Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-32-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a kohtumäärus Andres Männiku kaebuses Pärnu Vangla direktori otsuse peale — RT III, 11, 111

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number 3-3-1-32-03 Määruse kuupäev 4. aprill 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Andres Männiku kaebus Pärnu Vangla direktori otsuse peale Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 3. jaanuari 2003. a määrus haldusasjas nr 2-3/215/2003 Menetluse alus Riigikohtus Pärnu Vangla erikaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Pärnu Vangla erikaebus osaliselt. 2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. jaanuari 2003. a määruse haldusasjas nr 2-3/215/2003 motiive vastavalt käesoleva määruse motiividele ning jätta muus osas ringkonnakohtu määrus muutmata. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Pärnu Vangla direktori 20. veebruari 2002. a otsusega jäeti kinnipeetava Andres Männiku avaldus tema tingimisi enne tähtaega karistusest vabastamiseks rahuldamata ja määrati, et A. Männik võib vangistusest tingimisi vabastamist uuesti taotleda alates 20. veebruarist 2003. a. A. Männikule tehti nimetatud otsus teatavaks 20. veebruaril 2002. a. 2. Justiitsministeerium leidis 28. märtsi 2002. a kirjas Pärnu Vanglale, et direktoril tuleb A. Männiku avalduse kohta tehtud otsus ümber vaadata ja viia vastavusse õigusaktidega. Pärnu Vangla 13. juuni 2002. a kirjas vastuseks A. Männiku taotlusele tuletati A. Männikule meelde, et vangla direktori 20. veebruari 2002. a otsusega jäeti tema avaldus tingimisi vangistusest vabastamiseks rahuldamata. Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjas Justiitsministeeriumile põhjendati täiendavalt tingimisi vangistusest vabastamise avalduse rahuldamata jätmist. Justiitsministeeriumi 16. augusti 2002. a kirjaga edastati A. Männikule koopia Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjast ja selgitati talle, et vangla direktori otsuse vaidlustamiseks on tal õigus pöörduda halduskohtusse. 3. Pärnu Halduskohtule 30. septembril 2002. a esitatud kaebuses palus A. Männik tühistada Pärnu Vangla direktori otsuse, millega jäeti rahuldamata tema tingimisi enne tähtaja lõppemist vangistusest vabastamise avaldus, ja kohustada vangla direktorit esitama kohtule taotlus tema ennetähtaegseks vabastamiseks. Kaebuse esitaja palus ennistada kaebuse esitamise tähtaja, kui kohus loeb selle möödalastuks, sest ta lootis Justiitsministeeriumi ja vanglaga toimunud kirjavahetuse tõttu soodsa lahendi saavutamist kohtusse pöördumata. Kuu aja jooksul pärast Justiitsministeeriumi vastuse saamist ei saanud A. Männik enda väitel kaebust esitada, sest ta sattus Keskvangla haiglase. 4. Pärnu Halduskohtu 1. novembri 2002. a määrusega jäeti taotlus kaebuse esitamise tähtaja ennistamiseks rahuldamata ja lõpetati menetlus. 5. Tallinna Ringkonnakohtu 3. jaanuari 2003. a määrusega tühistati Pärnu Halduskohtu 1. novembri 2002. a määrus ja ennistati kaebuse esitamise tähtaeg Pärnu Vangla direktori 20. veebruari 2002. a otsuse peale ja saadeti asi menetluse jätkamiseks halduskohtule. Ringkonnakohus leidis: 1) kuna A. Männikule tehti vaidlustatud otsus teatavaks 20. veebruaril 2002. a, siis tuleb kaebuse esitamise tähtaega hakata arvestama otsuse teatavakstegemisest, mitte Justiitsministeeriumi 16. augusti 2002. a kirja saamisest. Kaebus on esitatud tähtaja rikkumisega; 2) isikul on õigus valida, kas ta esitab kaebuse halduskohtule või püüab lahendada vaidlust kohtuväliselt. Kuna ministeerium on pidanud vangla direktori otsust A. Männiku suhtes ebapiisavalt põhjendatuks ja teinud ettepaneku otsus ümber vaadata, siis on ministeerium sisuliselt lahendanud vaide A. Männiku kasuks, mis andis A. Männikule alust loota vaidluse kohtuvälist lahendamist. Kuigi Pärnu Vangla 13. juuni 2002. a kirjast võis A. Männik mõista, et Pärnu Vangla ei ole muutnud tema varasema avalduse suhtes tehtud otsustust, oli Pärnu Vangla keeldumine otsuse muutmisest selgesõnaliselt väljendatud Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjas Justiitsministeeriumile; 3) antud juhul on asja kohtuvälise lahendamise katse käsitatav kaebuse esitamise tähtaja ennistamise mõjuva põhjusena. A. Männik on pöördunud liigse viivituseta asja kohtuväliseks lahendamiseks Justiitsministeeriumi poole. Lisaks eeltoodule viibis A. Männik Keskvangla haiglas ja seetõttu polnud tal võimalik esitada kaebust 30 päeva jooksul ministeeriumi 16. augusti 2002. a kirja saamisest. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 6. Pärnu Vangla erikaebuses palutakse ringkonnakohtu määrus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu määrus. Erikaebuse põhjendused on järgmised: 1) ringkonnakohtu seisukoht, et Keskvangla haiglas viibimise tõttu ei olnud A. Männikul võimalik esitada kaebust halduskohtule 30 päeva jooksul, ei ole kooskõlas kaebetähtaja olemuse ega Riigikohtu vastava praktikaga. Kaebetähtaja eesmärk on õiguskindluse kaitse ja seda tuleb arvestada ka kaebetähtaja ennistamisel. Vastustajal, viibides vanglate keskhaiglas, võis kaebuse esitamine küll olla raskendatud ja ebamugav, kuid iseenesest ei saa selline asjaolu olla kaebetähtaja ennistamise mõjuvaks põhjuseks; 2) vastustaja ei ole esitanud ei esimese ega teise astme kohtule tõendeid, mis viitaksid sellele, et vangla on teinud talle takistusi kohtumaks tema võimaliku esindajaga või mis viitaksid tema sellisele haigusele, mis objektiivselt takistas tal kohtusse pöördumist. Üksnes kinnipeetava vanglate keskhaiglas viibimise fakti lugemine kaebetähtaja ennistamise piisavaks põhjuseks kahjustab õiguskindlust ja loob kinnipeetavatele avarad võimalused selle õigusväärtuse devalveerimiseks; 3) ringkonnakohus ei ole arvestanud Riigikohtu 1. oktoobri 2002. a määrusega, kus leiti, et ka õiguslikult kogenematul isikul ei ole alust eeldada, et vaidlust saab lahendada suvalises korras ja määramatult pika tähtaja jooksul. 7. A. Männiku esindaja vastuses palutakse jätta jõusse ringkonnakohtu määrus. Kaebuse esitaja haiglasse paigutamise põhjuseks olid mitmed haigused. Seega oli ta haiglas viibides küllalt abitus seisundis ega suutnud mõelda kaebuse õigeaegsele esitamisele. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 8. Käesoleva vaidluse lahendamiseks tuleb selgitada, kas ja millal möödus antud asjas kaebuse esitamise tähtaeg, ja kui see on möödunud, siis kas esineb mõjuvaid põhjusi tähtaja ennistamiseks. I. 9. Alates 1. jaanuarist 2002 kehtiva HKMS § 9 lg 3 redaktsiooni kohaselt võib kohtueelse menetluse läbimisel esitada kaebuse halduskohtusse 30 päeva jooksul arvates päevast, mil isikule tehti teatavaks otsus kohtueelses menetluses taotluse osalise või täieliku rahuldamata jätmise kohta. Seega katkestab kohtueelse menetluse alustamine kaebetähtaja kulgemise ja kohtueelses menetluses lahendi teatavakstegemisest arvates hakkab kulgema uus 30-päevane kaebetähtaeg. HKMS § 9 lg 3 kehtib ka kohustamiskaebuse puhul, kui isik vaidlustab haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest keeldumise. 10. Tegemaks kindlaks, kas antud asjas on HKMS § 9 lg 3 kohaldatav, selgitab Riigikohus esmalt, et HKMS § 9 lg 3 ei lükka kaebetähtaja kulgemist edasi igasuguse kohtuvälise vaidluse lahendamise katse korral. Selles sättes peetakse silmas vaid seadusega reguleeritud kohtueelset menetlust, mitte aga kirjavahetust või läbirääkimisi väljaspool seaduses ettenähtud õiguskaitsemenetlust ega ka kohtumenetluse alternatiivina kehtestatud õiguskaitsevahendeid. Kohtuväline vaidluse lahendamise katse võib üksnes erandina kujutada endast kaebetähtaja ennistamise mõjuvat põhjust, näiteks juhul, kui esineb põhjendatud kartus, et kohene kaebuse esitamine võib tuua kaasa kaebuse esitaja hilisema ebaõiglase kohtlemise. Erinevalt antud paragrahvi varasemast redaktsioonist ei eelda HKMS § 9 lg 3 enam, et kohtueelne menetlus peaks olema kohustuslik. 11. Kohtueelse menetlusena peetakse HKMS § 9 lg-s 3 esmajoones silmas haldusmenetluse seaduse (HMS) 5. peatükis reguleeritud vaidemenetlust, aga ka eriseadusega reguleeritud kohtueelset vaidluse lahendamist. See, et vaidemenetlus lükkab edasi kaebetähtaja, nähtub ka HMS § 87 lg-st 1. Antud asjas on oluline, kas vaidlustatud haldusakti – vangladirektori 20. veebruari 2002. a korralduse – peale oli võimalik esitada vaiet ja kas A. Männik on vaide esitanud. Esmalt tuleb selgitada, kas haldusmenetluse seadus on üldse antud vaidluses kohaldatav. 12. Haldusmenetluse seadus on haldusorganite tegevust reguleeriv üldseadus. HMS § 112 lg 2 sätestab, et eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele kohaldatakse käesolevat seadust juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Sellest sättest ei tulene, et haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks mingis konkreetses valdkonnas peaks eriseaduses sisalduma viitenorm. Selleks, et erivaldkonnas toimuvat haldusmenetlust saaks käsitada HMS § 112 lg-s 2 nimetatud «eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena», peab vastav eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule haldusmenetluse seadusega võrreldava menetlusliku õiguskaitse. Selliseks haldusmenetlust reguleerivaks eriseaduseks on näiteks maksukorralduse seadus. Seega, kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud eriseadusega, ei ole haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm. 13. Põhjendamaks eespool HMS § 112 lg-le 2 antud tõlgendust peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks osundada ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a otsusele asjas nr 3-4-1-1-03. Sellest otsusest nähtub, et haldusmenetluse seadus konkretiseerib järelevalvekolleegiumi hinnangul hea halduse põhimõtet ja teisi haldusülesannete täitmist puudutavaid põhiseaduslikke põhimõtteid ning realiseerib PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele. Jättes haldusmenetluse seaduse kohaldamata menetluses, mis ei ole eriseadusega piisavalt reguleeritud, võivad isikute õigused ja kohustused sattuda ohtu. 14. Halduskolleegium on korduvalt väljendanud oma seisukohta, et menetlusnormidel on oluline roll haldusotsuse sisu õigsuse garanteerimisel. Menetlusnormide tähendus õiguste kaitsel on seda suurem, mida avaram kaalutlusõigus on haldusorganile sisulise otsuse tegemisel jäetud. Ainuüksi võimalus tugineda vaidluses avaliku võimuga haldusõiguse üldpõhimõtetele ei taga õiguste efektiivset kaitset. Õiguspõhimõtetega opereerimine eeldab põhjalikke õigusalaseid teadmisi. Riik peab seadusega konkretiseerima haldusõiguse üldpõhimõtted nende praktiliseks realiseerimiseks vajaliku tasemeni. Vaidemenetluse ja haldusmenetluse seaduse 5. peatüki kohaldamise osas leiab Riigikohus, et vaide esitamise võimalusi võib erivaldkondades küll piirata, kuid see saab toimuda vaid selgesõnaliselt seadusega ning kooskõlas efektiivse õiguskaitse (PS § 14) ja proportsionaalsuse põhimõttega. 15. Ennetähtaegselt tingimisi vangistusest vabastamise aluseid ja korda reguleerivad eelkõige karistusseadustiku §-d 76 ja 77, kriminaalmenetluse koodeksi § 336, vangistusseadustiku § 76 ja justiitsministri 29. novembri 2000. a määrus nr 56 «Kinnipeetava tingimisi enne tähtaja lõppemist vangistusest vabastamise avalduse läbivaatamise kord». Nimetatud õigusaktid ei reguleeri menetluskorda tingimisi vabastamise avalduse läbivaatamisel ammendavalt. Eelnevast tulenevalt on haldusmenetluse seadus vaidlustatud haldusakti suhtes kohaldatav. 16. Ringkonnakohtu hinnangul on Justiitsministeerium sisuliselt lahendanud A. Männiku vaide vangladirektori 20. veebruari 2002. a otsuse peale. Kassatsioonkaebuses ei ole seda seisukohta vaidlustatud. Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga selles, et A. Männiku poolt Justiitsministeeriumi vanglate osakonnale esitatud taotlust vangla direktori otsuse muutmiseks tuleb käsitada vaidena ja peab täienduseks ringkonnakohtu seisukohale vajalikuks lisada, et see vaie tuli läbi vaadata haldusmenetluse seaduses sätestatud korras. Taotluse, avalduse, kaebuse, pöördumise või muu tahteavalduse vaideks kvalifitseerimisel tuleb uurimisprintsiibist lähtudes arvestada isiku tegeliku tahtega. Kui puudutatud isik esitab vaidetähtaja (HMS § 75) jooksul akti andnud või kõrgemalseisvale haldusorganile tahteavalduse haldusakti muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks, tuleb eeldada, et isik soovib esitada vaiet, kuigi isik ei ole oma tahteavaldust vaidena pealkirjastanud või ei ole viidanud haldusmenetluse seaduse 5. peatükile. Avaldust tuleb käsitada vaidena ka siis, kui selles ei ole selgesõnaliselt formuleeritud taotlus haldusakti muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks, kuid avalduse sisust selgub siiski, et avaldaja tahe on sellele suunatud. Vajaduse korral peab haldusorgan kasutama HMS §-st 78 tulenevat võimalust lasta isikul oma taotlust konkretiseerida. 17. Eelnevast tulenevalt ei hakanud kaebuse esitamise tähtaeg kulgema 20. veebruaril 2002. a. Ringkonnakohtu otsus on seega vastuoluline. II. 18. HMS § 73 lg 1 redaktsioon, mis kehtis 1. jaanuarist 2002 kuni 31. juulini 2002, sätestas: «Kui seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet.» Pärnu vangla ja tema direktori üle teostab vastavalt VVS § 95 lg-le 1, vangistusseaduse § 105 lg-le 1 ja justiitsministri 6. detsembri 2001. a määruse nr 90 «Pärnu Vangla põhimäärus» § 1 lg-tele 1 ja 6 teenistuslikku järelevalvet justiitsminister. Seega pidi A. Männiku vaide vaatama läbi justiitsminister. A. Männiku vaiet ei vaadanud läbi justiitsminister, vaid Justiitsministeeriumi vanglate asekantsleri kohusetäitja. Minister vaide läbivaatamiseks pädeva ametiisikuna ei saa delegeerida oma volitusi ministeeriumi ametnikele. Tegemist ei ole antud juhul pelgalt pädeva haldusorgani sisepädevuse jaotamisega vastavalt HMS § 8 lg-le 2, sest pädevaks organiks ei olnud antud juhul mitte ministeerium, vaid minister. 19. Vastavalt HMS § 63 lg 2 p-le 3 on ebapädeva haldusorgani poolt antud haldusakt tühine. Riigikohus ei pea siiski antud juhul vaideotsust tühiseks. Riigikohtu halduskolleegium jääb oma 7. märtsi 2003. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-21-03 väljendatud seisukoha juurde, et haldusakti tühisuse tuvastamine on põhjendatud vaid juhul, kui selle haldusakti puhul on HMS § 63 lg-s 2 nimetatud aluste esinemine ilmselge. Käesoleval juhul ei pea kolleegium pädevuse ületamist ilmseks. Nii A. Männik, vangla kui ka ministeerium on asekantsleri kohusetäitja poolt langetatud otsust aktsepteerinud. Ka ei ole vangladirektori otsuse peale esitatud vaide näol tegemist otsustusega, mille peaks tema olemusest tulenevalt tingimata langetama minister. Seda kinnitab ka HMS § 73 lg 3 kehtiv regulatsioon. 20. Vastavalt HMS § 85 lg-le 2 on vaiet läbivaataval organil õigus teha vaideotsusega ettekirjutus asja uueks otsustamiseks. Justiitsministeeriumi 28. märtsi 2002. a kiri lõpeb järeldusega: «Lähtudes eeltoodust tuleb Pärnu Vangla direktoril kinnipeetava Andres Männiku tingimisi enne tähtaega karistusest vabastamise avalduse lõpetamise otsus ümber vaadata ning viia vastavusse eespool nimetatud õigusaktidega.» Seega on Justiitsministeerium A. Männiku vaide rahuldanud ja teinud Pärnu Vanglale ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks. A. Männikul polnud seetõttu põhjust enne vangla poolt uue otsuse tegemist ei 20. veebruari 2002. a otsust ega Justiitsministeeriumi vaideotsust kohtus vaidlustada. Kui vaide läbivaatamisel on haldusorganile tehtud ettekirjutus asi uuesti läbi vaadata ja haldusorgan jätab oma varasema haldusakti muutmata, on vaide esitanud isikul õigus esitada kaebus varasema haldusakti peale 30 päeva jooksul arvates asja uuel läbivaatamisel tehtud otsuse teatavakstegemisest. Tähtaeg hakkas käesolevas asjas seega kulgema Justiitsministeeriumi 16. augusti 2002. a kirja kättesaamisel. III. 21. A. Männiku väitel takistas tal 30 päeva jooksul kaebust esitada sattumine vanglate keskhaiglasse, kus ta viibis 30. augustist kuni 27. septembrini 2002. Riigikohus nõustub erikaebuse esitaja seisukohaga, et ainuüksi haiglas viibimine ei saa olla kaebetähtaja ennistamisel mõjuvaks põhjuseks. Haiglas võib inimene viibida väga erinevas tervislikus seisundis. A. Männik ei ole senises kohtumenetluses põhjendanud, kuidas raskendas vanglate keskhaiglasse sattumine kaebuse esitamist võrreldes tema senise kinnipidamisrežiimiga. Vastuses kassatsioonkaebusele on küll loetletud mitmeid kaebusi haiguste kohta, mille põhjal ta keskhaiglasse paigutati, kuid ei ole esitatud ühtegi tõendit, mis kinnitaks, et need kaebused olid põhjendatud ning et tema tervislik seisund ei võimaldanud kaebust esitada. 22. Eelnevale vaatamata leiab Riigikohus, et ringkonnakohtu määruse resolutiivosa muutmiseks pole alust. Riigikohtu halduskolleegium leidis 19. jaanuari 2001. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-59-00, et «mõjuvad põhjused peab ära näitama tähtaja mööda lasknud protsessiosaline. Kohus ei pea analüüsima tähtaja ennistamist otsustades asjaolusid, mida ennistamist taotlev isik ei ole mõjuvate põhjustena välja toonud». Käesoleval juhul on kaebuse esitaja toonud välja põhjuse, mida ta tähtaja möödalaskmisel mõjuvaks peab, kuid Pärnu Vangla hinnangul ei ole ta esitanud oma väidete kinnitamiseks küllaldasi tõendeid. 23. A. Männik, esitades kohtule mõjuva põhjusena väite, et ta viibis kaebuse esitamise tähtaja jooksul haiglas, ei pidanud teadma, kas kohus peab seda väidet küllaldaseks või tuleb haiglas viibimisega seotud asjaolude kohta esitada täiendavaid tõendeid. Antud juhul oleks Pärnu Vanglal olnud võimalus juba esimese astme halduskohtus toimunud menetluses tuua välja täpsed faktid A. Männiku haiglas viibimise kohta ja lükata vajadusel ümber väide, et haiglas viibimine takistas kaebuse esitamist. Vangla on vastuses kaebusele toonud seoses haiglas viibimisega välja vaid üldsõnalise seisukoha, et haiglas pole kaebuse esitamine ja selleks õigusabi kasutamine takistatud. Samas aga pidi vanglale olema kättesaadav kogu informatsioon A. Männiku tervisliku seisundi kohta keskhaiglas viibimise perioodil. 24. Ka uurimisprintsiibist tulenevalt ei pea üksnes kohus koguma asja otsustamiseks vajalikke tõendeid. Iga protsessiosaline peab esitama tõendid tema sfääri kuuluvate asjaolude kohta. Uurimisprintsiibi peamine eesmärk on tagada, et olulised asjaolud ei jääks välja selgitamata ainuüksi selle tõttu, et protsessiosaline ei osanud ette näha vajadust esitada täiendavaid tõendeid. Riigikohtu halduskolleegiumi 23. oktoobri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-49-01 selgitati, et «kohtu aktiivsus peab seejuures sõltuma protsessiosalise oletatavast võimest välja tuua olulised asjaolud ja esitada vastavaid tõendeid. Eeldatavalt nõrgema protsessiosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem». Antud juhul pidi vangla nägema ette vajadust lükata omapoolsete täiendavate tõenditega ümber A. Männiku väited kaebuse esitamise võimatuse kohta. 25. Riigikohus arvestab ka seda, et kaebetähtaja ennistamine kinnipeetava ennetähtaegse vabastamise küsimuses toimuvas haldusvaidluses ei saa kahjustada ühegi isiku õiguspärast ootust. 26. Seetõttu on erikaebuse väited õiguskindluse põhimõtte devalveerumise kohta asjakohatud. Seega tuleb ringkonnakohtu määruse resolutiivosa jätta jõusse ja määruse motiive muuta vastavalt käesoleva määruse motiividele. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN