Õiguskantsler — Õiguskantsleri ülevaade seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega — RTL, 105, 1620

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktika Käesolev järjekorras kümnes õiguskantsleri ülevaade õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega analüüsib Eesti õigusloome ja põhiseaduslikkuse järelevalve probleemküsimusi. Ülevaade hõlmab ajavahemiku 1. septembrist 2002 kuni 31. augustini 2003. Kuigi enamik järgmistest käsitlemist leidvatest probleemidest põhinevad õiguskantsleri kantseleis läbiviidud menetlustel ning koostatud analüüsidel, pean vajalikuks peatuda esmalt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktikal. Riigikohus on Eesti Vabariigi kõrgeim kohus, kelle seisukohad põhiseaduslikkuse järelevalve küsimustes on siduvad nii Riigikogule ja teistele õigusloojatele kui ka põhiseaduslikule järelevalvajale – õiguskantslerile. Ajavahemikus september 2002 kuni august 2003 arutas Riigikohus 18 põhiseaduslikkuse järelevalve asja, neist 2 üldkogus ja 16 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis. Läbivaadatud 18 asjast hõlmas 8 lahendit õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalvet; ülejäänud juhtudel kaevati Riigikohtule valimiskomisjonide otsuste ja toimingute peale. Järgnevalt käsitlen Riigikohtu lahenditest olulisemaid, peatudes ka Riigikohtu tehtud tähtsamatel järeldustel, mida tuleb põhiseaduspärast õigusloomet kavandades edaspidi arvesse võtta. 1.1. Ümberasujate vara õiguslik reguleerimatus 28. oktoobril 2002 otsustas Riigikohtu üldkogu tunnistada omandireformi aluste seaduse § 7 lõike 3 vastuolus olevaks põhiseaduse § 13 lõikega 2 koostoimes §-ga 14. Omandireformi aluste seaduse § 7 lõike 3 kohaselt lahendatakse Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused riikidevahelise kokkuleppega. Vastavat kokkulepet Eesti ja Saksamaa vahel sõlmitud ei ole. Põhiseaduse § 13 lõike 2 järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tuleneb ka õigusselguse põhimõte – õigusnormid peavad olema selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida. Riigikohus leidis, et vaidlustatud sätte sõnastus võimaldas tõlgenduse, mille kohaselt ümberasunutele ja nende pärijatele vara omandireformi aluste seadusega sätestatud tingimustel ja korras ei tagastata, andes samas lootuse vara tagastamiseks või kompenseerimiseks, kui vastav lepe sõlmitakse. Põhiseaduse §-s 14 on sätestatud üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele. Põhiseaduse §-s 14 nimetatud põhiõiguse riive seisnes Riigikohtu üldkogu arvates antud juhul selles, et seadust pole senini suudetud kohandada uuele olukorrale – enam kui kümne aasta jooksul pole sõlmitud riikidevahelist kokkulepet ja praegu puudub väljavaade kokkuleppe sõlmimiseks tulevikus. Riigikohtu selge sõnumi kohaselt ei saa sellist paljude inimeste jaoks ebamäärast ja õigusliku lahenduseta olukorda pidada põhiseaduspäraseks. Nimetatud kaasuse osas peab Riigikogu andma asjakohase õigusliku regulatsiooni, mis võimaldab lahendada ümberasunutele kuulunud varaga seotud õiguslikud küsimused. 1.2. Põhiseaduse vastased maksuintressid 5. novembril 2002 otsustas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistada põhiseadusevastaseks varem kehtinud maksukorralduse seaduse § 28 lõike 4 osas, millega sama paragrahvi lõikes 1 sätestatud intressi määra kehtestab rahandusminister. Põhiseadusevastaseks tunnistati ka nimetatud sätte alusel antud rahandusministri määrused. Maksukorralduse seaduses ja rahandusministri määrustes käsitletav intress kujutab endast sisuliselt viivist maksumaksja või maksu kinnipidaja viivituse eest maksusumma tasumisel või ülekandmisel. Intressi kehtestamise eesmärgiks on nii riigi varaliste huvide kaitsmine kui ka maksumaksja ja maksu kinnipidaja motiveerimine täita rahalisi kohustusi riigi ees õigeaegselt. Riigikohus leidis, et maksuintress kui maksukohustuse kõrvalkohustus on avalik-õiguslik rahaline kohustus, mis põhiseaduse § 113 kohaselt tuleb kehtestada seadusega. Riigikohus möönis, et teatud tingimustel olnuks mõeldav ka maksuintressi alam- ja ülemmäära sätestamine seadusega, delegeerides konkreetse intressimäära kehtestamise täitevvõimule. Selles asjas aga oli seadusandja jätnud intressimäära täielikult täitevvõimu kehtestada, mistõttu niisugune volitusnorm seaduses ja selle alusel antud määrus on vastuolus põhiseaduse §-ga 113. 1.3. Põhiõigused korruptsioonivastase võitluse altaril 24. detsembril 2002 tunnistas Riigikohus põhiseadusevastaseks ja kehtetuks mitu korruptsioonivastase seaduse ja palgaseaduse normi ning rahandusministri 28. jaanuari 2002 määruse nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused». Leian, et antud otsus ja selle pinnalt tehtud järeldused olid seadusandja jaoks edasise korruptsioonivastase võitluse planeerimisel väga olulised. Teemal peatun pikemalt ülevaate punktis 4.2. 1.4. Õigus heale haldusele kui põhiõigus 17. veebruaril 2003 tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996 määrusega nr 268 kinnitatud «Maa enampakkumisega erastamise korra» punkti 47 kehtetuks osas, milles see kohustab enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel igal juhul uue enampakkumise. Antud lahend on märkimisväärne eeskätt põhiseaduse § 14 sisustamise seisukohast. Nimetatud sätte järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtete analüüs viis Riigikohtu järelduseni, et põhiseaduse §-st 14 tuleneb isiku õigus heale halduse tavale. Eestis on hea halduse põhimõtteid omaks võetud nii haldus- kui ka kohtupraktikas. Vastavad põhimõtted sätestati ka 1. jaanuaril 2000 jõustunud halduskohtumenetluse seadustikus ja 1. jaanuaril 2002 jõustunud haldusmenetluse seaduses. Konkreetses kohtuasjas leidis Riigikohus, et maareformi käigus toimuv haldusmenetlus peab vastama haldusõiguse printsiipidele, mis tulenevad muuhulgas põhiseaduse §-ga 14 tagatud õigusest heale haldusele, õiguse üldpõhimõtetest ja põhiseaduse printsiipidest. Märgin täiendavalt, et õiguskantsleri kantseleis läbiviidud menetluste puhul olen tihti tunnetanud vajadust hea halduse tava kontseptsiooni järele, milles sisalduksid riigiametnikele ühtsed ametialased ja eetilised kodanikega suhtlemise standardid. 1.5. Omavalitsuse taotlus Riigikohtule Tartu Linnavolikogu esitas Riigikohtule taotluse kontrollida sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõike 4 vastavust põhiseadusele. 1. juulil 2002 jõustunud uue põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 annab omavalitsustele õiguse esitada Riigikohtule taotlusi kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega vastuolus olevate õigustloovate aktide kohta. Kõnesolev taotlus oli viidatud sätte rakendamisel esimene ja seega pretsedenti loov. Riigikohus otsustas oma 21. veebruari 2003 otsusega jätta Tartu Linnavolikogu taotlus läbi vaatamata. Riigikohus leidis, et kohaliku omavalitsuse volikogul pole pädevust algatada õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrolli teiste isikute õiguste kaitseks. Samas märkis Riigikohus, et taotlus olnuks lubatav, kui kohaliku omavalitsuse volikogu oleks vaidlustanud selle, et riik on jätnud eraldamata raha, mis on seadusega omavalitsusele tagatud. Vastav tagatis tuleneb põhiseaduse §-st 154. Õiguskantsler nõustub Riigikohtu seisukohaga, leides et põhiseadusest tulenev omavalitsuse finantsgarantii tähendab, et omavalitsusele kaetakse seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulud. Antud juhul laiendasid omavalitsused omavoliliselt riikliku kohustuse ulatust, makstes toimetulekutoetusi seadusega nõutust suuremas ulatuses. Selliste kulutuste hüvitamist finantsgarantii ei taga. Seetõttu ei läinud sotsiaalhoolekande seaduse vaidlustatud säte ka vastuollu omavalitsuse põhiseadusliku tagatisega. Täiendavalt märgin, et sisuline vaidlus sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõike 4 põhiseadusepärasuse küsimuses on läbi õiguskantsleri taotluse jõudnud tänaseks ikkagi Riigikohtusse. Täpsemalt analüüsin seda teemat ülevaate punktis 3.1. 1.6. Karistusseadustiku tagasiulatuv jõud 17. märtsil 2003 otsustas Riigikohtu üldkogu tunnistada karistusseadustiku rakendamise seaduse vastuolus olevaks põhiseaduse § 23 lõike 2 teise lausega koostoimes § 12 lõike 1 esimese lausega osas, milles seadus ei näe ette kriminaalkoodeksi järgi mõistetud vabadusekaotust kandva isiku karistuse vähendamist karistusseadustiku eriosa vastavas paragrahvis sätestatud vangistuse ülemmäärani. Põhiseaduse § 23 lõike 2 teine lause näeb ette, et kui seadus sätestab pärast õiguserikkumise toimepanemist kergema karistuse, kohaldatakse kergemat karistust ja § 12 lõike 1 esimese lause järgi on kõik seaduse ees võrdsed. Antud juhul ei näinud karistusseadustiku rakendamise seadus ette kergema karistuse kohaldamist isikutele, kes on kriminaalkoodeksi järgi kuriteo eest süüdi mõistetud ja kelle karistus on pikem, kui uus karistusseadustik samasuguse teo eest ette näeb. Riigikohtule esitatud seisukohas leidis õiguskantsler, et karistusseadustiku regulatsioon piirab tõepoolest põhiseaduse § 23 lõike 2 teises lauses sätestatud põhiõigust, kuid see piirang on sobiv, vajalik ja mõõdukas ning seetõttu põhiseadusega kooskõlas. Õiguskantsler ei pidanud mõistlikuks, et riik hakkab ümber vaatama jõustunud kohtuotsuste alusel karistust kandvate isikute karistusi. Riigikohtu üldkogu leidis, et isiku põhiseaduslikku õigust kergemale karistusele on riivatud ja antud juhul ei olnud see piirang mõõdukas. Varguse eest suures ulatuses nägi kriminaalkoodeks karistuseks ette vabadusekaotuse kolmest kuni kaheksa aastani, karistusseadustik aga vangistuse kolmekümnest päevast kuni viie aastani. Seega alandas uus seadus varguse eest ettenähtava vangistuse alam- ja ülemmäära. Sellega eeldatakse, et seadusandja arvates on varguse eest ettenähtud vangistuse pikkus vastavuses süü suurusega ning see asjaolu võimaldab mõjutada süüdlast edaspidi hoiduma süütegude toimepanemisest, arvestab õiguskorra kaitsmise huvisid ning tagab sellega karistuse eesmärkide saavutamise. Riigikohus tunnistas karistusseadustiku rakendamise seaduse vastava sätte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Riigikohtu otsusest tulenevalt esitas prokuratuur Riigikohtule taotlused 58 süüdimõistetu karistusest vabastamiseks või selle kergendamiseks. 2. Vabariigi Presidendi järelevalvetegevus Andes ülevaate õigustloovate aktide vastavusest põhiseadusele, ei saa minna mööda Vabariigi Presidendi põhiseaduslikust vetost. Kasutades põhiseaduse §-st 107 tulenevat õigust, on Vabariigi President seni jätnud seaduse välja kuulutamata ja saatnud selle Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks 43 korral. Nendest kaks viimast korda mahub ajavahemikku, mida käesolev ülevaade käsitleb. 2.1. Kutsenõukogude moodustamine Vabariigi President jättis 11. detsembril 2002 välja kuulutamata Riigikogu poolt 20. novembril 2002 vastu võetud kutseseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse. Vabariigi President leidis, et nimetatud seaduse § 3 lõige 1 ei taga töötajate ja tööandjate esindajate organisatsioonidele võimalust nimetada enda vabalt valitud esindajad kutsenõukogudesse kui vastava tegevusvaldkonna töötajate, tööandjate, kutse- ja erialaühenduste ning riigi koostööorganisse. Seetõttu oli seadus vastuolus ühinemisvabaduse ja organiseerimisõiguse kaitse konventsiooni (Riigikogu ratifitseeris 22. septembril 1993) artikli 3 lõikega 1 ja 2 koostoimes põhiseaduse §-ga 3 ja § 123 lõikega 2. Vaidlustatud seaduse § 3 lõige 1 andis kutsenõukogu põhimääruse kehtestamise Vabariigi Valitsuse pädevusse. Riigikogu muutis presidendi ettepanekul vaidlustatud seadust. 22. jaanuaril 2003 vastu võetud seadusega sätestati, et kutsenõukogude koosseisud esitab Vabariigi Valitsusele kinnitamiseks sotsiaalminister, kes tugineb kutsenõukogu koosseisu moodustamisel vastaval kutsealal tegutsevate töötajate, tööandjate, kutse- ja erialaühenduste ning riigi esindajate ettepanekutele. Sellega viidi seadus kooskõlla konventsiooni nõuetega. 2.2. Tudengite toimetulekutoetused Vabariigi President jättis 30. detsembril 2002 välja kuulutamata Riigikogu poolt 10. detsembril 2002 vastu võetud sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, millega arvati tudengid toimetulekutoetuse saamisel perekonna hulka ning anti kohalikele omavalitsustele laialdased volitused toimetulekutoetuse andmise üle otsustamisel. Riigikogu otsustas Vabariigi Presidendi ettepanekul seadust muuta, kuid eelnõu menetlemine jäi pooleli. 27. veebruaril 2003 tegi õiguskantsler Riigikogule ettepaneku viia sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõige 4 kooskõlla põhiseaduse § 28 lõikes 2 sätestatud igaühe õigusega saada riigilt abi puuduse korral ning põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga. Riigikogu võttis sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse vastu 7. augustil 2003 ning Vabariigi President kuulutas selle 21. augustil 2003 välja. Uue seadusega kaotati seadusest õiguskantsleri ja presidendi osundatud vastuolud põhiseadusega. Õiguskantsleri kantseleis antud küsimuses läbiviidud menetlust käsitleb ülevaate punkt 3.1. 3. Õiguskantsleri järelevalvetegevus Põhiseaduse § 139 kohaselt on õiguskantsler oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla. Ülevaateperioodil tegi õiguskantsler akti vastu võtnud organitele õigustloovate aktide kooskõlla viimiseks 17 ettepanekut. Neist 3 ettepanekut tegi õiguskantsler Riigikogule. Ühel korral pöörduti ettepanekuga ministri poole. Ülejäänud 13 juhul vaidlustas õiguskantsler kohaliku omavalitsuse volikogude määrused. Juhin tähelepanu sellele, et paljudel juhtudel, mil õiguskantsler näeb puudusi erinevate tasandite õigusloomes, püüab ta jõuda põhiseaduspärase lahenduseni koostöös akti andjaga. Seepeale viivad akti andjad ise aktidesse sisse muudatused, mistõttu ei ole täiendava ettepaneku tegemine enam otstarbekas. Teise võimalusena kasutab õiguskantsler ka seadusest tulenevat õigust pöörduda akti andja poole mitte ettepaneku, vaid märgukirjaga, kus juhib tähelepanu mõne õigusakti või koguni õigusvaldkonna korrastamise vajadusele. Samas pean märkima, et sellised märgukirjad kui ettepanekute nn pehmemad vormid, mis ei seo akti andjat põhiseadusest tuleva 20-päevase tähtajaga akti puuduste kõrvaldamiseks, jäävad pahatihti akti andja poolt piisava tähelepanuta. Seetõttu pean vajalikuks tulevikus rangema kontrolli läbiviimist õiguskantsleri märgukirjade täitmise üle, eriti täitevvõimu osas. Samuti pean oluliseks kasutada senisest tõhusamalt õiguskantsleri põhiseaduslikku volitust teha akti andjale ettepanek akt põhiseadusega kooskõlla viia ühes edasise väljundiga pöörduda Riigikohtusse taotlusega akti kehtetuks tunnistamiseks. Septembrist 2002 kuni augustini 2003 paluti õiguskantsleril kontrollida seaduste ning täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide vastavust põhiseadusele ja seadustele 211 korral. Järgnev skeem annab ülevaate avalduste jagunemisest õigustloovate aktide lõikes.

3.1. Õigustloovad aktid – Riigikogu Ülevaateperioodil esitati õiguskantslerile 116 avaldust, milles paluti kontrollida seaduste kooskõla põhiseadusega. Õiguskantsler tegi Riigikogule 3 ettepanekut seaduste põhiseadusega kooskõlla viimiseks. Järgnevalt annan ülevaate töötuskindlustuse seaduse ning sotsiaalhoolekande seadusega seotud probleemidest. Maksukorralduse seaduse küsimust käsitlen pikemalt ülevaate punkti 4.5 juures. 3.1.1. Töötuskindlustuse seaduse vastuolu põhiseadusega Õiguskantslerile esitati kolm avaldust, milles paluti kontrollida töötuskindlustuse seaduse vastavust põhiseadusele. Riigikogu võttis nimetatud seaduse vastu 13. juunil 2001 ning see jõustus 1. jaanuaril 2002. Töötuskindlustus on sundkindlustuse liik, mille eesmärk on hüvitiste maksmine töötajale ja teenistujale töötuks jäämise, töölepingute ja teenistussuhete kollektiivse ülesütlemise ning tööandja maksejõuetuse korral. Töötuskindlustusmakset maksavad kindlustatu ise ning tema tööandja, seda ka juhul, kui tööandjaks on riik või kohalik omavalitsus. Töötav vanaduspensioniealine isik kuulus vastavalt töötuskindlustuse seaduse § 3 lõikele 1 ja § 40 lõikele 1 kindlustatute hulka ning oli kohustatud tasuma töötuskindlustusmakset. Seaduse § 6 lõikest 1 tulenevalt ei olnud aga vanaduspensionäril õigust saada töötuskindlustushüvitist, kuna töö kaotamise korral ei võeta teda töötuna arvele. Õiguskantsler leidis, et sellega on rikutud põhiseaduse §-st 12 tulenevat võrdse kohtlemise printsiipi. Järgnevalt tuli leida vastus küsimusele, kas töötuskindlustuse seadusest tuleneval ebavõrdsel kohtlemisel on mõistlik põhjus või mitte. Põhiseaduse § 12 lõike 1 esimeses lauses on väljendatud üldise võrdsusõiguse põhimõte, mille kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Antud juhul tuleneb sellest eeldus, et isikuid, keda käsitletakse võrdsetena kindlustusmakse tasumisel, tuleb ka kindlustushüvitise väljamaksmisel kohelda ühtemoodi. Töötuskindlustuse seadusega koheldi töötavaid vanaduspensionäre võrreldes teiste kindlustatud isikutega ebavõrdselt, kohustades neid tasuma kindlustusmakset, kuid võttes neilt õiguse saada töötuskindlustushüvitist. Õiguskantsler leidis, et seadusandjal ei olnud ebavõrdseks kohtlemiseks sellist mõistlikku põhjust, mis võiks õigustada üldise võrdsusõiguse riivamist. Seetõttu asus õiguskantsler seisukohale, et töötuskindlustuse seaduse § 40 lõige 1 koostoimes § 6 lõike 1 punktiga 1 on põhiseaduse § 12 lõike 1 esimese lausega vastuolus. 11. septembril 2002 tegi õiguskantsler Riigikogule ettepaneku viia töötuskindlustuse seaduse regulatsioon põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu nõustus õiguskantsleri ettepanekus toodud seisukohtadega ning võttis 22. oktoobril 2002 vastu töötuskindlustuse seaduse täiendamise seaduse, mis jõustus 1. novembril 2002. Töötavad vanaduspensionärid ei ole töötuskindlustuse seaduse uue redaktsiooni kohaselt enam kindlustatuteks ega pea tasuma kindlustatu kindlustusmakset. Tööandja kohustus tasuda vanaduspensionärist töötaja eest kindlustusmakset säilis. 3.1.2. Sotsiaalhoolekande seaduse vastuolu põhiseadusega Novembris 2002 pöördus õiguskantsleri poole ühendus «Noored Mõõdukad» palvega kontrollida sotsiaalhoolekande seaduse kooskõla põhiseadusega. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõige 4 sätestas, et toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi üürilepingut kooskõlas elamuseaduse §-ga 29. Seega oli toimetulekutoetuse maksmine seostatud iseseisva eluruumi kasutamisega isiku poolt ning kehtiva regulatsiooni järgi ei saanud toimetulekutoetust taotleda üliõpilased, kes kasutasid eluruumi või selle osa sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõikes 4 sätestatust erineval alusel. 