Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-14-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003 kohtuotsus Juri Lahtikovi kaebuses siseministri 22. novembri 2001. a käskkirja nr 495 tühistamiseks ja pädevale organile elamisloa taotluse läbivaatamises ettekirjutuse tegemiseks — RT III, 11, 110

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-14-03 Otsuse kuupäev 4. aprill 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Juri Lahtikovi kaebus siseministri 22. novembri 2001. a käskkirja nr 495 tühistamiseks ja pädevale organile elamisloa taotluse läbivaatamise ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 10. aprilli 2002. a otsus haldusasjas nr 3-472/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/462/02 Menetluse alus Riigikohtus Siseministri kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 27. veebruar 2003. a Kohtuistungil osalenud isikud Siseministri esindaja Mari Oro; Juri Lahtikov ja tema esindaja vandeadvokaat Sven Sillar Resolutsioon 1. Jätta siseministri kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 10. aprilli 2002. a otsus haldusasjas nr 3-472/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/462/02 ning teha uus otsus, millega tühistada siseministri 22. novembri 2001. a käskkiri nr 495 ja teha siseministrile ettekirjutus vaadata Juri Lahtikovi elamisloa taotlus uuesti läbi. 3. Mõista Siseministeeriumilt Juri Lahtikovi kasuks välja õigusabikulud 16 602 krooni, sellest Riigikohtus 6000 krooni, Tallinna Halduskohtus 6000 krooni ja Tallinna Ringkonnakohtus 4602 krooni. 4. Arvata kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. J. Lahtikov esitas 12. juulil 1995 taotluse elamis- ja tööloa saamiseks. 12. mail 1998 keeldus Vabariigi Valitsus korraldusega nr 420-k talle elamisloa andmisest. Riigikohtu 22. juuni 1999. a määrusega nr 3-3-1-27-99 tunnistati Vabariigi Valitsuse korraldus täielikult seadusevastaseks ja tehti ettepanek J. Lahtikovi elamisloa taotlus uuesti läbi vaadata. 2. Siseministri 22. novembri 2001. a käskkirjaga nr 495 keelduti J. Lahtikovile elamisloa andmisest välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p-de 1, 3 ja 7 alusel. Käskkirjas märgiti, et J. Lahtikov on 1953. a sündinud ja 1956. a Eestisse asunud Vene Föderatsiooni kodanik, kes aastatel 1975–1992 teenis kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, olles välisriigi julgeolekuteenistuses, kust arvati 1992. a reservi majorina. 1975–1980 õppis ta NSVL Riikliku Julgeoleku Komitee kõrgemas koolis, mille lõpetamise järel asus tööle ENSV Riikliku Julgeoleku Komitee vastuluureosakonda, kus töötas kuni aastani 1989. Tema tööülesandeks oli informatsiooni kogumine välisturistide kohta ja nende kontaktide väljaselgitamine. 1990–1992 tegeles J. Lahtikov julgeolekukomitee kaadriosakonna koosseisus karate spetsialistina julgeolekukomitee töötajate ettevalmistamisega. 1987. a abiellus ta Eesti kodanikuga. J. Lahtikovil on Eestis kolm last, nendest üks alaealine. Kaks lastest on Eesti kodanikud. J. Lahtikovi ema elab Eestis elamisloa alusel. Elamisloa pikendamisest keeldumist põhjendati käskkirjas sellega, et J. Lahtikov esitas elamisloa taotlemisel valeandmeid, ta on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes ja sealt erru arvatud, ning sellega, et ta on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses. Siseminister kaalus ka erandina elamisloa andmist VS § 12 lg 5 alusel, võttes arvesse J. Lahtikovi pikaajalist elamist Eestis ning tema abikaasa, laste ja vanemate suhtes tuvastatud asjaolusid. J. Lahtikov ja tema abikaasa on sündinud Venemaal, kõik tema perekonnaliikmed kõnelevad vene keelt emakeelena, J. Lahtikov on omandanud venekeelse hariduse, sealhulgas kõrghariduse Venemaal, tema vend elab Moskvas. Majori auaste J. Lahtikovil eeldab põhjalikku eriettevalmistust ja töökogemusi. Puuduvad asjaolud, mis välistavad tema kutsumise kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõudude teenistusse või teistesse relvastatud formeeringutesse. Kvalifikatsiooni julgeolekuteenistuse vanemohvitserina, vastuluuretöötajana ja võitluskunstide treenerina on võimalik kasutada Eesti Vabariigi vastu. Tulenevalt sõjaväelisest ettevalmistusest, kvalifikatsioonist ja pikaajalisest töötamisest julgeolekukomitee vastuluure osakonnas kujutab J. Lahtikov ohtu Eesti riigi julgeolekule, kuna tema kogemusi ja teadmisi võidakse kasutada Eesti riigi vastu. J. Lahtikov, olles elanud pikka aega Eestis, tunneb Eesti olusid ning kutsutuna kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõudude teenistusse, võib ta seeläbi ohustada Eesti riiklust seestpoolt. Nende asjaolude kaalumisel tuvastas siseminister, et J. Lahtikov kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule. Riigi julgeoleku kui kollektiivse hüve võimalik ohustamine kaalub üles põhiseaduse §-s 27 sätestatud põhiõiguse riive. 