Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-66-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2003. a kohtuotsus AS Pajo kaebuses Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 punkti 1.1 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 punkti 1 tühistamiseks — RT III, 32, 325

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-66-03 Otsuse kuupäev 28. oktoober 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi AS Pajo kaebus Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 punkti 1.1 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 punkti 1 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 13. mai 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/38/2003 Menetluse alus Riigikohtus AS Pajo kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada AS Pajo kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 13. mai 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/38/2003. Jätta jõusse Pärnu Halduskohtu 8. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-175/2001, muutes halduskohtu otsuse motiive vastavalt käesolevale otsusele. 3. Välja mõista Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks kantud õigusabikulud 15 202 krooni ja 40 senti. 4. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Pärnu Linnavalitsuse 15. mai 2000. a määruse nr 5 punktiga 1.2 kinnitati turu maa-alaks Pärnus Hõbe, Karja, Väike-Posti ja Suur-Sepa tänavate vaheline ala vastavalt määruse lisaks olevale skeemile. 4. septembril 2001. a andis Pärnu Linnavalitsus Aktsiaseltsile Pajo loa Suur-Sepa 18 asuval turul kauplemiseks kuni 31. detsembrini 2001. a. Kauplemisloa lisadeks oli müügikohtade kaubagruppide loetelu ja müügikohtade paiknemise skeem. 2. Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 «Turgude maa-alade määramine» punktiga 1.1 kinnitati turu maa-ala Suur-Sepa 18 krundil. Määruse lisaks 1 oleva plaani kohaselt ei kuulunud turu maa-ala hulka kolmnurkne ala, mis varasema akti kohaselt kuulus turu maa-ala hulka ja millel paiknesid müügikohad. Haldusakti andmise aluseks on märgitud Vabariigi Valitsuse 18. veebruari 1998. a määrusega nr 37 kinnitatud «Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirja» (Üldeeskiri) punkt 4. Sama määrusega tunnistati kehtetuks Pärnu Linnavalitsuse 15. mai 2000. a määruse nr 5 punkt 1. 3. Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 «Müügikohtade ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määramine Suur-Sepa 18 asuval turul» punktiga 1 kinnitati Suur-Sepa 18 asuval turul müügikohtade arv ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu ning müügikohtade paiknemise skeem vastavalt lisadele 1 ja 2. Määruse punkti 2 kohaselt kehtib enne selle määruse jõustumist turu valdajale antud kauplemisluba loal märgitud tähtpäevani. Haldusakti andmisel tugineti Üldeeskirja punktile 5 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. mai 1999. a määrusega kinnitatud «Kauplemislubade väljaandmise korra» punktile 8.2. Määruse lisaks oleva müügikohtade skeemi järgi ei ole müügikohti ette nähtud sellel kolmnurksel alal, mis 12. novembri 2001. a määruse nr 16 lisaks oleva plaani kohaselt ei ole enam määratud turu maa-alaks. 4. AS Pajo esitas Pärnu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 «Turgude maa-alade määramine» punkt 1.1 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 «Müügikohtade ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määramine Suur-Sepa 18 asuval turul» punkt 1. Kaebuse esitaja leidis, et määrused on vastuolus Pärnu Linnavolikogu 17. septembri 1998. a otsuse nr 39 p 1.1 alusel kehtestatud detailplaneeringuga ja PES § 2 lg-ga 1. Detailplaneeringu kohaselt on Suur-Sepa krundi sihtotstarbeks 100% ulatuses äri- ja teenindusettevõtete maa, kõrvalsihtotstarbeid määratud ei ole. Kuna krundi sihtotstarbeks oli ärimaa, saanuks linnavalitsus määrata turu maa-alaks vaid Suur-Sepa 18 krundi tervikuna. Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirjas ei määratleta turu maa-ala kindlaksmääramise täpsemat korda, seega tuleb lähtuda planeerimis- ja ehitusalastest õigusaktidest. Turu maa-alaks määratav ala ei saa olla erinev detailplaneeringuga kehtestatust. 10. detsembri 2001. a. määruse nr 18 punkt 1 on vastuolus Üldeeskirja punktiga 5, mille kohaselt peab kohaliku omavalitsuse poolt olema kehtestatud üldine kord, mille alusel määratakse igal konkreetsel juhul kindlaks turu müügikohtade arv ja paiknemine ning igale müügikohale müügiks lubatud kaupade loetelu. Pärnus sellist korda kehtestatud ei ole. Mõlemad määrused on motiveerimata, neist ei selgu, miks otsustati vähendada turu territooriumi ja müügikohti võrreldes varasema regulatsiooniga. Tegemist on diskretsiooniotsustustega, mis peaksid olema eriti põhjalikult motiveeritud. 5. Pärnu Halduskohus rahuldas 8. veebruari 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-175/2001 kaebuse, tühistas mõlemad määrused vaidlustatud osas ja mõistis kaebaja kasuks välja kohtukulud. Kohus leidis, et detailplaneeringu, mille algatamist taotles turu valdaja AS Pajo, eesmärgiks on selle ehituskrundi kaasajastamine ja heakorrastamine ning uue turuhoone rajamine. Ühtlasi lahendatakse kogu planeeritava kvartali kruntimis-, hoonestamis-, liiklus-, tehnovõrkude ja heakorrastuse probleemid. Detailplaneeringu kohaselt on kogu krundi sihtotstarve äri- ja teenindusettevõtete ala ja sinna pole ette nähtud haljasala. AS Pajo võis oma äritegevust arendades arvestada kehtiva detailplaneeringuga. Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 punktiga 1.1 ei kinnitatud turu maa-alaks mitte kogu Suur-Sepa 18 krunti, vaid jäeti välja kolmnurkne ala ühest krundi nurgast. Kohus ei pidanud põhjendatuks linnavalitsuse väiteid (turu maa-ala määramisel arvestati varem väljakujunenud situatsiooni; turu konkreetse sissepääsu olemasolu; kolmnurkne ala, mis turu maa-alast välja jäi, on mõeldud haljastuseks, mitte kauplemiseks; tegemist on linnakujundusliku elemendiga ja selle läheduses asub bussipeatus). Kohus leidis, et detailplaneeringu kohaselt on tegemist ärimaaga ja linn ei saanud muuta kehtivat detailplaneeringut ega muuta osa krundist haljasalaks. Krundi sihtotstarbe muutmine peaks toimuma uue detailplaneeringuga. Kaevatav haldusakt piirab varasema soodustava haldusaktiga võrreldes kaebaja õigust krunti kasutada. Määruses on küll viide õiguslikule alusele, kuid puudub turu maa-ala vähendamise põhjendus. Ka 10. detsembri 2001. a. määruse nr 18 punkti 1 osas leidis halduskohus, et see on motiveerimata, kuna eelnevalt antud soodustuste piiramist pole põhjendatud. Linnavalitsuse põhjendused ja aktide sisu selgus kaebajale alles kohtuistungil. Turu maa-ala ja müügikohtade arvu on vähendatud põhjendamatult. 6. Pärnu Linnavalitsuse apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellandi arvates kohaldas kohus valesti Üldeeskirja punkti 4 ja PES § 9 lg 2 ja 4. Lähtuvalt Üldeeskirjast on turg tarbijate kaubanduslikuks teenindamiseks kohandatud paik. Linnakujunduse seisukohast ja väljakujunenud situatsiooni arvestades ei ole vaidlusalune ala turuks mõeldud. Väljapoole turupiiret paigutatud müügikohad riivavad silma ja risustavad linna üldilmet ning see ala ei ole ette nähtud ega sobi turuks. Põhjenduste puudumine määrustes ei ole piisavaks aluseks, et lugeda määrused motiveerimatuse tõttu õigusvastaseks. 7. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium tühistas otsusega haldusasjas nr 2-3/38/2003 halduskohtu otsuse ja jättis AS Pajo kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus leidis: 1) Varasema aktiga oli turu maa-ala kindlaks määratud tähtajatult. Vaidlustatud määrusega nr 16 piirati varem antud õigust. Vaidlustatud määrusega nr 18 kinnitati müügikohtade arv, paiknemise skeem ja kaubagruppide loetelu, kusjuures kaebajale väljastatud ja kuni 31. detsembrini 2001. a kehtinud kauplemisluba kehtis selles näidatud tähtajani koos lisadega (müügikohtade arv, paigutus ja kaubagrupid). Kuna müügikohtade arv ja paiknemise skeem olid varem määratud kindlaks kauplemisloa osana, ei olnud kauplemisloa adressaadil alust loota, et pärast loa kehtivuse lõppemist saab ta uue loa samadel tingimustel. Küll aga võis tal tekkida ootus, et tähtajatult määratud turu maa-ala kaalukate põhjusteta ei vähendata ja ka uue kauplemisloa väljastamisel saab ta tegutseda senise suurusega maa-alal. 2) Kui seadus ei keela akti kehtetuks tunnistamist ega kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama, siis otsustab haldusorgan selle kaalutlusõiguse alusel. Vaidlustatud määrused on diskretsiooniotsused. Motiveerimise nõude järgimata jätmine ei pruugi viia alati ebaõigele otsustamisele. 3) Vaidlustatud aktid on antud Üldeeskirja alusel. Turukaubanduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses ja selle täitmisel peab kohalik omavalitsus lähtuma ka linnaelanike õigustest ja huvidest ning arvestama linna arengu iseärasusi. Ringkonnakohus leidis, et kohtumenetluse käigus on linnavalitsus toonud välja kaalukad ja asjakohased põhjendused, miks tuleb piirata turuväravast väljapoole jääval maa-alal kaubandustegevust ja sinna müügilette mitte enam lubada. Müügikohti ei vähendatud mitte eelkõige vajaduse tõttu vaidlusalast ala haljastada, vaid need risustavad linnapilti ja takistavad liikumist, mistõttu paik ei sobi kaubandustegevuseks. Asjakohane on linnavalituse argument, et bussipeatuse, turu ja läheduses asuva polikliiniku tõttu on inimeste kontsentratsioon suur ja kauplemistegevuse piiramine on põhjendatud inimeste turvalisuse huvides. Ka on avanev vaade ebaesteetiline. 4) Kasutatav abinõu (müügikohtade vähendamine) on proportsionaalne. Müügikohtade arvu piiramine on minimaalne, osaliselt säilib ka kauplemisvõimalus väljaspool turu piirdeid. Tegemist on ajutise abinõuga, sest detailplaneeringu kohaselt on kinnistul kavandatud ulatuslik ehitustegevus, millega protsessiosaliste sõnul on juba alustatud. 5) Haldusaktid ei ole vastuolus planeerimis- ja ehitusseaduse sätetega ega detailplaneeringuga. Linnavalitsuse määrusega ei ole planeeringuga kehtestatud krundi piire ega krundi kasutamise sihtotstarvet muudetud. Kuigi tegemist on täies ulatuses ärimaaga, ei pruugi see tervikuna olla täidetud tarbija kaubanduslikuks teenindamiseks vastavate müügikohtadega. Detailplaneeringu ja turu maa-ala määramise eesmärk on erinev. Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse aluseks, projekteerimise, uute kinnistute moodustamise ja olemasolevate piiride muutmise aluseks. Turu maa-ala määramisel peab aga kohalik omavalitsus otsustama, kas kinnistu on otsuse tegemise ajal turukaubanduseks sobiv paik ja kas see sobib turuvaldaja tegutsemiskohaks tervikuna või osaliselt. Ka ärimaa valdaja või omanik peab mõistlikus ulatuses taluma ettevõtluse piiranguid, kui see on tingitud tegutsemiskoha oludest ja avalikes (tarbijad, linnaelanikud) huvides vajalik. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 8. Riigikohtule esitatud kassatsioonkaebuses palub AS Pajo tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator leiab, et: 1) Ringkonnakohus, tühistades halduskohtu otsuse ka osas, mis puudutas väidet, et 10. detsembri 2001. a. määrus nr 18 ei vasta Üldeeskirja punktile 5, ei esitanud omapoolseid põhjendusi, miks ta kaebaja väidetega ei nõustu. Rikutud on TsMS § 231 lg 4. 