10. detsembril 2002 võttis Riigikogu vastu sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, millega laiendati toimetulekutoetuse taotlemist võimaldavate eluruumi kasutamise õiguslike aluste ringi, ent president jättis nimetatud seaduse välja kuulutamata. 27. veebruaril 2003 pöördus õiguskantsler Riigikogu poole palvega viia kehtiva sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõige 4 põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu toetas õiguskantsleri ettepanekut ning kohustas sotsiaalkomisjoni algatama eelnõu seaduse kooskõlla viimiseks põhiseadusega. 30. juunil 2003 katkestas Riigikogu sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse eelnõu menetlemise. Põhiseaduse § 142 lõike 2 järgi pöördub õiguskantsler Riigikohtu poole palvega tunnistada akt kehtetuks juhul, kui see ei ole viidud põhiseadusega kooskõlla kahekümne päeva jooksul vastava ettepaneku saamisest. Võimalusel on õiguskantsler seadusega ette nähtud kahekümnepäevasesse tähtaega suhtunud paindlikult. Antud juhul leidis õiguskantsler siiski, et Riigikogule tehtud ettepanekust möödunud neli kuud on olnud piisavalt pikk aeg, et seadus põhiseadusega kooskõlla viia, ning pöördus 2. juulil 2003 Riigikohtu poole taotlusega tunnistada sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõige 4 osaliselt kehtetuks. Õiguskantsler leidis, et sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõikes 4 sätestatust erinevatel alustel eluruumi kasutajate väljaarvamine toimetulekutoetuse saamiseks õigustatud subjektide ringist on vastuolus põhiseaduse § 28 lõikes 2 sätestatud igaühe õigusega saada riigilt abi puuduse korral koosmõjus põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga. Sotsiaalse õigusriigi põhimõte koosmõjus võrdse kohtlemise printsiibiga nõuab, et kui riik on loonud toimiva sotsiaalhoolekande süsteemi, ei saa ta osasid oma kodanikke vastavast teenusest osasaamisest meelevaldselt välistada. Ebavõrdne kohtlemine on vaid siis põhiseaduspärane, kui selleks on mõistlik põhjus. Õiguskantsler leidis, et mõistlik põhjus ebavõrdseks kohtlemiseks puudus. 7. augustil 2003 võttis Riigikogu vastu sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, millega laiendati toimetulekutoetuse määramisel arvesse võetavate eluruumi kasutamise õiguslike aluste ringi. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 21. augustil 2003. Kuigi õiguskantsler pöördus esitatud 116 avalduse puhul Riigikogu poole ettepanekutega vaid kolmel korral, ei saa öelda, et kõik ülejäänud avaldused olnuks alusetud ning nendes püstitatud probleemid vähetähtsad. Järgnevalt peatun enim kõlapinda leidnud menetlustel, kus osadel juhtudel jõuti Riigikogu, täidesaatva riigivõimu ning õiguskantsleri kantselei koostöös põhiseaduspäraste lahendusteni. Teistel puhkudel on aga õiguskantslerile antud kirjalikud ja suulised lubadused õigusruumi korrastada veel täitmata. Lisaks allpool toodud kaasustele juhin ülevaate punktides 4.1 kuni 4.8 tähelepanu ka suurematele probleemide valdkondadele, kus lahenduse leidmine nõuab juba komplekssemat lähenemist. 3.1.3. Põhiseadusliku kohtusse pöördumise õiguse piiramine Advokaadibüroo pöördus õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida maksukorralduse seaduse § 151 lõike 1 teise lause vastuolu põhiseaduse ja seadusega. Viidatud sätte kohaselt on maksukohustuslasel või muul menetlusosalisel, kelle taotlus jäi vaidemenetluses rahuldamata või kelle õigusi vaidemenetluses rikuti, õigus pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse. Kui asjas on tehtud vaideotsus, esitatakse kohtusse kaebus vaideotsuse peale. Seeläbi piirati avaldaja hinnangul maksukorralduse seaduse kui lihtseadusega isiku õigust pöörduda kohtusse ja vastavas kohtus vaidlustatavate haldusaktide hulka. Põhiseaduse § 15 tagab igaühe õiguse pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse. Põhiseaduse § 104 lõike 2 punkti 14 kohaselt on kohtumenetluse seadused konstitutsioonilised seadused, mida saab vastu võtta vaid Riigikogu koosseisulise häälteenamusega ja mis on oma õigusjõult lihtseadustest kõrgemalseisvad. Käesoleval juhul on selleks kõrgemalseisvaks seaduseks halduskohtumenetluse seadustik, mis näeb ette kaebuse esitamise haldusakti peale, mitte aga vaideotsuse peale. Õiguskantsler leidis, et maksukorralduse seaduse § 151 lg 1 teises lauses sätestatud korra järgimise puhul on tõepoolest lihtseadusega piiratud isiku õigust pöörduda kohtusse ja kohtus vaidlustatavate haldusaktide hulka. Kuigi see vastuolu on tõlgendamise teel ületatav – tuleb kohaldada otse halduskohtumenetluse seadustikku –, läheb taoline regulatsioon vastuollu õigusselguse põhimõttega ning ei taga isikutele piisavat õiguskaitset. Õiguskantsler pöördus kõnealuses menetluses teabenõudega rahandusministri ja justiitsministri poole. Rahandusminister leidis, et maksukorralduse seadus ei ole põhiseadusega vastuolus, kuid lubas kaaluda seaduse muutmist, sest eespool nimetatud sätet on praktikas tõlgendatud mitmeti. Ka justiitsminister pidas vajalikuks maksukorralduse seaduse § 151 teise lause muutmist, tagamaks õigusselgus ja efektiivne õiguskaitse. Lisaks informeeris õiguskantsler kõnealuses menetluses tõusetunud küsimusest märgukirjaga ka Riigikogu rahanduskomisjoni. Täna pean nentima, et seni ei ole Vabariigi Valitsus ega Riigikogu komisjon asjakohast seadusemuudatust algatanud. 3.1.4. Reklaami keelustamine ETV-s Eesti Televisiooni (ETV) juhatuse esimees palus õiguskantsleril kontrollida ringhäälinguseaduse muudatuste vastavust põhiseadusele. Riigikogu võttis 19. detsembril 2001 vastu ringhäälinguseaduse muutmise seaduse, millega keelustati ETV-s reklaam alates 1. juulist 2002. Muudetud ringhäälinguseaduse § 291 kohaselt ei tohi Eesti Raadio ja Eesti Televisioon üldjuhul reklaami ja otsepakkumist edastada ega kasutada sponsoreid oma saadete ja programmide hankimiseks, tootmiseks ja edastamiseks. Avaldaja leidis, et taolised piirangud rikuvad ebaproportsionaalselt ETV kui avalik-õigusliku juriidilise isiku põhiseaduse §-ga 45 tagatud väljendusvabadust – igaühe õigust vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Samuti juhtis avaldaja tähelepanu, et seadusandja jättis reguleerimata, mis saab ETV poolt enne seadusemuudatuse tegemist sõlmitud reklaamilepingutest. ETV oli selleks ajaks sõlminud 66 pikaajalist reklaamilepingut, millega kohustuti edastama reklaami ja teavet sponsori kohta ka pärast 1. juulit 2002. ETV kaotab reklaamikeelu tõttu suure osa planeeritud reklaamitulust, peab maksma leppetrahve ning omandab ebausaldusväärse lepingupartneri maine, leidis avaldaja. Menetluse käigus asus õiguskantsler seisukohale, et ETV puhul ei ole antud juhul võimalik rääkida põhiseaduse § 45 riivest, sest väljendusvabadus laieneb juriidilistele isikutele vaid niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkidega ning selliste õiguste ja vabaduste olemusega. Õiguskantsler leidis, et reklaami ja otsepakkumiste edastamine ning sponsorlus ei kuulu ETV kui avalik-õigusliku ringhäälingu seadusest tulenevate eesmärkide ja ülesannete hulka. Reklaami, otsepakkumiste ja sponsorluse kui informatsiooni levitamise viiside puhul on ETV jaoks tegu finantseerimisvahendite hankimise ehk siis ühe ETV võimaliku tulu liigiga. Seega ei ole ringhäälinguseadus selles osas põhiseadusega vastuolus. Menetluse käigus analüüsiti ka õiguslikku probleemi, mis tekkis seoses ETV poolt sõlmitud reklaamilepingutega, mille tähtajad lõpevad pärast 1. juulit 2002. Õiguskantsler tegi kindlaks, et Riigikokku esitatud ringhäälinguseaduse muutmise seaduse eelnõu algtekst nägi ette taoliste lepingute alusel näidatava reklaami jätkumise. Vastuvõetud seadus aga sellist eriregulatsiooni enam ei sätestanud, mistõttu tekkis õiguslünk. Õiguskantsler saatis märgukirjad Riigikogu kultuurikomisjonile ja Kultuuriministeeriumile, kus juhtis tähelepanu, et riik peab võimalikult kiiresti määratlema nende ETV poolt sõlmitud lepingute õigusliku staatuse, hoidmaks ära õigussegaduse ning võimaliku varalise kahju tekkimise. Komisjon ja ministeerium (Vabariigi Valitsuse kaudu) vastavat seadusemuudatust kahjuks ei algatanud. Riigile olulist rahalist kahju tekitada võinud olukord lahenes rahuldavalt vaid tänu ETV lepingupartnerite mõistvale suhtumisele. 3.1.5. Kaitseväeteenistuse seaduse eelnõu vastuolu põhiseadusega Riigikogu riigikaitsekomisjon palus õiguskantsleril kontrollida Vabariigi Valitsuse poolt algatatud kaitseväeteenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu vastavust põhiseadusele. Eelnõuga kavatseti anda Vabariigi Valitsuse pädevusse järgmiste sõjalise valmisoleku tõstmisel või mobilisatsiooni läbiviimisel reservväelaste suhtes rakendatavate piirangute üle otsustamine: 1. Eestist lahkumise keeld; 2. kohustus teatada riigikaitseosakonnale oma elu- ja töökoha ning sidevahendite andmed, millelt ta on kättesaadav kaitseministri määrusega kehtestatud tähtaja jooksul, ning teavitada riigikaitseosakonda viivitamatult nende andmete muutumisest. Õiguskantslerile esitati küsimus, kas selline regulatsioon, mis piirab isiku põhiõigusi – õigust Eestist lahkuda (põhiseaduse § 35) ning õigust vabalt liikuda ja elukohta valida (põhiseaduse § 34) – on põhiseadusega kooskõlas. Läbiviidud analüüsi tulemusena leidis õiguskantsler, et eelnõus esitatud piirangud on põhiseaduse alusel võimalikud, sest põhiseaduse § 124 lõige 3 lubab piirata nimetatud põhiõigusi muuhulgas riigikaitse ja kaitseväeteenistuse huvides. Samas saab õigusi ja vabadusi piirata üksnes seaduses ettenähtud juhtudel ja korras; kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused peab seadusandja otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Õiguskantsler võttis seisukoha, et eelnõus ettenähtud piirangute kehtestamine Vabariigi Valitsuse otsustuse põhjal ei ole põhiseadusega kooskõlas olukorras, kus seadusandja jätab erineva mõjuga piirangute üle otsustamise täielikult Vabariigi Valitsuse pädevusse, kusjuures ei nähta ette kriteeriume kummagi piirangu valikuks. Õiguskantsleri seisukohast lähtuvalt viidi eelnõu edasisel menetlemisel reservväelaste Eestist lahkumise keelu ning oma elu- ja töökoha ning sidevahendite andmete esitamise kohustuse tingimused seaduse teksti. Riigikogu võttis sõjaaja riigikaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse vastu 22. jaanuaril 2003, nähes seaduses ette tingimused, millal valitsus võib kehtestatud piiranguid (Eestist lahkumise keeld, oma elu- ja töökoha ning sidevahendite andmete teatamise kohustus) rakendada. 3.1.6. Aktsiate registreerimine väärtpaberite keskregistris Laekunud taotluste alusel kontrollis õiguskantsler äriseadustiku § 228 lõike 1 ja § 233 lõike 2 ning Eesti väärtpaberite keskregistri seaduse § 2 lõike 1 punkti 3 ning § 88 lõigete 3 ja 7 vastavust põhiseadusele. Osundatud seaduste järgi peavad kõikide Eestis registreeritud aktsiaseltside aktsiad olema registreeritud Eesti väärtpaberite keskregistris. 1. jaanuaril 2001 jõustunud regulatsioonid nägid ette, et aktsiaseltsid loetakse sundlõpetatuks, kui nende aktsiad ei ole 1. jaanuariks 2003 kantud väärtpaberite keskregistrisse. Menetluse käigus kontrollis õiguskantsler, kas aktsiate registreerimise nõue ning rakendatav sanktsioon – sundlõpetamine – on proportsionaalsed saavutatava eesmärgiga. Õiguskantsler leidis, et aktsiate registreerimise nõue on õigustatud ja põhiseaduspärane, kuna sellega korrastatakse äriühingute õiguslikud suhted, tõstetakse aktsiate käibekindlust ning tagatakse Eesti majanduskeskkonna läbipaistvus ja usaldusväärsus. Tegemist on legitiimse eesmärgiga, mida ei oleks võimalik saavutada vabatahtliku registreerimise võimaldamise või üksnes teatud aktsiaseltside suhtes kehtiva registreerimiskohustuse ettenägemise kaudu. Samas leidis õiguskantsler, et seadusega sätestatud sanktsioon – aktsiaseltsi sundlõpetamine ilma varem äriühingu suhtes kergemat mõjutusvahendit rakendamata oli ebaproportsionaalselt karm ning seetõttu vastuolus põhiseadusega. Arvestades registreerimisavalduste kuhjumist 2002. aasta lõpuperioodile ning aktsiate ümberregistreerimiseks vajalike toimingute tegemisega hilinemist suure hulga registreerimiskohustusest hõlmatud äriühingute poolt, töötati Justiitsministeeriumis välja Eesti väärtpaberite keskregistri seaduse § 88 ja äriseadustiku § 71 muutmise seaduse eelnõu, mis võeti Riigikogus vastu 17. detsembril 2002 ja jõustus 31. detsembril 2002. Seadusega pikendati aktsiate registreerimise tähtaega 16. septembrini 2003. Samuti muudeti sanktsioone paindlikumaks ning seati nende rakendamine sõltuvusse mitte kindlaks kuupäevaks registrikande tegemisest, vaid vastava avalduse või taotluse esitamise kuupäevast. Seega kaotas Riigikogu rakendatava sanktsiooni ebaproportsionaalsuse osas vastuolu põhiseadusega. 3.2. Õigustloovad aktid – täidesaatev riigivõim Möödunud 12 kuu jooksul pöörduti õiguskantsleri poole 24 Vabariigi Valitsuse määruse ja 27 ministri määruse põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimiseks. Vabariigi Valitsuse määruste kohta ei teinud õiguskantsler ülevaateperioodil ühtegi ettepanekut. Ühelt poolt tuleb märkida, et õiguskantsleri sõnaõigusega osavõtt Vabariigi Valitsuse istungitest on võimaldanud muuta põhiseadusevastast õigust eelkontrolli korras enne selle kehtima hakkamist. Teisalt juhtis õiguskantsler Vabariigi Valitsuse ning ministeeriumidega suhtlemisel põhiseadusevastastele sätetele tähelepanu märgukirjadega, mille tulemusel viis täitevvõim mõnikord ka määrused kõrgemalseisva õigusega kooskõlla. Ainsa ettepaneku täidesaatva riigivõimu õigustloovate aktide osas tegi õiguskantsler 17. detsembril rahandusministrile sõiduauto erisoodustuse hinna määramise korra kohta. Vastavat menetlust käsitlen pikemalt ülevaate punktis 4.5. Järgnevalt soovin peatuda mõnedel huvipakkuvamatel kaasustel, kus toodud probleemid on kahjuks täidesaatva riigivõimu õigusloomele tüüpilised. 3.2.1. Määrused uues õigusolustikus Siseriikliku õiguse harmoneerimata jätmine on aastast aastasse korduv tüüpprobleem. Uue seadusandluse vastuvõtmise tõttu lähevad varem seadustega kooskõlas antud Vabariigi Valitsuse määrused uute regulatsioonidega vastuollu. Tulemuseks on segane olukord, kus õiguse adressaadid ei tea, millest lähtuda. Õiguskantsler on taolistele probleemidele pidevalt nii eelkontrolli raames kui ka märgukirjadega järelkontrolli korras tähelepanu juhtinud. Ministeeriumite edasine tegevus on siin enamjaolt piirdunud õiguskantslerile vastuskirjades antud suurejooneliste lubadustega. 3.2.1.1. Määrused uues õigusolustikus – põhiseadusjärgsed määrused Lähtuvalt avaldusest, mis puudutas praktikas tõusetunud probleeme seoses võlaõigusseaduse § 218 lõike 2 rakendamisega, kontrollisin Vabariigi Valitsuse 4. aprilli 1995 määrusega nr 165 kinnitatud «Kaupluse töö üldeeskirja» punkti 44 kooskõla seaduste ja põhiseadusega. Üldeeskirja punkt 44 näeb ette tarbija ja müüja lahkarvamuse korral ekspertiisi tegemise kauba või teenuse puuduste kindlaksmääramiseks. Selle punkti teise lause kohaselt kannab ekspertiisikulud süüdiolev pool. Samas sätestab võlaõigusseaduse viidatud säte tarbija kaitseks müüja vastutuse ja tõendamiskohustuse. Leian, et Vabariigi Valitsus ei saa sekkuda määrusega müüja ja tarbija vahelistesse võlaõiguslikesse suhetesse ning reguleerida ekspertiisikulude jaotust, pannes tarbijale seadusest mittetulenevaid varalisi kohustusi. Müüja ja tarbija vaheliste lahkarvamuste korral lähtutakse võlaõigusseadusest, mille kohaselt peab kulud kandma müüja. Kui tarbija õiguste tagamiseks peab ekspertiisikulud tasuma asjale puudused tekitanud isik, tuleb see ette näha seaduses. Määrusega sätestatud tarbija kohustus kanda ekspertiisikulud on antud volitusnormi piire ületades ja on vastuolus võlaõigusseaduse ning tarbijakaitseseadusega. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis ettevalmistamisel olev Vabariigi Valitsuse 4. aprilli 1995 määruse nr 165 muutmise eelnõu tunnistab kehtetuks kaupluse töö üldeeskirja IV peatüki «Kauba garantii ja ümbervahetamine» ning selles sisalduva punkti 44. Õiguskantslerile esitas avalduse isik, kes leidis, et Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996 määruse nr 267 «Maa ostueesõigusega erastamise kord» punkt 24 ei ole kooskõlas põhiseadusega, kuna isik ei saa oma õiguste rikkumisest õigeaegselt teada ning seetõttu seda kohtus tähtaegselt vaidlustada. Korra punkt 24 näeb ette, et erastamise korraldaja või tema poolt volitatud isik esitab erastamise otsuse erastajale allkirja vastu tutvumiseks. Kui ostja ei ole nõus otsuses fikseeritud tingimustega, on tal kehtestatud korra kohaselt õigus esitada kaebus. Maareformi seadusest tuleneb, et ostueesõigusega erastamine on toiming, mis välistab sama maa suhtes õigustatud subjektile maa tagastamise. Ostueesõigusega erastamine tuleb otsustada enne sama maa kohta käiva tagastamise avalduse lahendamist. Tagastamise õigustatud subjekti teavitamist ostueesõigusega erastamise otsusest kord ette ei näe. Haldusmenetluse seaduse kohaselt tuleb isikut teavitada teda puudutavast haldusaktist. Korra rakendajad lähtuvad korras sätestatust, et ostueesõigusega erastamise otsusest tuleb teavitada erastajat; tagastamise subjekti teavitamist ette nähtud ei ole. Teavitamata jätmise korral kannatavad õiguskindlus ja õiguspärase ootuse põhimõte. Õiguskantsler pöördus Vabariigi Valitsuse poole märgukirjaga, milles tegi ettepaneku viia maa ostueesõigusega erastamise korda sisse muudatus, mille kohaselt tuleks erastamise otsusest teavitada sama maa suhtes tagastamise subjekti. Riigikantselei vastuse kohaselt tehti keskkonnaministrile ülesandeks esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekud korra muutmiseks; muutmise eelnõu Riigikantseleile esitamise tähtajaks oli 28. veebruar 2003. Kahjuks ei ole vastavat korda seni muudetud. Kui toodud näidetes läksid algselt kooskõlas põhiseaduse ja seadustega antud määrused kõrgemalseisva õigusega vastuollu pärast uute seaduste (võlaõigusseaduse ja haldusmenetluse seaduse) vastuvõtmist, siis praktikas on ette tulnud ka juhtumeid, kus välja töötatud määrus on küll kooskõlas määruse aluseks oleva seadusega, kuid läheb vastuollu teiste seadustega. Sellise tulemuseni on kerge jõuda olukorras, kus ühe määrusega soovitakse hakata reguleerima volitusnormi eesmärgist välja jäävaid õigussuhteid. Teisisõnu loodab täitevvõim sobiva volitusnormi olemasolul selle kattevarjus saavutada two-in-one põhimõttel ka antud teemal kõrvalisi, kuid mõnikord isegi olulisemaid eesmärke. Selline tegevus võib esmapilgul tunduda ratsionaalne, kuid pikemas perspektiivis vaadatuna ei ole nii õigusselguse põhimõttest kui ka põhiseaduslikest väärtustest lähtudes taolisel õiguse optimeerimisel õigustust. Põhiseadus lubab anda määrusi vaid seaduse alusel ja täitmiseks. See nõue tähendab, et määrus peab olema kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määrusega ei saa reguleerida õigussuhteid, milleks ei ole määrus mõeldud. Samuti ei saa ühe seaduse alusel antud määrus minna vastuollu mõne teise kehtiva seadusega ega lahendada selle teise seaduse reguleerimisalas olevaid küsimusi. Toon ühe näite. Õiguskantsler kontrollis ülevaateperioodil Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu «Mängulaual õnnemängu korraldavas mängukohas viibivate isikute fikseerimise kord» vastavust põhiseadusele ja seadustele. Analüüsides korra kehtestamise aluseks olevaid hasartmänguseaduse sätteid, võis järeldada, et seadusandja eesmärk oli antud juhul volitada Vabariigi Valitsust kehtestama korda, mis tagaks mängukohas viibivatele isikutele seatud nõuete (eelkõige vanusepiir) täitmise ning efektiivse kontrolli nende nõuete täitmise üle (väärteomenetluse läbiviimine nii nõudeid rikkuva mängija kui ka hasartmängukorraldaja suhtes). Samas nähti Rahandusministeeriumis koostatud eelnõuga ette mängukohas viibivate isikute ees- ja perekonnanime, isikukoodi, sünniaja, isikut tõendava dokumendi nimetuse, seerianumbri, väljaandmise aja ja koha ning mängukohta saabumise igakordse kellaaja ja kuupäeva fikseerimine. Lisaks kohustas eelnõu ka hasartmängukorraldajat tegema mängijate dokumentidest koopiaid ning pidama andmekogu kõigi mänguruumis viibivate ja dokumenteeritud isikute kohta. Õiguskantsler leidis, et sellise andmete kogumise ja fikseerimise kaudu läks määruse eelnõu seaduse volitusnormi eesmärgist ja ulatusest kaugemale. Seda tunnistasid ka eelnõu koostajad ise, kelle hinnangul aitaksid planeeritud ranged nõuded kaasa näiteks mängusõltuvuses olevate isikute kindlakstegemisele ning valeraha ja rahapesu vastu võitlemisele. Teisest küljest läksid määrusega kavandatavad piirangud aga ka vastuollu hasartmängija põhiõigusega eraelu puutumatusele (põhiseaduse § 26) ning kohustus pidada andmekogusid piiras hasartmängukorraldaja õigust tegeleda ettevõtlusega (põhiseaduse § 31). Vastavad piirangud võivad küll olla otstarbekad, kuid nende kehtestamine on Riigikogu pädevuses – mõistlik on seda teha läbi rahapesuvastase ja andmekogude pidamist reguleeriva seadusandluse muutmise, mitte aga puhtalt hasartmängu korraldamiseks mõeldud määruste kattevarjus. 