3. J. Lahtikov esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada siseministri käskkiri, kuna haldusakt on antud pädevust ületades. Lisaks on käskkiri õigusvastane selle motiveerimatuse tõttu. J. Lahtikov palus teha ettekirjutuse pädevale organile kaebaja elamisloa taotluse läbivaatamiseks ühe kuu jooksul haldusasjas otsuse jõustumisest. Kaebuses väideti järgmist: 1. 26. juulil 1994 Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahel sõlmitud kokkuleppe «Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe) artikli 2 punkti 1 kohaselt saavad Vene Föderatsiooni sõjaväepensionärid elamisloa isikliku avalduse alusel, välja arvatud isikud, kellele Vabariigi Valitsuse otsusel keelduti elamisluba andmast ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule. Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär J. Lahtikov on Kokkuleppe subjekt, sest ta on kantud Kokkuleppe lisanimekirja. Siseministri käskkiri, millega keelduti J. Lahtikovile elamisloa andmisest, on antud pädevust ületades. 2. Kuna J. Lahtikovi taotluse elamisloa saamiseks võttis oma menetlusse Vabariigi Valitsus, siis on ta seadusest tulenevalt kohustatud ka algatatud menetluse lõpuni viima. 3. Käskkirja motiveerimatus seisneb selles, et sellest ei nähtu kõigi asjaoludega arvestamist, s.h Riigikohtu halduskolleegiumi lahendis nr 3-3-1-27-99 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi otsuses nr 3-4-1-2-01 tuvastatud asjaoludega. Vastustaja ei ole kaalunud kaebaja eraellu sekkumise põhjendatust. Samuti ei ole arvestatud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 13. septembri 2000. a soovitusega Rec (2000) 15 ja Euroopa Inimõiguste Kohtu pretsedendiõigusega kauaaegsele sisserändajale elamisloa küsimuse otsustamisel. 4. Tallinna Halduskohus 10. aprilli 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-472/2002 tunnistas siseministri käskkirja tühisust, tegi vastustajale ettekirjutuse edastada halduskohtu otsuse jõustumisel viivitamatult elamisloa taotlus koos asja materjalidega lahendamiseks Vabariigi Valitsusele ja mõistis vastustajalt J. Lahtikovi kasuks välja kohtukulud 6000 krooni. Halduskohus analüüsis üksnes siseministri ja Vabariigi Valitsuse pädevust ja leidis, et kuna J. Lahtikov on Kokkuleppe subjekt, siis polnud elamisloa mitteandmist pädev otsustama siseminister. Pädevaks organiks on Vabariigi Valitsus. 5. Siseministri apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja jätta uue otsusega J. Lahtikovi kaebus täielikult rahuldamata. Apellant väitis ringkonnakohtus, et J. Lahtikov pole Kokkuleppe subjekt. Käskkiri on motiveeritud, sest siseminister kaalus elamisloa andmisest keeldumisel põhjalikult J. Lahtikovi ohtlikkust Eesti riigi julgeolekule ja elamisloa andmisest keeldumise tagajärgi tema perekonnaelule. Halduskohus rikkus menetlusnorme, jättes siseministri need argumendid hindamata. 6. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2002. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata ning mõisteti Siseministeeriumilt J. Lahtikovi kasuks õigusabikulu katteks välja 4602 krooni. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1. Siseminister on kohtumenetluse käigus nõustunud sellega, et J. Lahtikov vastab Kokkuleppe artikli 1 p-s 1 esitatud tingimustele, samuti Kokkuleppe ratifitseerimise seaduse § 4 lg-s 1 esitatud tingimustele. J. Lahtikovi käsitlemist Kokkuleppe järgse sõjaväepensionärina takistab ministri arvates see, et Vene pool ei lülitanud teda Kokkuleppe artikli 2 p-s 3 viidatud nimekirja. Vaidluse lahendamiseks tuleb seega anda hinnang sellele, milline tähtsus on asjaolul, et sõjaväepensionär ei ole kantud sellesse nimekirja ning kas isiku kandmine nn lisanimekirja annab aluse käsitleda teda Kokkuleppe järgse sõjaväepensionärina. 2. Kokkuleppe artikli 1 p 1 kohaselt tähendab termin «sõjaväepensionärid» isikuid, kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning kes saavad pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt. Ratifitseerimise seaduse § 4 p 1 kohaselt mõistab Eesti Vabariik sõjaväepensionäridena isikuid, kes viibisid Eesti Vabariigi territooriumil, olid erru arvatud ning said pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt enne Kokkuleppe sõlmimist, s.o enne 26. juulit 1994. a ega pidanud Eestist lahkuma. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et J. Lahtikov vastab nendele tingimustele. 3. Kokkuleppe artikli 1 p-st 1 ja ratifitseerimise seaduse § 4 p-st 1 nähtuvalt pole sõjaväepensionäri käsitlemine Kokkuleppe järgse sõjaväepensionärina seatud sõltuvusse vastavasse nimekirja kandmisest. Kokkulepe nägi ette nimekirja koostamise ja täpsustamise kohustuse Vene poolele, kuid ei sidunud sotsiaalsete tagatiste andmist sõjaväepensionäri nimekirja kandmisega. 4. Halduskohus oli seisukohal, et sel juhul tuleb aluseks võtta nn lisanimekirjad, sest need on esitatud mõistliku aja jooksul ja Eesti poole tegevusest nähtuvalt ka Eesti poole poolt aktsepteeritud. Ringkonnakohus sellise käsitlusega ei nõustunud. Kokkulepe ja ratifitseerimise seadus ei seosta sotsiaalseid tagatisi sellega, kas isik on kantud Vene poole poolt esitatud nimekirja. Kokkuleppe ratifitseerimise seaduses on Eesti pool andnud omapoolse tõlgenduse sellele, kuidas mõista Kokkuleppe artikli 2 p-s 3 käsitletud nimekirja iga-aastast täpsustamist. See on tõlgendus, mis on antud Kokkuleppe ratifitseerimisel ning Vene pool ei ole seda Kokkuleppe art 13 korras vaidlustanud. Selline tõlgendus on kohtule siduv ning kohus ei saa ainuüksi asjaolust, et nn lisanimekirjad edastati Välisministeeriumi poolt KMA-le, teha järeldust, et Eesti pool on ka nn lisanimekirju pidanud aktsepteerituteks. Nagu on selgunud mitmest sõjaväepensionäride elamisloa taotluste kohtuasjast, et Vene poole poolt on 1994. a nn lisanimekirjadesse kantud isikuid, kes ei vasta Kokkuleppe artikli 1 p-s 1 nimetatud tingimustele. Kui lugeda sõjaväepensionärile sotsiaalsete tagatiste andmisel määravaks fakti, et taotleja on kantud 1994. aasta lõpuni koostatud ja Eesti poolele esitatud nimekirja, tähendaks see Kokkuleppe artikli 1 p-s 1 näidatud tingimuste laiendamist ning sellist pädevust kohtul ei ole. 5. Kokkuleppe art 2 punkti 1 kohaselt saab Kokkuleppe järgsele sõjaväepensionärile elamisloa andmisest keelduda üksnes Vabariigi Valitsus. Seega on J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldunud haldusorgan, kellel puudus selleks pädevus, ning halduskohus, tunnistades siseministri käskkirja nr 495 tühisust, on teinud lõppjäreldustes õige otsuse. 6. Kui siseministri käskkiri on antud pädevust ületades ja on seetõttu õigustühine, pole vajadust hinnata selle materiaalset õiguspärasust. Seega pole halduskohus rikkunud menetlusnorme, jättes vastustaja sellekohased väited hindamata. 7. Kuna J. Lahtikovi elamisloa taotlust on menetletud väga pikka aega, kuna ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule võib keelduda ka Kokkuleppe subjektiks olevale sõjaväepensionärile elamisloa andmisest ning kuna käesoleva kohtuasja menetluses on käsitletud ka vaidlustatud käskkirja sisulist õigusvastasust, hindas ringkonnakohus ka käskkirja materiaalset õiguspärasust. Ringkonnakohus leidis, et J. Lahtikov pole elamisloa taotlemisel esitanud valeandmeid (ringkonnakohtu põhjendusi vt käesoleva otsuse p-d 44–45). Veel leidis ringkonnakohus, et käskkirjas, millega J. Lahtikovile keelduti elamisloa andmisest, ei nähtu mitme olulise asjaolu kaalumist, mis õigustaksid sekkumist kauaaegse sisserändaja perekonnaellu (ringkonnakohtu põhjendusi vt käesoleva otsuse p-d 48–49). Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 7. Siseminister palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega jätta J. Lahtikovi kaebus rahuldamata. Kassatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt: 1. J. Lahtikov pole Kokkuleppe subjekt, sest ta pole kantud kokkuleppejärgsesse nimekirja. Kokkuleppe artikli 2 punkti 3 järgi pidi Vene pool esitama artiklis 1 nimetatud isikute nimekirjad hiljemalt 30 päeva pärast Kokkuleppe allakirjutamist. Kokkuleppe sisust tulenevalt sai nimekirja kanda vaid isikuid, kes olid arvatud erru ja said pensioni enne Kokkuleppe allakirjutamist, s.o enne 26. juulit 1994. Ratifitseerimise seaduse § 4 p 2 kohaselt mõistab Eesti Vabariik Kokkuleppe artikli 2 punktis 3 nimetatud nimekirja iga-aastase täpsustamise all aasta jooksul Eestist lahkunud või surnud isikute nimekirjast väljaarvamist. J. Lahtikov on aga kantud Vene poole poolt 1994. aastal täiendavalt esitatud sõjaväepensionäride nimekirja. Kui Vene poolel jäi nimekirja kandmata isikuid, kellel olnuks sellele õigus ja pooled oleksid soovinud viga parandada, siis oleksid pooled Kokkuleppe artikli 13 kohaselt pidanud probleemi lahendama läbirääkimiste teel. 2. Siseminister oli pädev andma vaidlustatud käskkirja, sest Kokkulepe ei laiene J. Lahtikovile. 