Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-3-04 Riigikohtu halduskolleegiumi 5. veebruari 2004. a kohtuotsus AS Kohtla-Järve Soojus kaebuses Ida-Viru Maksuameti 24. märtsi 2000. a ettekirjutuse nr 40-04/29/2766 osaliselt õigusvastaseks tunnistamiseks — RT III, 6, 57

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-3-04 Otsuse kuupäev 5. veebruar 2004. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi AS Kohtla-Järve Soojus kaebus Ida-Viru Maksuameti 24. märtsi 2000. a ettekirjutuse nr 40-04/29/2766 osaliselt õigusvastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 13. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-219/2003 Menetluse alus Riigikohtus AS Kohtla-Järve Soojus kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 15. jaanuar 2004. a Kohtuistungil osalenud isikud Maksu- ja Tolliameti esindajad Riho Roopõld ja Margo Karu Resolutsioon 1. Rahuldada kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Jõhvi Halduskohtu 22. mai 2003. a otsus haldusasjas nr 3-111/ 2003 ja Tartu Ringkonnakohtu 13. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-219/2003 ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada AS Kohtla-Järve Soojus kaebus. 3. Keelata Maksu- ja Tolliametil Ida-Viru Maksuameti 24. märtsi 2000. a ettekirjutuse nr 40-04/29/2766 sundtäitmine intresside osas. 4. Mõista Maksu- ja Tolliametilt AS Kohtla-Järve Soojus kasuks välja kohtukulud 26 627 krooni ja 70 senti. 5. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Ida-Viru Maksuameti 24. märtsi 2000. a ettekirjutusega kohustati AS Kohtla-Järve Soojus tasuma tulumaksu 214 573 kr ja sellelt arvestatud intresse 168 901 kr. 26. märtsil 2003 esitas AS Kohtla-Järve Soojus halduskohtule kaebuse ja palus tunnistada ettekirjutus õigusvastaseks osas, millega teda kohustati tasuma intresse. Kaebaja leidis, et vaidlustatud ettekirjutus tugineb intresside osas põhiseadusega vastuolus olevatele õigusaktidele, mistõttu on ettekirjutus selles osas õigusvastane. Kaebaja huvi ettekirjutuse vaidlustatud osa õigusvastaseks tunnistamiseks põhines soovil välistada võimalus, et maksuamet alustab tasumata intressisumma sissenõudmist. 2. Jõhvi Halduskohus jättis 22. mai 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-111/ 2003 kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et kaebaja huvi õigusvastasuse tuvastamiseks ei ole põhjendatud. Kohtu poolt õigusvastaseks tunnistatud haldusakt jääb kehtima ja seda tuleb täita. Seega pole tuvastamiskaebuse esitamisega võimalik end kaitsta haldusakti täitmise eest. 3. AS Kohtla-Järve Soojus apellatsioonkaebuse kohaselt on tal põhjendatud huvi hoida ära õigusvastase haldusakti alusel tulevikus tekkida võiv kahju. Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-11-02 asunud seisukohale, et põhjendatud huviks võivad olla ka preventiivsed või rehabiliteerivad eesmärgid. Riigikohus on erikogu määruses nr 3-3-1-8-01 ja otsuses nr 3-3-1-15-01 märkinud, et mõisted «õigus» ja «huvi» on HKMS §-s 7 küll eristatud, kuid praktikas võivad nad olla omavahel seotud. Isiku põhjendatud huvist võib välja kasvada halduskohtus kaitstav õigus. Tuleb arvestada, et õigusvastase kohustuse kehtestamine rikub alati haldusakti adressaadi õigusi. Halduskohtumenetluse seadustik ei keela esitada iseseisvat nõuet haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks enne, kui kahju on jõudnud üldse tekkida. AS Kohtla-Järve Soojus kaebuse rahuldamine võimaldaks tõenäoliselt vältida maksuintresside nõude täitmist. 4. Tartu Ringkonnakohtu 13. oktoobri 2003. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Jõhvi Halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning ei pidanud vajalikuks korrata esimese astme kohtu põhjendusi. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 5. Kassatsioonkaebuses taotleb AS Kohtla-Järve Soojus, et Riigikohus tühistaks nii Jõhvi Halduskohtu kui ka Tartu Ringkonnakohtu otsused ja saadaks asja uueks läbivaatamiseks Jõhvi Halduskohtule. Lisaks varemesitatud põhjendustele märgib kassaator, et õigusriigi põhimõtetest lähtuvalt ei tohi maksuamet alustada intressivõla sissenõudmist pärast seda, kui kohus on selle nõude tunnistanud õigusvastaseks. Maksuameti vastupidine käitumine oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega, sest kohtuotsuse alusel tekiks aktsiaseltsil Kohtla-Järve Soojus õiguspärane ootus, et õigusvastaseks tunnistatud haldusakti ei täideta. 6. Ida-Viru Maksuameti kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassaator ei ole näidanud, milles seisneb tema põhjendatud huvi intressinõude õigusvastasuse tuvastamiseks. Pealegi on see nõue õiguspärane nii formaalselt kui ka materiaalselt. Kui kohus tunnistakski intressinõude õigusvastaseks, peaks maksuamet ikkagi alustama intresside sissenõudmist. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 7. Vastavalt 17. detsembril 2003 vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I 2003, 88, 590) § 5 lg-tele 5 ja 6 ning §-le 6 loeb Riigikohtu halduskolleegium 1. jaanuarist 2004 Ida-Viru Maksuameti õigusjärglaseks Maksu- ja Tolliameti. Seega on nimetatud kuupäevast läinud Maksu- ja Tolliametile üle ka Ida-Viru Maksuameti haldusmenetlusest ja halduskohtumenetlusest tulenevad õigused ja kohustused. 8. Selle haldusasja lahendamiseks selgitab Riigikohtu halduskolleegium kõigepealt haldusakti sundtäitmise üldiseid aluseid (I), seejärel võimalusi vaidlustada sundtäitmist kui toimingut halduskohtus (II) ja lõpuks maksuettekirjutuse intressinõude sundtäitmist (III). I. 9. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega on sätestatud oluline riigivõimu piirav põhimõte – riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Pole kahtlust, et riigivõimu teostamiseks tuleb pidada ka haldusorgani tegevust haldusakti andmisel ja toimingu sooritamisel. Põhiseaduse viidatud põhimõttest tuleneb, et nii akti andmise kui ka toimingu sooritamise aluseks peab olema põhiseadusega kooskõlas olev seadus. Haldusmenetluse seaduse § 107 lg 1 kohaselt peab toiming olema kooskõlas õigusaktidega ning toiming võib piirata õigusi ja vabadusi ainult siis, kui selleks on seaduslik alus. Toimingu sooritamiseks puudub nõutav õiguslik alus näiteks ka siis, kui vastav seadus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tunnistatud kehtetuks või põhiseadusevastaseks. 10. Haldustäitemenetluse mõningaid üldküsimusi on reguleeritud asendustäitmise ja sunniraha seaduses. Nimetatud seaduse § 8 lg 3 p 2 sätestab, et asendustäitmist ja sunniraha ei tohi rakendada, kui ettekirjutuse aluseks olev õigusnorm on tunnistatud kehtetuks. Seega jääb täitmata ettekirjutus, mille täitmist tagatakse asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud sunnivahendiga, kui ettekirjutuse aluseks olev õigusnorm on tunnistatud kehtetuks. Oleks ebaloogiline, kui pärast õigusnormi kehtetuks tunnistamist tuleks täita neid ettekirjutusi, mille täitmist ei tagata asendustäitmise ja sunniraha seadusega sätestatud sunnivahendiga. Järelikult ka neid ettekirjutusi ei saa täita pärast ettekirjutuse aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamist. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 8 lg 3 p-s 2 väljendub haldustäitemenetluse üldpõhimõte, mis kehtib lisaks asendustäitmise ja sunniraha kohaldamise juhtudele ka muude piiravate või koormavate haldusaktide täitemenetluses. 11. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et haldustäitemenetluse nimetatud põhimõttest saab seadusega teha erandeid. Selline erand aga ei tähendaks, et isik ei saa vaidlustada täitemenetlust muudel alustel. HMS § 60 lg-s 2 ja § 61 lg-s 2 sätestatud akti kehtivuse põhimõtteid ei saa tõlgendada viisil, mis välistab võimaluse vaidlustada õigusliku aluse kaotanud, kuid kehtiva akti täitemenetlust. Sellise haldusakti täitmist saab vaidlustada ka siis, kui haldusakti ei ole enam võimalik vaidlustada. II. 12. HKMS § 19 lg 7 teise lause kohaselt ei ole kohus seotud kaebuse sõnastusega. Kohtul tuleb asja läbivaatamisel välja selgitada kaebuse esitaja tegelik tahe. Käesolevas asjas on kaebuse esitaja eesmärgiks vältida Ida-Viru Maksuameti 24. märtsi 2000. a ettekirjutuse sundtäitmist pärast ettekirjutuse aluseks olnud sätete põhiseadusvastaseks tunnistamist. Selle eesmärgi saavutamiseks on HKMS § 6 lg-tes 2 ja 3 nimetatud taotlustest kõige efektiivsem maksuhalduri toimingute keelamise ehk tegevusetuseks kohustamise taotlus (HKMS § 6 lg 2 p 1 koostoimes § 4 lg-ga 2). Ettekirjutuse intressinõude puhul tähendaks maksuameti tegevusetus, et selle nõude sundtäitmist ei toimu. Riigikohtu halduskolleegium tõlgendab AS Kohtla-Järve Soojus kaebust kohustamiskaebusena, täpsemalt keelamiskaebusena. 13. Riigivastutuse seaduse § 5 lg 1 piirab kohustamiskaebuse esitamise võimalusi. Selle sätte järgi võib isik nõuda toimingu sooritamata jätmist, kui toiming rikuks tema õigusi ja tooks tõenäoliselt kaasa tagajärje, mida ei saaks kõrvaldada toimingu hilisemal vaidlustamisel. RVS § 5 lg 1 kohaldamisel tuleb arvestada, et kuigi sundtäitmise toiminguid on põhimõtteliselt võimalik tagasi täita, võib nii sundtäitmine kui ka selle aastaid kestev edasilükkamine tuua adressaadi jaoks kaasa pöördumatuid tagajärgi. Seetõttu tõlgendab Riigikohtu halduskolleegium RVS § 5 lg 1 nii, et isik võib oma õigusi rikkuva toimingu sooritamata jätmist ennetavalt nõuda ka siis, kui selleks on muu põhjendatud huvi. Erinevalt tuvastamiskaebuse esitamiseks ette nähtud kolmeaastasest tähtajast tuleb kohustamiskaebus esitada 30 päeva jooksul, arvates tegevusest keeldumisest haldusorgani poolt (HKMS § 9 lg 2). Kuna keelamiskaebuse puhul ei ole vaidlustatavat toimingut veel sooritatud, on selline kaebus alati esitatud kohustamiskaebuse esitamiseks kehtestatud tähtajal. 14. Ainuüksi käesolevas asjas tehtud kohtuotsustes viidatud asjaoludest ei saa järeldada, et kaebaja huvi maksuettekirjutuse õigusvastasuse tuvastamiseks pole põhjendatud. Kuid toimingu aluseks oleva haldusakti õigusvastasuse tuvastamine ei vii kaebuse esitajat alati sihile. HMS § 61 kohaselt kehtib haldusakt alates adressaadile teatavakstegemisest kuni kehtetuks tunnistamiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuste täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. HMS § 60 lg 2 kohaselt on kehtiv haldusakt kohustuslik igaühele, seega ka adressaadile. Seetõttu ei aitaks ettekirjutuse õigusvastasuse tuvastamine kaebajat tema eesmärgi saavutamisel. Silmas tuleb pidada, et vastavalt HMS §-dele 64–70 ei ole igasugune haldusakti õigusvastasus piisavaks aluseks akti kehtetuks tunnistamisele. Kehtiv õigus ei näe ette ka akti andnud haldusorgani üldist kohustust kaaluda õigusvastase haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kaebuse esitaja võinuks eesmärgi osaliselt saavutada ka sellise kaebusega, milles taotletakse põhiseadusevastasuse tõttu ettekirjutuse õigusliku aluse äralangemise kindlakstegemist või selle haldusakti alusel toimingu tulevikus sooritamise õigusvastasuse kindlakstegemist (HKMS § 6 lg 3 p 3). III. 15. Järgnevalt kontrollib Riigikohtu halduskolleegium, kas haldustäitemenetluse üldpõhimõttest, mille kohaselt sunnivahendit ei tohi rakendada, kui ettekirjutuse aluseks olnud õigusnorm on tunnistatud kehtetuks, on seadusandja teinud erandi maksuettekirjutuse intressinõude sundtäitmise osas. 16. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. novembri 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-8-02 tunnistati, et maksukorralduse seaduse (1. jaanuarist 1994 kuni 11. maini 1996 ning 12. maist 1996 kuni 30. juunini 2002 kehtinud redaktsioonides) § 28 lg 4 oli põhiseadusevastane osas, millega sama paragrahvi 1. lõikes sätestatud intressi määra kehtestab rahandusminister. Põhiseadusevastaseks tunnistati ka rahandusministri määrused, millega kehtestati intressi määr. 1. juulil 2002 jõustus uus maksukorralduse seadus, mille § 163 lg-ga 2 sätestati, et enne selle seaduse jõustumist tähtpäevaks tasumata maksusummalt arvestatakse kuni selle seaduse jõustumiseni intressi varem kehtinud maksukorralduse seaduse alusel kehtestatud korras. Maksukorralduse seaduse § 163 muutmise seadusega (RT I 2003, 48, 341) täiendati maksukorralduse seaduse § 163 lõikega 2 1 järgmises sõnastuses: «(21) Enne käesoleva seaduse jõustumist kehtinud õigusaktidest tulenenud ja tähtpäevaks tasumata maksusummalt arvestatud intressi maksmisest ei teki maksukohustuslasel õigust kahju hüvitamisele. Pärast 2002. aasta 5. novembrit maksuhalduri poolt esitatud intressinõuded käeoleva seaduse jõustumisele eelnenud ajavahemiku eest on kehtetud. Kõik muud kehtivad intressinõuded kuuluvad täitmisele.» Tsiteeritud sätte teise ja kolmanda lause grammatiline tõlgendamine viib küll järelduseni, et kõik enne 5. novembrit 2002 esitatud intressinõuded kehtivad ja kuuluvad täitmisele, kuid nimetatud seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub, et oluline on siiski ka see, kas maksukohustuslane on intressinõude vaidlustanud või mitte. Seejuures peeti silmas ettekirjutuse tühistamiseks esitatud kaebust. Sellist kaebust AS Kohtla-Järve Soojus esitanud ei ole. Intressinõude sundtäitmise vaidlustamise võimalust pole aga seletuskirjas analüüsitud. Seletuskirja kohaselt tuleb intressinõue, kui see on jõustunud ja nõuet ei ole vaidlustatud, täita hoolimata õigusvastasusest. Riigikohtu halduskolleegium tõlgendab maksukorralduse seaduse § 163 lg 2 1 selliselt, et enne selle sätte jõustumist vaidlustatud sundtäitmise puhul ei kuulu viidatud sätte kolmas lause kohaldamisele tagasiulatuvalt. 17. Maksukorralduse seaduse § 163 muutmise seadus võeti vastu 11. juunil 2003. AS Kohtla-Järve Soojus esitas Jõhvi Halduskohtule kaebuse 26. märtsil 2003. a, seega enne maksukorralduse seaduse § 163 muutmise seaduse jõustumist. Viidatud paragrahvi lõike 2 1 kolmandast lausest ei tulene, et selles lauses sätestatud põhimõtet tuleb kohaldada ka siis, kui enne selle jõustumist on intressinõude sundtäitmist vaidlustatud halduskohtus. Seepärast ei kuulu maksukorralduse seaduse § 163 muutmise seadusega kehtestatud erand kohaldamisele AS Kohtla-Järve Soojus kaebuse lahendamisel. 18. Neil põhjustel tuleb AS Kohtla-Järve Soojus kassatsioonkaebus rahuldada. Võimalik on teha uus otsus. AS Kohtla-Järve Soojus keelamiskaebus kuulub rahuldamisele. Maksu- ja Tolliametilt tuleb kaebaja kasuks vastavalt tema taotlusele (tl 66–72) välja mõista kohtukulud 26 627 krooni ja 70 senti. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN