Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-72-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 6. novembri 2003. a kohtuotsus Ida-Viru maavanema protestis Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 tühistamiseks — RT III, 34, 348

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-72-03 Otsuse kuupäev 6. november 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Ida-Viru maavanema protest Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-130/2003 Menetluse alus Riigikohtus Valeri Korbi kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Valeri Korbi kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Jõhvi Halduskohtu 4. märtsi 2003. a otsus haldusasjas nr 3-51/2003 ja Tartu Ringkonnakohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-130/2003. Teha asjas uus otsus, millega jätta rahuldamata Ida-Viru maavanema protest. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Kohtla-Järve Linna valimiskomisjoni 7. novembri 2002. a otsuse nr 11 kohaselt valiti Kohtla-Järve Linnavolikogu esimeheks Valeri Korb. Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsusega nr 5 valiti V. Korb Kohtla-Järve linnapeaks. 2. 4. detsembril 2002 tegi Ida-Viru maavanem Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg 4 alusel Kohtla-Järve Linnavolikogule ettepaneku viia volikogu 14. novembri 2002. a otsus nr 5 viieteist päeva jooksul vastavusse kehtivate õigusaktidega. Ettepanekus tugines maavanem ATS § 16 punktile 2. Ida-Viru maavanemale teadaolevalt oli Kohtla-Järve Linnakohtu menetluses kriminaalasi nr 1-214/99 V. Korbi süüdistuses KrK § 1411 lg 2 p 1 ja 2 ning § 166 lg 1 järgi. 3. 30. detsembril 2002 esitas Ida-Viru maavanem Jõhvi Halduskohtule protesti, milles palus tuvastada Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 õigusvastasus ja tühistada otsus. 4. Jõhvi Halduskohtu 4. märtsi 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-51/2003 rahuldati protest ja tühistati vaidlustatud otsus. Halduskohus leidis, et linnapea on kohaliku omavalitsuse ametnik, kelle teenistusega seonduvaid küsimusi reguleerib avaliku teenistuse seadus. ATS § 16 p 2 kohaselt ei või teenistusse võtta isikut, kes on eeluurimise või kohtu all süüdistatuna kuriteos, mille eest seadus näeb ette vabadusekaotuse. Kohtla-Järve Linnakohtu esitatud dokumentidest nähtuvalt on V. Korb kohtu all süüdistatuna sellistes kuritegudes. ATS § 12 lg 2 p 4 kohaselt kehtib avaliku teenistuse seadus volikogu liikmete, seega ka volikogu esimehe suhtes piiratud ulatuses. Kohtla-Järve Linnavolikogu poolt viidatud ATS § 127 ei ole sellest sättest tulenevalt volikogu liikmete puhul ega ka käesolevas vaidluses kohaldatav. ATS § 2 lg 3 p-de 1 ja 2 kohaselt tuleb linnavolikogu ja linnavalitsust käsitleda erinevate asutustena. V. Korbi volitused volikogu eelmise koosseisu esimehena lõppesid 4. novembril 2002. a. Tema taasvalimisega linnavolikogu esimeheks algas uus teenistussuhe 7. novembrist 2002. Kui taas lõppesid V. Korbi volitused volikogu esimehena, lõppes ka teenistussuhe ja seoses tema linnapeaks valimisega algas 14. novembril 2002. a uus teenistussuhe, seekord linnavalitsusega. Seega ei saa V. Korbi valimist Kohtla-Järve linnapeaks käsitleda varasema teenistuse pideva jätkamisena, vaid tema suhtes oleks tulnud kohaldada ATS § 16 punktis 2 sätestatud piirangut. 5. Kohtla-Järve Linnavolikogu apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta protest rahuldamata. V. Korbi apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks teisele halduskohtule. 6. Tartu Ringkonnakohus jättis 6. juuni 2003. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus leidis kohtuistungi edasilükkamise taotluse rahuldamata jätmisega seoses, et kuna V. Korb sai kutse 18. veebruaril 2003. a toimuvale halduskohtu istungile kätte 10. jaanuaril, oli tal piisavalt aega leida endale teine esindaja. Protsessiosalise poolt valitud esindaja hõivatus teise asja arutamisega ei ole mõjuv põhjus asja arutamise edasilükkamiseks. Protestitud otsuse õiguspärasuse osas leidis ringkonnakohus, et nii Kohtla-Järve linnapea kui ka volikogu esimehe ametikoht on palgalised ja tegemist on avalike teenistujatega. Õige on küll volikogu seisukoht, et kuna V. Korb valiti 7. novembril 2002. a linnavolikogu esimeheks, siis vastavalt ATS § 127 lg-le 4 teenistussuhe kohaliku omavalitsusüksusega ei lõppenud ega alanud uuesti 14. novembril 2002. a. Linnapeaks valimine oli aga käsitletav teenistusse võtmisena ja ATS § 16 p 2 kuulub kohaldamisele isiku teenistusse võtmisel konkreetsele ametikohale. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 7. Kassatsioonkaebuses palub V. Korb tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassaator leiab, et: 1) Ta on olnud teenistussuhtes Kohtla-Järve linnaga alates 28. oktoobrist 1990, kui ta valiti esmakordselt Kohtla-Järve Linnavolikogu esimeheks. 2) Ringkonnakohus on ekslikult leidnud, et ATS § 16 punkt 2 ei ole kohaldatav üksnes isiku teenistusse võtmisel, vaid ka juba teenistuses oleva isiku puhul teenistussuhte muutumisel. Seadusandja on näinud ette erineva regulatsiooni ametniku teenistusse võtmisel (ATS § 16 p 2) ja juba teenistuses oleva ametniku vabastamise võimaluse ATS § 123 alusel. 3) ATS § 127 väljendab seadusandja tahet tagada teenistussuhte jätkumine isikutele, kes sama kohaliku omavalitsuse piires asuvad teisele ametikohale. 4) Põhjendamatu on seisukoht, et esindaja hõivatus teise kohtuasja arutamisega ei ole mõjuvaks põhjuseks kohtuistungi edasilükkamisel. Halduskohus jättis põhjendamatult vastava taotluse rahuldamata. Nii tsiviil- kui ka halduskohtumenetluse sätted annavad isikule õiguse ajada asja esindaja kaudu. Protsessiosalise isiklik osavõtt asjast ei võta õigust omada selles asjas esindajat. Esindaja oli esitanud kohtule tema volitusi tõendava dokumendi ning teatanud põhjuse, miks kohtuistungi edasilükkamist taotletakse. 8. Kohtla-Järve Linnavolikogu teatab kirjalikus vastuses, et peab kassatsioonkaebust õigeks. 9. Ida-Viru Maavalitsuse kirjalikus vastuses leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata ning ringkonnakohtu otsus muutmata. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht I. 10. Käesolev kohtuvaidlus on ajendatud Ida-Viru maavanema protestist, millega taotleti Jõhvi Halduskohtus Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 «Linnapea valimine» tühistamist. Protesti kohaselt oli Kohtla-Järve Linnakohtu menetluses kriminaalasi nr 1-214/99 Valeri Korbi süüdistuses KrK § 141 1 lg 2 p-de 1 ja 2 ning § 166 lg 1 järgi. Neis sätestatud kuritegude toimepanemise eest nägi kriminaalkoodeks ette ühe karistusliigina vabadusekaotuse. Vastavalt ATS § 16 punktile 2 ei või teenistusse võtta isikut, kes on eeluurimise või kohtu all süüdistatuna kuriteos, mille eest seadus näeb ette vabadusekaotuse. 11. Vaidluse põhiküsimuseks on, kas V. Korbi valimisel Kohtla-Järve linnapeaks tulnuks arvestada ATS § 16 punktis 2 sätestatud piiranguga. II. 12. Avaliku teenistuse seaduse algredaktsioonist tulenes, et see seadus laieneb ka kohaliku omavalitsuse volikogu esimeestele ning linna- ja vallavalitsuse liikmetele, sh linnapeadele ja vallavanematele, seega kohaliku omavalitsuse poliitilistele ametnikele. Avaliku teenistuse seaduse algredaktsiooni § 12 lg 3 sätestas, et ametnikele, keda ei ole selle paragrahvi 1. lõikes loetletud, laienevad selle seaduse sätted, kui avalikku teenistust reguleerivate eriseadustega ei nähta ette teisiti. Ka avaliku teenistuse seaduse hilisemad muudatused pole välistanud nimetatud isikuid selle seaduse toimesfäärist. Käesoleval ajal on kohaliku omavalitsuse volikogu esimeeste ning valla- ja linnavalitsuse liikmete, sh linnapea suhtes kohaldatav ATS § 12 lg 4, mille kohaselt ametnikele, keda ei ole selle paragrahvi 2. ja 3. lõikes loetletud, laieneb see seadus, kui avalikku teenistust reguleerivate eriseadustega ei sätestata teisiti. 13. ATS § 12 lg-t 4 ei saa mõista nii, et mõni selle seaduse säte ei laiene näiteks poliitilistele ametnikele üksnes siis, kui avalikku teenistust reguleeriv eriseadus sätestab selgesõnaliselt, et avaliku teenistuse seaduse asemel kohaldatakse vastava eriseaduse sätteid. Avaliku teenistuse seadus võib mitte laieneda osale avalikele teenistujatele ka siis, kui selle kohaldamine oleks vastuolus teenistussuhet reguleeriva eriseaduse eesmärgi, eriseadusega kaitstava hüve või teenistuskoha olemusega. ATS § 18 sätestab, et selle seaduse §-d 19–36 ei laiene Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu poolt ametisse nimetatavatele ja valitavatele isikutele ning Vabariigi Presidendi poolt ametisse nimetatavatele isikutele. Seega ei laiene kohaliku omavalitsuse volikogu poolt nimetatud ja valitud ametiisikutele, sealhulgas ka linnapeale ja vallavanemale, avaliku teenistuse seaduse 2. jaos «Ametniku teenistusse võtmise kord» (§-d 19–36) sätestatu. Ka selle sättega on seadusandja rõhutanud, et avaliku teenistuse seadus ei ole tervikuna kohaldatav kõigi avalikus teenistuses olevate isikute suhtes. Ainuüksi ATS §-de 12, 16 p 2 ja 18 grammatilisest tõlgendamisest ei saa aga teha veel järeldust, et ATS § 16 p 2 laieneb kohaliku omavalitsuse poliitilistele ametnikele. 14. KOKS § 54 lg 1 kohaselt reguleerib omavalitsusteenistust avalikku teenistust käsitlev seadus ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. Viimati nimetatud seadus on kohaliku omavalitsuse volikogu poolt ametisse nimetatavate ja valitavate isikute teenistust reguleerivaks eriseaduseks. KOKS § 27 kohaselt valib volikogu vallavanema või linnapea samas seaduses ja valla või linna põhimääruses sätestatud tingimustel ja korras kuni kolmeks aastaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kui eriseaduses linnapea ja vallavanema teenistussuhetega seonduv regulatsioon loob kahtluse, kas seadusandja tahe oli suunatud sellele, et ATS § 16 punkti 2 kohaldatakse linnapea või vallavanema valimisel. 15. Esmane argument selle sätte kohaldamise kasuks on ATS paragrahvide 3 lg 3, 4 lg 2, 12, 16 p 2 ja paragrahvi 18 keeleline analüüs ja selle analüüsi tulemus. Samas on seaduse tekst vaid lähtekohaks seadusandja tahte ja sellest tuleneva õigusnormi sisu väljaselgitamisel. Seadusandja tahte väljaselgitamise edasisel täpsustamisel tuleb kasutada lisaks nii klassikalisi tõlgendusviise, nagu teleoloogiline, süstemaatiline, ajalooline, kui ka vajadusel muid täiendavaid tõlgendusargumente. Selliste tõlgendusargumentide kasutamise vajalikkus ei piirdu ainult olukordadega, kus sätte tekst on mitmetimõistetav. Muude tõlgendusviiside kasutamine on vajalik ja õigustatud ka seal, kus sätte tekst on esmapilgul üheselt mõistetav, kuid tekivad põhjendatud kahtlused, kas seadusandja tahe oli suunatud nimelt sellise tõlgendustulemuse saavutamisele, milleni viib sätte grammatiline tõlgendamine. 