3. J. Lahtikovi suhtes kohaldati välismaalaste seaduse õigeid sätteid. Taotluse menetlemisel kohaldati seaduse redaktsiooni, mis kehtis taotluse esitamisel, s.o juunis 1995. Elamisluba ei anta välismaalasele, kes esitas loa taotlemisel valeandmeid (VS § 12 lg 4 p 1). J. Lahtikov esitas elamisloa taotlemisel valeandmeid, kinnitades, et ta pole toime pannud kuritegu, mille eest on mõistetud vabadusekaotus kestusega üle ühe aasta ja mille karistatus pole kustunud. Elamisloa andmisest keeldumist ei tinginud pelgalt valeandmete esitamine. Keeldumise aluseks oli ka VS § 12 lg 4 p 7. Kuna julgeolekukomitee organite ja vägede sõjaväelased olid võrdsustatud armee ja sõjalaevastiku sõjaväelastega (neile laienesid NSVL relvajõudude üldsõjaväemäärustikes sätestatud õigused ja kohustused), siis seega oli julgeolekukomitee sõjaväestatud ja sõjaväelisi ülesandeid täitva organisatsioonina osa NSVL relvajaõududest. J. Lahtikovil oli sõjaväeline auaste ja ta teenis julgeolekukomitees. Seega laieneb talle ka VS § 12 lg 4 p 5. Kuna J. Lahtikov töötas vastuluurega tegelevas julgeolekukomitee II osakonnas, mis oli vastuluurega seotud osakond, siis oli tema suhtes kohaldatav VS § 12 lg 4 p 3. 4. Käskkiri vastab proportsionaalsuse nõudele. Minister kaalus käskkirja andmisel kõiki J. Lahtikovile erandi tegemise kasuks rääkivaid asjaolusid ja sisuliselt, arvestas kõiki Euroopa Ministrite Komitee soovituse Rec (2000) 15 nõudeid. Seadus ei sätesta, et välismaalasest tulenev oht teatud aja möödudes nö aegub. Kuna J. Lahtikovi võimalik ohtlikkus Eesti riigile seisneb tema pikaajalises töötamises julgeolekukomitees, omades üht kõrgeimat sõjaväelist auastet ning põhjalikku eriväljaõpet, ulatuslikke kogemusi, teadmisi ja kontakte, siis ei olnud siseministril alust arvata, et J. Lahtikovi ohtlikkus on muutunud. Nende välismaalaste elamislubade taotluste menetlemisse, kes võivad kujutada ohtu Eesti riigile, on kaasatud ka Eesti julgeolekuasutuste esindajad. Minister peab otsuse tegemisel arvestama julgeolekuasutuse seisukohaga. 5. Käskkiri on motiveeritud, sest selles kirjeldati tuvastatud asjaolusid ja tehti selged viited välismaalaste seaduse sätetele, mille alusel keelduti elamisloa andmisest. 8. J. Lahtikovi esindaja kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses leitakse, et J. Lahtikov on Kokkuleppe subjekt. Siseminister püüab anda kokkuleppejärgsele nimekirjale sellist õiguslikku tähendust, mida pole ette nähtud Kokkuleppes ega ratifitseerimise seaduses. Minister polnud pädev lahendama J. Lahtikovi elamisloa taotlust. Käskkiri on ka sisult õigusvastane. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 9. Käesoleva otsuse esimeses osas analüüsib kolleegium seda, kas J. Lahtikov on Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär, kellele jõus oleva välislepingu tõttu kehtib elamisloa andmise otsustamisel oluliselt soodsam kord kui teistele välismaalastele. Otsuse teises osas lahendab kolleegium küsimuse, missugune organ oli aastal 2001 pädev otsustama, kas anda J. Lahtikovile elamisluba või mitte. Otsuse kolmandas osas tegeleb kolleegium siseministri vaidlustatud otsuse materiaalse õiguspärasusega seotud probleemidega. Otsuse neljandas osas määratleb kolleegium organi, kes on praegusel ajal pädev lahendama J. Lahtikovi poolt 1995. aastal esitatud elamisloa taotluse. Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse resolutsiooni põhjendatakse otsuse viiendas osas. Otsuse kuuendas osas lahendab kolleegium õigusabikulude väljamõistmise taotluse. I. 10. Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon sõlmisid 26. juulil 1994 «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning nende sealviibimise tingimustest» (Leping) ja «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe). Riigikogu ratifitseeris Lepingu ja Kokkuleppe 20. detsembril 1995. a ühe ja sama ratifitseerimisseadusega. Vabariigi President kuulutas ratifitseerimise seaduse välja 22. detsembril 1995 (RT II 1995, 46, 203). Kolleegium leidis haldusasja nr 3-3-1-43-02 lahendamise käigus, et Kokkuleppe sõjaväepensionäride elamislube puudutav regulatsioon on piisavalt selge olemaks iserealiseeruv (Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a otsuse punkt 16 – RT III 2002, 28, 310). 11. Vaidlust ei ole selle üle, et J. Lahtikov teenis endise NSVL julgeolekuorganite Eestis paiknenud asutuses ohvitserina. Käesolevas asjas pole vaidlust ka selle üle, et J. Lahtikov saab Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni. Peamine vaidlusküsimus on see, kas J. Lahtikov on Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes, nagu J. Lahtikov ise väidab. Siseministri arvates ei ole J. Lahtikov selline isik, sest ta pole kantud nimekirja, mille Vene Föderatsioon pidi Kokkuleppe artikli 2 punkti 3 kohaselt Eesti riigile esitama hiljemalt 30 päeva pärast Kokkuleppe allkirjastamist. See, et J. Lahtikov on kantud lisanimekirja, mille Vene Föderatsioon esitas pärast eelnimetatud tähtaega, ei muuda ministri arvates teda Kokkuleppe subjektiks. Vaidluse lahendusest sõltub, kas J. Lahtikovile elamisloa andmine tuleb otsustada Kokkuleppe või välismaalaste seaduse alusel. Elamisloa andmine Kokkuleppe subjektidele tuleb otsustada Kokkuleppe alusel. Kokkuleppe artikli 2 punkt 1 lubab sõjaväepensionäridele elamisloa andmata jätta vaid siis, kui viimane kujutab endast ohtu Eesti riigi julgeolekule, kusjuures elamisloa andmise otsustamine on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Kokkuleppe subjektiks mitteolevate isikute elamisloa küsimus otsustatakse välismaalaste seaduse alusel. 12. Vaidlustatud käskkirjas loeti endise NSVL julgeolekuorganites teeninud J. Lahtikov välisriigi relvajõududes teeninud kaadrisõjaväelaseks. Seetõttu viidati vaidlustatud käskkirjas talle elamisloa andmisest keeldumise ühe alusena ka VS § 12 lg 4 p-le 7, mis keelab anda elamisluba välismaalasele, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud. Riigikohtu halduskolleegium asus haldusasjades nr 3-3-1-49-02 ja 3-3-1-52-02 tehtud otsustes seisukohale, et teenistus endise NSVL julgeolekuorganites pole käsitatav teenistusena kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes. Välismaalaste seadus eristab selgelt teenistust välisriigi relvajõududes (VS § 12 lg 4 p 7) ja teenistust välisriigi julgeolekuorganites (VS § 12 lg 4 p 10). Ka käsitletakse VS § 12 lg-s 6 teenistust välisriigi julgeolekuorganites, erinevalt teenistusest välisriigi relvajõududes, teatud tingimustel ohuna Eesti riigi julgeolekule. Julgeolekuorganid pole seega samastatavad relvajõududega (nimetatud otsuste punktid 10 – RT III 2002, 32, 350 ja 351). Kolleegium märgib, et endise NSVL julgeolekuorganites teeninud isikuid ei saa välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikuteks välismaalaste seaduse mõttes muuta pelgalt see, et neile võisid laieneda või laienesid NSVL relvajõudude teenistusmäärustikud. Eestis paiknenud endise NSVL Riikliku Julgeolekukomitee kohapealsed asutused pole kolleegiumi arvates võrreldavad relvajõudude koosseisu kuulunud üksustega, nagu polgud ja pataljonid. Käesolevas asjas pole tõendatud, et J. Lahtikov teenis kaadrisõjaväelasena endise NSVL relvajõududes. Seega on vaidlustatud käskkirjas elamisloa andmisest keeldumisel ebaõigesti viidatud VS § 12 lg 4 p-le 7. 13. See, et J. Lahtikov pole endise NSVL relvajõududes teeninud kaadrisõjaväelane välismaalaste seaduse mõttes, ei välista iseenesest seda, et ta on Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes. Nimelt ei pruugi Eesti seaduse ja välislepingu mõisteaparatuur kattuda. 14. Siseministri esindaja on kohtumenetluse käigus väljendanud seisukohta, et Vene Föderatsioonilt enne 26. juulit 1994. a määratud sõjaväepensioni saav J. Lahtikov oleks käsitatav Kokkuleppe subjektina, kui ta olnuks lülitatud Kokkuleppe artikli 2 punktis 3 viidatud nimekirja, mis tuli Eesti riigile esitada hiljemalt 30 päeva pärast Kokkuleppe allkirjastamist. Kolleegium ei saa võtta aksioomina siseministri esindaja väidet, et endise NSVL julgeolekuorganites teeninud isikut saab käsitada sõjaväepensionärina, ega rajada sellele oma otsuse motivatsiooni. Kolleegium peab kõigepealt analüüsima, millistel tingimustel saab isikut lugeda Kokkuleppe subjektiks. 15. Kolleegium leidis haldusasjades nr 3-3-1-10-03, 3-3-1-11-03 ja 3-3-1-12-03, et Kokkuleppe subjekt pole isik, kes polnud Vene Föderatsiooni relvajõududest erru arvatud 26. juuliks 1994. a ega saanud selle päeva seisuga Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni (vt mutatis mutandis RT III 2003, 8, 82 ja 83). Nendes asjades tehtud otsustest tuleneb, et sõjaväepensionäri staatuse kindlaksmääramisel on kõigepealt oluline see, kas isik sai Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni enne 26. juulit 1994. J. Lahtikov saab Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni. Käesolev asi pole aga analoogiline haldusasjadega nr 3-3-1-10-03, 3-3-1-11-03 ja 3-3-1-12-03. Nendes asjades oli tegemist relvajõudude kaadrisõjaväelastega, kes olid Vene Föderatsiooni relvajõudude tegevteenistuses 26. juulil 1994. a. J. Lahtikov oli aga teeninud endise NSVL Riikliku Julgeolekukomitee Eestis tegutsenud asutuses, kust ta jäi pensionile aastal 1992. 16. Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon sõlmisid 26. juulil 1994. a nii lepingu, mis reguleeris Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimist Eestist, kui ka kokkuleppe, mis reguleeris nende Vene Föderatsiooni sõjaväepensionäride õiguslikku seisundit, kes jäid Eestisse elama. Küsimus on nende kahe välislepingu vahekorras ehk omavahelises seoses. 17. Lepingu ja Kokkuleppe ühise ratifitseerimisseaduse eelnõu esimesel lugemisel 21. novembril 1995. a ütles eelnõu algataja (Vabariigi Valitsuse) esindaja: «Samaaegselt Vene vägede väljaviimisega Eestist ootasid oma praktilist lahendust ka sõjaväepensionäridega seotud probleemid. Venemaa püüdis pikka aega hoida nende küsimuste käsitlemist otseselt lepingu ettevalmistamise raamides, kuid läbirääkimiste käigus lahutati nimetatud probleemistik ning asuti ette valmistama eraldi riikidevahelist kokkulepet. Taolisele kokkuleppele viidatakse otseselt ka lepingus. Teatud mõttes oli see kompromisslahendus.» Veel ütles Vabariigi Valitsuse esindaja seaduseelnõu esimesel lugemisel: «26. juulil 1994. aastal allakirjutatud kokkulepe on seega iseseisev dokument. Samas on ta lahutamatult seotud lepinguga ja seda eelkõige kokkuleppega hõlmatud isikute ringi määratlemise läbi (seos lepingu artikli 1 punktiga 7).» Alljärgnevalt (otsuse punktid 18–22) leiab ka kolleegium, et Leping ja Kokkulepe on Kokkuleppe subjektiks olevate sõjaväepensionäride ringi kindlaksmääramisel lahutamatult seotud. 18. Kokkuleppe artikli 1 punktis 1 defineeritakse sõjaväepensionäre isikutena, «kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt». Kokkuleppest aga ei nähtu, mida mõistetakse sõjaväeteenistuse all. Samas oli Kokkuleppe pealkirjaks «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil». Kokkuleppe preambulis põhjendatakse Kokkuleppe sõlmimist vajadusega «kindlustada Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäridele sotsiaalsed tagatised Eesti Vabariigi territooriumil». Nii Kokkuleppe pealkirjas kui ka preambulis rõhutatakse väljendit «Vene Föderatsiooni relvajõud». Kokkuleppes ei määratletud, milliseid isikuid mõeldakse relvajõudude pensionäride all. 19. Relvajõudude pensionäride määratlus on antud Kokkuleppega samal päeval sõlmitud Lepingu artikli 1 punktis 7, mille järgi relvajõudude pensionärid on «Relvajõudude admiralid, kindralid, ohvitserid, lipnikud, mitšmanid ja üleajateenijad ning teised isikud, kes elavad Eesti Vabariigis ning saavad pensioni ja toetusi Vene Föderatsiooni vabariiklikust eelarvest». Sama lepingu artiklis 16 sätestatakse: «Eesti Vabariigi territooriumil elavate Relvajõudude pensionäride sotsiaal-õiguslik olukord sätestatakse Pooltevahelise erikokkuleppega.» 20. Relvajõudude pensionäride mõiste tuleb kolleegiumi arvates avada Lepingus antud relvajõudude mõiste kaudu. Lepingu artikli 1 punktis 1 määratletakse relvajõude järgmiselt: ««Relvajõud» – Eesti Vabariigi territooriumil asuvate Vene Föderatsiooni relvajõudude ja piirivalvevägede juhtimisorganid, operatiivkoondised, väekoondised, väeosad, ettevõtted, asutused, organisatsioonid ja sõjaväeõppeasutused.» 21. Kolleegiumi arvates on Lepingu artikli 1 punktis 3 antud definitsioonis oluline see, et Vene Föderatsiooni relvajõudude Eestist väljaviimise lepingus toodud relvajõudude mõiste ei saanud hõlmata endise NSVL Riikliku Julgeolekukomitee Eestis tegutsenud kohapealsete asutuste töötajaid. On üldteada, et endise NSVL Riikliku Julgeolekukomitee kohapealsed asutused pidid oma tegevuse Eestis lõpetama palju varem, kui sõlmiti Leping, ning teistsugustel alustel. Endise NSVL julgeolekutöötajate ja pensionäride sotsiaalset staatust püüti julgeolekuorganite kohapealsete asutuste Eestist väljaviimisel lahendada eraldi kokkuleppega. Kolleegiumile teadaolevalt sellise sotsiaalsete tagatiste lepingu sõlmimiseni Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon ei jõudnud. Nimelt jõudis 23. aprilli 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-2-1-01 Riigikohtu halduskolleegium endise NSVL julgeolekukomitee töötaja teistmisavalduse lahendamisel seisukohale, et pole andmeid, et Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon oleksid jõudnud nimetatud isikute sotsiaalsete tagatiste osas siduva kokkuleppeni (RT III 2001, 14, 143). 22. 26. juulil 1994. a alla kirjutatud ja 20. detsembril 1995. a ratifitseeritud Kokkuleppe subjektide ringi määratlemisel omavad tähtsust ka materjalid ratifitseerimisseaduse menetlemise kohta Riigikogus. Riigikogu istungi stenogrammist nähtub, et Kokkuleppe ja Lepingu ühise ratifitseerimisseaduse eelnõu esimesel lugemisel 21. novembril 1995. a ütles eelnõu algataja esindaja Riigikogus: «Loomulikult jääks elamisloa taotlus rahuldamata ka endiste KGB ja sõjaväeluure töötajate suhtes. Vaid vanemate kui 60-aastaste isikute taotlused tuleksid teatud erijuhtudel – invaliidsus, Eesti kodaniku abikaasa ja muu taoline – arvestamisele. Täiendavalt ei kuuluks rahuldamisele nende isikute elamisloa taotlus, keda õiguskaitseorganid vähemalt korra on hoiatanud nende tegevuse tõttu Eesti iseseisvuse vastu.» Hoolimata Riigikogus väljendatud seisukoha teatavast ebajärjekindlusest, järeldab kolleegium, et ratifitseerimisseaduse eelnõu menetlemisel lähtuti sellest, et Kokkulepe ei laiene endise NSVL Riikliku Julgeolekukomitee töötajatele. 23. Kolleegium peab vajalikuks käsitleda ka Kokkuleppe artikli 2 punktis 3 nimetatud nimekirju (otsuse punktid 24–30). Kolleegiumil poleks pärast järeldusele jõudmist, et J. Lahtikovi ei saa käsitleda Kokkuleppe subjektina, enam vajadust peatuda Kokkuleppe artikli 2 punktis 3 nimetatud nimekirja õiguslikul tähendusel, mis tuli esitada 30 päeva pärast kokkuleppe alla kirjutamist. Selle nimekirja õigusliku tähenduse üle on aga väideldud ka varasemates Riigikohtu menetluses olnud asjades, kus samuti polnud vajadust võtta seisukohta nimekirja suhtes põhjusel, et isik polnud Kokkuleppe subjekt (haldusasjad nr 3-3-1-10-03 ja 3-3-1-11-03 – RT III 2003, 8, 82 ja 83). Kolleegiumi arvates vaieldakse nimekirja üle ka teistes asjades, kus isik on jäänud Vene Föderatsiooni sõjaväepensionile enne 26. juulit 1994, kuid pole kantud ülalnimetatud nimekirja. Seepärast peabki kolleegium käesolevas asjas vajalikuks võtta seisukoht ka küsimuses, milline tähendus on sellel, et nimekirja pole kantud isik, kes jäi Vene Föderatsiooni sõjaväepensionile enne 26. juulit 1994. 24. Ringkonnakohus asus seisukohale, et Kokkuleppe ja ratifitseerimise seaduse sätetest nähtub, et kumbki neist ei ole sidunud sotsiaalsete tagatiste andmist sellega, kas isik on kantud Vene poole esitatud nimekirja või mitte. Riigikohtu halduskolleegium nõustub allpool esitatud põhjendustel ringkonnakohtu järeldusega. 25. Kokkuleppe artikli 1 punktis 1 määratleti sõjaväepensionäre isikutena, «kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt». Kokkuleppe artikli 2 punktis 1 sätestati: «Sõjaväepensionärid, nende perekonnaliikmed ning toitja kaotanud isikud saavad elamisloa Eesti Vabariigis isikliku taotluse alusel, välja arvatud isikud, kellele Eesti Vabariigi valitsuse otsusel põhjendusega keelduti elamisluba andmast ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule.» Sama artikli punktis 3 sätestati: «Vene pool esitab Eesti poolele hiljemalt 30 päeva pärast käesoleva Kokkuleppe allakirjutamist artiklis 1 nimetatud isikute ja nende perekonnaliikmete nimekirja ja täpsustab osutatud nimekirja iga järgneva aasta 1. jaanuariks.» 26. Seega seostab Kokkuleppe artikli 2 punkt 1 isikule elamisloa andmise otsustamise sellega, kas ta on või pole sõjaväepensionär. Kokkuleppe artikli 1 punktis 1 määratletakse sõjaväepensionäre isikutena, «kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt». Sõjaväepensionäri mõiste pole seostatud Vene Föderatsiooni poolt esitatavasse nimekirja kandmise faktiga. 