Vabariigi Valitsus — Teenistuslik järelevalve haridus- ja teadusministri 17. jaanuari 2003. a käskkirja nr 11 "Sihtfinantseerimise mahu kinnitamine 2003. aastaks" üle — RTL, 80, 1187

Korraldus kehtestatakse «Vabariigi Valitsuse seaduse» (RT I 1995, 94, 1628; 1996, 49, 953; 88, 1560; 1997, 29, 447; 40, 622; 52, 833; 73, 1200; 81, 1361 ja 1362; 87, 1468; 1998, 28, 356; 36/37, 552; 40, 614; 107, 1762; 111, 1833; 1999, 10, 155; 16, 271 ja 274; 27, 391; 29, 398 ja 401; 58, 608; 95, 843 ja 845; 2000, 49, 302; 51, 319 ja 320; 54, 352; 58, 378; 95, 613; 102, 677; 2001, 7, 16; 53, 305; 59, 358; 94, 578; 100, 646; 102, 677; 2002, 57, 354; 87, 505; 90, 520; 96, 563; 2003, 4, 22; 21, 122) § 93 lõike 3 ja § 94 lõike 1 alusel. 1. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Eesti Teadlaste Liit pöördus 29. jaanuari 2003. a kirjaga ja 18. veebruari 2003. a kirjaga nr 2003/I-16 peaministri poole avaldusega, milles väidetakse, et haridus- ja teadusministri 17. jaanuari 2003. a käskkiri nr 11 «Sihtfinantseerimise mahu kinnitamine 2003. aastaks» on vastuolus kehtiva «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seadusega» (RT I 1997, 30, 471; 2001, 43, 237; 2002, 61, 375; 90, 521; 105, 611), sest on kontrollimatu õigusliku motivatsiooni osas, on antud pädevust ületades ja rikub oluliselt Teaduskompetentsi Nõukogu ning teadus- ja arendusasutuste õigusi, eelkõige «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» § 15 lõikes 2 sätestatud õigusi. Avalduses väidetakse, et minister on rikkunud seadusega kehtestatud teadus- ja arendusasutuste sihtfinantseerimise korda ja tingimusi, jaotades välisjõudude survel ümber Teaduskompetentsi Nõukogu poolt kinnitamiseks esitatud teadusteemade sihtfinantseerimise mahud, karistades sellega edukate teemade täitjaid ja rikkudes õiguspärase ootuse põhimõtet. 2. Peaministri 5. märtsi 2003. a resolutsiooniga paluti haridus- ja teadusministrilt selgitust ning justiitsministri arvamust. 3. Haridus- ja Teadusministeeriumi 19. märtsi 2003. a kirjas selgitab minister käskkirja andmisega seonduvaid asjaolusid. Kirja kohaselt saabus 2003. aasta sihtfinantseerimist puudutav Teaduskompetentsi Nõukogu esimene rahastamisettepanek Haridus- ja Teadusministeeriumi 30. detsembril 2002. a elektronpostiga. Ettepanek ei olnud vormistatud dokumendina ning puudusid sihtfinantseerimise korra kohased põhjendused teadusteemade kohta, mida Teaduskompetentsi Nõukogu otsustas mitte finantseerida, mille finantseerimise mahtu otsustati vähendada ja mille finantseerimine otsustati lõpetada. Haridus- ja teadusministri 14. jaanuari 2003. a kirjaga paluti Teaduskompetentsi Nõukogul esitada sihtfinantseerimise esialgses ettepanekus puudunud põhjendused ja juhiti tähelepanu nii rahastamisotsuste põhjenduste pealiskaudsusele kui ka sihtfinantseerimise vähesele läbipaistvusele. Haridus- ja teadusministri selgituste kohaselt Teaduskompetentsi Nõukogult 15. jaanuaril 2003. a saadud kiri 2003. aasta sihtfinantseerimise põhjenduse kohta, kus Teaduskompetentsi Nõukogu hinnang igale teadusteemale peab lähtuma vastavusest haridus- ja teadusministri 9. aprilli 2002. a määruses nr 31 «Teadus- ja arendusasutuste teadusteemade sihtfinantseerimise tingimused ja kord» (RTL 2002, 50, 710; 2003, 4, 39) toodud kriteeriumidele, sisaldas lakoonilisi mittefinantseerimise põhjendusi. Teemade kohta, mille finantseerimise mahtu otsustati vähendada, puudusid põhjendused endiselt. 2002. aastal lõppes esimene teadusteemade finantseerimise 5-aastane periood ning 2003. aastast algas uus 5-aastane periood ning Teaduskompetentsi Nõukogu ettepanekute põhjal täiendavate teadusteemade rahastamata jätmine oleks ohtu seadnud mitmete Eesti majandusele ja kultuurile oluliste teadusteemade finantseerimise järgnevatel aastatel. Kuna Teaduskompetentsi Nõukogu ei esitanud põhjendatud ettepanekuid tähtaegselt, oleks arutelu jätkamine, ettepanekute saatmine Teaduskompetentsi Nõukogule täiendavaks läbivaatamiseks ning seeläbi sihtfinantseerimise otsusega viivitamine muutnud võimatuks personali- ja infrastruktuurikulutuste kandmise 2003. aasta jaanuarikuus, sest teadusteemade sihtfinantseerimine on paljudele teadus- ja arendusasutustele ainsaks finantseerimisallikaks. Seetõttu allkirjastas haridus- ja teadusminister 17. jaanuaril 2003. a sihtfinantseerimise käskkirja. Haridus- ja Teadusministeeriumi 30. jaanuari 2003. a kirjas kinnitatakse, et sihtfinantseerimise vahendite jaotamisel tekkinud olukord tõestab veel kord teaduse rahastamise süsteemi ülevaatamise vajadust. Vastavale vajadusele on juhtinud tähelepanu ka Teadus- ja Arendusnõukogu ja suuremate avalik-õiguslike ülikoolide rektorid, mistõttu Haridus- ja Teadusministeeriumi 2003. aasta tööplaani on võetud teadus- ja arendustegevuse finantseerimise igakülgne analüüs, mille väljundiks on ettepanekud teadus- ja arendustegevuse finantseerimissüsteemi täiendamise ja vajaduse korral ka ümberkujundamise kohta. 4. Justiitsministeeriumi 31. märtsi 2003. a kirjaga esitatud seisukoht on, et haridus- ja teadusminister, juhul kui ta ei järgi Teaduskompetentsi Nõukogu ettepanekuid ja põhjendusi, peaks seda oma käskkirja õiguspärasuse tagamiseks motiveerima. Samuti leitakse, et tuleks kaaluda «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» ja selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse ning haridus- ja teadusministri määruste täiendamist, kus täpsustataks Teaduskompetentsi Nõukogu volitusi ja võimalike vaidluste lahendamise korda. Täpsustamist vajaks ka seaduses kasutatav terminoloogia. 2. ÕIGUSLIKUD ASJAOLUD 1. Vastavalt «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» § 15 lõikele 2 kinnitab teadus- ja arendusasutuste teadusteemade sihtfinantseerimise tingimused ja korra haridus- ja teadusminister määrusega. Teadusteemade sihtfinantseerimise iga-aastase mahu kinnitab Teaduskompetentsi Nõukogu ettepanekul minister käskkirjaga. Haridus- ja teadusministri 9. aprilli 2002. a määrusega nr 31 on kinnitatud «Teadus- ja arendusasutuste teadusteemade sihtfinantseerimise tingimused ja kord» (edaspidi sihtfinantseerimise kord). Sihtfinantseerimise korra § 24 lõike 1 ja § 25 kohaselt teeb Teaduskompetentsi Nõukogu haridus- ja teadusministrile ettepaneku teadusteemade sihtfinantseerimise ja selle mahu kohta ning nõukogu esitatud ettepanekute alusel kinnitab minister sihtfinantseerimise mahud. Teaduskompetentsi Nõukogu esitas 30. detsembril 2002. a vastavad ettepanekud sihtfinantseerimise kohta, mida 14. jaanuaril 2003. a saadetud täiendava kirjaga põhjendati, ning haridus- ja teadusminister kinnitas 17. jaanuari 2003. a käskkirjaga nr 11 «Sihtfinantseerimise mahu kinnitamine 2003. aastaks» teadusteemade sihtfinantseerimise konkreetsed mahud. 2. «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» § 15 lõike 4 kohaselt on teema sihtfinantseerimise jätkamise aluseks Teaduskompetentsi Nõukogu hinnang tehtud töö tulemustele. Uue teema sihtfinantseerimise otstarbekuse hindamisel arvestab Teaduskompetentsi Nõukogu finantseerimist taotlevas teadus- ja arendusasutuses selle teema täitmiseks loodud eeldusi ning teema aktuaalsust. Vastavalt sihtfinantseerimise korra § 22 lõigetele 1 ja 2 hindab Teaduskompetentsi Nõukogu iga uue teadusteema sihtfinantseerimise taotlemisel sihtfinantseerimise otstarbekust ning teadusteema sihtfinantseerimise jätkamise taotlemisel annab hinnangu teadusteema raames tehtud töö tulemustele. Vastavalt sihtfinantseerimise korra § 24 lõikele 2 võib Teaduskompetentsi Nõukogu sihtfinantseerimise otsustamisel teha ministrile ettepaneku: 1) sihtfinantseerida teadusteemat taotletud mahus; 2) sihtfinantseerida teadusteemat osaliselt; 3) mitte sihtfinantseerida teadusteemat. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt võib Teaduskompetentsi Nõukogu teadusteema sihtfinantseerimise jätkamise otsustamisel teha ministrile ettepaneku: 1) jätkata sihtfinantseerimist eelmise aasta mahus; 2) suurendada teadusteema sihtfinantseerimise mahtu; 3) vähendada teadusteema sihtfinantseerimise mahtu kuni 20 protsendi võrra, kui sihtfinantseerimise korra § 22 lõikes 2 nimetatud hinnang on negatiivne; 4) lõpetada teadusteema sihtfinantseerimine, kui sihtfinantseerimise korra § 22 lõikes 2 nimetatud hinnang on teist aastat järjest negatiivne. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt lisab Teaduskompetentsi Nõukogu oma ettepanekule kirjaliku põhjenduse, kui tehakse ettepanek teadusteemat mitte finantseerida, vähendada teadusteema sihtfinantseerimise mahtu või lõpetada teadusteema sihtfinantseerimine. 3. Vastavalt «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» § 12 lõikele 1 on Teaduskompetentsi Nõukogu haridus- ja teadusministri nõuandev organ, kes muu hulgas teeb ettepanekuid teadus- ja arendusasutuste teadusteemade sihtfinantseerimise avamise, muutmise ja lõpetamise kohta. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 11. detsembri 2001. a määruse nr 392 «Teaduskompetentsi Nõukogu moodustamise kord ja töökord» (RT I 2001, 97, 615; 2002, 105, 626) § 8 lõikele 1 võtab nõukogu oma pädevuse piires vastu nõuandva iseloomuga otsuseid. 3. ÕIGUSLIKUD JÄRELDUSED 1. Nagu eespool esitatud asjaoludest ning õigusaktide sätetest nähtub, teeb Teaduskompetentsi Nõukogu haridus- ja teadusministrile ettepanekuid teadusteemade sihtfinantseerimise iga-aastase mahu kohta, kusjuures sihtfinantseerimise taotluste osalise rahuldamise või mitterahuldamise korral tuleb esitada vastavad põhjendused. Tähelepanu tuleb juhtida asjaolule, et Teaduskompetentsi Nõukogu on haridus- ja teadusministrile nõuandev organ, kes võtab vastu nõuandva iseloomuga otsuseid. Sellest saab järeldada, et ettepanekud on haridus- ja teadusministrile soovitusliku iseloomuga, millele minister võib oma vastavate otsuste tegemisel tugineda, kuid ei ole selleks kohustatud. Kuna Teaduskompetentsi Nõukogu ettepanekutel on siiski iseseisev õiguslik tähendus, siis Teaduskompetentsi Nõukogu otsusega tehtud ettepanekute mittearvestamist kas osaliselt või tervikuna tuleks ministri otsuses motiveerida. Seega oleks haridus- ja teadusminister pidanud 17. jaanuari 2003. a käskkirja nr 11 motiveerima selles osas, milles kaldutakse kõrvale Teaduskompetentsi Nõukogu otsusena vormistatud ettepanekutest. Käesoleval juhul võib käskkirja nr 11 tõlgendada selliselt, et see tugineb tervenisti Teaduskompetentsi Nõukogu ettepanekutele, sest käskkirjas nr 11 ei kajastata asjaolusid, millele tuginedes minister otsustas teisiti. 2. «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» § 15 lõikes 4 ja sihtfinantseerimise korra §-s 23 on sätestatud taotluste hindamise kriteeriumid, millele Teaduskompetentsi Nõukogu peab taotluste läbivaatamisel tuginema. Teenistusliku järelevalve korras esitatud materjalide põhjal nähtub, et haridus- ja teadusministri hinnangul ei olnud Teaduskompetentsi Nõukogu nimetatud kriteeriumidele küllaldast tähelepanu osutanud. Sellele on tähelepanu juhitud ka Tartu Ülikooli, Eesti Põllumajandusülikooli, Tallinna Tehnikaülikooli ja Tallinna Pedagoogikaülikooli rektorite 20. jaanuari 2003. a ja 21. jaanuari 2003. a kirjades. Sihtfinantseerimise korra § 24 lõike 4 kohaselt ei tule Teaduskompetentsi Nõukogul kõiki tehtavaid ettepanekuid kirjalikult põhjendada. Seda tuleb teha vaid juhul, kui tehakse ettepanek teadusteemat mitte finantseerida, vähendada teadusteema sihtfinantseerimise mahtu või lõpetada teadusteema sihtfinantseerimine. Esitatud materjalide põhjal nähtub, et Teaduskompetentsi Nõukogu esitas 14. jaanuari 2003. a kirjas põhjendused teemade kohta, mida ei soovitata finantseerida ning et Haridus- ja Teadusministeerium peab oma 19. märtsi 2003. a kirjas Teaduskompetentsi Nõukogu poolt esitatud seisukohti lakoonilisteks. Teemade osas, mille mahtu otsustati vähendada, ei ole Teaduskompetentsi Nõukogu 14. jaanuari 2003. a kirjas esitanud põhjendusi. Kuna haridus- ja teadusminister vastutab riikliku teadus- ja arenduspoliitika teostamise eest ning peab tagama teaduspoliitika sihipärase ja efektiivse arengu, võis ta otsustada kinnitada sihtfinantseerimise mahud erinevalt Teaduskompetentsi Nõukogu tehtud soovitusliku iseloomuga ettepanekutest ning lähtudes Tartu Ülikooli, Eesti Põllumajandusülikooli, Tallinna Tehnikaülikooli ja Tallinna Pedagoogikaülikooli rektorite 20. jaanuari 2003. a ja 21. jaanuari 2003. a kirjalikest ettepanekutest. Kuna haridus- ja teadusministri 17. jaanuari 2003. a käskkirja nr 11 «Sihtfinantseerimise mahu kinnitamine 2003. aastaks» puhul on tegemist sisuliselt koormava haldusaktiga, sest paljude teadus- ja arendusasutuste sihtfinantseerimise taotlusi ei rahuldatud või finantseerimise mahtu vähendati, siis vastavalt «Haldusmenetluse seaduse» (RT I 2001, 58, 354; 2002, 53, 336; 61, 375; 2003, 20, 117) § 56 lõikele 1, mille kohaselt kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud, tuleb ka ministri käskkirja vastavalt motiveerida. 4. OTSUS «Vabariigi Valitsuse seaduse» § 93 lõike 2 punkti 1 alusel ning kooskõlas Vabariigi Valitsuse 11. juuni 1996. a määrusega nr 160 kinnitatud «Vabariigi Valitsuse reglemendi» (RT I 1996, 43, 844; 1999, 61, 621; 73, 695; 76, 715; 2000, 68, 435; 74, 460; 2001, 8, 38; 82, 495; 2002, 31, 182; 79, 473) punkti 130 alapunktiga 1 teha haridus- ja teadusministrile teenistusliku järelevalve korras ettekirjutused: 1) viia haridus- ja teadusministri 17. jaanuari 2003. a käskkiri nr 11 «Sihtfinantseerimise mahu kinnitamine 2003. aastaks» kooskõlla «Haldusmenetluse seaduse» § 56 lõikega 1 ning kõrvaldada 4. juuliks 2003. a puudused, kuna nimetatud käskkiri on motiveerimata; 2) vaadata üle ja vajadusel valmistada ette ja esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekud «Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse» ja selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse ning haridus- ja teadusministri määruste täiendamise kohta teadusteemade sihtfinantseerimise osas. 5. VAIDLUSTAMISVIIDE Korraldust on võimalik vaidlustada «Halduskohtumenetluse seadustikus» (RT I 1999, 31, 425; 33, õiend; 40, õiend; 96, 846; 2000, 51, 321; 2001, 53, 313; 58, 355; 2002, 29, 174; 50, 313; 53, 336; 62, 376; 2003, 13, 67; 23, 140) sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse Riigi Teatajas avaldamise päevast arvates. Peaminister Juhan PARTS Riigikantselei peadirektor riigisekretäri ülesannetes Marten KOKK