16. Muude tõlgendusviiside kasutamine võib viia sellise tulemuseni, kus seadusandja tahe ning seega ka sätte mõte võivad oluliselt erineda ainult seadusesätte keelelisel tõlgendamisel saadud tulemusest. Kuid ka siis ei ole tegemist contra legem tõlgendusega, sest tegelikult kehtivat õigusnormi ei tohi samastada seaduse tekstiga (sättega). Järelikult ei tähenda vajadus kasutada tõlgendamisel põhiseadusest tulenevaid argumente alati, et seadusandja tahtele mittevastav seadusetekst tuleb igal juhul tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata. 17. Avaliku teenistuse seaduse sätted on valdavalt mõeldud reguleerima apoliitiliste ametnike teenistussuhteid. Linnapea või vallavanema ametikoht on aga poliitiline ametikoht. Selleks, et kitsendada rahva poolt valitud esindusorgani poliitilist valikut sellise ametikoha täitmisel, peavad olema kaalukamad põhjused kui tavapärasel ametnike teenistusse võtmisel. 18. Linnapea või vallavanem realiseerib oma ametis volikogu enamuse poliitilist tahet. Konkreetse kandidaadi, näiteks valimised võitnud erakonna või volikogus enamuse saanud koalitsiooni liidri kõrvaldamine linnapea või vallavanema kandidaatide ringist on tugev sekkumine poliitilisse protsessi. Seega võib kandidaadi kõrvaldamine pärssida oluliselt rahvalt mandaadi saanud poliitilise jõu programmiliste seisukohtade realiseerumise võimalusi. 19. ATS § 16 p 2 kohaldatavuse analüüsimisel tuleb arvestada ka süütuse presumptsiooni põhimõttega. See, kas isik osutub süüdimõistetuks või mitte ning milliseks süüdimõistmise puhul kujuneb kvalifikatsioon, võib lõpliku selguse saada väga pika aja pärast ning kogu selle perioodi vältel on takistatud isiku ligipääs avalikule teenistusele. Linnapea või vallavanema ametikoha puhul, millele valituks osutumine põhineb peaasjalikult poliitilisel usaldusel, ei välistaks ATS § 16 p 2 kohaldamine üksnes ametikohale asumist, vaid diskrediteeriks isikut kuni kriminaalasjas lõpliku selguse saabumiseni ja mõjutaks avalikkuse suhtumist tema poliitilisse tegevusse. 20. ATS § 16 p 2 kohaldatavus linnapea või vallavanema ametikohale astuja suhtes viiks ebamõistlikule tulemusele seetõttu, et ATS § 16 p 2 laieneb ainult teenistusse võtmise, mitte aga teenistussuhte muutmise juhtudele. Kui isik oli juba enne kriminaalmenetluse alustamist linnaga teenistussuhtes, ei takistaks ATS § 16 punktis 2 sätestatu sellise isiku valimist linnapeaks või vallavanemaks (vt käesoleva otsuse punkti 25). See looks ebavõrdse ja ebamõistliku olukorra kandidaatidele, kes on juba varasemast omavalitsusüksusega teenistussuhtes, ja neile, kes linnapeaks või vallavanemaks kandideerides soovivad omavalitsusüksusega teenistussuhtesse astuda esmakordselt või pärast vaheaega teenistussuhtes. Selline erinev kohtlemine annaks poliitilises protsessis põhjendamatu eelise omavalitsusüksust seni juhtinud poliitilistele jõududele. Ainuüksi asjaolu, et eeluurimise või kohtu all olev isik on juba omavalitsusüksusega teenistussuhtes, ei tähenda iseenesest, et ta oleks usaldusväärsem kui samasuguses staatuses isik, kellel pole kohaliku omavalitusega teenistussuhet. Erinevalt poliitilistele ametikohtadele kandideerijatest, on apoliitiliste ametnike puhul juba teenistuses olevate ametnike ja sinna kandideerivate isikute erinev kohtlemine põhjendatud. ATS § 16 p 2 eesmärk on tagada, et avaliku teenistuse ametikohad saaksid täidetud usaldusväärsete isikutega. Volikogu poolt ametisse nimetamisel ja valimisel, sh linnapea ja vallavanema ametikoha täitmisel on usaldusväärse isiku väljaselgitamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ette nähtud poliitiliste meetmete kasutamise võimalus. 21. Eeltoodud põhjustel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et linnapea või vallavanema valimisele ATS § 16 punkt 2 ei laiene. 22. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et eeluurimise- või kohtu all oleva isiku linnapeaks või vallavanemaks valimise keelamine võib põhimõtteliselt olla õigustatav avaliku huviga. Seadusandja pädevuses on otsustada, kas poliitilised vahendid on piisavad vältimaks ebausaldusväärsete isikute valimist poliitilisse ametisse või tuleb neid täiendada õiguslike piirangutega, mis peavad aga olema kooskõlas PS § 154 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse iseseisva tegutsemise põhimõttega. Kuid sellised olulised piirangud peavad olema seadusandlikus protsessis läbi mõeldud, seaduses selgelt väljendatud ega tohi tekitada kõhklusi seadusandja tahte mõistmisel. 23. Linnapea või vallavanema teenistussuhte iseärasuste tõttu ei teki endisel linnapeal või vallavanemal subjektiivset õigust naasta ametisse, kui kohus on leidnud, et tema ametisse valimise otsus oli õiguspärane. III. 24. V. Korbi ei oleks käesoleva vaidluse asjaolusid arvestades saanud teenistusest vabastada ka juhul, kui ATS § 16 p 2 laieneks linnapea valimise juhtudele. 25. Kolleegium on seisukohal, et ATS § 16 p 2 on kohaldatav vaid teenistusse võtmisel, mitte aga teenistussuhte muutmisel. Pole ühtegi kaalukat argumenti selle kasuks, et nimetatud säte on kohaldatav ka olemasoleva teenistussuhte muutmisel. Sellisele järeldusele viib avaliku teenistuse seaduse süstemaatiline tõlgendamine. ATS § 16 p 2 paikneb seaduse tekstis teenistusse võtmist reguleerivas peatükis. Samas paragrahvis on küll sätteid, mis laienevad ka teenistussuhte muutmisele, kuid punkt 2 nende hulka ei kuulu. ATS § 123 võimaldab seoses kriminaalmenetlusega ametniku teenistusest vabastada vaid süüdimõistva kohtuotsuse jõustumisel, millega talle mõisteti karistus tahtlikult toimepandud teo eest või karistus, mis välistab senise töö jätkamise. Seega ei too kohtu alla andmine kaasa teenistusvahekorra lõpetamise kohustust. Kui ametnikku ei saa ametist vabastada ATS § 16 p-s 2 nimetatud asjaolude ilmnemisel, siis ei ole põhjendatud ega proportsionaalne ka keeld muuta teenistussuhet sellise ametnikuga. Küll aga ei saa muuta eeluurimise või kohtu all oleva ametniku teenistussuhet, kui ametnik on teenistusest kõrvaldatud uurija määrusega ja teenistussuhte muutmine oleks vastuolus teenistusest kõrvaldamise eesmärgiga. 26. Käesolevas haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et V. Korb oli volikogu esimehena avalik-õiguslikus teenistussuhtes Kohtla-Järve linnaga 7. novembrist 2002 kuni 14. novembrini 2002, ega selle üle, et 14. novembril 2002. a valiti ta Kohtla-Järve linnapeaks. Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 «Linnapea valimine» punkti 2 kohaselt jõustus otsus vastuvõtmisest. ATS § 4 lg 2 teise lause kohaselt on kohaliku omavalitsusüksusega teenistussuhtes olev isik teenistusvahekorras mitte kohaliku omavalitsuse ametiasutusega, vaid kohaliku omavalitsuse üksuse kui tervikuga. Seega ei toimunud V. Korbi linnapeaks valimisel teenistusse võtmist, vaid üksnes muutus tema teenistussuhe omavalitsusüksusega. 27. Eeltoodud põhjustel tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning teha asjas uus otsus, millega jätta rahuldamata maavanema protest. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD