumised eelarvetesse riiklikest maksudest. Väljend «eeldatavad laekumised» tähendab laekumiste prognoosimist, mida võib teha eelnevate aastate laekumisi arvestades või mingitel muudel alustel. Kuna seadus «2002. aasta riigieelarve» on õiguspärane, siis on seda ka selle seaduse alusel kehtestatud määrus. 7. Avanduse Vallavalitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada kohtuotsus ja teha uus otsus. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata. 8. Avanduse Vallavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu otsuse ning teha uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata. 9. Riigikohtu halduskolleegium leidis, et haldusasja lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava küsimuse – seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 põhiseaduse §-le 154 vastavuse – lahendamist, ja andis HKMS § 70 lg 1 1 alusel asja läbivaatamise üle Riigikohtu üldkogule. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 10. Avanduse Vallavalitsus taotleb jätta kohaldamata seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 osas, mis sunnib toetusfondi jagamisel lähtuma kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate aastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Vallavalitsus väidab, et nimetatud valem on vastuolus PS § 3 lg-ga 1 ja § 123 lg-ga 2, Harta artikkel 9 lg-tega 4 ja 5 ning VLRVS § 5 lg-ga 3. Kassatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt: 1) Eesti kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem on vastuolus Harta artikli 9 lg-ga 4, sest toetusfondi valem on liiga jäik. Ringkonnakohus tõlgendas Harta artikli 9 lg-t 4 formaalselt, leides, et selles sätestatud kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi paindlikkuse nõue on täidetud, kui riigieelarvest tehtavate eraldiste suurus määratakse iga-aastase riigieelarvega; 2) paindlik pole omavalitsuste rahastamise süsteem, mis ei võta arvesse finantsallikate ebaühtlast jagunemist aastate lõikes. Erakorraline tulu, samuti omavalitsuse peamise tööandja pankrotistumine võivad põhjustada finantsallikate ebaühtlase jagunemise erinevatel aastatel. Sellistel juhtudel on mõistusevastane, et hoolimata võrdlemisi kindlalt prognoositavast tulumaksu laekumise vähenemisest, arvestatakse omavalitsuse tulubaas jäigalt kahe viimase aasta keskmise laekumise põhjal; 3) ei saa nõustuda ringkonnakohtuga, et võimalus katta ettenägematud kulud Vabariigi Valitsuse reservist suurendab süsteemi paindlikkust. Väiksemas osas lahendati Avanduse valla probleem reservi abil. Kuid pole õige, et olukorra lahendamise ainus võimalus on Vabariigi Valitsuse reserv, mis pole mõeldud olukordade lahendamiseks, mille tekkimine on enne riigieelarve vastuvõtmist kindlalt teada. Normaalne pole olukord, kus omavalitsuse ülesannete täitmiseks vajalike vahendite olemasolu sõltub üksnes valitsuse suvast; 4) väär on seisukoht, et omavalitsusüksusel pole õiguspärast ootust, et erakorralist tulu ei arvataks järgmise aasta tulubaasi. Avanduse vald teavitas 2000. aasta suvel Rahandusministeeriumi tulumaksu võimalikust erakorralisest laekumisest. Ministeeriumi riigieelarve osakonna kohalike omavalitsuste talitus kinnitas Avanduse vallale, et 2001. a erakorralist laekumist 2002. aastal ei arvestata. Senise praktika järgi olid erakorralised laekumised põhjendatud taotluse korral alati tulubaasist välja jäetud. Ringkonnakohus nimetab neid kinnitusi «väidetavateks», ehkki kohtuvaidluses pole keegi nende olemasolu kahtluse alla seadnud ning kohtule esitatud tõenditest nähtub, et nende olemasolu on tunnustatud ka omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse eelarve läbirääkimistel; 5) omavalitsus ei tea, milline on järgmise aasta toetusfondi valem, sest see valem määratakse kindlaks iga-aastase riigieelarvega. Absurdne on nõuda, et omavalitsus peab erakorralisi tulusid reserveerima järgnevateks aastateks, teadmata seda, kuidas võib erakorraline laekumine mõjutada toetusfondi laekumisi. Toetusfondi jaotamisel tuleb lähtuda järgmise aasta reaalsest tulubaasist; 6) ringkonnakohus rikkus TsMS § 330 lõiget 6, jättes hindamata toetusfondi valemi kooskõla Harta artikkel 9 lg-ga 5 ja kohaldamata nimetatud artiklis sisalduvaid printsiipe ka VLRVS § 5 lõike 3 tõlgendamisel. Ringkonnakohus moonutas seeläbi Avanduse valla seisukohti; 7) toetusfondi valem on põhiseadusevastane, sest ei võimalda tulubaasist välja arvata erakorralisi laekumisi. Harta artikkel 9 lõigetest 4 ja 5 ning VLRVS § 5 lõikest 3 tulenevalt peaks omavalitsuse tulude suurenemine ühel eelarveaastal mõjutama järgmise aasta toetusfondi vahendite jagamist vaid siis, kui selle alusel saab ennustada suuremat tulu järgmisel aastal. Toetusfondi valem aga välistab võimaluse teha erandeid, kui on ilmne, et jäik lähtumine eelnevate aastate laekumistest annab selgelt vale prognoosi; 8) ringkonnakohus rikkus HKMS § 15 lõiget 1, tuvastades asjaolusid, mille kohta pooled ei saanud avaldada arvamust. Kohus järeldas omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse eelarve läbirääkimiste protokollidest, et Avanduse vald pidi teadma, et 2001. a erakorraline tulu arvatakse 2002. a tulubaasi. Ringkonnakohus pidanuks andma Avanduse vallale võimaluse avaldada selles küsimuses arvamust, sest tuvastatud asjaolusid ei saa kassatsiooniastmes vaidlustada. 11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et põhiseadusevastast olukorda pole võimalik tõendada, sest pole selge, millises osas on Avanduse vallal jäänud 2002. a riiklikud kohustused rahastamata. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantii rikkumise tuvastamiseks tuleb tuvastada, millised riiklikud kohustused pidi vald põhiseadusevastaselt katma omatulu arvelt. Kuna toetusfond polnud 2002. a ainuke allikas, millest finantseeriti riiklike kohustuste täitmist, siis ei saa üksnes toetusfondi jaotamise valem viia põhiseadusevastase olukorrani. Kohalike omavalitsuste ja riigi omavaheliste ülesannete jaotus ja finantssuhted vajavad selgemat piiritlemist. 12. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 on kooskõlas Harta ja põhiseadusega ning halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused on õiged. Valitsus väidab järgmist: 1) Avanduse vald pole esitanud tõendeid selle kohta, et ta pole 2002. a suutnud täita talle pandud ülesandeid. Avanduse vallale laekus 2002. a tegelikult kulutatust 366 000 krooni rohkem, lisaks jäi puutumata kassatagavara ja osa 2001. a jäägist kogusummas 21 400 krooni; 2) igal konkreetsel juhul pole võimalik tuvastada tulumaksu laekumise erakorralisust. Ka pole võimalik prognoosida erakorralist tulumaksu laekumist või mittelaekumist järgneval eelarveaastal. Riik on leidnud, et kõige tõepärasem on kasutada eeldatavate laekumiste prognoosimisel eelmiste aastate reaalseid laekumisi. Kuna toetusfondi valem on üldnorm, siis võib reaalsetele laekumistele tuginev eeldatavate laekumiste prognoos mõnele tuua kaasa vähem sobiva lahenduse. Mõne adressaadi väiksem heaolu ei tähenda automaatselt normi õigusvastasust. Üldakt ei saa arvestada kõigi subjektidega ja sisaldada absoluutselt parimat regulatsiooni kõigile subjektidele. Konkreetsele kohalikule omavalitsusele erakorralise tulumaksu laekumise arvestamata jätmine oleks ebaõiglane enamiku kohalike omavalitsuste suhtes, kellele ei laeku erakorralist tulumaksu; 3) Harta artikkel 9 lõikes 5 ei peeta silmas kulude ja tulude tasandamist ühe kohaliku omavalitsuse piires erinevate aastate lõikes, vaid erinevate kohalike omavalitsuste tulu- ja kulubaasides eksisteerivate vahede tasandamist. Toetusfondi idee seisneb täiendavate rahaliste vahendite eraldamises väiksemate rahaliste vahenditega kohalikele omavalitsustele. 2002. a toetusfondi valem tasandab Avanduse valla 2001. a suuremat tulubaasi võrreldes teiste omavalitsustega. Kohalikul omavalitsusel pole ajatut subjektiivset õigust ega õiguspärast ootust eraldusele toetusfondist. Avanduse vald sai raha, mis tal jäi 2002. a riigieelarvest saamata, 2001. a erakorraliselt laekunud tulumaksuna; 4) toetusfondi valemi sätestamine pole, arvestades riigieelarve koostamist ja toetusfondi jaotamismehhanismi mõjutavaid reforme, riigieelarve seaduses võimalik. Valemi sätestamine iga-aastases riigieelarves suurendab kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi paindlikkust. Kohalikele omavalitsustele on antud piisavad võimalused kaasa rääkida toetusfondi valemi koostamisel, mistõttu toetusfondi valemi oluline muutmine ei riku õiguskindluse põhimõtet; 5) 2002. a riigieelarves sätestatud toetusfondi valemi põhiseadusevastaseks tunnistamine mõjutab ka järgnevate aastate riigieelarvetes kehtestatud toetusfondi valemeid. Valemi põhiseadusevastaseks tunnistamine võib kaasa tuua ulatuslike kahjunõuete esitamise riigi vastu. 13. Õiguskantsler väidab järgmist: 1) Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduses ei täpsustata, kuidas prognoositakse eeldatavaid laekumisi. Seetõttu on selle seaduse § 5 lg 3 mitmeti tõlgendatav. Tulumaksu kahe viimase aasta tegeliku laekumise keskmise arvesse võtmine toetusfondi suuruse arvestamisel on VLRVS § 5 lg-s 3 sätestatud eeldatava laekumise väljaselgitamise üks võimalus; 2) nii riigieelarve seaduses kui ka iga-aastase riigieelarve seaduses on lünk. Reguleerimata on juhtum, kui valdade või linnade eelarvetes on erandlikult tulusid, mis mõjutavad järgneva aasta riigieelarves arvutatava toetuse määra. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sisalduv toetusfondi jagamise valem ei sisalda eeldamatu tulu korral võimalust teha erandit, vaid näeb ette lähtumise füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest. See tähendab, et prognoosimatu tulu toob kaasa järgmise aasta toetuse vähenemise. Õigusaktide hierarhiat arvestades peaks riigieelarve seadus kui konstitutsiooniline seadus sätestama toetusfondi jaotamise valemi üldpõhimõtted ja kriteeriumid, mille osas võib valemit üldpõhimõtteid kahjustamata muuta iga-aastaselt; 3) põhiseaduse § 154 lg 2 ja § 157 ning Harta koostoimes annavad kohalikule omavalitsusele õiguspärase ootuse, et riik tagab kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks piisava tulubaasi nii perspektiivis kui ka iga-aastaselt. Toetusfondi eesmärgiks on väiksemate rahaliste vahenditega kohalikele omavalitsustele täiendavate vahendite eraldamine ning seadusega ettenähtud kohustuste täitmise ja arengueelduste loomise finantseerimine (VLRVS § 5 lg-d 1 ja 2). Toetusfondi jaotamise valem peab alati tagama kohalikule omavalitsusele piisava tulubaasi, sh erandlike tulude ja saamatajäänud tulude arvestamise mehhanismi järgmise aasta tulumaksu eeldatava laekumise planeerimisel. Ülalmainitud juhtude reguleerimata jätmine ei aita kaasa selle eesmärgi täitmisele, mida riik on võtnud kohustuseks Harta artikli 9 lg-te 2, 4 ja 7 alusel. Põhiseaduse § 154 ja Harta artikli 9 eesmärgi täitmist ei aita ka jäik reegel, mis lähtub tegeliku laekumise keskmisest. Harta artikli 9 lg-te 2 ja 4 tagamiseks on võimalik sobivam vahend kui seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sisalduv toetusfondi jagamise valem. Selleks on erandite süsteem, mis garanteeriks toetusfondist eraldatava toetuse keskmise mahu säilitamise erakorraliselt laekunud tulumaksu puhul; 4) seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sisalduva riive intensiivsusel ja toetusfondi jagamise valemi iga-aastasel muutmisel ei ole vaidlustamatuid põhjusi. Seetõttu eeldab toetusfondi jaotamise valemi oluline muutmine vacatio legis‘t. 14. Justiitsminister on seisukohal, et seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valem ja Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrus nr 66 on vastuolus põhiseaduse §-ga 154 osas, mille järgi toetusfondi jagamisel võetakse igal juhul arvesse ka erakorraliselt laekunud tulumaks. Põhiseadusevastasust põhjendab minister kokkuvõtlikult sellega, et puudusid kohased õiguslikud alternatiivid taolise kitsenduse võimalike tagajärgede tasakaalustamiseks. Justiitsminister väidab järgmist: 1) kuigi Harta artikli 9 lg-d 4 ja 5 pole iserealiseeruvad, on neis sätestatu juhtnöör, millest lähtuvalt hinnata riigi poolt endale võetud rahvusvaheliste kohustuste täitmist. Samuti aitab artikkel 9 sisustada piisava tulubaasi põhimõtet. Artikli 9 lg-te 4 ja 5 sisu on Eesti õigusesse üle kantud eelkõige VLRVS §-ga 5; 2) kui 2002. aasta riigieelarve §-st 2 oleks jäetud välja võimalus arvestada toetusfondi eraldiste tegemisel erakorralisi laekumisi, oleks see võinud kaasa tuua võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise – erakorralist tulu saanud kohaliku omavalitsuse üksus oleks seatud paremasse olukorda võrreldes kohaliku omavalitsuse üksustega, kellel taolist laekumist ei ole olnud. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 pole vastuolus kohaliku omavalitsuse piisava tulubaasi nõudega, kui on olemas muud kohased võimalused arvestada konkreetse juhtumi asjaolusid, et tagada piisava tulubaasi nõude täitmine. Ka Harta artikli 9 lg 5 ei sätesta kohustuslikke meetmeid, mida riik peab rakendama, et tasandada finantsallikate kulutuste ebaühtlast jagunemist. Samas tuleb tagada, et rahalised vahendid vastaksid kohalikele omavalitsustele seatud kohustustele (art 9 lg 2); 3) vaidlust pole selle üle, et Avanduse vald ei suutnud raha vähesuse tõttu täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja et raha vähesuse põhjustas 2002. a riigieelarves sisalduva valemi alusel eraldise tegemisel erakorralise tulu arvessevõtmine. Just seepärast 2002. a taotleti ja saadi lisaraha; 4) 2002. a toetusfondi kaotamise valemi jäikuse leevendamise ainsateks õiguslikeks võimalusteks olid Vabariigi Valitsuse reserv ja eraldised lisaeelarvest. Lisaeelarve vajadus on eelarve vastuvõtmisel hüpoteetiline. Reservfondist raha eraldamine on Vabariigi Valitsuse diskretsiooniotsus, mille ulatust seadus ei piira. Põhiseaduse § 154 kohaselt peaks kohalike omavalitsuste piisava tulubaasi tagamiseks kehtestatav regulatsioon olema seaduses. Seadusandja ei saa piisava tulubaasi tagamist seada sõltuvusse täitevvõimu otsusest. Laekumine Vabariigi Valitsuse reservist on juhusliku iseloomuga ja pole kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Vaidlustatud sätted 15. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» (RT I 2002, 4, 8) § 2, mille vastavust põhiseadusele on vaidlustatud, kehtis järgmises redaktsioonis: «§ 2. Toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus (Tn) arvutatakse järgmiselt: Tn = ((m × ak – an ) 0,9 × cn) + Ts / Σ Ts × 338400000, kus avaldise ((m × a k – an)0,9 × cn ) negatiivne väärtus arvestatakse toetus- fondi arvestamisel 0-na; m – toetustaseme koefitsient; ak – kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade kasutustasude kogusumma kroonides ühe elaniku kohta Eestis; an – kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade kasutustasude kogusumma ühe elaniku kohta omavalitsusüksuses; cn – kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv. Ts= 0,7 × tt2001 + 0,3 × tt2000 Ts – kohaliku omavalitsuse üksusele 2002. aastal eraldatavad vahendid toimetulekutoetuste maksmiseks; tt – toimetulekutoetuseks eraldatud vahendite hulk konkreetses omavalitsusüksuses konkreetsel aastal.» 16. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 lisaga 1 (RT I 2002, 16, 95) eraldati kohalikele omavalitsustele raha toetusfondist. Avanduse Vallavalitsus vaidlustas nimetatud määruse Avanduse valda puudutavas osas, s.o kirje 518 000 krooni, millest toimetulekutoetusteks oli määratud 243 000 krooni. Üldkogu seisukoht I. 17. 