2) 10. detsembri 2001. a. määrusega nr 18 on vähendatud müügikohtade arvu võrreldes kuni 31. detsembrini 2001 kehtinud kauplemisloaga. Ka ringkonnakohus on leidnud, et määruse alusel, millega turu maa-ala määrati kindlaks tähtajatult, tekkis kaebajal ootus, et kohalik omavalitsus ilma kaalukate põhjusteta turu maa-ala ei vähenda ja uus kauplemisluba väljastatakse tegutsemiseks samal maa-alal. Kaalukad põhjused, mis tingisid olukorra varasemast erineva reguleerimise ja varasema haldusakti tühistamise, puuduvad. Ka ringkonnakohus pole selliseid uusi asjaolusid tuvastanud. Kassaator rõhutab Riigikohtu praktikas väljendatud seisukohta, et kui seadusandlus ja faktilised asjaolud on uue, isikule negatiivse otsuse tegemisel samad kui eelmise, isikule positiivse otsustuse tegemisel, siis on uus otsus käsitatav diskretsiooniõiguse kuritarvitamisena. Erinevatel ajahetkedel, kuid sarnaste asjaolude korral tuleb ettevõtlusega tegelejat ühtmoodi kohelda. 3) Hinnates piirangut proportsionaalseks, pole ringkonnakohus tegelikult välja selgitanud piirangu eesmärki ega ettevõtlusvabadusse sekkumist. Selgusetuks jääb, mil moel puudutab kauplemise jätkamine vaidlusalusel alal tarbijate või linnaelanike huve ja milliseid Pärnu linna arengu iseärasusi silmas peeti. 4) Kaebajal oli tekkinud usaldus aktide kehtimajäämise suhtes. Riigikohtu halduskolleegium on rõhutanud, et olukorras, kus isiku õigus soodustusele on tehtud kindlaks halduse üksikaktiga, tuleb isiku usaldust kaitsta veelgi tugevamalt, sest üksikaktiga on riik väljendanud oma seisukohta konkreetses küsimuses. 5) Ringkonnakohus on lugenud põhjendatuks, et kauplemiskohad olid «ebaesteetilised ja linnapilti risustavad». Selle tõenduseks puuduvad fotod. Kohtumenetluse käigus pole teostatud paikvaatlust. 6) Diskretsiooniõiguse alusel antud aktid olid täiesti motiveerimata. Kohtul polnud võimalik kontrollida, kas haldusorgan on kõiki asjaolusid ja huve arvestanud ja teostanud ratsionaalset kaalumist. Pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest lähtuti akti andmisel. 7) PES § 1 lg 1 (seaduse eesmärk) ja PES § 2 lg-s 1 sätestatud detailplaneeringu kohustuslikkuse põhimõttest tulenevalt tulnuks turu maa-ala kindlaksmääramisel lähtuda kehtivast detailplaneeringust. Kassaator palub ka välja mõista Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks tema poolt kantud õigusabikulud 21 839 krooni ja 90 senti (sh õigusabikulud apellatsiooniastmes 8564 krooni ja 90 senti ning kassatsiooniastmes 13 275 krooni). 9. Pärnu Linnavalitsuse kirjaliku vastuse kohaselt järeldas ringkonnakohus õigesti, et kaubandustegevuse reguleerimine turul on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Turu valdajal on õigus tegelda kohaliku omavalitsuse poolt turuna määratletud maa-alal. Kohalik omavalitsus määrab kindlaks ka müügikohtade arvu ja paiknemise ning müügiks lubatud kaubagruppide loetelu. Pärnu Linnavalitsus ei ole rikkunud diskretsioonireegleid, piirangud olid minimaalsed. Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 punktiga 1.1 ei ole muudetud krundi piire ega sihtotstarvet. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht I. 10. AS Pajo esitas halduskohtule kaebuse Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 punkti 1.1 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 «Müügikohtade ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määramine Suur-Sepa 18 asuval turul» punkti 1 tühistamiseks. 11. Pärnu linnas Suur-Sepa 18 asuval krundil nr 167 paiknesid vaidlustatud määruste andmise ajal turu tegevuseks vajalikud paviljonid, müügikioskid ja varikatused. Üldeeskirja punkt 4 sätestab, et turg on kohaliku omavalitsuse poolt määratud maa-alal asuv tarbija kaubanduslikuks teenindamiseks kohandatud paik. Pärnu Linnavalitsus kasutas sellest sättest tulenevat õigust ning määras 15. mai 2000. a määruse nr 5 punktiga 1.2 tähtajatult kindlaks turu maa-ala. Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 «Turgude maaalade määramine» punktiga 1.1 kinnitati turu maa-ala Suur-Sepa 18 krundil. Sama määrusega tunnistati kehtetuks Pärnu Linnavalitsuse 15. mai 2000. a määruse nr 5 punkt 1. Määruse lisaks 1 oleva plaani kohaselt ei kuulunud enam turu maa-ala hulka varasema akti kohaselt turu maa-alaks olnud kolmnurkne ala, millel paiknesid ka müügikohad. Haldusakti andmise aluseks on märgitud Üldeeskirja punkt 4. 12. Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 «Müügikohtade ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määramine Suur-Sepa 18 asuval turul» punktiga 1 kinnitati müügikohtade arv ja müügiks lubatud kaubagruppide loetelu ning müügikohtade paiknemise skeem vastavalt lisadele 1 ja 2. Sama määruse punktis 2 sätestati, et enne selle määruse jõustumist turu valdajale väljastatud kauplemisluba kehtib sellel märgitud tähtajani. Aktsiaseltsile Pajo väljastatud kauplemisloa nr K545/01 (kehtivusega kuni 31. detsember 2001) lisas ettenähtud müügikohtade ja 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 lisa 2 võrdlemisel nähtub, et müügikohtade arvu on vähendatud 15 võrra ja müügikohti pole ette nähtud kolmnurksele maa-alale, mis vastavalt 12. novembri 2001. a määruse nr 16 lisale nr 1 ei kuulu enam turu maa-ala hulka. Määruse andmise õigusliku alusena on märgitud Üldeeskirja punkt 5 ja Pärnu Linnavalitsuse 10. mai 1999. a määrusega nr 10 kinnitatud «Kauplemislubade väljaandmise korra» punkt 8.2. Üldeeskirja punkt 5 sätestab, et kauplemisluba väljastatakse kohaliku omavalitsuse poolt turu ja tänavakaubanduse müügikohtade valdajatele. Enne kauplemisloa väljastamist peab kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud korras olema määratud turul müügikohtade arv ja paiknemine ning igale müügikohale müügiks lubatud kaubagruppide loetelu, lähtudes konkreetsetest müügitingimustest ning antud kaupade müügiks kehtestatud kohustuslikest nõuetest. «Kauplemislubade väljaandmise korra» punkti 8.2 kohaselt määrab turu müügikohtade arvu ja paiknemise ning igale müügikohale müügiks lubatud kaubagruppide loetelu linnavalitsus. 13. Halduskohus asus seisukohale, et mõlemad määrused on vaidlustatud osas motiveerimata ega pidanud piisavaks ka vastustaja kohtuistungil esitatud põhjendusi. Halduskohtu arvates rikuti vaidlustatud määrustega kaebaja õigusi, kuna põhjendamatult vähendati turu maa-ala ja müügikohtade arvu. 14. Pärnu Linnavalitsuse 12. novembri 2001. a määruse nr 16 osas leidis ringkonnakohus, et selle tagajärjeks oli varasema haldusaktiga turu valdajale tähtajatult antud õiguse (turu maa-ala määramine) ulatuse vähenemine. 10. detsembri 2001. a määrusega nr 18 ei muudetud olemasoleva kauplemisloa tingimusi. AS Pajo võis tegutseda kuni 31. detsembrini 2001. a kauplemisloa lisades kindlaksmääratud tingimustel ja ulatuses kuni kauplemisloa kehtivuse tähtaja lõpuni. Aktsiaseltsil Pajo ei olnud ringkonnakohtu arvates kauplemisloast tulenevat alust loota, et ta saab uue loa samadel tingimustel. Küll aga võis ta varasema haldusakti alusel, millega turu maa-ala määrati kindlaks tähtaega sätestamata, tekkida ootus, et kohalik omavalitsus kaalukate põhjusteta turu maa-ala ei vähenda ja ta saab ka uue kauplemisloa väljastamisel tegutseda senise suurusega maa-alal. 15. Kassaator leiab õigesti, et diskretsiooniõiguse alusel antud vaidlustatud aktid olid täiesti motiveerimata. 16. HMS § 64 lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama. HMS § 64 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Kuigi vaidlustatud aktide andmise ajal haldusmenetluse seadus veel ei kehtinud, on tsiteeritud sätetes väljendamist leidnud haldusmenetluse üldised põhimõtted, mida tuli haldusmenetluses järgida ka enne nende sätestamist seaduses. Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades peab haldusorgan arvestama ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kuna varasema haldusaktiga oli turu maa-ala määratud tähtajatult, siis võis akti adressaadil tekkida ootus, et seda kaalukate põhjusteta ei vähendata. Kaaluda tuli ka ühelt poolt äriühingu ettevõtlusvabadust ning teiselt poolt linna avalikke huve. 17. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Kolmas lõige sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Ringkonnakohus leidis, et kaalutlusõiguse alusel antud vaidlustatud aktid on kaalutlusvigadeta ja turu valdaja tegutsemisvabadust on piiratud õiguspäraselt. Vaidlustatud aktide motiveerituse osas leidis ringkonnakohus, et kirjalike põhjenduste puudumine neis aktides ei anna iseenesest alust nende tühistamiseks. Haldusorgan on ringkonnakohtu hinnangul toonud kohtus esile asjaolud ja kaalutlused, millest haldusaktide andmisel lähtuti ning kohtul oli võimalik neid hinnata. Linnavalitsuse poolt kohtumenetluse käigus esitatud põhjendusi pidas ringkonnakohus asjakohasteks ning leidis, et need kaaluvad üles kaebuse esitaja varasemale turu maa-ala kindlaks määranud haldusaktile tugineva usalduse, et ta saab oludest sõltumata korraldada turukaubandust senistes piirides. Ringkonnakohtu arvates tegi halduskohus eksliku järelduse, et müügikohti vähendati krundi haljastamise eesmärgil. Haldusorgan on selgitanud, et vaidlusalune osa krundist ei ole kaubanduslikuks teenindamiseks kohane, müügikohad on aja jooksul muutunud linnapilti risustavaks ja takistavad liikumist. Arvestades inimeste kontsentratsiooni selles piirkonnas, on nende turvalisuse huvides välistada sellele territooriumil kauplemistegevus. Asjakohaseks peeti ka haldusorgani argumenti, et avanev vaade on ebaesteetiline. 18. Vastavalt Riigikohtu halduskolleegiumi praktikas korduvalt väljendatud seisukohale (vt näiteks Riigikohtu halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00 – RT III 2000, 14, 151) on haldusakti motiveerimine abinõu selleks, et isik, kellele on haldusakt adresseeritud, saaks aru, kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja vajadusel oma õigusi kaitsta. Samuti võimaldab haldusakti motiveerimine akti seaduslikkust kontrollival asutusel, sealhulgas kohtul, otsustada, kas haldusakt on seaduslik. Samuti sunnib motiveerimise nõue haldusorganit oma kaalutlusotsust põhjalikumalt läbi mõtlema. Seda seisukohta rõhutas Riigikohtu halduskolleegium ka 14. oktoobri 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 (RT III 2003, 31, 317). HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. HKMS § 19 lg 6 sätestab, et kui asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik on volitatud tegutsema diskretsiooni (suvaõiguse) alusel, kontrollib kohus, kas haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. 19. Riigikohtu halduskolleegium on oma varasemas praktikas küll leidnud, et põhjalikumate sisuliste motiivide puudumine ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui vaidlustatud akt on selles toodud õiguslike aluste ja akti andmise põhjuse osas üheselt mõistetav (Riigikohtu halduskolleegiumi 8. mai 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-27-01 – RT III 2001, 16, 168). Käesoleval juhul vaidlustatud määrustest ega nende lisadest ei tulene aga nende andmise sisuline põhjendus ega viiteid muudele dokumentidele, mis võiksid selliseid põhjendusi sisaldada. Põhjendused on esitatud alles kohtumenetluse käigus. Õigusliku alusena märgitud Üldeeskirja punktid 4 ja 5 ning Pärnu Linnavalitsuse 10. mai 1999. a määrusega nr 10 kinnitatud «Kauplemislubade väljaandmise korra» punkt 8.2 annavad küll kohalikule omavalitsusele õiguse diskretsiooniotsustuse tegemiseks turu maa-ala kindlaksmääramisel ning müügikohtade arvu ja paiknemise ning müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määratlemisel, kuid neist sätetest ei nähtu, millistel sisulistel alustel ja millistest kaalutlustest lähtuvalt need otsustused tehakse. Seega ei tulene neist ka vähimal määral põhjendusi, miks kohalik omavalitsus on teinud varasema aktiga võrreldes erineva otsustuse. 7. detsembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-51-01 (RT III 2002, 1, 1) on Riigikohtu halduskolleegium rõhutanud, et varasema haldusakti tühistamisel tuleb kaaluda haldusakti õigusvastasuse põhjusi ja õigusrikkumisega kahjustatud avalikku huvi ühelt poolt ning isiku mõistlikku õiguspärast ootust, et kord tema suhtes antud soodne haldusakt jääb kehtima, teiselt poolt. Samuti tuleb haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustamisel hinnata haldusakti mõju kolmandate isikute õigustele. Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 6. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02 – RT III 2002, 30, 330). Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise. (Riigikohtu halduskolleegiumi 19. märtsi 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-13-02 – RT III 2002, 12, 123). Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas korduvalt rõhutanud, et haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt (Riigikohtu halduskolleegiumi 10. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-42-02 – RT III 2002, 25, 284 ja 6. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02 – RT III 2002, 30, 330). 20. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatori seisukohaga, et käesoleval juhul polnud kohtul võimalik kontrollida, kas haldusorgan on haldusaktide andmisel kõiki asjaolusid ja huve arvestanud ja teostanud ratsionaalset kaalumist. Samuti pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti akti andmisel, kuna aktides puudub igasugune faktiline põhjendus ning need ei sisalda ka viiteid dokumentidele, kust sellised põhjendused tuleneda võiksid. Käesolevas haldusasjas ei saa välistada, et linnavalitsus jättis erinevad huvid tegelikult kaalumata ja kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused on otsitud. 21. Ringkonnakohus on leidnud, et kuna 10. detsembri 2001. a määrusega nr 18 ei muudetud olemasoleva kauplemisloa tingimusi ja AS Pajo võis kuni kauplemisloa kehtivuse tähtaja lõpuni tegutseda kauplemisloa lisades kindlaksmääratud tingimustel ja ulatuses, siis ei olnud aktsiaseltsil Pajo kauplemisloast tulenevat alust loota, et ta saab uue loa samadel tingimustel. Siiski pidanuks ka Pärnu Linnavalitsuse 10. detsembri 2001. a määruse nr 18 motivatsioonist tulenema, milles seisnesid need õiguslikud või faktilised asjaolud ning linnavalitsuse kaalutlused, mis tingisid varasemast väiksemas mahus kauplemiskohtade kindlaksmääramise. 22. Haldusorgan on vaidlustatud aktide andmist kohtumenetluse käigus põhjendades kasutanud mõisteid «ei ole kaubanduslikuks teenindamiseks kohane», «linnapilti risustav», «ebaesteetiline» ning leidnud, et kauplemine takistanuks liikumist ja kauplemiskohtade vähendamine toimus inimeste turvalisuse huvides. Riigikohtu halduskolleegium väljendas 6. novembri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-62-02 (RT III 2002, 30, 330) seisukohta, et juhtudel, kui tuginetakse määratlemata õigusmõistetele, peab haldusorgan esitama tavapärasest põhjalikuma sisulise motivatsiooni, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu. Motivatsioon peab võimaldama ka kohtul kontrollida, kas määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult. 23. Kohtumenetluse käigus esitatud ning peaasjalikult määratlemata mõistetel põhinev üldsõnaline motivatsioon ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat haldusakti motiveerimise kohustust. Liiatigi veel seetõttu, et vaidlustatud aktid on diskretsiooniõiguse alusel antud aktid, mis varem sätestatuga võrreldes piiravad isiku võimalusi ettevõtlusega tegelemisel. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu ringkonnakohtu järeldusega, et kohtumenetluse käigus linnavalitsuse poolt esitatud põhjenduste kaalukuse ja asjakohasuse tõttu ei ole motiveerimise nõude järgimata jätmine käesolevas asjas selline puudus, mis annaks alust vaidlustatud aktide tühistamiseks. II. 24. Kassaator väidab ka, et turu maa-ala kindlaksmääramisel tulnuks kohalikul omavalitsusel lähtuda kehtivast detailplaneeringust. Selle väite esitamisel tugineb AS Pajo kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud PES § 1 lg-le 1 ja § 2 lg-le 1. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlustatud haldusaktid ei ole vastuolus planeerimis- ja ehitusseaduse sätetega ega detailplaneeringuga. Vaidlustatud linnavalitsuse määrustega ei ole planeeringuga kehtestatud krundi piire ega krundi kasutamise sihtotstarvet muudetud. Kassaator leiab ekslikult, et kuna detailplaneeringu kohaselt on Suur-Sepa 18 krundi sihtotstarve 100% ulatuses äri- ja teenindusettevõtete ala ja krundil pole kõrvalsihtotstarbeid, siis on turu maa-ala määramine krundist väiksemas ulatuses vastuolus kehtiva detailplaneeringuga. Üldeeskirja punkt 4 annab kohalikule omavalitsusele õiguse diskretsiooni teostamiseks turu maa-ala määratlemisel. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et detailplaneeringu ja turu maa-ala määramise eesmärk on erinevad. Turu maa-ala määramisel peab kohalik omavalitsus otsustama, kas kinnistu on turukaubanduseks sobiv paik ja kas kinnistu sobib turuvaldaja tegutsemiskohaks tervikuna või osaliselt. 25. Ülaltoodud põhjustel tühistatakse ringkonnakohtu otsus ning jäetakse jõusse halduskohtu otsus, kusjuures halduskohtu otsuse motiive tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse motiividele. III. 26. Kassaator esitas Riigikohtu halduskolleegiumile taotluse, milles palub Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks välja mõista kantud õigusabikulud 21 839 krooni ja 90 senti. Vastavalt esitatud kohtukulude nimekirjadele ja kohtukulude kandmist tõendavatele dokumentidele on õigusabikulude suurus apellatsiooniastmes 8564 krooni ja 90 senti ning kassatsiooniastmes 13 275 krooni. 27. Vastavalt HKMS § 93 lg-le 1 mõistetakse poolele, kelle kasuks kohtulahend tehti, välja tema poolt kantud kohtukulud. HKMS § 87 lg-st 2 tulenevalt võib kohus õigusabikulusid vähendada, kui need on põhjendamatult suured. Riigikohtu halduskolleegium peab põhjendatuks apellatsioonimenetluses kantud õigusabikulude väljamõistmist taotletud ulatuses, s.o 8564 krooni ja 90 senti. Kassatsioonimenetluses kantud õigusabikulusid peab kolleegium põhjendamatult suureks juba seetõttu, et kassatsioonkaebus vaadati läbi kirjalikus menetluses. Põhjendatud on kassatsioonimenetluses kantud õigusabikulude väljamõistmine pooles ulatuses, mistõttu tuleb AS Pajo kasuks välja mõista 6637 krooni ja 50 senti. Apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses kantud õigusabikuludena kokku tuleb Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks välja mõista 15 202 krooni ja 40 senti. Tõnu ANTON Indrek KOOLMEISTER Jüri PÕLD