3.2.1.2. Määrused uues õigusolustikus – põhiseaduse-eelsed määrused Kuigi põhiseaduse jõustumisest möödus hiljuti 11 aastat, «rikastavad» meie õiguskorda endiselt põhiseaduse-eelsel õiguslikul üleminekuajal kehtestatud määrused. Põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 kohaselt kehtivad põhiseaduse vastuvõtmise ajal toimivad õigusaktid pärast põhiseaduse jõustumist niivõrd, kui need ei ole vastuolus põhiseaduse või põhiseaduse rakendamise seadusega ja seni, kuni need kas tühistatakse või viiakse põhiseadusega täielikku vastavusse. Oluline on siinkohal märkida, et kuna seadusliku volituse nõue Vabariigi Valitsuse ja ministrite määruste andmiseks kehtestati alles põhiseadusega, siis üksnes volituse puudumisel põhiseaduse-eelseid määrusi põhiseadusevastaseks tunnistada ei saa. Kuid vanade määruste puhul tõusetub ka puhtpraktiline küsimus – tuleb teha kindlaks, kas sellised määrused ka tegelikult kaasaegseid õigussuhteid kujundavad või on need järgnenud reformide käigus lihtsalt unustatud kehtetuks tunnistada. Mõlemaid variante saab pidada siiski võrdselt kahetsusväärseteks. Esimesel juhul reguleerivad aegunud ja tihti ajutiseks kasutamiseks antud määrused tänapäeva õiguslikku elu. Teisel juhul aga risustatakse toimimatute õigusaktidega õiguskorda ja tekitatakse seeläbi õigusebaselgust. Õiguskantsler on vanade määruste osas pöördunud tihti erinevate ministeeriumide poole märgukirjadega, juhtides tähelepanu vajadusele tunnistada ajale jalgu jäänud õigusaktid kehtetuks ning võtta vastu uued põhiseaduspärased regulatsioonid. Ülevaateperioodil esitati õiguskantslerile avaldus, milles paluti kontrollida Vabariigi Valitsuse 10. juuni 1992 määruse nr 172 «Ettevõtete, asutuste ja organisatsioonide töötajatele tööülesannete täitmisel saadud vigastuse või muu tervisekahjustusega tekitatud kahju hüvitamise ajutise korra kohta» (edaspidi ajutine kord) vastavust põhiseadusele. Menetluse käigus tehti kindlaks, et osasid ajutises korras sätestatud küsimusi reguleerib paralleelselt ka uue võlaõigusseaduse VII peatükk «Kahju hüvitamine». On selge, et seoses võlaõigusseaduse jõustumisega tuleb tööülesannete täitmisel saadud vigastuse või muu tervisekahjustusega tekitatud kahju hüvitamiseks välja töötada uus regulatsioon. 5. veebruaril 2003 pöördus õiguskantsler märgukirjaga Sotsiaalministeeriumi poole ja pakkus välja erinevad lahendusvariandid – kas seaduse täiendamine asjakohase volitusnormiga ja selle alusel uue korra kehtestamine või kahju hüvitamine otse võlaõigusseaduse alusel. Sotsiaalministeerium ei pidanud antud ajahetkel õigeks ajutise korra kehtetuks tunnistamist, põhjendades seda eelkõige asjaoluga, et võlaõigusseadusest tuleneb kohustus iga kahjunõudega kohtusse pöörduda. Sotsiaalministeerium teavitas õiguskantslerit, et Vabariigi Valitsus on probleemidest teadlik ning uue kutseõnnetus- ja kutsehaiguskindlustuse süsteemi väljatöötamine on kestnud enam kui viis aastat. Õiguskantsleri märgukirjast tulenevalt astus Sotsiaalministeerium siiski samme ka volitusnormi ja uue korra kehtestamiseks. Sotsiaalministeerium saatis kooskõlastamisele töölepingu seaduse eelnõu, millega antakse muuhulgas volitusnorm Vabariigi Valitsusele töötajale tööülesannete täitmisel saadud vigastuse või tervisekahjustusega tekitatud kahju hüvitamise korra kehtestamiseks. Seega lahendaks töölepingu seaduse uues redaktsioonis vastuvõtmine ka 1992. aastast ajutise korrana vastuvõetud määruse kehtimisega kaasnevad probleemid. Õiguskantsler kontrollis advokaadibüroo taotlusel Vabariigi Valitsuse 14. detsembri 1990 määruse nr 188 «Välisriikide firmade esinduste avamise kohta Eesti Vabariigis» vastavust põhiseadusele ja seadustele. Menetluse käigus tehti kindlaks, et nimetatud määrus, mis on seni kehtetuks tunnistamata, on antud ilma volitusnormita. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium teatas õiguskantslerile, et nimetatud määrust praktikas ei rakendata ning lubas valmistada lähemal ajal ette eelnõu määruse kehtetuks tunnistamiseks. Täiendava kontrolli käigus selgus, et seni ei ole ministeerium asjakohast eelnõu valitsusele esitanud. 3.2.2. Rakendusakti puudumine pärsib seaduse toimet Õiguskantsleri poole pöördus keskkonnamõjude hindamisega tegelev ettevõtja seoses kaitstavate loodusobjektide seaduse rakendamisel tõusetunud probleemidega. Osundatud seaduse § 24 lõike 1 kohaselt on kaitsealuste taimede, seente ja loomade ümberasustamine lubatud vaid Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Nimetatud volitusnorm jõustus juba 1994. aastal, kuid Vabariigi Valitsus ei olnud seni nõutavat määrust andnud, mistõttu oli pärsitud seaduse toime. Keskkonnaministeeriumi selgituse kohaselt ilmnes määruse ettevalmistamise käigus vajadus seadust täpsustada. Kaitsealuste taimede, seente ja loomade ümberasustamise põhjendatuse hindamisel on vaja kaaluda projekti või kava põhjendatust elupaiga olulisusest ja üldistest huvidest lähtudes. Õiguskantsler ei saanud nimetatud seisukohaga nõustuda, kuna vastavat diskretsiooninormi seadus ei sisalda. Määrusega saab reglementeerida ainult ümberasustamise protsessi. Kuna seadusega on keelatud elupaikade ja kasvukohtade kahjustamine ulatuses, mis seab ohtu liigi säilimise antud paigas, siis saab määrusega reguleerida üksnes juhtumeid, kus elupaika ei hävitata ega kahjustata. Õiguskantsleri sekkumise tulemusena võttis Vabariigi Valitsus 25. märtsil 2003 vastu määruse nr 95 «Kaitsealuste taimede, seente ja loomade ümberasutamise kord». Sellega kaotati õiguskorras üle 8 aasta püsinud lünk, mis ei võimaldanud realiseerida olulisi majanduslikke või muid huve kaitsealuste objektide ümberasustamise teel. 3.2.3. Kalapüügiõiguse tasumäärade vastuolu seadusega Juhtisin kalapüügiseaduse rakendamise probleemidele tähelepanu oma eelmises ülevaates, kus tegin ka seadusandjale ettepaneku kaaluda kalapüügialaste regulatsioonide läbivaatamist. Ülevaateperioodil paluti õiguskantsleril kontrollida Vabariigi Valitsuse poolt määrustega kehtestatud kalapüügiõiguse tasumäärade vastavust kalapüügiseadusele. Avaldaja arvutuste kohaselt ületas Ida-Viru maakonnas nii 2001. kui ka 2002. aastaks silmutorbikuga püügiks kehtestatud 7-kroonine aastatasu seadusega lubatud piirmäära, milleks oli kolm protsenti väljapüütava kalakoguse harilikust väärtusest. 2002. aastal tõsteti nimetatud piirmäära nelja protsendini, kuid 7-kroonine aastatasu oli ka sellest määrast tunduvalt kõrgem. Pärast õiguskantsleri korduvat sekkumist esitas keskkonnaminister kirjalikult omapoolsed arvestused ja selgitused silmupüügi eest võetava tasu arvestamise küsimuses. Arvestusi põhjendades jättis minister kõrvale ametliku püügistatistika ja tugines Tartu Ülikooli Eesti Mereinstituudi katsepüükide andmetele, kusjuures kirjalikke dokumente katsepüükide tulemuste kohta teabematerjali hulgas ei olnud. Keskkonnaminister leidis, et ametlik statistika ei peegelda täpselt tegelikku väljapüüki, kuna deklareeritakse tegelikust väiksemaid saake ning mõnikord jäävad andmed ka esitamata. Keskkonnaministeeriumi kalavarude osakonna poolt õiguskantslerile esitatud katsepüükide andmed ei olnud korrektselt dokumenteeritud ega kontrollitavad. Taas tõusis päevakorda juba ammu nii Keskkonnaministeeriumi kui Riigikogu ees tõstatatud probleem, et seadus ei sätesta metoodikat, kuidas arvestada kalakoguse harilikku väärtust ja püütud kala kogust. Õiguskantsler saatis keskkonnaministrile märgukirja, milles juhtis tähelepanu asjaolule, et silmutorbiku kalapüügiõiguse tasu ületab seadusega lubatud 4%-lise piirmäära mitmekordselt – Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 2001 määrus nr 439 «Kutselise kalapüügiõiguse tasu määrad 2002. aastaks» vastav säte on kalapüügiseadusega vastuolus. Kuna keskkonnaminister katsepüükide andmetele tuginedes õiguskantsleri seisukohtadega ei nõustunud, pöördus õiguskantsler peaministri poole märgukirjaga, milles juhtis tähelepanu vajadusele korrastada kalapüügiõiguse tasu arvestamise õiguslikud alused, kehtestada asjakohane metoodika, et tasu suuruse arvestamine oleks üheselt mõistetav ning selle seadusele vastavus kontrollitav. Vabariigi Valitsus leidis, et 2002. aasta püügiõiguse tasu on makstud ning tasu alandamine jooksval aastal ei oma enam praktilist tähendust. Vabariigi Valitsus andis 19. novembril 2002 määruse nr 354 «Kutselise kalapüügiõiguse tasu määrad 2003. aastaks», mille kohaselt uus kalapüügiõiguse tasu määr on 1 kroon silmutorbiku eest aastas. Kehtestatud tasu on kooskõlas kalapüügiseadusega, st see ei ületa nelja protsenti eelmisel aastal väljapüütud silmukoguse harilikust väärtusest. Püügiõiguse tasu arvestamise metoodika ja selle kehtestamise õigust sätestav volitusnorm puudub aga seadusest tänaseni, mistõttu on väga keeruline kontrollida selles valdkonnas seaduse järgimist. Õigusselguse ja ametnike tegevuse läbipaistvuse tagamiseks on vaja lihtsat, ametlikel ja avaldatud andmetel põhinevat kalapüügiõiguse tasu arvestamise metoodikat. Märgin veel kord, et kalapüügiseaduse ja selle rakendusaktide probleemidel peatusin ma ka oma ülevaates aasta tagasi, ent edasiminekut antud valdkonna õiguse korrastamisel ei ole toimunud. 3.3. Õigustloovad aktid – kohalik omavalitsus Õiguskantsler analüüsib pidevalt kohaliku omavalitsuse organite õigustloovate aktide kooskõla põhiseaduse ja seadustega. Põhiseaduslik alus selleks tuleneb põhiseaduse § 139 lõikest 1. Õiguskantsleri seaduse § 16 kohaselt saadetakse õiguskantslerile muuhulgas kõigi kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide ärakirjad kümne päeva jooksul nende vastuvõtmisest arvates. Vastav kohustus lasub kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 55 lõike 4 punkti 5 alusel valla- või linnasekretäril. Ülevaateperioodil esitati õiguskantslerile 40 avaldust omavalitsusorganite (linnavolikogud, linnavalitsused, vallavolikogud, vallavalitsused) õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimiseks. Läbiviidud menetluste pinnalt esitasin 13 ettepanekut erinevate omavalitsuste määruste kooskõlla viimiseks põhiseaduse ja seadustega. Neist on käesolevaks ajaks täidetud 10 ja täitmisel 3. Põhiseaduslikku õigust pöörduda Riigikohtusse kohaliku omavalitsuse antud õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks õiguskantsler ülevaateperioodil kasutama ei pidanud. 3.3.1. Peamised puudused Järgnevalt käsitlen omavalitsusorganite õigustloovates aktides esinevaid peamisi puudusi ja tüüpvigu. Analüüsides ülevaateperioodil ilmnenud küsimusi ja kõrvutades neid varasematel aastatel tõusetunud ning õiguskantsleri Riigikogu-ülevaadetes luubi all olnud probleemidega, tuleb tõdeda, et paljuski korduvad sarnased vead aastast aastasse. 3.3.1.1. Põhiõiguste ja -vabaduste piiramine seadusliku aluseta Ebaseaduslike põhiõigusi ja -vabadusi rikkuvate kohustuste kehtestamise tõkestamine õiguskantsleri käsutuses olevate õiguskaitsevahenditega on üks minu prioriteetseid tegevussuundi. Isikute õigusi piirates astuvad omavalitsused seadusandja pädevusmaale, sattudes nii omakorda vastuollu seaduste ja Vabariigi Valitsuse määrustega. Kohalikud volikogud ja valitsused annavad määrusi oma pädevust ületades – kas üldse ilma volitusnormita riigielu küsimusi reguleerima asudes või volitusnormi eesmärgist kõrvale kaldudes, selle sisust ja ulatusest väljudes. Juhtub sedagi, et mõni valla- või linnavalitsus tungib volikogu pädevusmaale või vastupidi. Nimetatud probleemid on õiguskantsleri menetlustes püsivad ning neil tuleb peatuda ka käesolevas ülevaates Riigikogule. Ülevaateperioodist saan tuua järgmised näited, kus kohalikele elanikele kehtestati seadusest mittetulenevaid rahalisi kohustusi. Nii kehtestas Kohtla-Nõmme Vallavolikogu 14. juuni 2001 määrusega nr 30 «Erakorralise või suuremahulise veo eriloa väljaandmise korra kinnitamine Kohtla-Nõmme vallas» eritasu suuremahulise veo eriloa väljaandmise eest ja kohaldas seda. Eritasu kehtestamiseks omavalitsuse poolt puudus seaduslik volitus. Õiguskantsleri ettepanekul tunnistas volikogu eritasu nõude ja ebaseaduslikud normid kehtetuks. Kihnu Vallavalitsus andis 19. mail 2003 määruse nr 1 «Laevakaardi rakendamise korra kinnitamine» ja määruse nr 2 «Sadamatasude kehtestamine». Õiguskantsler leidis, et määrused ei olnud kooskõlas seadusega. Sadamatasude kehtestamist reguleerib sadamaseadus, mis lubab võtta sadamatasusid pärast sadama laevaliikluseks avamist sadama eeskirjas sätestatud määrades. Antud juhul ei olnud sadam laevaliikluseks avatud, samuti puudus sadama eeskiri. Õiguskantsler tegi Kihnu Vallavalitsusele ettepaneku viia vaidlustatud regulatsioonid seadusega kooskõlla. Kohtla-Järve Linnavolikogu kehtestas 13. märtsil 2002 määruse nr 86 «Kohtla-Järve Keskraamatukogu kasutamise eeskiri». Õiguskantsler leidis, et nimetatud määruse nõue, mille järgi tuli raamatukogusse lugejaks registreerimisel või ümberregistreerimisel esitada pass või mõni muu isikut ja elukohta tõendav fotoga dokument, ei olnud kooskõlas isikut tõendavate dokumentide seadusega. Seaduses ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määruses ei ole ette nähtud elukoha andmete kandmist isikut tõendavasse dokumenti. Elukoha andmeid on võimalik teha kindlaks rahvastikuregistri alusel. Kohtla-Järve Linnavolikogu täitis õiguskantsleri ettepaneku viia määrus seadusega kooskõlla märkimisväärse hilinemisega. Seadusega ei olnud kooskõlas ka Ambla Vallavolikogu 20. detsembri 2001 määrus nr 19 «Toimetulekutoetuste taotlemise kord Ambla vallas ning toimetulekutoetusest kompenseerimise piirmäärad eluruumi normpinna tarbeks». Õiguskantsleri menetluse käigus tehti kindlaks, et toimetulekutoetuse määramise ja maksmise tingimused, ulatuse ja korra kehtestab seadusandja ning seda ei ole delegeeritud kohalikule omavalitsusele. Seadus volitas omavalitsusi kehtestama üksnes toimetulekutoetuste määramisel arvesse võetavate eluasemekulude piirmäärasid. Ambla Vallavolikogu viis õiguskantsleri ettepanekul määruse sätted seadusega kooskõlla, kaotades isikuid koormanud nõuded, millel polnud seaduse volitust. Õiguskantsler kontrollis Rakvere Linnavalitsuse 5. veebruari 2001 määruse nr 4 «Kliendi poolt ühisveevärki juhitud heitvee eest vee-ettevõtjale makstava teenustasu määra kehtestamine» ja 9. juuli 2001 määruse nr 7 «Ühisveevärgist võetud vee ja heitvee ühiskanalisatsiooni juhtimise teenuse hinna kehtestamine Rakvere linnas» vastavust seadusele. Selgus, et määruste kehtestamisel ei arvestatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduses sätestatud tingimust, mille kohaselt tuleb kliente hinnamuutustest teavitada kolm kuud ette. Rakvere Linnavalitsus täitis õiguskantsleri ettepaneku ja vee-ettevõtja tagastas klientidele neilt võetud põhjendamatu ebaseadusliku enammakse. Ülemääraste maksete hüvitamine kestab linnavalitsuse teatel käesoleva aasta lõpuni. Nii selgub praktikast murettekitav tõik, et õiguste rikkumisele kulub võrratult vähem aega, kui nende ennistamisele. Samuti tuleb tekkivad halduskulud katta mõistagi kohaliku maksumaksja taskust. 3.3.1.2. Aegunud ja moonutatud regulatsioonide rakendamine On valdavaks probleemiks, et määruse andmise alusena viidatakse vaid seaduse või muu õigusakti esmakordselt Riigi Teatajas avaldatud algtekstile, mitte kehtivale redaktsioonile. Omavalitsusorganid ei lähtu alati määruste andmisel seaduste kontrollseisust ega vii määrusi kooskõlla seaduste muudatustega. Seetõttu lähevad määruste normid aja jooksul seadustega vastuollu. Selliseid määrusi esines ülevaateperioodil enamasti sotsiaal-, haridus- ning laste õiguste küsimustes. Õiguskantsler on puudulikul seaduslikul alusel antud määrustele reageerinud ettepanekute ja märgukirjadega. Loksa Vallavolikogu 22. veebruari 2000 määrusega kinnitati Vihasoo Lasteaed-Algkooli põhimäärus, milles peale suure hulga muude põhiseadus- ja seadusvastuolude oli lähtutud ka aegunud piirmäärast lasteaia- ja liitrühmade osas. Sel põhjusel jäeti rahuldamata lapsevanema taotlus lapse lasteaeda panekuks. Kuigi seejärel muutis Riigikogu nii koolieelse lasteasutuse seadust kui ka põhikooli- ja gümnaasiumiseadust, ei viinud volikogu 2 aasta jooksul määrust seadusemuudatustega kooskõlla. Käesoleva aasta algul määrust lõpuks osaliselt muudeti, kuid määruse muudatused jõustati seadusega volikogu otsuse jõustamiseks ettenähtud korra kohaselt, mistõttu tõusis küsimus uue määruse õigustühisusest. Seepeale andis volikogu õiguskantsleri ettepanekul ja seaduses ettenähtud korda järgides hoopis uue määruse, millega tunnistati seadusevastased piirangud kehtetuks. Teine ilmekas näide on Ambla Vallavolikogu juba eespool viidatud määrus, mille andmisel eiras vallavolikogu muuhulgas ka sotsiaalhoolekande seaduses tehtud muudatusi. Jätkuvalt on suur Tallinna ja Tartu linnavolikogude ja -valitsuste õigusloome mõju teiste omavalitsusorganite õigusaktidele. Seejuures on kahetsusväärne, et nende linnade omavalitsusorganite määrusi eeskujuks võttes ei toimi teised omavalitsused allikakriitiliselt. Aluseks võetud määruste puhul lähtutakse nagu seadusetekstide puhulgi suures osas algtekstidest, mitte aga kontrollseisudest. See ilmnes eriti tuntavalt näiteks Piirissaare valla 17. märtsi 2002 põhimääruse analüüsimisel. Nimetatud põhimäärus anti kehtivuse kaotanud volitusnormidest lähtudes ja sisaldas suurt hulka seadusest ebatäpselt ja moonutatult ümberkirjutatud sätteid. Ilmekas näide on ka Maardu Linnavolikogu 21. detsembri 1999 määrusega nr 2 kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni kasutamise ja liitumise eeskiri. Eeskirja kontrollimisel selgus, et see oli pea sõna-sõnalt koostatud Tallinna eeskirja eeskujul, ehkki Maardu eeskirjas oli näiteks sätete numeratsioon muutunud. Sellest johtusid olematud ja kurbkoomilised viited, mis seadsid täbarasse olukorda määruse täitjad. 3.3.1.3. Õigusnihilism Endiselt esineb õigusnihilismi ilminguid. Seadusest tulenev kohustus määrus anda jäetakse sageli täitmata või tehakse seda märkimisväärse hilinemisega. Näitena, kus seadusest tulenev kohustus määrus anda jäeti järjekindlalt täitmata, toon pikka aega õiguskantsleri menetluses olnud Tahkuranna Vallavolikogu juhu. Tahkuranna Vallavolikogu tunnistas eelmise ehitusmääruse kehtetuks, kuna see ei vastanud enam seadustes tehtud muudatustele. Samas keeldus volikogu üle pooleteise aasta andmast uut ehitusmäärust. Keeldumist õigustas volikogu põhjendusega, et uut ehitusmäärust on mõtet anda vaid uue ehitusseaduse alusel, mille eelnõu oli alles Riigikogu menetluses. On selge, et seadus rakendusaktita on surnud seadus ning selle valla territooriumil oli takistatud isikute seaduslike õiguste teostamine. Õiguskantsleri korduvate pöördumiste tulemusena otsustas volikogu 30. detsembril 2002 ehitusmääruse ikkagi anda. Õigusnihilismi ilminguks tuleb pidada ka tõsiasja, et ikka veel ei täida kõik omavalitsusorganid seadusest tulenevat kohustust esitada õiguskantslerile vastu võetud määruste ärakirju. Selle tulemusena jäävad seadusega vastuolus olevate määruste sätted teatud aja jooksul põhiseaduslikkuse järelevalve jaoks varjatuks ning reeglina saadakse neist teada alles isikute avalduste kaudu. Selliseid juhtumeid ilmnes ülevaateperioodil Kohtla-Nõmme, Kihnu ja Loksa valla ning Maardu linna puhul. Nii toimides võimaldavad vastutustundetud omavalitsusametnikud ebaseaduslike ja põhiseadusvastaste regulatsioonide kehtimist, kahjustades seeläbi oma valla elanike põhiseaduslikke õigusi. Teisalt aga tähendab esitamiskohustuse eiramine, et õiguskantsler peab täiendavate teabenõuete koostamisele kulutama niigi nappi tööjõu- ja ajaressurssi. 3.3.1.4. Puudulik õigusteave Ikka veel arvab osa volikogusid, et nendepoolse määrusega üle kinnitamata seadus või Vabariigi Valitsuse või ministri määrus selles omavalitsusüksuses ei kehti või ei rakendu. Muret tekitavad ka juhud, mil seaduse volituseta reguleeritakse ilmselgelt riigielu küsimusi. Ajal, mil Euroopa Liidu õigus on peagi Eestis otsekohaldatav, ei valda paljud kohaliku omavalitsuse ametnikud normatiivaktide tõlgendamise üldtunnustatud põhimõtteid ega suuda tuvastada neile antud volituste tegelikku eesmärki, sisu ja ulatust. Taoline olukord võib põhjustada põhiseaduslikkuse järelevalve vaidluste hulga järsu suurenemise õiguskantsleri järelevalvemenetluses ning erinevate tasandite kohtutes. Peaaegu igas ülevaates on õiguskantsler käsitlenud küsimusi, mis tõusetuvad avalik-õigusliku õigusabi süsteemi puudumisest. Olukorras, kus puudub toimiv õigusabi süsteem ning omavalitsustel napib eelarveressursse kvaliteetse ja regulaarse õigusabiteenuse ostmiseks, ei möödu ühtegi nädalat, mil omavalitsuspoliitikud ja -ametnikud ei pöörduks õiguskantsleri ja tema nõunike poole juriidilise konsultatsiooni saamiseks. Sealhulgas soovitakse ka õiguskantsleri arvamust omavalitsusorganites koostatud õigustloovate aktide eelnõude kohta. Kuna see nähtus aastast aastasse visalt püsib ning pöördumiste arv isegi kasvab, on ilmne, et omavalitsuspoliitikute ning ametnike koolituse ja täiendõppe süsteemi detsentraliseerimine ei ole avaldanud positiivset mõju. Põhiseaduse § 3 lõikes 1 on sätestatud, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Põhiseaduse §-s 14 on sätestatud, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Seetõttu leiangi, et olukord, kus omavalitsuspoliitikute ning -ametnike koolituse ja täiendõppe süsteemi detsentraliseerimine on suundunud arengutes isevoolu teed ning riigi süsteemi poolt sekkutakse selle suundumuse tõkestamiseks minimaalselt, ei ole põhiseadusega kooskõlas. Riik on jätnud oma põhiseadusest tulenevad kohustused selles vallas täitmata. 3.3.1.5. Puudulik seadusandlus ja riigi tegevusetus Palju probleeme saab alguse asjaolust, et kohalike omavalitsuste tegevust reguleerivates seadustes esinevad ikka veel lüngad. Kuna seadusandja pole suutnud neid lünki adekvaatselt täita, on omavalitsusorganid asunud siin ise oma pädevust ületades uut õigust looma. Näitena võib tuua püsiasustusega väikesaarte omavalitsusliku halduse erisusi sätestava seaduse, mille Riigikogu võttis vastu alles 11. veebruaril 2003, ehkki küsimus ise tõusetus juba kümmekond aastat tagasi. Antud juhul põhjustas seadusregulatsioonide puudumine selle, et Piirissaare Vallavolikogu kehtestas ulatusliku seadusest mittetuleneva ja seadusega vastuolus oleva normistiku. Teiseks on mitmed kohalike omavalitsuste tegevust reguleerivate seaduste sätted kas õigusselgusetud või käib nende asjatundlik tõlgendamine omavalitsuspoliitikutele ja -ametnikele üle jõu. Viimast asjaolu peaks seadusloomes eriti arvesse võtma. Siia alla mahuvad mitmed kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse regulatsioonid, millel peatusin üksikasjalikult ka oma eelmises ülevaates. Samas pole Riigikogu vahepeal seaduse ebaselgeid norme parandanud. Olgu näidetena toodud omavalitsuste isekorraldusõigus juhtimisstruktuuride määramisel või komisjonide esimeeste ja aseesimeeste valimistega seonduv. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kontseptuaalne alus on arvukate muudatuste ning vastuoludega killustunud, mistõttu on viimane aeg võtta vastu uus tänapäeva nõuetele vastav ja terviklikult koostatud seadus. Ülejäänud riigi tegematajätmised, millest johtuvad omavalitsuste õigusloome probleemid, on järgmised: – Vabariigi Valitsus ning ministrid ei jõua seaduste jõustumisel anda seadusest tulenevaid rakendusakte (määrusi) – see on aastaid püsinud puudus, milles seni ei ole saavutatud vajalikku murrangut; – riigi järelevalve kohalike omavalitsuste üle on puudulik; – kohalike omavalitsuste tulubaas on seadusega pandud ülesannete täitmiseks ilmselt ebapiisav. 3.3.2. Positiivsed suundumused Mitme nimetatud valupunkti taustal on mul hea meel peatuda ka mitmel ülevaateperioodil ilmnenud positiivsel tendentsil. 3.3.2.1. Huvitatud isikute roll põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisel Positiivse suundumusena ülevaateperioodist soovin märkida, et informatsiooni võimalikest põhiseaduse ja seadustega vastuolus olevatest regulatsioonidest laekub õiguskantsleri kantseleisse üha enam just huvitatud isikute – vallaelanike ning volikogude aktiivsete liikmete kaudu. See on kahtlemata märk inimeste õigusteadlikkuse tõusust. On loomulik, et enamiku avalduste puhul õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve menetlustes aktide vastuolu põhiseadusega ei tuvastata. Iga sellise juhu kohta saadab õiguskantsler avaldajatele ka selgitava vastuse. Näiteks suunas Tartu maavanem õiguskantslerile Tartu linna elaniku avalduse, mille alusel kontrolliti põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse korras Tartu Linnavolikogu 19. detsembri 2002 määruse nr 12 «Alkohoolse joogi jaemüügi reguleerimine» vastavust seadusele. Õiguskantsler leidis, et viidatud määrus ei olnud vastuolus seadusega. Kogu määrus oli väga konkreetne ning sätete kaupa seaduse volitusnormide suhtes kontrollitav. Osundatud määruse vaidlustatud sätted olid asjakohased ning volikogu oli lähtunud täpselt seaduse volitusnormi eesmärgist, sisust ja ulatusest. Paraku oli avaldaja ise tõlgendanud seaduse volitusnormi vääralt ning õiguskantsler seda temale ka selgitas. Saanud motiveeritud vastuse, võttis avaldaja ühendust õiguskantsleri kantseleiga ning väljendas nõustumist õiguskantsleri seisukohaga. Leian, et selline tagasiside on õiguskantsleri tegevuses väga vajalik ning kuna mainitu ei ole ainus juhtum, siis väärib see ilmnema hakanud suundumus koos volikogu asjatundlikkusega antud juhu osas märkimist. Enamikul juhul, mil õiguskantsler põhiseadusevastasust ei tuvasta, ongi avaldaja tõlgendanud norme ekslikult või kontekstist väljarebituna. On siiski ka väiksem osa avaldajaid, kes neile mingil põhjusel vastuvõetamatute normide puhul otsivad põhiseaduse või seaduse tähest «sobivaid» tõlgendusi, et põhiseaduslikkuse järelevalve vahenditega tagada oma väidetava õiguse jaluleseadmine. Lisaks isikute aktiivsusele võib välja tuua ka meedia suurenevat rolli omavalitsuste ebaseadusliku tegevuse paljastamisel ning põhiseaduskahtlastest piirangutest õiguskantsleri teavitamisel. Samuti on tihenenud Õiguskantsleri Kantselei koostöö Riigikontrolli, Tarbijakaitseameti ja kolmanda sektoriga. Eraldi rõhutamist väärib õiguskantsleri ja maavanemate vastastikune infovahetus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluste algatamisel ning tulemuste rakendamisel. Näiteks sai õiguskantsler Piirissaare valla põhimääruse eespool nimetatud vastuoludest seadusega teada tänu Tartu maavanema asjakohasele pöördumisele. Harju maavanema pöördumise alusel tegi õiguskantsler Saue Linnavolikogule ettepaneku 20. märtsi 2003 määruse nr 12 «Saue Linnavolikogu 18. mai 2000 määruse nr 24 VII osa muutmine» seadusega kooskõlla viimiseks, mis ka täideti. Kolmanda näitena päädis õiguskantsleri ettepanekuga põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Vihula valla põhimääruse üle, mis algatati Lääne-Viru maavanema asjakohase pöördumise alusel. 3.3.2.2. Õiguskantsleri märgukiri kui mõjus õiguskaitsevahend Õiguskantsleri tegevuses käesoleval ülevaateperioodil on eelmisega võrreldes rohkem juhtumeid, mil piisas õiguskantsleri märgukirjast asjaomasele volikogule või valitsusele, et viia omavalitsusorganite õigustloovad aktid või õigussegased regulatsioonid seadusega kooskõlla. Kiiresti ja positiivselt reageeriti õiguskantsleri märgukirjadele näiteks Kiviõli Linnavolikogus ja Maardu Linnavolikogus. Ilmekas oli ka Värska Vallavolikogu juhtum. Laekunud avalduse alusel kontrollis õiguskantsler Värska valla põhimäärust, mida pärast selle vastuvõtmist 17. veebruaril 1994 hiljem korduvalt muudeti. Volikogu tunnistas omal algatusel mitu seadusega vastuollu läinud põhimääruse sätet kehtetuks. Kuid samal ajal tekkisid põhimääruse regulatsioonis paratamatult ulatuslikud lüngad, rääkimata õigusselgusetusest ning erineva tõlgendamise võimalustest. Seetõttu soovitas õiguskantsler volikogul keskenduda pigem uue tervikliku põhimääruse koostamisele ning 18. märtsil 2003 andiski Värska Vallavolikogu valla uue põhimääruse. Leian, et viimati käsitletud juhtum on õpetlik kolme järelduse osas. Esiteks, kui valla või linna põhimäärus ei ole enam kooskõlas seaduse muutunud volitusega ja volikogu, valitsus ning nende tööorganid, samuti vallaasutused ja nende hallatavad asutused seda siiski järgivad, on nad tegutsenud ebaseaduslikult. Iga ebaseaduslikku toimingut, mis rikub isiku õigusi, on võimalik vaidlustada kohtus ja seega loob seadusevastane põhimäärus vallas või linnas ebastabiilse ning ebaseadusliku õigusolustiku. See kahjustab üldisi huve ja põhiseaduslikku õiguskorda. Teiseks on põhimääruse järjepideva kooskõlas hoidmise nõude eiramise tulemuseks vastuolude pidev kuhjumine, mille kõrvaldamine aastate pärast nõuab suurt lisatööd, kulusid ning aega. See ei ole üldistes huvides ning tehtud kulutused tulevad tegelikult sama omavalitsuse maksumaksja arvelt. Kolmandaks järeldub, et õiguskantsleri kohastest õiguskaitsevahenditest on ka märgukiri piisavalt efektiivne meede, kui selle adressaat on häälestatud seaduskuulekusele. Iga kord ei pea kasutama õiguskantsleri ettepanekut kui ranget abinõu õigustloova akti või selle sätte kooskõlla viimiseks põhiseaduse ja seadusega. Möönan ses osas märgatavat erinevust riigi täidesaatva võimu ja kohaliku omavalitsuse vahel – omavalitsused on vaikimisi osutumas bürokraatlikust keskhaldusest koostööaltimaks. 4. Probleemsed valdkonnad Järgnevalt käsitlen kaheksat möödunud ülevaateperioodil enim õiguskantsleri ja tema nõunike tähelepanu pälvinud probleemvaldkonda. Pean kohe märkima, et paljud neist teemadest ei kujuta endast midagi uut ei õiguskantsleri ega ka riigikogulaste jaoks. Näiteks põhiseaduslikust nõudest sätestada avalik-õiguslikud varalised kohustused seadusega või riigi kohustusest tagada õigusabi kättesaadavus oleme rääkinud juba aastaid. Teisalt analüüsin allpool ka nii õigusloojates kui kogu ühiskonnas elavat vastukaja leidnud küsimusi, kus regulatsioonide põhiseaduspärasuse vinklist vaadatuna loodan pakkuda uudseid lähenemisnurki ja lahendusi. Olgu need kas või erakonnaõiguse ja erakondade rahastamise problemaatika või korruptsioonivastase võitluse tõhustamiseks rakendatavad meetmed. Kolmas osa probleemvaldkondadest hõlmab peamiselt just viimase aasta jooksul tõusetunud teemasid – siin pean silmas näiteks Riigikogu liikme mandaadi ja sellest loobumisega seonduvat. Teemade läbilõikes soovin märkida, et nagu vana kõnekäänu kohaselt hakkab kala riknema peast, nii on ka lahenduste leidmine paljude valupunktide puhul kinni just meie mõtlemises ja võime(tuse)s otsustada. Riiki tabanud hädade ja haiguste puhul on tõhusa ravimi leidmine seadusandja – Riigikogu pädevuses. Puudulikud, ebaselged ning põhiseaduskahtlased regulatsioonid, mida järgnevaid teemasid analüüsides pahatihti kohata võib, tekitavad ületamatuid probleeme ka seaduse rakendajatele Vabariigi Valitsusest väikseimate valdade ametnikeni välja. Seetõttu ei saa teha saladust – järgnev teemadering on mõeldud eeskätt Riigikogule ning nagu seadusandjal on täielik voli pakkuda kooskõlas põhiseadusega siin toodud probleemidele välja just tema arust sobivaimad lahendused, nii lasub Riigikogul ka vastutus juhul, kui soovitud tulemused jäävad saabumata. Ma ei looda, et aasta pärast toon Teie ette kümmekond uut ühiskonnas teravalt päevakorras olevat probleemi. Küll aga soovin, et analüüsides 2004. aasta sügisel tänase ettekande pinnalt toimunud arenguid, saan rääkida jõulisest läbimurdest ja konkreetsetest edusammudest. 4.1. Erakonnaõiguse probleemid Õiguskantsleri eelmise ülevaateperioodi üheks olulisemaks kaasuseks oli niinimetatud «valimisliitude kaasus». Õiguskantsleri algatatud ning Riigikohtus lõppenud vaidluse põhjuseks oli asjaolu, et 2002. aasta märtsis vastu võetud uus kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus ei võimaldanud kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel enam kandideerida kodanike valimisliitude kaudu. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas seaduse vastavad sätted põhiseadusevastaseks, tuginedes oma seisukoha kujundamisel hetkel eksisteerinud õigusliku ja sotsiaalse olustiku analüüsile. Riigikohtu otsuse tulemusena muutis Riigikogu seaduse regulatsiooni selliselt, et kodanike valimisliidud said võimaluse osaleda 2002. aasta kohalikel valimistel. Järgmistel kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel 2005. aastal see aga enam võimalik ei ole. Kirjeldatud kaasuse lahendamisel tõusetusid mitu põhimõttelist laadi küsimust, millele Riigikohtu lahend vastust ei andnud ega saanudki anda. Samuti ilmnes, et käesoleval ülevaateperioodil olid just erakonna- ja valimisõiguse küsimused ühiskonnas eriti aktuaalsed. Üheks põhjuseks oli kindlasti asjaolu, et toimusid kahed valimised – 2002. aasta sügisel kohaliku omavalitsuse volikogu valimised ning 2003. aasta kevadel Riigikogu valimised. Erakondade rahastamine ja selle järelevalve, valimiskampaania maksumuse ja vormide võimalik piiramine, järelevalve valimiskampaania korraldamise ja läbiviimise üle – need olid teemad, mis leidsid laialdast arutelu meedias. Sügavama ühiskondliku probleemina on palju juttu olnud ka sund-erakonnastamisest, ametnike politiseerimisest, parteide sisemisest ebademokraatlikkusest. Õiguskantsler korraldas mais 2003 rahvusvahelise teaduskonverentsi «Erakond ja/või valimisliit». Konverents sai teoks koostöös Saksa Rahvusvahelise Õiguskoostöö Fondiga ning seal esinesid õigusteadlased Eestist ja Saksamaalt, diskussioonipaneelis osalesid Eesti erakondade esindajad. Konverentsi eesmärgiks oli arutada Eesti erakonna- ja valimisõiguse probleemkohti, jätkates sellega ühiskondlikku arutelu antud teemadel. Samuti püüti selles vastuolulistest huvidest läbipõimunud valdkonnas leida lahendusi, mis oleks teaduslikult põhjendatud ning ühiskonna väärtushinnangutega kokkukõlavad. Konverentsil keskenduti kolmele üksteisega tihedalt põimunud teemaderingile – erakonna mõiste põhiseaduses ja erakonnaseaduses, kodanike valimisliidud ning erakondade rahastamise põhimõtted. Järgnev on lühike ülevaade konverentsil esitatud olulisematest seisukohtadest. Erakonnaõigus on otseselt seotud põhiseaduses väljendatud demokraatia põhimõttega. Erakond on demokraatliku põhikorra oluline element, vahendaja ühiskonna ja riigi vahel. Põhiseaduse § 48 lõike 1 lause 2, mis lubab erakondadesse kuuluda vaid Eesti kodanikel, tõstab erakonna teiste ühenduste seast esile. Erakond pole vaid üks ühingu vorme teiste seas, vaid midagi olemuslikult erinevat. Oluline on, et põhiseaduses väljendatud erakonna tähendus väljenduks ka põhiseadusest madalamal seisvates seadustes, eelkõige erakonnaseaduses. Seadusega kujundatud erakonna mõiste peab vastama sellele, millena näeb erakonda põhiseadus, vastasel juhul on seadus põhiseadusega vastuolus. Sisuliselt tähendab see seda, et iga ühing või ühendus, mis vastab põhiseaduses väljendatud erakonna mõistele, on erakond põhiseaduse tähenduses, isegi kui madalamalseisev seadus teda erakonnana ei käsitle. Sedalaadi probleemid tekivad praktikas eelkõige seetõttu, et tulenevalt oma erilisest staatusest, on erakonnal õigussüsteemis ka erilised õigused, samuti kohustused. Ühendused, mida ei tunnustata erakonnana, jäävad ilma näiteks riiklikust rahastamisest, nende tegevuse peatamine võib olla lihtsam ja erakondadele tehakse soodustusi valimistel osalemiseks. Eesti põhiseadus on jätnud erakonna põhiseadusliku mõiste sisustamiseks laia tõlgendamisruumi. Põhiseaduses on erakonda puudutavad sätted toodud põhiõiguste ja -vabaduste peatükis, mistõttu põhiseaduslik erakonna mõiste väljendub eelkõige erakonnapõhiõiguse kaudu. Erakonnapõhiõigus on sätestatud põhiseaduse §-s 48 ning see koosneb kahest poolest – vabadusest ja võrdsusest. Erakonnavabadus väljendub läbi asutamis- ja tegevusvabaduse. Asutamisvabadus tagab, et erakondade tekkimine ühiskonnas oleks spontaanne ning võimalikult vaba riiklikust mõjutusest. Tegevusvabadus väljendub erakonna puhul eelkõige programmivabaduses, mis tähendab erakonna õigust vabalt määratleda oma tegevuse eesmärke. Lisaks on erakonnal vabadus konkureerida teiste erakondadega, näiteks teha valimisreklaami; samuti hankida oma tegevuseks vajalikke rahalisi vahendeid, näiteks annetusi. Erakonnavõrdsus väljendub selles, et poliitilise tahte kujundamise protsessis peavad valitsema ausa mängu reeglid, mis eeldavad protsessis osalevate erakondade võrdseid võimalusi. Kui seaduses sätestatud erakonna mõiste on oluliselt kitsam erakonna mõistest põhiseaduse tähenduses, piirab seadus mõne ühingu või ühenduse põhiseadusega tagatud erakonnapõhiõigust – õigust erakonna asutamisele ja õigust võrdsele kohtlemisele. Selline piirang riivab ühtlasi demokraatia aluspõhimõtet, mis nõuab, et poliitiline süsteem peab olema avatud ja võimaldama uue poliitilise jõu tekkimist. Konverentsil tõdeti, et põhiseadus mõistab erakonda laiemana kui seda teeb erakonnaseadus. Erakonnaseaduse järgi peab erakonnana aktsepteeritava ühenduse eesmärk olema nii riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse teostamine. See välistab, et erakonnana tunnustatakse poliitilist ühendust, mille eesmärgiks on kohaliku omavalitsuse teostamine üksnes ühe valla tasemel. Samuti eeldab erakonnaseadus, et erakonnal on vähemalt tuhat liiget. Selliste nõuete kaudu piirab erakonnaseadus erakonnapõhiõigust – eelkõige programmivabaduse aspektist – ning selliste nõuete kooskõla põhiseadusega on seetõttu küsitav. Osundatud probleem on aktualiseerunud eelkõige seetõttu, et 2005. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel ei saa osaleda kodanike valimisliidud. Kuna seni oli võimalik valimistel osaleda ka kodanike valimisliidu kaudu, ei piiranud erakonnaseaduse regulatsioon oluliselt inimeste poliitilist aktiivsust ja ühinemisvabadust. Erakonnaseadus ei tunnustanud kodanike valimisliite erakonnana – jättes nad seega ilma erakonna õigustest ja kohustustest, misjuures just kohustuste puudumine oli üks olulisemaid põhjusi kodanike valimisliidu kaotamiseks. Samas oli kodanike valimisliidu näol tegemist erakonnaga põhiseaduse tähenduses. Lisaks erakonnapõhiõiguse riivamisele on kohaliku tasandi poliitiliste ühenduste kohalikel valimistel osalemise välistamine taunitav ka seetõttu, et see kahjustab kohalike omavalitsuste sõltumatuse põhimõtet. Piirangu vältimiseks on mitmeid võimalusi – võib vähendada erakonna liikmete arvu sellisele tasemele, et erakonna saaks moodustada väikseimaski vallas, või luua kohaliku tasandi poliitika jaoks omaette niinimetatud «kohaliku erakonna» institutsioon, millel oleksid «päris» erakondadega võrreldavad tagatised rahastamisel ja valimisvõitluse pidamisel. Põhiseaduse demokraatia aluspõhimõte nõuab võimalikult läbipaistvat demokraatiat, mille hädavajalikuks tingimuseks on ka demokraatlikult organiseeritud erakonnad. Seda nii erakondade sees poliitiliste seisukohtade kujunemise kui ka erakondade rahastamise protsessi osas. Erakondade rahastamine on iga poliitilise süsteemi võtmeküsimus ning mõjutab oluliselt võimu ja raha seoseid. Konverentsil leiti, et praegu ei taga seadused rahastamise piisavat läbipaistvust. Üheks probleemiks on valimiskampaania rahastamise allikate avalikkus. Valimiskampaania valmistab ette valimisakti ning seetõttu on oluline, et valimiskampaania rahaallikad oleksid enne valimisi teada. Vaid nii saab valija langetada oma otsuse kõiki asjaolusid arvestades. Erakonnaseadus näeb aga ette, et erakond esitab aruande valimiskampaania kulutuste ja vahendite päritolu kohta alles hiljemalt ühe kuu jooksul pärast valimiste toimumist. Läbipaistvuse nõude seisukohalt on probleemne ka asjaolu, et erakonnaseadus nõuab erakonna majandusaasta aruande koostamisel vaid audiitorkontrolli läbiviimist, mis ei pruugi aga tagada seda, et erakonna sissetulekute ja väljaminekute kohta saadakse objektiivset informatsiooni. Demokraatia põhimõte nõuab erakondade finantstegevuse tõhusat ja erapooletut kontrolli, mis peaks olema pidev protsess. Omaette probleemvaldkonnaks on erakondade rahaline toetamine riigi poolt. Demokraatlik poliitiline süsteem peab olema avatud ja võimaldama uue poliitilise jõu teket, jäädes samas piisavalt stabiilseks. Seda eesmärki peab toetama ka erakondade rahastamine riigieelarvest. Erakonnaseadus annab õiguse saada eraldisi riigieelarvest vaid Riigikogus esindatud erakonnale, kusjuures eraldise suurus sõltub kohtade arvust esinduskogus. Põhiseaduse seisukohalt on see murettekitav, kuna seeläbi on erakondade riiklik rahastamine seotud ka 5% valimiskünnisega. Lõpptulemusena avaldab valimiskünnis kahekordset mõju: nii esinduskotta pääsemisel, kui riigieelarvest rahastamisel. Selline erakonnapõhiõiguse, eeskätt erakonnavõrdsuse piirang võib osutuda ülemääraseks. Samuti on kaheldav, kas erakonnapõhiõiguse piiramine selliselt, et keelatakse äriühingute annetused erakondadele ning erakondade põhiline rahastamine toimuks riigieelarvest, tagaks demokraatia aluspõhimõtte realiseerumise. Seda eriti olukorras, kus riigieelarve eraldisi ei jagata valimistel saadud häälte arvu alusel, vaid Riigikogu kohtade arvu järgi. Sellise regulatsiooni eesmärk on ilmselt vältida võimalust, et erakonda rahastanud isik ootab erakonnalt vastuteenet. Kui ühest küljest on kaheldav sellise piirangu kooskõla põhiseadusega, siis teisalt on küsitav ka selle efektiivne rakendumine praktikas. Konverentsil tõdeti, et raha – nagu voolav vesi mere poole – leiab tee võimu juurde ning seetõttu pole mõtet erakondade rahastamist keelata; rõhku tuleks panna rahastamise läbipaistvusele ja kontrollile. Lisaks tekib sellisel juhul mitu küsimust: – kas keelata tuleks ka füüsiliste isikute – näiteks erakonna liikmete – annetused? – kuidas välistada võimalus, et riik ei rahastaks ühendusi, mille ainus eesmärk ongi riigipoolse rahalise toetuse kasseerimine? Kokkuvõttes tõdeti konverentsil, et erinevad erakonna- ja valimisõiguse küsimused on omavahel tihedalt seotud ning moodustavad süsteemi, mis peab arvestama ühiskonnas olemasolevate väärtuste, vajaduste ja võimalustega ning tagama parima tasakaalu erinevate õiguste ja vabaduste vahel. Ebaefektiivne on sellise süsteemi ebakohti kõrvaldada kohtulahendite abil. Valimisliitude kaasusest saadud kogemus näitas, et põhimõtteliste küsimuste vahetult enne valimisi kiiruga lahendamine ei ole ühiskonna jaoks parim lahendus. Tulevikku silmas pidades oleks mõistlik, et vaidlused saaksid vaieldud ning reeglid paika pandud aegsasti enne järgmisi valimisi. Parim viis selleks on laiapõhjaline arutelu ühiskonnas ning seeläbi saavutatavad ratsionaalsed ning põhiseaduslikke väärtusi arvestavad lahendused. 4.2. Korruptsioonivastane seadusandlus Tulenevalt nii kohtupraktikast kui ka mitmetest laekunud avaldustest oli õiguskantsleri üheks prioriteediks ülevaateperioodil korruptsioonivastase seadusandluse põhiseaduslikkuse analüüs. Esmalt soovin juhtida tähelepanu Riigikohtu 24. detsembri 2002 otsusele nr 3-4-1-10-02, millega tunnistati põhiseadusevastaseks ja kehtetuks mitu korruptsioonivastase seaduse ja palgaseaduse normi ning rahandusministri 28. jaanuari 2002 määrus nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused». AS Estonian Airi ja Tallinna Halduskohtu poolt vaidlustatud normid nägid ette riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ning juhatuse liikmete majanduslike huvide deklareerimise kohustuse ning nende palgaandmete ja makstavate tasude avalikustamise rahandusministri määrusega ettenähtud korras. Õiguskantsler leidis Riigikohtule esitatud arvamuses, et palgaseaduse säte, mis volitab rahandusministrit kehtestama ametiisikute palgaandmete avalikustamise korra ja tingimused ning selle sätte alusel antud rahandusministri määrus on vastuolus põhiseaduse § 19 lõikega 1 ja §-ga 26, kuna isiku õigust eraelule ning üldist isiksusõigust saab piirata vaid seaduses ettenähtud juhtudel ja korras. Õiguskantsler leidis ka, et korruptsioonivastase seaduse normid, mis kohustavad riigi vähemusosalusega aktsiaseltsi juhatuse ja nõukogu liiget, kes ei ole riigi ega ühegi muu avalik-õigusliku isiku palgal, esitama majanduslike huvide deklaratsioone, riivavad isikute põhiõigust eraelu puutumatusele. Antud juhul on selline riive ebaproportsionaalne saavutatava eesmärgiga; küsitav on ka põhiseaduslik vajadus taolise riive järgi. Riigikohus tunnistas põhiseadusevastaseks palgaseaduses sisalduva volitusnormi rahandusministrile, kuna seadusandja ei saa täidesaatvale võimule volitada eraelu puutumatuse riive ulatuse kehtestamist. Samal põhjusel tunnistas Riigikohus kehtetuks ka põhiseadusevastase volitusnormi alusel antud rahandusministri määruse. Kuid Riigikohus leidis, et isegi juhul, kui seadusega ettenähtud korras avalikustatakse nende riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute juhtorgani liikmete palgaandmed, kes ei ole riigi esindajad, oleks taoline põhiõiguse piirang ebaproportsionaalne saavutatava eesmärgiga, milleks on antud juhul avaliku korra kaitse ja kuriteo tõkestamine. Riigikohus tunnistas kehtetuks ka korruptsioonivastase seaduse sätted, mis kohustavad nimetatud isikute gruppi esitama majanduslike huvide deklaratsioone, sest ka siin on tegu eraelu puutumatuse piirangutega, mis ei täida põhiseaduse §-st 11 tulenevat riive mõõdukuse tingimust. Leian, et Riigikohtu lahend on tähtis isikute põhiõiguste kaitse ja põhiseadusega tagatud eraelu puutumatuse õiguse seisukohast. Riigikohtu otsus andis õiguskantslerile olulise mõõtme ja edasise lähtekoha riigi poolt läbi viidava korruptsioonivastase võitluse põhiseaduspärasuse hindamiseks. Samuti ütles Riigikohus välja, et ametiisikute palgaandmete avalikustamine on intensiivne sekkumine isikute eraellu. Taoliste nõuete kehtestamisel peab riik alati kaaluma, kas on ka teisi isikute õigusi vähem koormavaid viise soovitud eesmärgi – tõhusa korruptsioonivastase võitluse – saavutamiseks. Seoses nimetatud aktide ja sätete kehtetuks tunnistamisega valmistas Rahandusministeerium ette korruptsioonivastase seaduse ja palgaseaduse muutmise seaduse eelnõu, millega täiendati varem põhiseadusevastaselt kehtinud rahandusministri määruse normistikku ja toodi see üle korruptsioonivastasesse seadusesse; ühtlasi viidi majanduslike huvide deklareerimise mõiste alla ka ametiisikute palgaandmete avalikustamise nõue. Õiguskantsler tegi valitsuse istungil ettepaneku uusi regulatsioone eelnõu seletuskirjas täiendavalt põhjendada, õigusselguse huvides täpsustada ning analüüsida, kuivõrd aitab ametiisikute palkade avalikustamise kui eraelu puutumatuse intensiivne riive kaasa saavutatavale legitiimse eesmärgile – korruptsiooni vältimisele. Seepeale esitas Rahandusministeerium valitsusele oluliselt täiendatud seletuskirja ning täpsustatud eelnõu. Õiguskantsleri ettepanekul jättis ministeerium eelnõust välja ka eraelu puutumatust riivava nõude avalikustada ametiisikute puhul ka need tasud (palgad), mida nad ei saa ametiisikutena. Käesoleval ajal on eelnõu, mida saavutatud kompromisside tulemusel võib pidada põhiseaduse ning Riigikohtu lahendiga kooskõlas olevaks, jõudnud Riigikogu menetlusse. Laekunud avaldustest ning Riigikohtu lahendist tulenevalt viidi õiguskantsleri kantseleis läbi korruptsioonivastase seaduse ning selles ettenähtud teiste korruptsiooni vältimise vahendite, mida Riigikohtu menetluses ei käsitletud, põhiseaduslikkuse analüüs just nende vahendite kui põhiõiguste piirangute mõõdukuse ja efektiivsuse lähtekohast. Analüüsi eesmärk oli teha kindlaks eeskätt, kuivõrd põhjendatud on: – seaduses sätestatud lai ametiisikute ring (ametiisiku mõiste alla Eesti Vabariigis kuuluvad isikud Vabariigi Presidendist linnaosa halduskogude ning paljude eraõiguslike äriühingute juhatuste liikmeteni); – majanduslike huvide deklareerimise nõue ametiisikutele; – ametiisikutele kohaldatavad töökoha- ja tegevuspiirangud. Nende korruptsiooni vältimise vahendite kasutamise kaalu vastaskausil asuvad põhiseadusega tagatud põhiõigused: – õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele (põhiseaduse § 26); – õigus valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta (põhiseaduse § 29); – õigus tegelda ettevõtlusega ja koonduda tulundus- ning mittetulundusühingutesse ja -liitudesse (põhiseaduse § 31 ja § 48). Põhiseaduse § 30 lõike 2 kohaselt võib seadus piirata mõne kategooria riigiteenistujate õigust tegelda ettevõtlusega ja koonduda tulundusühendustesse. Analüüsi tulemusel asus õiguskantsler järgmistele seisukohtadele: 1. Põhiseadus eristab riigiteenistujate ning teiste isikute ettevõtlusvabadust ning võimaldab (näiteks korruptsioonivastase võitluse eesmärgil) kohaldada riigiteenistujatele rangemaid nõudeid. Põhiseadus annab seadusandjale selge signaali, et ametiisikute avalikud ja erahuvid peavad olema lahutatud. 2. Majanduslike huvide deklareerimise kohustus ning laia ringi ametiisikute töökoha- ja tegevuspiirangud aitavad vältida korruptsiooniohtlike suhete ning huvide konfliktide teket. 3. Õiguskantsleri kui ombudsmani ülesanneteks korruptsioonivastases võitluses on seadusandluse põhiseaduslikkuse järelevalve kõrval ka niinimetatud pehmete vahendite kasutamine – hea halduse tava edendamine ja võitlus väärhaldusega. Üleminekuühiskondades on oluline leida tasakaal väärtushinnangutel põhinevate käitumisnormide ning seaduskuulekuse vahel. Olukorras, kus korruptsioon on oluliseks probleemiks ning eksisteerib rahva ja riigi juhtkonna selgesti väljendatud tahe probleemiga tegelemiseks, on korruptsioonivastases seaduses sisalduvad preventiivsed piirangud mõistlikud ning vajalikud. Tuleb ka arvestada, et hea halduse kultuur ning eetikaõpetus, kui olulised nn pehmed meetmed korruptsioonivastases võitluses, on Eesti avalikus halduses alles kujunemisjärgus. Lähtudes eeltoodust kujunes välja lõppjäreldus, mille kohaselt korruptsioonivastane seadusandlus on praeguses õiguslikus ja sotsiaalses olustikus proportsionaalne põhiõiguste riive legitiimse eesmärgiga ning aitab kaasa korruptsioonivastase võitluse tõhustamisele. Samas möönan, et korruptsioonivastases seaduses isiku põhiõigustele tehtavad piirangud on jõudnud kriitilise mahuni, mida põhiseadus lubab. Võimalike uute piirangute seadmisel tuleb olla eriti ettevaatlik ning võtta arvesse kõiki aspekte, samuti kaaluda alternatiivseid meetmeid. Ka väärib analüüsi, milline on olnud korruptsioonivastases seaduses ettenähtud meetmete tegelik tõhusus. Riigikohus juhtis ülalviidatud otsuses tähelepanu, et «on tõendamata, et deklaratsioonide esitamine ja nende kontrollsüsteem aitab kaasa korruptsiooni ennetamisele või avastamisele». Hoopis uurimata on aga töökoha- ja tegevuspiirangute negatiivsed mõjud riigi majandusele ja maksude laekumisele – kas riik ei takista rangete piirangute kehtestamisega tööjõu liikumist erasektorist avalikku sektorisse? Kas me ei kutsu seeläbi esile «tankistide» kasutamist, fiktiivseid registriandmeid ning varimajandust ega muuda tegelike korruptiivsete suhete avastamist seeläbi veelgi keerukamaks? Õiguskantsler ja tema nõunikud on juhtinud tähelepanu asjaolule, et kehtivate korruptsioonivastase võitluse meetmete kui põhiõiguste piirangute põhiseaduspärasus konkreetses ajas ja ruumis sõltub otseselt nende meetmete tõhususest. Kui positiivsete eesmärkide saavutamise kohta puuduvad andmed, võib öelda, et põhiõiguste intensiivne piiramine ei ole põhjendatud. Vabariigi Valitsuse poolt 25. märtsil 2003 heaks kiidetud korruptsiooni ennetamise riiklik programm tegi muuhulgas seadusandjale ettepaneku hinnata vajadusi uute seadusmuudatuste järgi, võttes arvesse vastava kohtupraktika analüüsi. Mul on heameel, et koosmeele koalitsioon on ühena oma prioriteetidest toonud välja korruptsiooni vähendamise ning konkreetse sammuna on loodud korruptsioonivastane ministrite komisjon. Komisjon on võtnud enda kanda ülesande koostada tulemuslik korruptsioonivastane strateegia ja tagada selle elluviimine aastatel 2004–2007. Loodan, et korruptsioonivastase võitluse kavandamisel vaadatakse kriitilise pilguga üle ka kehtiv normistik. Õiguskantsler teostab ametiisikute põhiõigustele kehtestatud piirangute suhtes ka edaspidi nii põhiseaduslikkuse eel- kui ka järelkontrolli, eesmärgiga tagada tõhus ja põhiseaduspärane korruptsioonivastane võitlus. Teema lõpetuseks on mul heameel avaldada tunnustust eelmise Riigikogu koosseisu korruptsioonivastase erikomisjoni tööle. Riigikogu erikomisjon korruptsioonivastase seaduse kohaldamiseks palus õiguskantsleri hinnangut korruptsioonivastase seaduse ja maksukorralduse seaduse võimaliku vastuolu ning Maksuameti ja Rahandusministeeriumi tegevuse kohta. Maksuamet ja Rahandusministeerium ei esitanud komisjonile informatsiooni korruptsioonikahtlusega maksumaksja kohta, viidates maksusaladuse hoidmise kohustusele. Komisjon leidis, et korruptsioonivastase seaduse ja maksukorralduse seaduse vahel valitses ebakõla: korruptsioonivastane seadus kohustab komisjoni kontrollima korruptsioonikahtlusi ja annab talle õiguse saada vajalikku informatsiooni, maksukorralduse seadus aga kaitseb maksusaladust. Komisjon soovis õiguskantsleri hinnangut probleemi lahendamisele. Õiguskantsler, analüüsinud vaidlustatud sätteid ning riigi tegevust nende sätete rakendamisel, asus seisukohale, et seadused ei olnud koostoimes üheselt rakendatavad. Tulenevalt õiguskantsleri seisukohast muutis Riigikogu maksukorralduse seadust, sätestades maksuhalduri õiguse avalikustada maksusaladust sisaldavat teavet korruptsioonikahtluse korral. Seeläbi tagas Riigikogu efektiivsete meetmete kasutamise korruptsioonivastases võitluses. 4.3. Jälitustegevus ja põhiõiguste kaitse Pöördusin 23. aprillil 2003 märgukirjaga peaministri poole telekommunikatsiooniseaduse § 37 lõike 4 alusel antud Vabariigi Valitsuse 18. jaanuari 2001 määruse nr 29 «Jälitusametkonnale teabe andmisega seotud kulutuste hüvitamise kord» § 7 kooskõlla viimiseks põhiseaduse ja seadustega. Nimetatud sättega oli Vabariigi Valitsus pannud operaatorile või teenuseosutajale seadusest mittetuleneva kohustuse luua oma kulul tehnilised võimalused telekommunikatsioonivõrgu pealtkuulamiseks. Samas kirjas juhtisin tähelepanu vajadusele sätestada seaduses piisavad tagatised perekonna ja eraelu ning sõnumite saladuse kaitseks seoses telekommunikatsiooniseaduse § 37 lõike 2 kohaselt teabe salajaseks pealtkuulamiseks ning salvestamiseks telekommunikatsioonivõrgule juurdepääsu võimaldamisega. Rõhutasin, et seadusega tuleb luua tingimused tõhusaks järelevalveks jälitusametkondade tegevuse üle, kuna see on vajalik isikute põhiõiguste tagamiseks. Arvestades minu hinnangut, mille kohaselt ülalnimetatud Vabariigi Valitsuse määruse § 7 oli antud volitusnormi piire ületades ning vastuolus volitusnormi eesmärgi ja mõttega, kõrvaldas Vabariigi Valitsus oma 1. juuli 2003 määrusega nr 188 põhiseadusega vastuolus oleva õigusnormi õiguskorrast, tunnistades selle kehtetuks. Telekommunikatsiooniseaduse § 37 lõige 2 sätestab telekommunikatsioonivõrgu operaatori või teenuseosutaja kohustuse võimaldada jälitusametkondadele juurdepääs võrgule jälitustegevuse seadusest tulenevate jälituse erandtoimingute läbiviimiseks. Telekommunikatsioonivõrk peab olema pealtkuulatav. Samas jätab seadus lahtiseks küsimuse, kas juurdepääsu tehnilise tagamisega kaasnevad kulud kaetakse riigieelarvest või jäävad need operaatori või teenuseosutaja kanda. Tulenevalt jälitustegevuse seadusest rahastatakse jälitustegevust riigieelarvest. Vastuseks minu kirjale väljendas siseminister seisukohta, et jälituse erandtoimingute läbiviimiseks vajaliku juurdepääsu tagamine ei ole iseenesest jälitustegevus, vaid kaasabi osutamine jälitusametkondadele. Märgin, et ka sellisel juhul eeldab kõnealuse kohustuse panemine seadusliku aluse olemasolu. Seadusest alamalseisva aktiga ei saa riik kohustada ettevõtjaid jälitustegevuseks vajaliku juurdepääsuvõimaluse loomiseks telekommunikatsioonivõrgule, kuna sellega kaasneb sekkumine telekommunikatsiooniettevõtja põhiõigustesse. Tänapäevase monitooringusüsteemi hankimine, paigaldamine ja töökorras hoidmine eeldab miljonitesse kroonidesse ulatuvaid väljaminekuid. Ettevõtjat saab kohustada rahastama monitooringusüsteemi näol jälitusametkondadele loodavat juurdepääsuvõimalust üksnes juhul, kui sellise rahalise kohustuse panemine on demokraatlikus ühiskonnas vältimatu ning saavutatava eesmärgi suhtes sobiv, vajalik ja proportsionaalne meede. Juhul kui juurdepääsu tagamisega seotud kulud jäetakse täielikult operaatori või teenuseosutaja kanda, avaldab see tõenäoliselt mõju mobiilsideteenuste hinnale, kuna jälitusametkondadele juurdepääsu tagamiseks tehtavad kulutused on ettevõtjale majanduslikult kasutud. Need on kulutused avalikes huvides. Telekommunikatsioonivõrgule jälitustegevuseks juurdepääsu loomisega kaasnevate kulutuste õiglase jaotuse sätestamine telekommunikatsiooniseaduses on seadusandja ülesanne. Seejuures tuleb arvestada ka edasiste kulutustega monitooringusüsteemi hooldamiseks ning uuendamiseks, et tagada telekommunikatsioonivõrgu jätkuv ühilduvus jälgimisseadmetega. Menetluse käigus pöördusin siseministri poole küsimustega, mis puudutavad jälitustegevuseks vajaliku juurdepääsu võimaldamise ning jälitusametkondade tegevuse järelevalve tehnilist külge seoses põhiseaduse §-s 26 ja §-s 43 sätestatud põhiõiguste tagamisega. Viidatud sätted kaitsevad igaühe õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele ning õigust sõnumisaladusele. Juurdepääs telekommunikatsioonivõrgule tänapäevase monitooringusüsteemi abil avardab oluliselt salajase jälgimise tehnilisi võimalusi. Riigil on kohustus luua tõhusad õiguskaitsevahendid jälitustegevusega ohustatud põhiõiguste kaitseks ning tagada tegelik järelevalve julgeolekuasutuste ja jälitusametkondade tegevuse üle. Jälitusametkondade tegevus peab olema kontrolli all. Telekommunikatsioonivõrgu pealtkuulamine on jälituse erandtoiming, millega kaasneb sõnumi saladuse õiguse piiramine. Selleks on jälitustegevuse seaduse kohaselt nõutav kohtu luba. Telekommunikatsioonivõrgu kaudu edastatavate sõnumite fakti, kestuse, edastamise viisi ning edastaja või vastuvõtja isikuandmete ja asukoha kohta andmete kogumine operaatorilt ja teenuseosutajalt toob samuti kaasa isikute põhiõiguste riive, kuid nimetatud jälituse eritoiminguteks ei ole isegi kohtu luba nõutav. Monitooringusüsteemi abil telekommunikatsioonivõrgule loodud juurdepääs lihtsustab tehniliselt julgeolekuasutuste tegevust teabe kogumisel, võimaldades saada päringutele vastuseid pideva elektroonilise online ühendusega. Jälitusametkondade ja julgeolekuasutuste tegevuse üle seaduse alusel järelevalvet teostavad organid (prokuratuur ja Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjon) peavad saama täieliku ülevaate kontrollitavate asutuste poolt telekommunikatsioonivõrgu vahendusel teostatavatest toimingutest. Jälitusametkondade tegevus ei ole kontrollitav olukorras, kus järelevalveorganil puudub tehniliselt juurdepääs kontrollitavatele andmetele või ta saab neid üksnes kontrollialuse asutuse käest. Mis tahes jälituse eri- ja erandtoimingust peab jääma väliskeskkonda märk (salvestus, logi) ning järelevalveorganil peab olema sellele iseseisev juurdepääs. Käesoleval ajal ei ole telekommunikatsioonivõrgu operaatoril või teenuseosutajal õigust ega kohustust salvestada jälitustoimingute kirjeid (logisid). Automatiseeritud infotöötlussüsteem ning sellest salajase jälgimise teel saadud info on riigisaladuse objektiks. Järelevalveorganitel ei ole võimalik saada telekommunikatsioonivõrgu operaatorite või teenuseosutajate käest mingisugust teavet jälitusametkondade ja julgeolekuasutuste poolt teostatud päringute sisu, mahu ja isikute kohta, kuni ettevõtjal puudub seadusest tulenevalt õigus ja kohustus riigisaladust sisaldava teabega töötada. Seni on vastuseta küsimus, kuidas tagatakse järelevalveasutuste täielik ülevaade kontrollitavate asutuste poolt tehtud päringutest. Lisaks kontrolli tehnilise võimalikkuse küsimusele tuleb järelevalve tõhususe hindamisel arvestada prokuratuuri järelevalvepädevuse piire. Prokuratuuriseaduse kohaselt kuulub prokuratuuri pädevusse jälitusametkondade jälitustegevuse seaduslikkuse järelevalve tulenevalt jälitustegevuse seadusest. Prokuratuuril ei ole pädevust kontrollida Teabeameti tegevuse seaduslikkust ega ka Kaitsepolitseiameti poolt julgeolekuasutuste seaduse alusel tehtud toiminguid, millega sekkutakse isikute sõnumi saladuse õigusesse ja õigusesse kodu, perekonna- või eraelu puutumatusele. Julgeolekuasutuste seaduse alusel järelevalvet teostavaks organiks on üksnes Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjon. Sellises olukorras on küsitav, kas parlamentaarne järelevalve tagab tegelikult kontrolli julgeolekuasutuste tegevuse üle, mis on isikute põhiõiguste tagamise eelduseks. Euroopa Inimõiguste Kohus on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 kohaldamispraktikas arendanud välja korrespondentsi saladuse kaitse standardi ning juhtinud tähelepanu riigi kohustustele võtta selle õiguse tagamiseks vajalikke meetmeid. Kohus on rõhutanud vajadust leida tasakaal artikli 8 lõikega 1 isikutele tagatud õiguste teostamise ja lõike 2 kohaselt demokraatliku ühiskonna kaitseks teostatava salajase jälitustegevuse vahel. Seejuures märkis Euroopa Inimõiguste Kohus, et see põhiõigus peab isikutele võimaldama tõhusa õiguskaitsevahendi riigivõimude ees. Telefonikõnedele laieneb artiklis 8 ettenähtud eraelu ja korrespondentsi saladuse kaitse ning salajane pealtkuulamine on käsitletav selle õiguse riivena. Leian, et salajase jälgimise ulatuse laienemise ja jälgimisvahendite täiustumisega suureneb kuritarvituste oht. Seepärast peab salajane jälgimine olema tasakaalustatud tõhusate ja piisavate tagatistega võimalike kuritarvituste vastu. Need tagatised eeldavad, et sõnumite saladuse piiramise juhud ja kord oleksid täpselt ja arusaadavalt sätestatud seaduses, et riigivõimuasutuste tegevus oleks kontrolli all ning et seaduses oleks ette nähtud kriminaal- ja tsiviilvastutus kuritarvituste eest. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis ettevalmistamisel oleva ning ministeeriumide kooskõlastusringi läbinud telekommunikatsiooniseaduse muutmise seaduse eelnõuga täpsustatakse oluliselt telekommunikatsiooniseaduse §-s 37 sätestatud jälitusametkondadele teabe andmisega seotud kohustusi. Jälitusametkondade tegevuse järelevalvega seotud küsimused tuleb aga lahendada teiste seaduste, eelkõige julgeolekuasutuste seaduse ja jälitustegevuse seaduse muutmise teel, kuivõrd isikute põhiõiguste piiramisega seotud probleemid jäävad väljapoole telekommunikatsiooniseaduse reguleerimisala. Kuid lisaks küsitavustega jälitustegevuse rahastamise ning järelevalve põhiseaduspärasuse ümber ilmnes ülevaateperioodil, et need isikute põhiõiguste kaitse seisukohast üliolulised seadused, mille regulatsioonid peavad olema korrektsed ja õigusselged, on puudulikud ning omavahel vastuolulised. Meenutan siinkohal vaid kaht seika Kaitsepolitseiametile uue peadirektori määramisel. Julgeolekuasutuste seaduse § 15 teise lause kohaselt ei nimetata julgeolekuasutuse juhti ametisse rohkem kui kaheks ametiajaks järjestikku. Ometi tegi siseminister Vabariigi Valitsusele ettepaneku nimetada ametis olev Kaitsepolitsei peadirektor oma ametikohale kolmandat korda järjest. Oma seadusest mööda käivat plaani põhjendati väitega, et Kaitsepolitseiametile kui julgeolekuasutusele ei ole seni seadusega ette nähtud korras juhti ametisse nimetatud. Leian, et taolise seisukohaga nõustumine tähendanuks, et esitatud isiku töötamist ning tegevust Kaitsepolitsei peadirektorina alates 1. märtsist 2001, mil Kaitsepolitseiamet muutus politseiasutusest julgeolekuasutuseks, tuleb lugeda seadusevastaseks. Samuti oleksid seadusevastased kõik Kaitsepolitsei peadirektori antud käskkirjad, korraldused, resolutsioonid. Paratamatult tõusetunuks aga ka Kaitsepolitseiameti poolt menetletud kriminaalasjade ja läbiviidud jälitustoimingute seaduslikkuse küsimus. Ma ei soovi prognoosida edasisi tagajärgi, mis tekkinuks, kui Siseministeeriumi õigusnihilistlik seisukoht oleks jäänud prevaleerima. Kuid segadused jätkusid. Uus siseminister pakkus Kaitsepolitsei peadirektori kandidaadina välja isiku, kes seni töötas Välisministeeriumis diplomaatilisel ametikohal. Politseiteenistuse seaduse § 12 lõike 1 kohaselt nimetatakse Kaitsepolitseiameti peadirektor ametisse julgeolekuasutuste seaduses ettenähtud korras. Sama seaduse § 13 lõige 1 seab aga sellele ametisse nimetamisele lisatingimuse, mis julgeolekuasutuste seadusest ei tulene. § 13 lõike 1 järgi saab Politseiameti ja Kaitsepolitseiameti juhiks nimetada isiku, kes on enne ametisse nimetamist töötanud vähemalt kolm aastat kas Politseiameti või Kaitsepolitseiameti juhi asetäitjana või Politseiameti või Kaitsepolitseiameti struktuuriüksuse, politseiasutuse või politseiõppeasutuse juhina. Taas kord tekkis olukord, kus enne õiguse kohaldama asumist pidid juristid murdma tõlgenduspiike ja otsima või isegi ennustama, mida seadusandja tegelikult on tahtnud öelda. Leian, et antud vaidlused tõid ilmekalt välja juba üle kahe aasta kehtiva julgeolekuasutuste seaduse puudlikkuse ning mitmetitõlgendatavuse. Soovitan seadusandjal analüüsida läbi politseiseaduse, politseiteenistuse seaduse, julgeolekuasutuste seaduse ja jälitustegevuse seaduse vastuolulised ning oma aja ära elanud regulatsioonid ning korrastada selle valdkonna õigus. 4.4. Tervise kaitse põhiseaduspärasus Õiguskantsleri üheks prioriteediks ülevaateperioodil oli ka tervishoiualase seadusandluse põhiseaduslikkuse analüüs. Nii õiguskantslerile laekunud avalduste, rahvusvaheliste institutsioonide tähelepanekute kui meedias laialdast kajastamist leidnud tervishoidu käsitlevate probleemide pinnalt analüüsis õiguskantsler ravikindlustuse seaduse ja selle alusel kehtestatud sotsiaalministri määruste, tervishoiuteenuste korraldamise seaduse, psühhiaatrilise abi seaduse ning ravimiseaduse ja selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruste, samuti teiste asjaomaste õigusaktide vastavust põhiseadusele. Põhiseadus on õiguse tervise kaitsele ning õiguse elule ja kehalisele puutumatusele sõnastamisel napisõnaline. Seetõttu on põhiõiguste kaitse seisukohast eriti tähtis, et Eesti on seotud mitmete rahvusvaheliste lepingutega – olulisimateks neist võib pidada ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelist pakti, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ning Euroopa inimõiguste ja biomeditsiini konventsiooni. Samuti märgin, et põhiseaduse § 13 lõike 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Riigivõimul ei ole lubatud tegutseda meelevaldselt. Isikule tuleb tagada võimalus riigiasutuste käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja sellega arvestada. Leian, et tänases sotsiaalses olustikus, mil riigi tervishoiusüsteem on jätkuvalt reformimisel, on nii oluline väärtus nagu igaühe tervis ja seda kaitsta aitav õigusruum väärt suuremat tähelepanu kõigi põhiseaduslike institutsioonide poolt. Tervishoiureformide mõju tajub igaüks meist vahetult, mistõttu on ehk kergem võtta kõnealune teemadevaldkond südameasjaks. Õiguskantsler on laekunud avalduste alusel analüüsinud ja analüüsib jätkuvalt ravikindlustuse seaduse põhiseaduspärasust. Ülevaateperioodist tõstan siinkohal esile järgmised probleemid: – ravimite ja tervishoiuteenuste piirhinnad ning nende kehtestamise menetlus; – ravimihüvitise saamise ning töövõimetuse hüvitise suuruse arvutamise alused; – ravikindlustusega hõlmatud isikule seatud kohustus omada pangaarvet. Mulle laekunud avalduste alusel olen alustanud analüüsi ravikindlustuse seaduse § 42 ja § 43, sotsiaalministri 11. detsembri 2002. a määruse nr 143 «Ravimite piirhinnad» ning sotsiaalministri 24. septembri 2002. a määruse nr 112 «Eesti Haigekassa ravimite loetelu» seadusele ja põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks. Ravikindlustuse seaduse § 42 järgi on piirhind soodustingimustel väljastatavate ravimite loetelusse kantud sama toimeainega ravimite hüvitamise aluseks olev hind; ravimite piirhinnad kehtestab sotsiaalminister määrusega, arvestades põhimõtet, mille kohaselt haigekassa kulud ravimihüvitisele ei või ületada ravikindlustuse aastaeelarves 20 protsenti tervishoiuteenuse hüvitise kuludest. Ka annab seaduse § 43 sotsiaalministrile volituse kehtestada määrusega ravimite loetelu. Antud juhul tuleb leida vastus küsimustele, kas ravimitele piirhindade kehtestamise menetlus rikub ettevõtjate (ravimitootja ja/või ravimi müügiloa hoidja) põhiseadusega kaitstud ettevõtlusvabadust ja võrdse kohtlemise põhimõtet. Ravikindlustuse seadus ei näe ette, millistel alustel toimub ravimi piirhindade arvutamine. Ravimite piirhindade kehtestamisel ilmnes, et ravimid jaotati enne piirhindade leidmist toimeainete järgi gruppidesse ja piirhinna arvutamisel võeti aluseks konkreetne ajahetk, millest mõned ravimiettevõtjad ei olnud teadlikud. Õiguskantsleri menetluses on ravikindlustuse seaduse § 31 lõike 2 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse 24. septembri 2002 määruse nr 301 «Eesti Haigekassa tervishoiuteenuste loetelu muutmise kriteeriumid ja nende hindamise kord» põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontroll. Nimetatud määruse § 11 punkt 2 lubab määruses toodud tähtaegu ja protseduuri mitte kohaldada, kui muudetakse piirhinda. Ravikindlustuse seaduse § 31 lõige 1 aga sätestab üheselt kriteeriumid, mida tuleb arvestada tervishoiuteenuse kandmisel tervishoiuteenuste loetellu ja tervishoiuteenuste loetelu muutmisel. Seega tuleb leida vastus küsimusele, kas Vabariigi Valituse määrusega kehtestatud tervishoiuteenuste loetelu muutmise menetlus rikub tervishoiuteenuste osutajate võrdse kohtlemise põhimõtet ning kas nimetatud määruse puhul on täidetud seaduslikkuse põhimõte. Saabunud avalduste alusel analüüsisin ravikindlustuse seaduse § 53 lõike 6 vastavust põhiseadusele ja seadustele. Nimetatud sätte kohaselt makstakse ajutise töövõimetuse hüvitis välja haigekassa kulul hüvitise saaja pangaarvele 30 kalendripäeva jooksul, alates nõuetekohaselt vormistatud dokumentide laekumisest haigekassasse. Väljamaksmisega viivitamise korral on haigekassa kohustatud maksma viivist. Põhiseaduse § 19 lõikes 1 väljendatud õigusliku vabaduse põhimõte lubab isikul eraõiguslikke lepinguid sõlmida või mitte sõlmida. Ravikindlustuse seaduse kõnealune säte, mis nõuab isikult pangaarvet, aga kohustab kaudselt ühelt poolt krediidiasutust, teiselt poolt kindlustatud isikut sõlmima lepingut oma õiguste teostamiseks. Seega juhul, kui hüvitise saajal puudub pangaarve, on haigekassal võimatu täita oma kohustust maksta ajutise töövõimetuse hüvitist. Samuti on hüvitise saajal võimatu oma õigust realiseerida. Õiguskantsleri läbiviidud menetluse käigus selgus, et ettevalmistamisel on ravikindlustuse seaduse muutmise seaduse eelnõu, mis kõrvaldab piirangu saada hüvitist ainult sellisel juhul, kui isikul on avatud pangaarve. Laekunud avalduse alusel analüüsisin ka ravikindlustuse seaduse § 44 lõike 2 vastavust põhiseadusele. Nimetatud sätte kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus sotsiaalministri ettepanekul määrusega nende haiguste loetelu, mille ravimiseks või kergendamiseks mõeldud ravim kantakse piirhinna või hinnakokkuleppe olemasolu korral ravimite loetellu soodustuse protsendiga 75. Kuni 10-aastaste laste, riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel töövõimetuspensioni saavate isikute ja üle 63-aastaste kindlustatute puhul rakendatakse soodustuse protsenti 90. Põhiseaduse §-s 12 on väljendatud üldise võrdsusõiguse põhimõte, mille kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Seega isikuid, keda käsitletakse võrdsetena riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel ja ravikindlustusega kindlustatuse puhul, tuleb ka ravimihüvitise võimaldamisel kohelda ühtemoodi. Ravikindlustuse seadus kohtleb 1940. – 1943. aastal sündinud pensionäre võrreldes töövõimetuspensioni saavate isikute ja üle 63-aastaste pensionäridega ebavõrdselt, jättes nad ilma õigusest saada ravimit soodustuse protsendiga 90. Läbiviidud menetluse käigus pöördus õiguskantsler kahel korral teabenõudega sotsiaalministri poole saamaks selgitusi viidatud regulatsiooni osas. Sotsiaalministeeriumi väitel on ettevalmistamisel ravikindlustuse seaduse muutmise seaduse eelnõu, mis kõrvaldab ebavõrdse kohtlemise. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse ja asjaomaste sotsiaalabi reguleerivate seaduste põhjal olen alustanud perearstiabi kättesaadavuse analüüsimist üksikute teemade kaupa – menetluses on perearsti rolli sotsiaaltoetuste ja töövõimetuse määramise protsessi analüüs. Laekunud avalduste alusel analüüsisin ravimiseaduse § 5 lõike 2 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse 25. oktoobri 2002 määruse nr 328 «Juurdehindluse piirmäärad ravimite hulgi- ja jaemüügil ning nende rakendamise kord» põhiseadusele ja seadusele vastavust. Viidatud norm volitab Vabariigi Valitsust kehtestama ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. Vastavalt põhiseaduse §-le 31 saab ettevõtlusvabadust piirata vaid seadusega. Põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused peab Riigikogu otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida. Mida intensiivsem on isikute põhiõiguste piiramine, seda olulisem on see põhiseaduse seisukohalt ja seda üksikasjalisem peab olema sätestatus seaduses. Õiguskantsleri kantseleis läbiviidud menetluse käigus tehti kindlaks, et antud juhul sätestab ravimiseaduse § 5 lõige 2 küll, kes on pädev vastavat haldusakti andma ning mis on volituse sisu, kuid selles ei sisaldu viidet volituse eesmärgile ning ulatusele. Probleemi võimendas veelgi Vabariigi Valitsus tegevus – ravimite juurdehindluse piirmäära kehtestamisel võeti olulised ja ulatuslikud muudatused vastu ootamatult ning nende rakendamiseks vajalik üleminekuaeg oli ebamõistlikult lühike, sest määrus jõustus neljandal päeval pärast avaldamist. Seega rikuti ettevõtlusvabadustele piirangute seadmisel ka õiguskindluse põhimõtet. Kõnealuses menetluses tõusetunud probleemide kohta saatis õiguskantsler märgukirja Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele, eesmärgiga tagada valdkonna õigusliku regulatsiooni täiendamine ja põhiseadusega kooskõlla viimine. Siinjuures on heameel märkida, et saavutatud kokkuleppel Riigikogu sotsiaalkomisjoniga esitab Sotsiaalministeerium ettepanekud ravimiseaduse muutmiseks ning sotsiaalkomisjon algatab ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu. Ülevaateperioodil analüüsisin ka psühhiaatrilise abi seaduse vastavust põhiseadusele seoses psüühikahäirega isiku kinnipidamist reguleerivate normidega. Analüüsi ajendas läbi viima ÜRO Inimõiguste Komitee poolt 3. aprillil 2003 Eesti Vabariigi kohta avaldatud seisukoht, et Komitee peab psüühikahäire põhjendusel 14 päeva pikkust kinnihoidmist ilma kohtu järelevalveta vastuolus olevaks kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise paktiga. Analüüsi käigus selgus, et psühhiaatrilise abi seaduse vastavasisulised regulatsioonid ei ole kooskõlas ka põhiseaduse §-ga 20 ja §-ga 21. Nimetatud põhiseadussätted kaitsevad igaühe füüsilist vabadust meelevaldse kinnipidamise eest, nähes ette kinnipidamise ajalise kestuse piirid ja kohtuliku kaitse garantii. Sama tagatis on sätestatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 5 ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artiklis 9. Kuigi põhiseaduse § 21 esimese lõike esimese lause peamise eesmärgina on seni nimetatud vajadust pakkuda kohtulikku kaitset neile, kes on võetud vahi alla õigusrikkumises kahtlustatavana, saab minu hinnangul pidada sama oluliseks ka ÜRO Inimõiguste Komitee lõppjäreldustest tulenevat. Põhiseaduse mõte on kehtestada igasuguse vabaduse võtmise, mitte ainult vahistamise kohtuliku kontrolli põhimõte. Psühhiaatrilise abi seaduse kehtiv regulatsioon ei täida põhiseaduse §-s 20 ja §-s 21 tagatud õiguste kaitse eesmärki, kuivõrd psüühikahäirega isiku õigus kohtulikule kontrollile ja õigus kinnipidamisele nii lühikeseks ajaks ja vältimatuks vajaduseks, kui võimalik, ei ole täidetud. Kui arvestada põhiseaduse §-s 20 ja §-s 21 sätestatud vabadusõigusi, sealhulgas õigust isikupuutumatusele ning õigust kohtulikule kaitsele hiljemalt 48 tunni jooksul tahtest olenematule ravile jätmise korral, siis on kuni 14 päevaks ravile jätmine kahe psühhiaatri otsusel vastuolus nimetatud sätte ja mõttega. Õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käigus selgus, et Justiitsministeerium on ette valmistanud tsiviilkohtumenetluse seadustiku eelnõu ning tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse seadustiku rakendamise seaduse eelnõu. Viimatinimetatud eelnõuga muudetakse psühhiaatrilise abi seadust just nimelt neis meelevaldse vabaduse võtmist ja kohtulikku kaitset tagavates küsimustes. Seega kõrvaldataks kavandatavate muudatustega psühhiaatrilise abi seaduse vastuolu põhiseadusega ja ÜRO Inimõiguste Komitee poolt viidatud vastuolud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 5 ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 9. Õiguskantsler on kõnesoleval juhul pidanud kompleksse ja tervikliku lahenduse saamise huvides mõistlikuks oodata ära nimetatud eelnõud ning loodab nende võimalikult kiirele jätkuvale menetlemisele Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus. Ülevaateperioodil menetletud kaasuste ja koostatud analüüside kokkuvõtteks ilmneb, et tervishoiuvaldkonnas on enim probleeme isikute (ravikindlustusega hõlmatud isikud, tervishoiuteenuste osutajad, ravimiettevõtjad) võrdse kohtlemise ja ettevõtlusvabaduse tagamisega. Põhiõiguste tagamisel esineb riigivõimu omavoli ning isikute põhiseadusega kaitstud õiguste piiramist seadusest madalamal seisvate õigusaktidega. Ühtlasi tuleb märkida, et mitu seadust (ravikindlustuse seadus ja ravimiseadus) ei ole regulatsioonidelt õigusselged ega üheselt tõlgendatavad. Samas on positiivne, et õiguskantsleri ettepanekute tulemusena ja ka omal initsiatiivil on täidesaatva riigivõimu asutused, eelkõige Sotsiaalministeerium, asunud esinevaid probleeme lahendama. 4.5. Varaliste kohustuste sätestamine Põhiseaduse § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Põhiseadus välistab siin otsustusõiguse delegeerimise täitevvõimule. Nimetatud maksete kehtestamine on parlamendi suveräänne ja võõrandamatu õigus, millest loobumine läheb vastuollu põhiseaduse §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Riigikohus on põhiseaduse § 113 sisu avanud laiemalt. Riigikohus märkis, et selles põhiseaduse § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. Sätte eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Maksu sätestamine põhiseaduse § 113 tähenduses hõlmab maksu nimetuse, maksuobjekti, maksumäära, maksumaksja, maksu laekumise koha, maksu tasumise tähtpäeva või tähtaja, maksu tasumise korra, võimalike maksusoodustuste ja maksuseaduse rakendamise korra sätestamist. Möönan, et teatud juhtudel on siiski mõeldav rahalise kohustuse alam- ja ülemmäära sätestamine seadusega, delegeerides konkreetse määra kehtestamise täitevvõimule. Kindlasti peab aga sel juhul olema seaduses konkreetne volitusnorm ühes volituse selge eesmärgi, sisu ja ulatusega. Maksuküsimused on alati pingelised ning raha kogumise ja jagamise ümber toimuvad vaidlused kujunevad tulisteks ja keerukateks. Teisest küljest on riiklike varaliste kohustuste näol tegu teemaga, mis käib otseselt nii riigi kui iga kodaniku rahakoti pihta. Põhiseaduse § 113 täpne rakendamine on vajalik ja lähedane meile kõigile. Seega ei ole üllatav, et vaadeldav säte on üks enim vaidlusi ja ka põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusi tekitanud norm. Ning ei ole ka ebatavaline, et vastavaid avaldusi ja menetlusi, millest olulisemad toon siinkohal ka välja, kogunes ülevaateperioodil õiguskantsleri kantseleisse märkimisväärne hulk. Ikka ja jälle eksivad nii seadusandja kui ka täidesaatev võim maksude seaduslikkuse põhimõtte vastu. Riigikogu IX koosseisu liikmed Toivo Jürgenson ja Tõnu Kõiv ning Eesti Maksumaksjate Liit pöördusid õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida rahandusministri 9. septembri 2002 määruse nr 108 «Rahandusministri 29. detsembri 1999 määruse nr 120 «Tulumaksuseadusest tulenevate õigusaktide kinnitamine» muutmine» vastavust põhiseadusele ja seadusele. Õiguskantsler viis läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ja leidis, et määrus on vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 1, § 94 lõikega 2 ja §-ga 113. Põhiseaduse § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. § 94 lõike 2 järgi võib minister anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Rahandusministri määruse volitusnormiks oli tulumaksuseaduse § 48 lõige 7, mille kohaselt erisoodustuse hinna määramise kord kehtestatakse rahandusministri määrusega. Samas kehtestas rahandusminister oma määruse §-ga 1 sõiduauto erisoodustuse tervikmäära. Õiguskantsler leidis, et erisoodustuse tervikmäära kehtestamine oli sisuliselt hinna määramine, mis on aga iseseisev regulatsioon, mitte korra element. Sellega läks määrus vastuollu põhiseaduse § 3 lõikega 1. Rahandusministri määrusega kohustati iga tööandjat sõltumata ameti- ja erasõitude tegelikust mahust ja väärtusest tasuma igakuiselt makse 2000-krooniselt summalt (see tähendab tulumaksu 703 krooni ja sotsiaalmaksu 892 krooni). Õiguskantsler leidis, et sisuliselt kehtestas rahandusminister seeläbi iseseisva objektiga maksu. Seega ületas rahandusminister tulumaksuseadusest tulenevat volitust ning tekkis vastuolu põhiseaduse § 94 lõikega 2. Olukorras, kus sõiduauto erisoodustuse maksustamisel kehtib tervikmäär, mida rahandusministri määrusega igal aastal tõstetakse, muutus algselt tulumaksuna kehtestatud maksukohustus iseseisvaks maksuks, mille objektiks ei ole enam töötaja palgatulu, vaid tööandja sõiduauto. Auto kasutamine töösõitudeks ei saa olla rahaliselt hinnatav hüve ega erisoodustus. Kui määrusega hakatakse praktikas maksustama osaliselt ka töösõitude kulusid, siis muutub maks erisoodustusest täiesti omaette maksuks, mis peaks olema sätestatud eraldi seadusega. Õiguskantsler osundas, et rahandusminister oma määrusega ei tohi mõjutada riigieelarvesse laekuvate tulude suurust. Kuna seda tehti, siis kehtestati sisuliselt avalik-õiguslik rahaline kohustus. Seeläbi tekkis vastuolu põhiseaduse §-ga 113, mille kohaselt kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused on sedavõrd olulised küsimused, et neid saab kehtestada üksnes seadusega. Rahandusminister nõustus õiguskantsleri ettepanekus väljendatud seisukohtadega ja viis 25. veebruaril 2003 osundatud määruse põhiseadusega kooskõlla. Teine avalikkuses laiemat vastukaja leidnud maksukaasus seondus maksuintresside tagantjärele kehtestamisega. 2002. aasta kevadel võttis Riigikogu vastu maksukorralduse seaduse, mis jõustus sama aasta 1. juulil. Seni kehtinud vana maksukorralduse seadus tunnistati kehtetuks. Uue maksukorralduse seaduse § 163 lõige 2 nägi ette, et enne selle seaduse jõustumist tähtpäevaks tasumata maksusummalt arvestatakse intressi vana maksukorralduse seaduse alusel kehtestatud korras. Vana maksukorralduse seadus oli maksuintressi määra kehtestama volitanud rahandusministrit, kes oli erinevatel aegadel kehtestanud sel alusel mitu määrust. Riigikohus tunnistas 5. novembri 2002 otsusega põhiseadusevastaseks vana maksukorralduse seaduse sätte, mis volitas rahandusministrit intressimäära kehtestama. Põhiseadusevastasteks tunnistati ka rahandusministri määrustega kehtestatud intressimäärad. Riigikohus leidis, et tulenevalt põhiseaduse § 113 peavad kõik riiklikud rahalised kohustused olema kehtestatud seadusega. Pärast seda, 11. detsembril 2002 võttis Riigikogu vastu palgaseaduse, tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse, kogumispensionide seaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seaduse, millega muudeti maksukorralduse seaduse § 163 lõiget 2 ning sätestati intressimäärad enne maksukorralduse seaduse jõustumist tähtpäevaks tasumata maksusummadelt. Selle, 2003. aasta 1. jaanuaril jõustunud seadusemuudatusega pandi isikutele tagasiulatuvalt rahalisi kohustusi, andes Maksuametile õiguse nõuda sisse maksuintresse, mis olid tekkinud maksusumma tasumisega viivitamise eest ajavahemikus 6. jaanuar 1994 kuni 30. juuni 2002. Õiguskantsler analüüsis uut regulatsiooni ning leidis, et maksuintresside tagantjärele kehtestamisega läks Riigikogu vastuollu põhiseaduse § 32 lõikega 1 koostoimes §-dega 10 ja 11. Põhiseaduse § 32 kaitseb igaühe õigust omandile. Tulenevalt põhiseaduse §-st 11 tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Samuti peavad piirangud olema kooskõlas põhiseaduse §-st 10 tuleneva õigusriigi printsiibiga. Õigusriigile on omane õiguspärase ootuse põhimõte, mis keelab isikule ebasoodsate normide tagasiulatuva rakendamise. Seda põhjusel, et õigusriigis on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla vastuolus õiguse subjektide ootusega seaduse suhtes. Samas on ülekaalukatele põhjustele toetudes seadusandjal siiski võimalik anda ka tagasiulatuva jõuga õigusakte. Kas tagasiulatuva mõjuga normi rakendamine oli tingitud ülekaalukatest põhjustest ning on seetõttu põhiseaduspärane, tuleb selgitada vastanduvaid väärtusi kaaludes. Seadus, mis pani kohustuse tasuda intresse maksusumma tasumisega viivitamise eest ajavahemikus 6. jaanuar 1994 kuni 30. juuni 2002 võeti vastu 2002. aasta detsembris ning see jõustus 2003. aasta jaanuaris. Seega kehtestas Riigikogu rahalise kohustuse tagasiulatuvalt. Õiguskantsler asus seisukohale, et vaidlustatava sättega riivati tagasiulatuvalt ja intensiivselt isikute põhiõigust omandile ning õiguspärast ootust, et riik ei käitu sõnamurdlikult. Seadusandja eesmärgid, millest lähtudes vaidlustatav säte kehtestati, ei olnud piisavalt kaalukad, et kaaluda üles tagasiulatuvalt omandiõiguse piiramist ning õigusriigi põhimõtte rikkumist. Riigikogu nõustus õiguskantsleri ettepanekuga viia maksukorralduse seadus põhiseadusega kooskõlla ning võttis 11. juunil 2003 vastu seaduse, millega muutis vaidlusalust sätet. Õiguskantsler analüüsis talle saabunud avalduse alusel ka kohtutäituri seaduse sätteid, mis volitavad justiitsministrit kehtestama kohtutäituri tasumäärasid, ettemaksu määrasid, täituritele makstavaid lisatasusid ja tasu erisusi. Õiguskantsler leidis, et selline volitus on vastuolus põhiseaduse §-ga 113. Kuigi kohtutäitur ei ole riigiametnik, täidab ta avalikke ülesandeid ning seetõttu on ka talle ametitoimingu eest makstav tasu avalik-õiguslik rahaline kohustus. Kohtutäituri õiguslik seisund on võrreldav notarite ja vandetõlkidega, kelle tasumäärad sätestab seadus. Seega tuleb ka kohtutäiturite tasumäärad kehtestada seadusega, mitte madalamalseisva õigusaktiga. Minu hinnangul peab tasumäärade suuruse otsustama Riigikogu ka seetõttu, et kohtutäituri tasu ja ettemaksu määrade kehtestamisega riivatakse võlgnike ja sissenõudjate põhiseaduslikku õigust omandile. Teisest küljest sõltub tasu määrast ka kohtutäiturite endi sissetulek. Kui riigi eesmärk on tagada seaduspäraselt ja tõhusalt toimiv nõuete täitmise süsteem, siis on tegu piisavalt olulise küsimusega, mis tuleb otsustada seadusega. Seetõttu ei saa pidada sobivaks lahendiks ka nn kompromissvarianti, kus seadusega antakse ette tasumäärade piirid, ent konkreetsete määrade kehtestamine ja diferentseerimine jäetakse justiitsministri pädevusse. Analüüsides kohtutäituri tasu määrade kehtestamise senist praktikat selgus, et justiitsminister on tasumäärasid muutnud kahe aasta ja kahe kuu jooksul kokku neljal korral. Üldjuhul on tasumäärasid tõstetud või lisatud uusi tasulisi täitetoimingute liike; määrused on jõustatud enamasti üldkorras – kolm päeva pärast avaldamist. Ühel korral on tasumäärasid muudetud koguni tagasiulatuvalt. Taolist praktikat tuleb hinnata mõneti ebaõnnestunuks, sest seeläbi on kahjustatud õiguskindlust kui sotsiaalset väärtust. Täna on mul heameel märkida, et nõupidamistel õiguskantsleri ja tema nõunikega avaldasid Riigikogu õiguskomisjoni ja Justiitsministeeriumi esindajad valmisolekut probleemi kiireks lahendamiseks. Õiguskantsleri ettepanekul algatas Riigikogu õiguskomisjon 3. juunil 2003 vastava seaduseelnõu; kohtutäituri seaduse muutmise seaduse võttis Riigikogu vastu 16. septembril 2003. Märgin täiendavalt, et lisaks tasumääradele vajab õigusselget lahendust ka kohtutäiturite täitekuludega seonduv. Kehtiv õigus võimaldab kohtutäituril lisaks talle makstavale tasule võlgnikult sisse nõuda ka täitekulud – sissenõudja ja kohtutäituri poolt täitemenetluse läbiviimiseks tehtud vajalikud kulutused. Praktikas rakendatakse täitekulude sissenõudmist väga erinevalt ning kuna tasumäärade eesmärk on muuhulgas ka kohtutäiturite kulutuste hüvitamine, annab seadus teatud juhtudel täituritele sisuliselt võimaluse võtta ühe täitetoimingu eest topelttasu. Eeltoodud probleemidering oli valik ülevaateperioodil menetletud olulisematest kaasustest. Nagu selgus, ei tulene probleemid varaliste kohustuste kehtestamisel tihti mitte volitusi eiravate ministrite tegevusest, vaid hoopis ebaselgest ja põhiseadusega vastuollu minevast seadusetähest. Avalik-õiguslike varaliste kohustuste kehtestamine seadusega on põhiseaduse üldnõue. Sellest võib kõrvale kalduda vaid ülekaalukate põhjuste olemasolul. Juhul kui teatud maksuõigussuhte elemendid jäetakse täitevvõimu kehtestada, peab seadusest tulenema taolise volituse selge sisu, ulatus ja eesmärk. Kindlasti ei ole mõeldav isikuid koormavate varaliste kohustuste sätestamine tagasiulatuvalt. Samas peab seadusandja olema valmis, et Riigikohus võib tunnistada kehtetuks regulatsioonid, mis sätestavad isikute omandiõigust piiravad varalised kohustused põhiseadusega vastuollu minnes või ebaselges sõnastuses. Seeläbi tekkiv kahetsusväärne olukord mõjutab lisaks riigi usaldusväärsusele ka planeeritud, ent saamata jäänud tulu kaudu riigieelarvet ning sealtkaudu meie kõigi hüvesid. Seega soovitan ministeeriumites seaduseelnõusid välja töötavatel spetsialistidel ning Riigikogus oma lõplikku sõna ütlevatel rahvaasemikel suhtuda varalisi kohustusi reguleerivatesse normidesse ning võimalikesse delegatsioonidesse kõrgendatud vastutustunde ja tähelepanuga. Vaid nii, probleeme ennetades ja kõrvaldades, saab ära hoida rohkeid ressursse nõudvad kohtuvaidlused ning põhiseadusvastaste normide ebasoovitava mõju. 4.6. Õigusabi kättesaadavus Õiguskantsler on analüüsinud õigusabi kättesaadavust vähekindlustatud inimestele ning jõudnud seisukohale, et nii õiguslik regulatsioon kui ka praktikas elluviidavad meetmed ei taga isikute põhiõigustele ja vabadustele piisavat kaitset. Uurides õiguskantsleri statistikat selgub, et enam kui pooltes kantseleisse tulevatest avaldustest taotletakse sisuliselt õigusabi. Tavaliselt seisneb küsimus soovis saada selgitust mõne seaduse sätte kohta. Õigusabi andmine ei ole aga õiguskantsleri ülesanne ning vastav tegevus koormab ilmselgelt õiguskantsleri kantselei piiratud ressursse. Kehtiv õigus ei sätesta piisavalt täpselt õigusabi saamise aluseid, tingimusi ning korda. Õiguskantsler on väljendanud korduvalt seisukohta, et õigusabi kättesaadavusel on isikute õiguste ja vabaduste tagamisel oluline osa. Vabariigi Valitsus algatas õigusteenuse seaduse eelnõu 4. detsembril 2001. Kogutud teabe ja eelnõu analüüsi alusel esitas õiguskantsler 20. juunil 2002 Riigikogu õiguskomisjonile märgukirja. Märgukirjas juhiti tähelepanu, et oluline on veel kord kaaluda ja vajadusel täpsemalt määratleda seaduse eesmärgid ning leida õiguslikud, organisatsioonilised ja rahalised vahendid õigusabisüsteemi rakendamiseks. Eelnõu järgi on seaduse eesmärk õigusteenuse kvaliteedi paranemine ning kõigile isikutele asjatundliku ja usaldusväärse õigusteenuse õigeaegse ning piisava kättesaadavuse tagamine. Loomulikult peab õigusteenuse seaduse eelnõu olema nii normitehniliselt kui keeleliselt õigusselge ehk teisisõnu – õigusteenuse saamiseks ei oleks inimesel vaja otsida õigusabi. Märgin, et ka korrektne ja arusaadav õiguskeel on Eestis probleemiks, millele on paljud ministeeriumid vaadanud seni läbi sõrmede. Õigussegased on ühtviisi nii Euroopa Liidu õiguse ja välislepingute tõlked kui ka meie endi seadused ja määrused. Küsimus, kas siin on peamiseks põhjuseks õigusselguse põhimõtte alaväärtustamine, ametnike lohakus ja saamatus või koguni kellegi kaval soov sogaselt sätestatud õigusvees kalu püüda, vajab täiendavat uurimist. Pean kahetsusega nentima, et kuna Riigikogu IX koosseisu volitused lõppesid, jäi õigusteenuse seadus vastu võtmata. Vajadust tagada tõhus õigusabi süsteem ning jätkata eelnõu menetlemist rõhutas õiguskantsler ka kohtumistel uue Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse liikmetega. Täiendatud õigusteenuse seaduse eelnõu väljatöötamine on lülitatud Justiitsministeeriumi 2003. aasta tööplaani, kuid seni ei ole eelnõu veel Vabariigi Valitsusele arutamiseks esitatud. Lisaks eeltoodule pean nentima, et õigusabi kättesaadavus erinevates valdkondades on erinev. Väidetavalt kasutatakse üle 90% riigieelarvelistest õigusabi ressurssidest kriminaalmenetluses, kus on ka õiguslikud regulatsioonid kõige detailsemad. Samas on olukord eraõiguse valdkonnas sootuks teistsugune. Siin saab õigusabi osutamisel juhinduda eelkõige tsiviilkohtumenetluse seadustiku VIII peatükist, mis reguleerib kohtukulude jaotust ning XII peatükist, mis sätestab esinduse kohtus. Seaduse § 59 järgi on kohtul «õigus vabastada füüsiline isik täielikult või osaliselt õigusabi eest tasumisest ja kanda advokaadikulud riigi arvele, kui ta leiab, et isik on maksejõuetu. Advokaadibüroole riigi arvelt väljamakstava tasu määra kehtestab justiitsminister. Täielikult või osaliselt õigusabi eest tasumisest vabastamise määrus saadetakse täitmiseks advokaadibüroole ja Justiitsministeeriumile.» Seega võib väita, et tsiviilasjades ei ole piisavalt selged nii õiguslikud alused kui ka kord, millal ja millistel tingimustel on isikul õigus riigi õigusabile. Sarnane olukord kehtib üldjoontes kahjuks ka halduskohtumenetluses. Ülevaateperioodi jooksul kontrollis õiguskantsler, kuidas on tagatud õigusabikulude hüvitamine kriminaalasjas õigeks mõistetud kohtualustele. Ühelt poolt väärib tunnustust, et Vabariigi Valitsus ja Riigikogu on tõsiselt ning tulemuslikult tegelenud Eesti karistusõiguse ja kriminaalmenetluse kaasajastamisega. Samas tuleneb põhiseaduse §-st 13 (igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele) ning §-st 14 (mille kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohaliku omavalitsuste kohustus) põhimõte, et kohtualuse õigeksmõistmise korral võetakse kohtukulud riigi kanda. Kriminaalmenetluse koodeksi § 361 lõike 5 kohaselt võib kaitsealune ettenähtud alustel ja korras olla täielikult või osaliselt vabastatud õigusabi eest tasumisest. Sama seaduse § 89 lõike 5 järgi võetakse kohtualuse õigeksmõistmise korral kohtukulud riigi kanda. Praktikas on eeltoodud sätete kohaldamisel tõusetunud rida probleeme. Näiteks on Riigiprokuratuur seisukohal, et asjaomastel isikutel on õigus vastavate kulude hüvitamiseks, kuid käesoleval ajal puudub Eesti Vabariigis sellealane õiguslik regulatsioon. Lähtudes eelnenust ning arvestades küsimuse olulisust isikute õiguste ja vabaduste kaitsmisel, saatis õiguskantsler asjakohased märgukirjad Riigikogu õiguskomisjonile ja justiitsministrile. Riigikogu õiguskomisjon ja Justiitsministeerium ning viimase juures tegutsev asjatundjate töörühm nõustusid õiguskantsleri ettepanekutega ning kriminaalmenetluse koodeksit täiendati sättega, mille kohaselt hüvitatakse kohtualuse õigeksmõistmise korral isikule tema taotlusel valitud kaitsjale või esindajale makstud mõistliku suurusega tasu kohtumääruse alusel riigieelarve vahenditest. Nimetatud säte võeti vastu 21. märtsil 2003 ning jõustati tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2002. Õigusabi kättesaadavus ei ole vaid Eestile omane probleem – vastav temaatika on aktuaalne kogu Euroopas, eelkõige aga Ida-Euroopa maades, kuna just siin on isikute õiguste kaitse kujunemisjärgus ning seda nii õigusliku baasi kui ka vähese praktika ja rahaliste vahendite osas. Kujunenud olukorda analüüsiti 2002. aastal Budapestis, kus koostati raport ka Eesti kohta. Raport soovitab Eestil tõsta avalikkuse teadlikkust õigusabist ning lahendada õigusabi osutamise ja selle efektiivsuse ning kvaliteedi monitooringuga seonduv. Kokkuvõtteks leian, et vaadeldava küsimuse läbitöötamine nii õiguslikust kui ka rahalisest aspektist on hädavajalik. Seaduse tasandil tuleb sätestada efektiivne õigusabi korraldus ning järelevalve õigusabiteenuse osutamise üle. Esmatähtis peaks olema seejuures mitte niivõrd õigusabi osutaja huvide arvestamine, vaid võimalikult paljude isikute õiguste ning vabaduste maksimaalne kaitse ja sellega seoses nendele õigusabi kättesaadavuse ja kvaliteedi optimaalse suhte loomine. 4.7. Riigikogu liikme mandaat ja ametite ühildamatus Kõrgeimat riigivõimu teostades valis rahvas 2. märtsil 2003 Riigikogu X koosseisu. Riigikogu valimiste eesmärk sai täidetud ja valimistulemused olid valmis vormistamiseks – nende väljakuulutamiseks ja Riigikogu liikme ametivande andmiseks. Pärast Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse nr 66 tegemist, millega registreeriti X Riigikogu koosseisu liikmed, algas aga õiguslik vaidlus ning järgnes segadus põhiseaduse § 63 lõikes 1 sätestatud ametite ühildamatuse keelu ehk personaalse võimude lahususe põhimõtte tõlgendamisel ja rakendamisel. Põhiseaduse § 63 lõike 1 kohaselt ei tohi Riigikogu liige olla üheski muus riigiametis. Demokraatliku õigusriigi ning ka Eesti põhiseaduse üks olulisemaid põhimõtteid on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu lahusus ja vastastikune tasakaalustatus. Üks isik ei saa olla samal ajal mitme riigivõimu esindaja; ühe isiku kanda ei saa olla vastandlikud huvid. Tähendatud põhiseaduslik piirang hõlmab nii teenistus- kui ka tööõiguslikku suhet riigiga. Põhiseaduse § 61 lõike 1 kohaselt algavad Riigikogu liikme volitused valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Kuid sama paragrahvi lõike 2 kohaselt annab Riigikogu liige enne oma kohustuste täitmisele asumist ametivande jääda ustavaks Eesti Vabariigile ja tema põhiseaduslikule korrale. Ametivande andmine toimub Riigikogu uue koosseisu esimesel istungil. Põhiseadus lahutab seega ajaliselt Riigikogu eelmise koosseisu volituste lõppemise ja aja, millest alates uus koosseis saab asuda oma põhikohustuste täitmisele. Ajale valimistulemuste väljakuulutamisest esimese istungini võib omistada nii-öelda poliitilise säriaja tähenduse, mille jooksul peab rahva poolt valitu oma edasise tegevuse suhtes otsusele jõudma. Järgmisena tuleb põhiseaduse § 61 lõigete 1 ja 2 vastastikust toimet analüüsides juhtida tähelepanu sellele, et avaliku teenistuse seaduse § 126 kohaselt vabastatakse ametnik Riigikogu liikmeks valimisel ametist valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Teenistusest vabastamine saab toimuda selleks kohustatud isiku või ametiasutuse poolt, kellel on tema teenistusse võtmise õigus. Praktikas on nimetatud sätet kohaldatud kui tagantjärgi ametist vabastamist ja selle lähenemisega võib nõustuda. Kuidas aga toimida juhul, kui ametnik ei soovi asuda tööle Riigikokku ning eelistab jätkata oma endisel töökohal? Kaaludes erinevaid lahendeid ei tohiks jätta tähelepanuta, et Riigikogu liikmeks kandideeriv isik võtab teadlikult riski, et valituks osutumisel tema teenistussuhe lõpeb. Riski kandmisvõimet peab hindama igaüks ise, kuid vastavate seaduste täpsustatud regulatsioon peaks olema juhiseks, mida ja millal teha. Alternatiivne, nii-öelda pehmem variant on anda Riigikogu liikmele võimalus mandaadist loobuda enne ametivande andmist, see on ajal, mil ta ei ole asunud oma kohustuste täitmisele. Selle võimaluse eelised on pigem pragmaatilist laadi. Teisest küljest on see põhiseadusliku lubatavuse seisukohast piiripealne variant väga suureks vastutulekuks «häältepüüdjatele», kes pärast valimisi ei soostu kandma Riigikogu liikme töökoormat ning väljendavad ühes sellega ka oma suhtumist neid usaldanud valijaisse. Edasi tõusetus küsimus, kuidas peab toimima Riigikogu liikmeks registreeritud kandidaat loobumise korral talle rahva poolt valimistega antud mandaadist. Põhiseadus ei seo Riigikogu liiget mandaadiga elik vastvalitud riigikogulane võib enda või erakonna, isiklike või poliitiliste kaalutluste tulemusel tagasi astuda igal ajal ja lõpetada sellega oma Riigikogu liikme volitused enne tähtaega. Kuna põhiseadus ise selles küsimuses käitumisjuhist ei anna, siis vajavad sellised olukorrad konkreetseid lahendusi põhiseaduse alusel vastu võetavates seadustes. Vajadus seadusi täiendada ja omavahelisi vasturääkivusi kõrvaldada on minu arvates ilmne. Sellele viitab pärast X Riigikogu liikmete registreerimist tekkinud õiguslik segadus, mille käigus peatati teenistussuhteid ja võeti puhkusi, kaaluti sisuliselt fiktiivseid vabastamisi ja tagasivalimisi ning anti ametivandeid, et seejärel kohe mandaadist loobuda. Põhiseaduspäraseks lahenduseks ei saa ka pidada seks ajaks teenistussuhte ajutist peatamist või peatumist puhkusele asumisega, mida kaudselt võimaldab Riigikogu töökorra seadus. Nagu näeme, on seaduseandja ees lahendust vajav keerukas õiguslik-poliitiline võrrand. Usun et poliitilise kultuuri lõpliku kinnistumiseni on paratamatu seaduste täpsustamine õigusselguse huvides, kui ilmneb sel määral erinevat tõlgendamist, nagu ülalpool käsitletud probleemide puhul. 4.8. Euroopa Liiduga ühinemine ja õigusmõjud 14. septembril 2003 astus Eesti rahvahääletuse tulemusena põhiseaduslikult uude ajajärku. Rahvahääletusel võeti vastu põhiseaduse täiendamise seadus, mille eesmärgiks on esiteks Euroopa Liitu astumist kui poliitilist akti riigiõiguslikult võimaldada ja teiseks anda põhiseaduslik lahendus Eesti Vabariigi Euroopa Liidu liikmena toimimiseks. Põhiseaduse täiendamise seaduse ehk niinimetatud põhiseaduse kolmanda akti sõnastus sündis Riigikogu põhiseaduskomisjonis pikkade arutelude ja kompromisside tulemusena. Eelmises aastaaruandes kritiseerisin nii põhiseaduse lisaakti kontseptsiooni kui sellist kui ka aasta tagasi arutluse all olnud Justiitsministeeriumi esitatud konkreetset sõnastust, mis piirdus põhiseaduse ees Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkust tunnustava klausliga. Minu hinnangul läks tollane formuleering Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse jaatamisel liiga kaugele. Kuna enamik Riigikogus esindatud poliitilistest jõududest soovis mitte muuta põhiseaduse enda teksti ja jääda põhiseaduse täiendamise lahenduse juurde ning mul polnud lõpuks põhjust seda rahvaesindajate soovi põhiseaduslikkusele vastavuse aspektist vaidlustada, pidasin õigeks kolmanda akti eelnõu mudeliga edasi töötada. Samas tegin Riigikogu põhiseaduskomisjonile ettepaneku lisada põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõu teksti niinimetatud kaitseklausel. 2002. aasta novembris lisaski Riigikogu põhiseaduskomisjon põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõusse sätte, mille kohaselt on Eesti Euroopa Liitu kuulumise ja Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse printsiibi rakendamise eeltingimuseks lähtumine Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. Kuna Eesti Vabariigi põhiseaduse ja Euroopa Liidu õiguse vahekorra näol on tegemist riigiõiguslikult väga olulise küsimusega, siis pean vajalikuks selgitada põhiseaduse täiendamise seaduse tähendust Euroopa Liidu õigusest tulenevate kohustuste taustal. Euroopa Liidu ja tema õiguskorraga seoses on praegu palju juttu selle ühenduse alusreeglite ja -põhimõtete lõplikkusest, finaliteedist. Vaieldakse selle üle, kas Euroopa Liit kui supranatsionaalne organisatsioon on või peaks olema jätkuvalt teel millegi enama, suurema pädevuse ja võimalik, et riikluse poole. Teatavasti on soov suurema selguse järele Euroopa Liitu konstitueerivates õigusaktides ning vajadus Euroopa Liidu olemus liikmesriikide kodanike jaoks selgemalt määratleda olnud üheks peamiseks tõukejõuks ka Euroopa Liidu põhiseadusliku lepingu väljatöötamisel Euroopa Tuleviku Konvendis. Debatt kestab ja seetõttu võib tõdeda, et konstitutsioonilises mõttes pole Euroopa Liit tänase päeva seisuga veel kaugeltki valmis. Selles Euroopa Liidu dünaamilise kujunemise kontekstis tuleb mõista ka kaitseklausli tähendust. Kaitseklausel on sündinud eesti rahvale juba ajalooliste kogemuste tõttu omaseks saanud ettevaatlikust hoiakust – targu talita. Kaitseklausel põhiseaduse täiendamise seaduses ei sea kahtluse alla Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtet kui sellist. Ta ei saakski seda teha, sest vastasel korral ei saaks Eesti astuda või kuuluda Euroopa Liitu. Me ei taha olla ega ole halvad või umbusklikud eurooplased, kuid me ei saa ka eirata situatsiooni, kus Eesti põhiseaduse kesksetest printsiipidest ja garantiidest võidakse lihtsalt «üle sõita». Kaitseklausli näol on seega tegu kriisiklausliga, mille eesmärk on kaitsta Eesti põhiseaduse sätet ja mõtet Euroopa Liidu või tema üksikute institutsioonide võimalike negatiivsete arengute puhul. Ma ei soovi maalida tonti sinna, kus teda kõigi eelduste kohaselt pole. Loodan väga, et kaitseklauslit pole Eestil kunagi tarvis kasutada. Ja ometi olen rahul, et selline klausel on nüüd põhiseaduses olemas. Vajadus tugineda kaitseklauslile võib ilmneda juhul, kui Euroopa Liidu riigiülesust püütakse suurendada liitumislepingu ja liidu aluslepingute vastaselt või kui Euroopa Liidu institutsioonide pädevust tõlgendatakse laiendavalt. Neil juhtudel peaks Eesti lähtuma mitte Euroopa Liidu pädevust ületades antud õigusest, vaid Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. Eesti põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul (Riigikohtul) on seega erakorralisel puhul võimalik anda hinnang Euroopa Liidu õigussätte kehtivusele Eesti Vabariigis ja juhul, kui liidu õigus satub vastuollu põhiseaduse alusprintsiipidega, kohaldada põhiseadust. Nii on Eesti põhiseaduse kesksetel väärtustel ja põhimõtetel, konstitutsiooni identiteedil, ka Euroopa Liidus mittekõrvaldatav õigusjõud. Kolmanda akti sõnastuse väljatöötamisel Riigikogu põhiseaduskomisjonis vaieldi palju selle üle, kas oleks otstarbekas põhiseaduse aluspõhimõtted ka ära nimetada. Toetasin seda õigusselguse huvides, kuid lõpuks jäi põhiseaduskomisjonis domineerima seisukoht, mille järgi aluspõhimõtete lahtikirjutamine muutnuks põhiseaduse täiendamise seaduse teksti tavakodaniku jaoks ehk liiga komplitseerituks. Lisaks toodi arutelude käigus välja, et definitsioonid seavad selguse toomise kõrval ka piire, mis alati ei pruugigi olla parimaks lahenduseks. Sellele vaatamata tuleb aluspõhimõtetele vähemalt õigusteoorias anda täpsem sisu – vastasel korral muutuksid aluspõhimõtted tühjaks sõnakõlksuks, mis tähistavad korraga kõike ja mittemiskit. Eesti põhiseaduse alusprintsiibid sisalduvad minu hinnangul eelkõige põhiseaduse esimeses ja teises peatükis ning preambulis. Need on – inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtted; – vabaduse, õigluse ja õiguse põhimõtted; – tingimus, et Eesti Vabariigi riikliku korralduse eesmärgiks on tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade. Eesti Vabariik astub rahva tahteavalduse tulemusena Euroopa Liitu kindlas lootuses, et just liikmeksolek Euroopa Liidus võimaldabki põhiseaduse aluspõhimõtteid ja garantiisid kõige paremini tagada. Euroopa Liidu liikmeks saamine toob kaasa olulisi muudatusi meie kõikidele põhiseaduslikele institutsioonidele. Poliitiliste otsustuste langetamise mehhanism ja seadusloome muutuvad mitmetasandiliseks. Riigikogul tuleb teha jõupingutusi, et rahva demokraatlikult väljendatud tahe kujundaks alati ka valitsuse esindajate otsuseid Euroopa Liidu Ministrite Nõukogus. Kas ja kui palju muutusi toob kaasa Eesti liitumine õiguskantsleri institutsiooni jaoks? Üldprintsiibina jääb kindlasti kehtima, et liikmesriigi institutsioonidel puuduvad volitused Euroopa Liidu institutsioonide üld- ja üksikaktide seaduslikkuse kontrolliks. Vastavad kontrollmehhanismid on Euroopa Liidu Kohtu ja ombudsmani näol Euroopa tasandil olemas. Samas peaks õiguskantsleri põhiseaduslikest ülesannetest ikkagi tulenema lisagarantii Eesti kodanike jaoks nii normikontrolli teostamisel kui põhiõiguste ja -vabaduste kaitsel. Esiteks on õiguskantsler see põhiseaduslik institutsioon – võimalik, et Riigikogu kõrval –, kes peaks esimesena lööma häirekella, kui mõne Euroopa Liidu õigusaktiga on mööda mindud põhiseaduse aluspõhimõtetest. Sel teoreetiliselt võimalikul juhul tuleks õiguskantsleril vaidlustada Euroopa Liidu akti kehtivus Riigikohtus. Teiseks on tõsiasi, et liitumisel hakkab Eesti õiguskorras otse kehtima Euroopa Liidu kõrgemalseisev õigus, mistõttu õiguskantsleri ülesandeks normikontrolli teostamisel saab olema paratamatult ka siseriikliku õiguse Euroopa Liidu õigusele vastavuse kontroll. Mis puudutab põhiõiguste ja -vabaduste kaitset, siis siin õiguskantsler Eesti kodanike põhiõiguste tagamist Euroopa Liidu institutsioonide puhul üksikjuhtudel kontrollima hakata ei saa, nii ressursside piiratuse kui kindlasti ka pädevuse puudumise tõttu. Küll aga saab õiguskantsler teha tõhusat koostööd Euroopa ombudsmaniga – nii informatsiooni vahetades kui võimalikele probleemidele viidates –, ja jälgida tähelepanelikult põhiõiguste ja -vabaduste tagamise üldtendentse Euroopa Liidu institutsioonides.