2002. a riigieelarve vastuvõtmise ja Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 andmise ajal oli kohalike omavalitsuste eelarve kujundamine ja kohalike omavalitsuste rahastamine reguleeritud valla- ja linnaeelarve seadusega ja valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadusega. Viimati nimetatud seadus kaotas kehtivuse 20. juulil 2002 (RT I 2002, 64, 393). 18. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lg 2 nõudis, et kohalike omavalitsuste rahalised vahendid peavad olema vastavuses neile põhiseaduses ja seadustes sätestatud kohustustega. Valla- ja linnaeelarve seaduse § 2 lg 1 järgi koosneb valla ja linna iseseisev eelarve vastava omavalitsusüksuse ühe eelarveaasta kõigist tuludest ja kuludest, mis kokkuvõttes viiakse tasakaalu. Valla- ja linnaeelarve seaduse § 5 järgi olid kohaliku omavalitsuse eelarve tuludeks laekumised maksudest, laekumised munitsipaalettevõtetest, -asutustest ja -varadest, rahalised toetused ja sihtotstarbelised laekumised, laenud ja intressi- ning muud laekumised. Riiklikest maksudest laekus kohaliku omavalitsuse eelarvesse residendist füüsilise isiku tulumaksust 56% (tulumaksuseaduse § 5 lg 1) ja maamaks (maamaksuseaduse § 6). Kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekus ka maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasu (VLRVS § 5 lg 3). 19. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lõike 1 järgi eraldati kohalikele omavalitsustele riigieelarvest raha eelarvete toetusfondi eraldistena ning sihtotstarbeliste eraldistena. Toetusfondi moodustamine oli ette nähtud VLRVS §-ga 5. Toetusfond moodustati iga-aastases riigieelarves kohalike omavalitsuste eelarvetele täiendavate vahendite eraldamiseks ja sellest finantseeriti seadusega ettenähtud kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist. Toetusfondi jaotamisel võeti aluseks eeldatavad laekumised eelarvesse riiklikest maksudest, maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasust, valdade ja linnade alaliste elanike arv ning muud valdade ja linnade erisused. II. 20. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on sätestatud põhiseaduse §-des 154 ja 157. Käesoleva asjaga seonduvalt vajab üldkogu arvates selgitamist PS § 154, mille järgi: «Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.» 21. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii kohalike omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise mehhanism, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid, on PS §-st 154 tulenevalt riigi ülesanne. 22. Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on selgus selles, missugused riiklikud kohustused on kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud. Kuid kehtiv õigus jätab selgelt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja üksikutel kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha riiklike kohustuste täitmiseks. 23. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist reguleerib PS § 154 lg 2 teine lause, mille järgi kaetakse sellised kulud riigieelarvest. Põhiseaduse § 154 lõike 2 täitmise seisukohalt on oluline, kas kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem tervikuna tagab selle, et kohalike omavalitsuste üksused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid. Olukorras, kus olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded ja seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste piiritlemine on ebaselge, võib konkreetse aasta riigieelarves ettenähtud toetusfondi kaudu ning vajadusel konkreetse aasta riigieelarvest täiendavate rahaliste vahendite andmine kohalikele omavalitsustele olla üldkogu arvates piisav PS § 154 lg-s 2 sätestatu täitmiseks. 24. Põhiseaduse § 154 lg 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mis kindlustaks kohalikele omavalitsustele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks piisavad rahalised vahendid. Seadusandja otsustada on, kas rahaliste vahendite saamine tagatakse muuhulgas kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldiste abil. 25. Üldkogu leiab, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Teisalt ei saa aga kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi stabiilsus olla eesmärk omaette. III. 26. Kassatsioonkaebuses väidab Avanduse Vallavalitsus, et seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 nimetatud valem on vastuolus Euroopa Kohaliku omavalitsuse harta (Harta) artikliga 9. 27. Riigikogu ratifitseeris Harta 28. septembril 1994. a (RT II 1994, 26, 95). Kohalike omavalitsuste rahastamist käsitletakse Harta artiklis 9 («Kohalike võimuorganite rahalised vahendid») järgmiselt: 1. Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. 2. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. 3. Vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. 4. Rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. 5. Väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks on vajalik rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. Need mehhanismid või meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires. 6. Kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile eraldada. 7. Kui võimalik, ei seostata kohalikele võimuorganitele eraldatavaid toetusi konkreetsete projektide finantseerimisega. Toetuste saamine ei võta kohalikult võimuorganilt ära tema põhivabadust tegutseda oma jurisdiktsiooni piires omal äranägemisel. 8. Laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel on kohalikel võimuorganitel juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires. 28. Harta artikkel 9 lõiked 1 ja 2 panevad riigile kohustuse tagada kohalikele omavalitsustele nende ülesannete täitmiseks vajalikud rahalised vahendid. Eesti Vabariigis tuleneb kohaliku omavalitsuse õigus piisavatele rahalistele vahenditele põhiseaduse §-st 154 (vt ülalpool p-d 20–24). On seadusandja otsustada, kas rahalised vahendid tagatakse kohalike maksude kehtestamise võimaluse, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega. 29. Harta artikkel 9 lg 4 näeb ette, et rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Üldkogu leiab, et rahandussüsteemi mitmekülgsus oli tagatud eelpool loetletud erinevate laekumistega kohalikule omavalitsusele ja täiendavalt riigieelarvest määratud eraldistega (vt käesoleva otsuse p-d 18 ja 19). Paindlikkuse nõue oli muuhulgas tagatud riigieelarve seaduse § 9 lõikega 2, mille kohaselt sätestati, et juhul, kui pärast riigieelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla- ja linnaeelarvete tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest. Kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi paindlikkuse nõue tähendab ka seda, et kohalikele omavalitsustele rahaliste vahendite eraldamisel saab arvesse võtta kõiki kohalikele omavalitsustele laekuvaid tulusid, sh erakorralisi tulusid. 30. Harta artikkel 9 lg 5 näeb ette täiendavad tagatised väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks ning nõuab rahalise ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete rakendamist, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. See artikkel ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik arvestama rahaliste vahendite ühtlustamiseks. Oluline on, et rakendatavad meetmed tasandaksid erinevusi potentsiaalsete kulude ja tulude ebaühtlasel jagunemisel. IV. 31. Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 lisa 1 vaidlustamiseks teda puudutavas määruse lisa 1 kirje osas, millega eraldati Avanduse vallale seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sätestatud korras valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahenditest 518 000 krooni, sh vahendid toimetulekutoetusteks 243 000 krooni. Need kirjed reguleerivad üksikjuhtumeid ja on seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus. Seega oli Avanduse valla kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuses. 32. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 sätestab üldise iseloomuga regulatsiooni (toetusfondi valemi), mille alusel Vabariigi Valitsus andis vaidlustatud määruse. Tulenevalt PS §-st 15 saab koos haldusaktiga vaidlustada ka haldusakti andmise aluseks olnud üldakti vastavust põhiseadusele. Avanduse Vallavalitsus esitas kaebuse halduskohtule 1993. aastal vastuvõetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse kehtivuse ajal. Selle seaduse kehtimise ajal oli halduskohtumenetlus ainsaks kohtumenetluseks, milles kohalik omavalitsus sai taotleda Vabariigi Valitsuse määruses sisalduva üksikregulatsiooni põhiseadusevastasuse tuvastamist. 33. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist riigi vastu teises halduskohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause järgi võib kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kui tuvastamiskaebus on esitatud selleks, et hiljem esitada kahju hüvitamise nõue, siis tuleb tuvastamiskaebuse rahuldamise ühe eeldusena kindlaks teha kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine. Kahjuhüvitise suuruse saab seejärel kindlaks teha kahju hüvitamiseks esitatud kaebuse lahendamisel. 34. Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks selleks, et hiljem esitada kahjunõue. Sellise kaebuse rahuldamiseks pidi Avanduse Vallavalitsus osundama subjektiivsete õiguste rikkumisele vaidlustatud haldusakti tõttu. 35. Vallavalitsus väitis halduskohtule esitatud kaebuses, et toetusfondist eraldatud summa vähenemise tõttu ei suuda ta täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja teda ähvardab maksejõuetus. 23. juulil 2002. a esitatud kaebuse muudatustes väitis Avanduse Vallavalitsus, et vaidlusalune regulatsioon rikub valla õigusi piisavatele rahalistele vahenditele (Harta artikkel 9 lg 1) ning põhiseadusega ja seadustega seatud kohustustega vastavuses olevatele rahalistele vahenditele (Harta artikkel 9 lg 2). Seega on vallavalitsus tuginenud sellele, et vaidlustatud haldusakt on õigusvastane seetõttu, et sellega eraldati talle toetusfondist vähem raha, kui oleks olnud vajalik tema põhiseaduslike ülesannete täitmiseks. Õigusvastasuse kontrolli käigus peab järelikult kindlaks tegema, kas Avanduse vallal tuli 2002. aastal oma ülesannete ja riiklike kohustuste täitmisel vaidlustatud haldusakti tõttu rahast puudu. Juhul, kui rahast puudu ei tulnud, on alusetu Avanduse Vallavalitsuse väide, et vaidlustatud haldusakt rikkus tema õigust saada riigilt piisavaid rahalisi vahendeid. 36. Vaatamata väidetele rahaliste raskuste kohta, ei ole Avanduse Vallavalitsus kohtumenetluse käigus nimetanud ühtegi seadusest tulenevat ülesannet, mis rahapuudusel täitmata oleks jäänud. Ka kohtud ei ole tuvastanud, et Avanduse valla ülesanded oleksid jäänud rahapuuduse tõttu täitmata. 37. 2002. aastal taotles Avanduse vald riigilt raha juurde. 19. märtsi 2002. a korraldusega nr 197-k eraldas Vabariigi Valitsus reservist Avanduse vallale 200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 lisaeelarvest 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks. Avanduse vald ei ole väitnud, et pärast neid laekumisi oleks tal siiski mõni ülesanne täitmata jäänud. 38. Eeltoodust nähtuvalt (vt käesoleva otsuse p-d 33–37) ei ole kohtud tuvastanud, et vaidlustatud haldusakt rikuks Avanduse valla õigust piisavatele rahalistele vahenditele. Seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 pole asjasse puutuv säte, sest Avanduse Vallavalitsuse kaebus tulnuks sellest sättest sõltumata jätta rahuldamata. Kuna seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 pole kaebuse lahendamisel otsustava tähtsusega, ei ole Riigikohtu üldkogul alust hinnata selle vastavust põhiseadusele. 39. Eelmärgitu tõttu puudub vajadus käsitleda ka kassaatori väiteid kohtumenetluse normide rikkumise kohta. 40. Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Uno LÕHMUS Tõnu ANTON Jüri ILVEST Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Villu KÕVE Lea LAARMAA Jaak LUIK Jüri PÕLD Harri SALMANN Tambet TAMPUU Peeter VAHER Kohtunik Uno Lõhmuse konkureeriv arvamus Nõustun üldkogu enamuse hinnanguga, et Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ma ei saa aga nõustuda kohtulahendi kõigi põhjenditega. Järgnevalt esitan oma arvamuse. 1. Avanduse Vallavalitsus taotles halduskohtus, et kohus tunnistaks õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse ühe osa. Selle määrusega jaotas valitsus 2002. aasta riigieelarve seadusega ettenähtud valla- ja linnaeelarvete toetusfondi raha omavalitsuste vahel. Omavalitsusele antava summa suurus määrati kindlaks valemi järgi, mis sisaldus seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2. Avanduse vallale eraldati määrusega 518 000 krooni, sealhulgas toimetulekutoetuste maksmiseks 2 430 00 krooni. Avanduse Vallavalitsuse rahulolematuse põhjuseks ei olnud raha eraldamine, vaid asjaolu, et eraldatud summa oli 14% võrra väiksem kui 2001. aastal. Valla arvates tingis raha eraldamise määruse õigusvastasuse asjaolu, et 2002. aasta riigieelarve seaduses toodud toetusfondi valem oli vastuolus põhiseadusega ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga. Valem võttis arvesse, kui palju laekus kohalikule omavalitsusele füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aastal. Avanduse vallale oli 2001 õnnelik aasta, füüsilise isiku tulumaksu laekus 4 miljonit 79 tuhat krooni, mis võrreldes 2000. aasta summaga 1 miljon 717 tuhat oli enam kui kaks korda suurem summa. 2001. aastal suurendasid valla maksutulusid ühe vallaelaniku suur tulu sel aastal. Paraku õnn 2001. aastal muutus ebaõnneks 2002. aastal. Lisaks asjaolule, et füüsilistelt isikutelt laekus valla eelarvesse sel aastal tulumaksu oluliselt vähem kui eelmisel aastal, 2 miljonit 223 tuhat krooni, tõi suur maksutulu 2001. aastal kaasa valla- ja linnaeelarvete toetusfondi raha vähenemise 2002. aastal. Seepärast pidaski vald põhiseadusevastaseks toetusfondi jagamise valemit, mis ei arvestanud ebatavaliselt suure tulu laekumisega mõnel valemis arvesse võetaval aastal. 2. Vallavalitsuse halduskohtule 12. märtsil 2002. a esitatud kaebuse väide, et toetusfondist eraldatud summa vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid, näis olevat põhjendatud, sest Vabariigi valitsus eraldas nädal pärast kaebuse kohtusse viimist reservist vallale 200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega lisaeelarvest veel 500 000 krooni tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks. Vallavalitsus väitis, et 2002. a toetusfondi jagamise määruse Avanduse valda puudutav osa on õigusevastane ja fondi jagamise valem põhiseadusevastane, sest valem ei kindlustanud vallale piisavaid vahendeid oma ülesannete täitmiseks ja seepärast tuli Vabariigi Valitsuselt paluda täiendavat raha. Üldkogu tegi samadest faktidest vastupidise järelduse. Üldkogu enamuse arvates ei ole vallavalitsus väitnud ega kohtud tuvastanud, «[…] et pärast neid laekumisi oleks tal siiski mõni ülesanne täitmata jäänud.» (p 37, vt samuti p 36). Üldkogu enamus leidis samuti, et seaduse «2002. aasta eelarve» § 2 pole asjassepuutuv säte, sest Avanduse Vallavalitsuse kaebus tulnuks sellest sättest sõltumata jätta rahuldamata (p 38). 3. Minu arvates sõltub hinnang Vabariigi Valitsuse määruse, kus oli näidatud Avanduse Vallavalitsusele 2002. a eelarvega toetusfondist eraldatud summa suurus, õiguspärasuse ja sama aasta eelarve seaduses kirjeldatud raha jaotamise valemi põhiseaduspärasuse kohta sellest, kas valemi üksikosad eraldivõetuna tingivad, millisel määral suudab omavalitsus täita talle seadusega pandud riiklikke ja olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid. Ehk teisisõnu, kas saab üldse hinnata kohalike omavalitsuste tulude kujundamise reeglite põhiseaduspärasust üksikute normide järgi. 4. Esmalt tuleb aga selgitada, millised on kohaliku omavalitsuse ülesanded ja milliseid finantstagatisi näeb põhiseadus ette kohalikule omavalitsusele. Nõustun üldkogu enamusega, et põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohaliku omavalitsuse ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ja riiklikeks ülesanneteks. Põhiseadus jätab määratlemata, millised on omavalitsuse riiklikud ja millised kohalikud ülesanded. Põhiseadus paneb mõned kohustused riigile ja kohalikule omavalitsusele ühiseks täitmiseks. Nii on lasterikkad perekonnad ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all (§ 28 lg 4), riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul õppeasutusi (§ 37 lg 2). Paragrahvis 14 on kirjutatud, et isiku õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus (§ 14). Kohalike omavalitsuste ülesanded on ka seadustes piiritletud ebatäpselt. Mõned järeldused lubab põhiseaduse § 154 siiski teha. Esiteks, riiklike kohustuste ulatus sõltub seadusandjast. Teiseks, seadustega võib kohustuste ulatust suurendada või vähendada. Kolmandaks, seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Viimases väljendub kohaliku omavalitsuse finantstagatis. Kui riik paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse, siis peab ta põhiseaduse järgi andma vahendid selle täitmiseks. Mõned seadused osutavad sõnaselgelt kulutuste katmisele riigieelarvest. Näiteks sotsiaalhoolekande seaduse järgi maksab toimetulekutoetust kohalik omavalitsus riigieelarves selleks sihtotstarbeliselt ettenähtud vahenditest (§ 22 lg 3). Riigieelarvest kaetakse ka muud sotsiaalhoolekandega seotud kulud (§ 42). Teeseaduse § 16 lg 3 järgi raha jaotus kohalike maanteede ja tänavate hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves, ühistranspordiseaduse § 28 lg l järgi hüvitatakse õpilastele ja üliõpilastele sõidukulu kommertsliinil riigieelarvest. 5. Üldkogu ei saavutanud üksmeelt selles, kuidas tõlgendada põhiseaduse § 154 teise lõike teist lauset. Enamuse arvates ei tähenda lause «Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest» riigi kohustust eraldada omavalitsusele riiklike ülesannete täitmiseks vajalik raha igal aastal riigieelarve kaudu. Üldkogu enamus leidis, et kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem peab tervikuna tagama, et kohalikud omavalitsused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid (p-d 21–23). Sellise tõlgendusega on raske nõustuda. Omavalitsuste rahastamise süsteem ja riigieelarve on mõisted, mida ei saa samastada. Omavalitsus saab vaid osa ülesannete täitmiseks vajamineva raha riigieelarve kaudu. Osa füüsilise isiku tulumaksust laekub maksumaksja elukohajärgsele omavalitsusüksusele. Omavalitsuse tulusid täiendavad ka maamaks, kohalikud maksud, laekumised majandustegevusest jm. Rahastamise süsteemi ülesanne on laiem, ta peab kindlustama riiklike ülesannete täitmise ja looma eeldused omavalitsuse arenguks. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ütleb, et rahandussüsteem peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu kohalikele võimuorganitele pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Põhiseaduse § 154 teise lõike teise lause eesmärk seisneb minu veendumuse kohaselt selles, et välistada riigi poolt omavalitsusele pandud kohustuste täitmise alafinantseerimist. Kohalikul omavalitsusel peab olema kindlus, et vajaminev raha talle riigieelarvest eraldatakse, ja võimalus planeerida omavalitsuse arengut pikemaks ajaks. Minu arvamuse kohaselt tuleb põhiseaduse § 154 teise lõike teist lauset tõlgendada selliselt, et riigieelarve koostamise ajal tuleb prognoosida, millised on iga kohaliku omavalitsuse riiklike ülesannete täitmise kulud ja rahastada need kulud riigi aastaeelarvest. 6. Selline tõlgendus viib järeldusele, et kohalike omavalitsustele pandud riiklike kohustuste rahastamise regulatsioon ei vasta põhiseaduse sättele ja mõttele. Seega polnud küsimus toetusfondi jagamise valemi ühes komponendis, vaid regulatsioonis tervikuna. Toetusfondi kaudu jagas riik 2002. aastal omavalitsustele 1,37 miljardit krooni. Jagamisele kuuluva summa suurus mõjutas Avanduse valla raha numbrit samamoodi kui mõni teine valemi komponent. Olnuks jagamisele kuuluv rahasumma suurem, saanuks ka Avanduse vald rohkem raha. Toetusfondi eesmärgiks ei olnud üksnes riigi ülesannete täitmiseks raha eraldamine. Selgesõnaliselt eraldati raha vaid toimetulekutoetuste maksmiseks. Osa omavalitsusi saigi toetusfondist raha vaid selle riikliku kohustuse täitmiseks. Põhjus on samuti mõistetav, nendes omavalitsustes on maksulaekumised elaniku kohta märkimisväärselt suuremad kui enamuses omavalitsustes. Toetusfondi kaudu jagas riik riigile laekuva tulumaksuosa ümber omavalitsustele, kus tulud olid väiksemad. Mida madalam oli omavalitsuse tulu elaniku kohta, seda rohkem raha pidi omavalitsus saama, et lähendada tema tulutaset keskmisele näitajale. Toetusfondi jagamise valem pidi tasandama tulu erinevusi omavalitsustes. Riigieelarve seaduse § 9 uus redaktsioon kasutabki terminit «tasandusfond». 7. Põhjus, miks toetusfondi või tasandusfondi kaudu rahastamine ei vasta põhiseadusele, seisneb minu arvates selles, et toetusfondi suurust ei määra omavalitsuste tegelikud vajadused, vaid valitsuse eelarvepoliitika, mis sõltub poliitiliste jõudude vahekorrast. 8. Kahtluse alla ei saa aga seada rahalise ühtlustamise mehhanismide vajalikkust, et kaitsta väiksemate rahaliste vahenditega kohalikke omavalitsusi. Seda rõhutavad Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 punktid 1, 2 ja 5 ning põhiseaduse § 154 lg 1, mille järgi riik peab tagama, et kohalikul omavalitsusel oleks piisav tulubaas, mis võimaldaks omavalitsusel tegutseda iseseisvalt ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. 9. Kokkuvõtlikult, põhiseaduse § 154 lg 2 mõtte järgi tuleb igale omavalitsusele eraldada riigi aastaeelarvega raha ulatuses, mis katab riiklike ülesannete täitmise kulud. Sellise põhimõtte järgimine eeldab selgust, millised on riiklikud ülesanded, ja iga omavalitsuse kulude prognoosi eelarveaastaks. Paragrahv 154 esimene lõik kohustab riiki rakendama kohalike omavalitsuste tulude ühtlustamise mehhanisme, et tasandada finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist ja kindlustada kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid. 10. Toetusfondi (tasandusfondi) jaotamise valemi sätestamine riigi aastaeelarves ei ole kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Riigi aastaeelarve mõju piirdub ühe aastaga, mistõttu kohalik omavalitsus on teadmatuses tasandusfondi jagamise põhimõtetest kuni eelarve eelnõu valmimiseni, kindlustunne puudub koguni kuni aastaeelarve seaduse jõustumiseni. Selline olukord ei soodusta pikemaajaliste plaanide tegemist. Rahastamissüsteem peab küll olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, kuid andma omavalitsusele kindluse ja võimaluse arengut planeerida. 11. Riigikohus ei saanud Avanduse valla kaebust arutades anda hinnangut kohaliku omavalitsuse rahastamise regulatsioonile tervikuna, sest selliselt polnud kaebaja küsimust püstitanud. Kaebusest tulenevalt piirdus kohtu kontrollifunktsioon selle hindamisega, kas vallale eraldatud toetus oli arvutatud õigesti ja kas toetusfondi jagamise valem vastas põhiseadusele. Kuna toetusfondist valemi järgi eraldatud raha oli vaid osa valla ülesannete täitmiseks vajaminevast rahast, siis ei saa üksnes valemi põhjal otsustada, kas seadusandja rikkus põhiseaduse §-s 154 ettenähtud kohaliku omavalitsuse finantstagatisi. Seetõttu soostun üldkogu enamuse arvamusega, et Avanduse vald ei näidanud, et Vabariigi Valitsuse vaidlustatud määrus eraldivõetuna rikkus omavalitsuse õigusi. Uno LÕHMUS Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunikud Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann Ma ei nõustu üldkogu enamuse seisukohaga, et vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus ei riku Avanduse valla õigusi. Oma seisukoha põhjendamiseks esitan kõigepealt oma arusaama sellest, millised nõuded põhiseadus seab kohalike omavalitsuste rahastamisele (I). Seejärel käsitlen seda, kas vaidlustatud määrusega on Avanduse valla õigusi rikutud (II). Eriarvamuse III osas analüüsin Seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sätestatud toetusfondi valemi ning Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 ja § 5 põhiseaduspärasust. I. 1. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on sätestatud põhiseaduse §-des 154 ja 157, mille sisu ei ammendu finantstagatistega. Avanduse valla kohtuasjas vajab tõlgendamist põhiseaduse § 154. Põhiseaduse § 154 sätestab: «Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.» 2. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on otseselt seotud kohalikele omavalitsusetele põhiseadusega pandud ülesannetega. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii olemuselt omavalitsuslike ülesannete kui ka seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise reeglistiku kujundamine ja kohalikele omavalitsustele piisavate rahaliste vahendite tagamine on tulenevalt põhiseaduse §-st 154 riigi kohustus. 3. Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on see, et oleks selgus vähemalt selles, millised on antud ajahetkel kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded. Kehtiv õigus jätab aga täpselt ja üheselt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja üksikutel kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha selliste kohustuste täitmiseks. Kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste seadusega määratlemata jätmine ei võta aga kohalike omavalitsuste rahastamise põhiseaduspärasuse kohtuliku kontrolli võimalust. Vastupidine järeldus viiks paratamatult seisukohale, et riik saab hoida kõrvale põhiseaduse § 154 täitmisest, jättes seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused piiritlemata. Olukorras, kus seadusega on nimetatud kohustused jäänud piiritlemata, peab neid kohustusi piiritlema vaidlust lahendav kohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ongi oma lahendites püüdnud piiritleda olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid ja seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikke kohustusi (vt 22. detsembri 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-11-98 – RT I, 1998, 113/114, 1887; 9. veebruari 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-2-2000 – RT III 2000, 5, 45). 4. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmisega seotud kulude katmist reguleerib põhiseaduse § 154 lg 2 teine lause, mille järgi sellised kulud kaetakse riigieelarvest. Riigieelarve mõiste on tuletatav põhiseaduse § 115 lg 1 kaudu, mis sätestab: «Iga aasta kohta võtab Riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve.» Seega on riigieelarve iga aasta kohta Riigikogu poolt vastu võetud seadus, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud. Millestki pole võimalik teha järeldust, et põhiseaduse §-s 154 mõistetakse riigieelarvet teisiti kui põhiseaduse § 115 lg-s 1. Viimast järeldust kinnitab ka iga-aastase riigieelarve koostamist, vastuvõtmist ja täitmist reguleeriv riigieelarve seadus. Nimelt sätestab riigieelarve seaduse § 9 kohalike omavalitsuste riigieelarvest rahastamise mõned põhimõtted. Iga-aastasest riigieelarvest kohalikele omavalitsustele eraldatavad rahasummad kujutavad endast riigieelarve kulusid põhiseaduse § 115 mõttes. Riiklike kohustuste täitmiseks vajalike riigi kulude riigieelarves kajastamata jätmine oleks põhiseaduse § 115 lg 1 rikkumine. Põhiseaduse § 154 nõuab, et riik peab igaaastases riigieelarves ette nägema rahalised vahendid kohalikele omavalitsustele kõigi seadustega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Tulenevalt riigieelarve koostamise üldistest põhiseaduslikest nõuetest (põhiseaduse § 115) peavad sellised kulud olema riigieelarves kajastatud läbipaistvalt. Läbipaistvus eeldab ühe või teise ülesande täitmiseks ettenähtud rahasumma riigieelarves kirjena kajastamist. 5. Põhiseaduse § 154 lg 2 teist lauset tuleb mõista nii, et seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude suurus peab olema otseses seoses omavalitsusüksusele pandud konkreetsete kohustustega. Seega nõuab nimetatud säte kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste kulupõhist rahastamist. Riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine võib ühe või teise kohaliku omavalitsuse üksuse puhul tagada riikliku kohustuse täitmiseks piisava raha. Kuid riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine pole kooskõlas põhiseaduse §-ga 154. Kulupõhisel rahastamisel on kaks tasandit. Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste kulupõhine rahastamine eeldab kõigepealt seda, et kindlaks on määratud see, kui palju on ühe või teise kohustuse täitmiseks raha vaja. See peab kajastuma selgelt ja läbinähtavalt iga-aastases riigieelarves. Teiseks tuleb kindlaks määrata see, kui palju vajab selliste kohustuste täitmiseks raha iga kohaliku omavalitsuse üksus. Mõne riikliku kohustuse täitmiseks vajaliku rahasumma jaotamine kohaliku omavalitsuse üksuste vahel kulupõhise valemi abil pole välistatud. Kohaliku omavalitsuse üksustele riiklike kohustuste täitmiseks vajaliku raha eraldamisel paratamatult tekkida võivate ebatäpsuste kõrvaldamiseks peab olema õiguslikult tagatud võimalus saada puudu jääv raha juurde nende riiklike kohustuste täitmiseks, mille täitmisest kohalik omavalitsus ei saa keelduda. Põhiseadusega vastuolus on olukord, kus kohalik omavalitsus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha omatuludest või tegema valiku, milliseid kohustusi täita. Nõuet, et riigieelarves kajastataks kulupõhiste kirjetena kõigi riigi poolt kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, ei saa pidada liigseks formaalsuseks. Kulupõhised kirjed on vajalikud põhiseaduse §-de 115 ja 154 täitmiseks. Põhiseaduse § 65 p-dest 1 ja 6 tulenevalt peab Riigikogul olema võimalus kontrollida seda, kuidas on rahastatud Riigikogus vastu võetud seadustega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused. Sellise kontrolli olemasolu on ühtaegu ka kohalike omavalitsuste üks põhiseaduslikest tagatistest. 6. Teistsugused nõuded seab põhiseadus omavalitsuslike ülesannete rahastamisele. Põhiseaduse § 154 lg 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mille kohaselt on kohalikel omavalitsustel piisav omatulu omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, kas omatulu saamine tagatakse kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega. Tulubaas peab aga tagama kohalike ülesannete täitmise vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Kohaliku omavalitsuse üksusel, kelle omatulud ei võimalda minimaalselt vajalike omavalitsuslike ülesannete täitmist, on õigus saada riigilt abi. Olemuslikult omavalitsuslike ülesannete rahastamise reeglistik peab olema kooskõlas ka õiguskindluse põhimõttega. Kohalike omavalitsuste finantseerimise reeglite stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline muutmine eeldab mõistliku pikkusega vacatio legist. Vastasel juhul võib tekkida vastuolu õiguskindluse põhimõttega. 7. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühtsetel alustel rahastamine ei pruugi kõrvaldada kohaliku omavalitsuse üksuste faktilist majanduslikku ebavõrdsust, vaid võib faktilist ebavõrdsust isegi suurendada. Faktilise majandusliku ebavõrdsuse tasandamiseks ja arengueelduste loomiseks on mitmeid põhiseadusega kooskõlas olevaid võimalusi. II. 8. Ma ei saa nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et Avanduse valla õigusi pole rikutud. Üldkogu põhjendab seda, et Avanduse valla õigusi pole rikutud, järgnevalt. Avanduse vallal ei tulnud 2002. a lõppkokkuvõttes oma ülesannete või riiklike kohustuste täitmiseks raha puudu. Avanduse vald pole nimetanud ühtegi riiklikku või omaülesannet, mis jäid rahapuudusel täitmata. Ka kohtud pole tuvastanud, et valla ülesanded oleksid jäänud täitmata. Avanduse vald pole väitnud, et pärast Vabariigi Valitsuse reservist ja lisaeelarvest raha saamist on tal mõni ülesanne täitmata jäänud (otsuse punktid 35–38). 9. Selle seisukohaga väitlemiseks tuleb kõigepealt vaadata, mida Avanduse vald kohtus vaidlustas. Avanduse vald vaidlustas kohtus Vabariigi Valitsuse määruse, millega talle anti 2002. a riigieelarvest toetusfondi jaotamise valemi alusel raha. Vald väitis, et määrus on põhiseadusevastane sellepärast, et määrusega eraldati talle riiklike kohustuste täitmiseks ebapiisavalt raha. Valemi ja määruse põhiseadusevastasust näeb vald selles, et 2002. a võeti raha eraldamisel arvesse 2001. a erakorraliselt suur tulumaksu laekumine. See suur tulumaksu laekumine tekkis sellepärast, et üks vallaelanik müüs 2000. a aktsiaid. 2002. a riigieelarves sätestatud jäik valem aga võttis 2001. a erakorralise laekumise arvesse ja seetõttu tuli vallal raha puudu. Avanduse vald esitas tuvastamiskaebuse, et hiljem esitada kahjunõue riigi vastu. Kassatsiooniastmes on vald jätkuvalt samal seisukohal. 10. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist teises halduskohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause järgi võib kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Võimaliku kahjunõude esitamine tulevikus on üks peamisi huvisid, miks tuvastamiskaebust üldse esitatakse. Selle huvi põhjendatust on tunnustatud kohtupraktikas. Kui tuvastamiskaebus on esitatud selleks, et hiljem esitada kahju hüvitamise nõue, siis tuleb tuvastamiskaebuse rahuldamiseks tuvastada kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine. Seda, kas kaebajale on kahju tekitatud, saab otsustada mitte tuvastamiskaebuse, vaid kahjunõude lahendamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 19. märtsi 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-11-02 punkt 15 – RT III 2002, 12, 122; Riigikohtu halduskolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-14-02 punkt 19 – RT III, 2002, 12, 124). Üldkogu ei arvestanud sellega, et subjektiivsete õiguste rikkumist tuleb hinnata vaidlustatud toimingu sooritamise või haldusakti andmise hetke seisuga. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine või tagajärgede kõrvaldamisele asumine ei saa mõjutada haldusaktile või toimingule antavat õiguslikku hinnangut. Tagajärgede kõrvaldamisest selle tuletamine, et isiku õigusi pole rikutud, on võimatu ja vastuolus seadusega. HKMS § 24 lg 1 p 3 järgi lõpetab halduskohus menetluse, kui kaevatav või protestitav haldusakt on kehtetuks tunnistatud või välja andmata jäetud haldusakt välja antud või peatatud haldusakt täidetud või toiming sooritatud, välja arvatud, kui kaebuse või protesti esitaja taotleb asja läbivaatamist. Siit tuleneb põhimõte, et ka pärast tagajärgede kõrvaldamist tuleb toimingu või akti seaduslikkust hinnata toimingu sooritamise või akti andmise hetke seisuga, kui kaebuse esitaja seda taotleb. Avanduse vald on ka kassatsiooniastmes tahtnud, et tema kaebus lahendataks. Seega peab Avanduse valda puudutavate aktide õiguspärasust hindama akti andmise seisuga. Haldusakti või toimingu õiguspärasust ei saa mõjutada hilisemad aktid või toimingud. Need pole kaebuse esemeks. Tuvastamiskaebuse lahendamisel pole võimalik hinnata võimaliku kahjunõude põhjendatust. 11. Selge on see, et 2002. a nappis Avanduse vallal raha Seaduse «2002. a riigieelarve» §-s 2 sätestatud valemi rakendamise tõttu. Just seetõttu taotles Avanduse vald raha juurde. Vabariigi Valitsuse 19. märtsi 2002. a korraldusega nr 197-k anti Avanduse vallale Vabariigi Valitsuse reservist 200 000 krooni «üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks, võrreldes seaduse «2002. aasta riigieelarve» (RT I 2002, 4, 8) § 2 jaotusvalemis arvestatava üksikisiku tulumaksu eeldatava laekumisega ning sotsiaalsfääri kulude katteks» (RTL 2002, 41, 585). Vabariigi Valitsuse 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 eraldati Avanduse vallale lisaeelarvest veel 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks (RT I 2002, 55, 346). Vaidlust pole selle üle, et lisaraha taotleti ja saadi just seepärast, et 2002. a valemiga toetusfondi raha jaotamisel võeti arvesse 2001. a erakorraliselt laekunud tulu. Vabariigi Valitsus andis Avanduse vallale lisaraha pärast seda, kui vald oli kohtus vaidlustanud valitsuse määruse, millega talle anti 2002. a riigieelarvest toetusfondi jaotamise valemi alusel raha. 12. Käesolevas asjas pole võimalik öelda, millise konkreetse ülesande täitmist ja millises mahus 2002. a Avanduse vallale toetusfondi raha jaotamine puudutas. Seadusandja on jätnud nõuetekohaselt eristamata seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused ja omavalitsuslikud ülesanded. Ebaselge on ka see, milliste ülesannete täitmist toetusfondist finantseeriti. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 2 järgi täitis toetusfondi kaudu kohalikele omavalitsustele riigieelarvelise raha jaotamine kahte eesmärki – toetusfondi rahadega finantseeriti nii kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmist kui ka kohalikule omavalitsusele enesele olemuslike ülesannete täitmist. Siiski tuleb eeldada, et Avanduse vallal jäi raha puudu just nende ülesannete täitmiseks, milleks toetusfond oli ette nähtud. Muidu ei oleks Vabariigi Valitsus ülalnimetatud põhjendustega Avanduse vallale lisaraha eraldanud. 13. Kuna vaidlustatud valitsuse määrusega ei kindlustatud Avanduse valda talle pandud ülesannete täitmiseks piisavate rahaliste vahenditega, siis oli see määrus andmise hetkel vastuolus põhiseaduse §-ga 154. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine (täiendav raha eraldamine) ei saa kõrvaldada õiguste rikkumist ega määruse põhiseadusevastasust. Avanduse valla puhul oli vaidluse esemeks Vabariigi Valitsuse määrus, mitte aga valla rahastamine 2002. aastal. III. 14. Põhiseadusevastase määruse andmine oli tingitud sellest, et 2002. a riigieelarve §-s 2 sätestatud toetusfondi valem ise oli põhiseadusevastane. Järgnevalt peatun sellel, miks oli 2002. a riigieelarve §-s 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valem vastuolus põhiseadusega. Põhiseadusevastased olid ka valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse mitmed regulatsioonid. A. 15. 2002. a riigieelarve §-ga 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valemis (vt üldkogu otsuse punkt 15) kasutatud formuleeringu «kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise» kohaselt tuli 2002. a toetusfondi jaotamisel arvestada ka kohalikule omavalitsusele kahel eelmisel aastal laekunud erakorralist tulu. Selle valemi järgi vähenes erakorralise tulu saamisel toetusfondist saadava raha hulk. Avanduse valla puhul tõigi 2001. a laekunud erakorraliselt suure tulumaksu arvesse võtmine kaasa 2002. aastal toetusfondist eraldatava raha vähenemise. 16. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 sätestas: «(1) Toetusfond moodustatakse riigieelarves eelarvetele täiendavate vahendite eraldamiseks. (2) Toetusfondist finantseeritakse seadusega ettenähtud kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist. (3) Toetusfondi jaotamisel võetakse aluseks eeldatavad laekumised eelarvesse riiklikest maksudest, maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasust, valdade ja linnade alaliste elanike arv ja muud valdade ja linnade erisused. (RKs 18.02.97 nr 296 jõust 16.03.97 – RT I 1997, 16, 263) (4) Toetusfondi suurus riigieelarve eelnõus ja toetusfondi jaotus määratakse kindlaks kohalike omavalitsuste ja omavalitsuste liitude volitatud esindajate ja Vabariigi Valitsuse vahelise kokkuleppe alusel. Kokkuleppe mittesaavutamisel otsustab toetusfondi suuruse riigieelarve eelnõus ja selle jaotuse Vabariigi Valitsus.» 17. Seega reguleeris VLRVS § 5 iga-aastase riigieelarve koostamist. Olemuselt kujutavad valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse need sätted olukorras, kus toetusfondi jaotamise valem on sätestatud iga-aastases riigieelarves, regulatsioone, mis peaksid sisalduma põhiseaduse § 104 lg 2 p-s 11 nimetatud seaduses, s.o riigieelarve seaduses. Sätte, mis peab olemuslikult kuuluma põhiseaduse § 104 lg-s 2 nimetatud seadusesse, õiguslik iseloom ei saa sõltuda sellest, missugust pealkirja kandvasse seadusesse see säte on lülitatud. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus pole vastu võetud põhiseaduse § 104 lg-ga 1 nõutud häälteenamusega. Riigikogu võttis selle seaduse vastu 13. detsembril 1995. a 49 poolthäälega. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lõike 3 muutmise seadus võeti Riigikogus 18. veebruaril 1997. a vastu 50 poolthäälega. Ometi ei saa teha järeldust, et VLRVS § 5 lg 3 polnud nimetatud protseduurilise minetuse tõttu Riigikogule siduv, kui viimane võttis vastu seaduse «2002. aasta riigieelarve». Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg-s 3 fikseeritud põhimõte on Avanduse vallale suhetes riigiga soodustava iseloomuga. Usalduse kaitse põhimõttest tulenevalt ei ole võimalust kahelda VLRVS § 5 lg 3 kohaldatavuses käesoleva vaidluse lahendamisel. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 3 ja seaduse «2002. aasta riigieelarve» § 2 omavahelisele suhtele pole võimalik kohaldada põhimõtet lex posterior derogat priori. 18. Vaidlusaluses valemis on küll palju komponente, kuid käesolevas asjas on otsustavaks just 2001. a laekunud erakorralise tulu arvesse võtmine 2002. a eeldatava tulu prognoosimisel. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 3 nõudis selgesõnaliselt, et toetusfondi jaotamisel võetakse muuhulgas arvesse ka eeldatavad laekumised riiklikest maksudest (tulumaksust). Avanduse vallale 2001. aastal vallaelaniku 2000. a ühekordse tehingu (aktsiate müügi) tulemusena laekunud suurest tulumaksust pole võimalik järeldada eeldatavaid laekumisi aastal 2002. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg-s 3 sätestatud nõude eiramine 2002. aasta riigieelarve §-s 2 sätestatud valemi kehtestamisel ja selle valemi kasutamine toetusfondi jaotamisel tõi kaasa olukorra, kus Avanduse vallal polnud talle pandud ülesannete täitmiseks piisavalt raha, s.o põhiseaduse § 154 rikkumise. Seepärast olen seisukohal, et seaduse «2002. aasta riigieelarve» §-s 2 sisalduv regulatsioon, mille kohaselt toetusfondi jaotamisel võetakse igal juhul arvesse ka erakorraliselt laekunud tulumaks, on vastuolus põhiseaduse §-ga 154. Põhiseaduse § 154 vastane on ka Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 lisa 1 osas, millega Avanduse vallale 2002. a toetusfondist raha jaotamisel võeti arvesse eelmise aasta erakorraline tulumaksulaekumine. B. 19. Valem, mille järgi toetusfondi raha jaotamisel tuli igal juhul lähtuda kahe eelmise aasta tulumaksu tegeliku laekumise keskmisest, kehtestati esmakordselt 2001. aastaks (RT I 2001, 4, 11). Varasematel aastatel oli võimalik jätta erakorraliselt laekunud tulumaks arvestamata. Nii sätestas seaduse «2000. aasta riigieelarve» § 2 lg 2, et toetuse arvutamisel võetakse aluseks «kavandatavad laekumised füüsilise isiku tulumaksust» (RT I 2000, 1, 1). Analoogiline põhimõte oli sätestatud ka Seaduse «1999. aasta riigieelarve» § 2 lg-s 2 (RT I 1999, 3, 49). 20. 2002. aasta toetusfondi jaotamise valemis olulise muudatuse tegemine võrreldes 2000. aasta valemiga on vastuolus põhiseaduse §-ga 154 ka õiguskindluse põhimõtte rikkumise tõttu. Õiguskindluse põhimõtte rikkumist ei kõrvalda see, et valem, mille järgi võeti arvesse eeldatavaid tulusid, kehtis ka 2001. aastal. 2001. a ei saanud olla teada, milline tuleb 2002. a toetusfondi jaotamise valem. Toetusfondi jaotamise valemi oluline muutmine eeldab vacatio legist. 21. Hinnangut valemile ei saa mõjutada omavalitsuste liitude osalemine VLRVS § 5 lg-s 4 nimetatud kokkuleppe üle läbirääkimiste pidamisel, samuti selles sättes nimetatud kokkuleppele jõudmine. Avanduse vald ja omavalitsusliidud on erinevad õiguse subjektid. Omavalitsusliit ei ole valla seaduslik esindaja. Kohtumenetluses on vaidlustatud valemi põhiseaduspärasuse toetuseks esitatud seisukoht, et Avanduse vald ei olnud kohustatud 2002. a laekunud 2,2 miljonit krooni kohe ära kulutama, vaid võinuks jätta selle 2002. ja 2003. aastaks riigi poolt vähem eraldatava toetuse kompenseerimiseks. Taolist säästmise nõuet seadus ei sätestanud. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 3 tõlgendades tuleb jõuda järeldusele, et eeldatav tulu ei hõlma tulumaksu erakorralist laekumist. Avanduse vallal oli selle sätte alusel mõistlik ja piisav alus eeldada, et 2002. a eeldatava tulu prognoosimisel ei lähtuta jäigalt kahe eelmise aasta tegelikust tulumaksulaekumisest. Kohtumenetluses pole ümber lükatud Avanduse valla väidet, et Rahandusministeeriumi ametnikud kinnitasid 2001. a vallale, et sellel aastal laekunud erakorraliselt suurt üksikisiku tulumaksu ei võeta 2002. a toetusfondi vahendite jaotamisel arvesse. Ka ei saa valemi seaduslikkust põhistada väitega, et Avanduse vald oli nõus 2001. a kehtinud toetusfondi jaotamise valemi rakendamisega. Avanduse vallal polnud põhjust ega ka protsessuaalset võimalust vaidlustada 2001. a toetusfondi valemit, sest see ei rikkunud tema õigusi. Vaidlusaluse regulatsiooni põhiseaduspärasust ei saa põhjendada ka riigieelarve seaduse § 9 lg 2 kuni 20. juulini 2002 kehtinud redaktsiooniga, mis sätestas: «Kui pärast riigieelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla- ja linnaeelarvete tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest.» Selles sättes ei peeta silmas juhtumit, kus Vabariigi Valitsus rakendab toetusfondi jaotamise valemit ja valla või linna eelarve tulud seetõttu vähenevad. C. 22. 2002. a riigieelarves sätestatud toetusfondi jagamise valem oli põhiseadusevastane ka seetõttu, et see valem oli selgelt tulupõhine – toetusfondist raha eraldamisel võeti arvesse järgmise aasta eeldatavad maksulaekumised kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 2 sätestas: «Toetusfondist finantseeritakse seadusega ettenähtud kohustuste täitmist ja arengueelduste loomist.» Seega oli toetusfondi kaudu finantseeritav ka riiklike kohustuste täitmine. Põhiseaduse § 154 lg 2 teine lause nõuab aga kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklike kohustuste kulupõhist finantseerimist. D. 23. Põhiseadusevastane polnud mitte ainult 2002. a toetusfondi jaotamise valem, vaid ka valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse mitmed regulatsioonid. Selle seaduse § 5 lg 2 oli ebamäärasuse tõttu vastuolus põhiseaduse § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega. Paragrahv 5, mis reguleeris toetusfondi osas iga-aastase riigieelarve kujundamist, oli tervikuna vastuolus põhiseaduse § 104 lg 2 p-ga 11. Vastav regulatsioon pidanuks sisalduma riigieelarve seaduses. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lg 1 p-st 2 ja §-st 5 tulenevalt kehtestati toetusfondi jaotamise valem igaks aastaks. See säte oli õiguskindluse põhimõttega vastuolus osas, milles võimaldas valemis igal aastal teha olulisi kohalike omavalitsuste huve kahjustavaid ootamatuid muudatusi. J. PÕLD T. ANTON I. KOOLMEISTER J. LUIK H. SALMANN