27. Ratifitseerimisseaduse eelnõu menetlemisel Riigikogus esitas eelnõu algataja esindaja nimekirja õigusliku tähenduse kohta vastuokslikke seisukohti. Ta väitis eelnõu esimesel lugemisel 21. novembril 1995. a: «Eesti Vabariik rakendab kokkuleppe sätteid ainult nende isikute suhtes, kes on kantud kokkuleppe artikli 2 punktis 3 märgitud nimekirja, mille esitas ja edaspidi täpsustab igaks aastavahetuseks Vene pool. Eestil on õigus aktsepteerida või mitte aktsepteerida kokkuleppest lähtuvalt isikute kandmist sellesse nimekirja. Uusi isikuid saab täpsustamise käigus nimekirja kanda vaid juhul, kui nad eelmisest täpsustamisest möödunud perioodi jooksul saabusid Eestisse sisserännukvoodi raames või nimekirja kantud isikute perekonda sündisid lapsed. Poolte võimalikud eriarvamused selles küsimuses lahendatakse diplomaatiliste kanalite kaudu või kokkuleppe artiklis 12 ettenähtud segakomisjonis. Nimekirja, mille Vene pool 1994. aasta augusti lõpus üle andis, oli kantud 10 519 sõjaväepensionäri, perekonnaliikmete arv oli ligikaudu 8400. Kodakondsus- ja Migratsiooniametil on ülesanne selgitada elamislubade andmise protsessis välja need isikud, kes peaksid olema kantud lepingus ettenähtud nimekirja, kuid mingil põhjusel on sealt välja jäänud.» 28. Ratifitseerimisseadusesse ei ole jõudnud sätet, mille järgi oleks Kokkuleppe subjektide ringi kindlaksmääramisel otsustava tähtsusega nimekiri, mis tuli Eesti riigile esitada hiljemalt 30 päeva pärast 26. juulit 1994. 29. Ratifitseerimisseaduse tekst ei võimalda kolleegiumil teha järeldust, et Eesti riik mõistab Kokkuleppe subjektina vaid isikuid, kes on kantud sõjaväepensionäride nimekirja, mis tuli esitada 30 päeva pärast Kokkuleppele alla kirjutamist. Ratifitseerimisseaduse paragrahvis 4 deklareeriti, et: 1) sõjaväepensionäridena mõistab Eesti Vabariik isikuid, kes viibisid Eesti Vabariigi territooriumil, olid erru arvatud ning said pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt enne käesoleva seaduse paragrahvis 1 nimetatud Kokkuleppe sõlmimist, s.o enne 1994. aasta 26. juulit ega pidanud Eestist lahkuma vastavalt Lepingule; 2) sõjaväepensionäride, toitja kaotanud isikute ja perekonnaliikmete nimekirja iga-aastast täpsustamist mõistab Eesti Vabariik kui aasta jooksul Eestist lahkunud või surnud isikute väljaarvamist nimekirjast. 30. Seega on ka ratifitseerimisseaduses täiesti ühemõtteliselt Kokkuleppe subjektiks olemine seostatud sõjaväepensionäri staatuse omamisega enne 26. juulit 1994 ja sellega, et isik ei pidanud Lepingu järgi Eestist lahkuma. Nimekirja või igal aastal täpsustatavasse nimekirja kandmise faktile ratifitseerimisseadus Kokkuleppe kohaldamise seisukohalt iseseisvat õiguslikku tähendust ei andnud. II. 31. Kolleegium peab lahendama ka küsimuse, kes pidi 2001. aastal läbi vaatama J. Lahtikovi elamisloa taotluse. 32. J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumise ühe alusena on vaidlustatud käskkirja resolutsioonis märgitud VS § 12 lg 4 p 1, mille järgi ei anta elamisluba isikule, kes on esitanud valeandmeid elamisloa taotlemisel. Teise alusena on märgitud VS § 12 lg 4 p 3, mille järgi ei anta elamisluba isikule, kelle tegevus on olnud suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku vastu. Kolmanda alusena märgiti VS § 12 lg 4 p 7, mille järgi ei anta elamisluba isikule, kes on kaadrisõjaväelasena teeninud välisriigi relvajõududes. Elamisloa andmisest keeldumise motiveerimisel viidati käskkirjas ka VS § 12 lg 4 p-le 5, mille järgi ei anta elamisluba välismaalasele, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Viimati nimetatud sättele aga elamisloa andmisest keeldumise käskkirja resolutsioonis ei viidatud. Hoolimata sellest formaalsest minetusest, peab kolleegium ka VS § 12 lg 4 p 5 J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumise aluseks. Haldusakti motivatsioonis sisalduv eksitav viide ei takista kohtul kontrollimast haldusakti tegelikku seaduslikku alust. Vastavalt HMS §-le 58 ei too vormiviga kaasa haldusakti tühistamist, kui viga ei võinud mõjutada asja otsustamist. Elamisloa andmise üle otsustamisel kasutati välismaalaste seaduse redaktsiooni, mis kehtis elamisloa taotluse esitamise ajal – aastal 1995. 33. Siseministri esindaja on kohtumenetluse käigus väitnud, et kuna J. Lahtikovi suhtes oli tuvastatud VS § 12 lg 4 p-s 7 nimetatud asjaolu (teenistus kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes), siis pidi vastavalt Vabariigi Valitsuse 23. novembri 1999. a määrusega nr 362 kinnitatud elamisloa andmist reguleeriva korra punktile 23 tema elamisloa taotluse lahendama siseminister. Kolleegium aga jõudis käesolevas otsuses (punkt 12) järeldusele, et J. Lahtikov pole välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isik. J. Lahtikov on välisriigi julgeolekuorganites teeninud isik (VS § 12 lg 4 p-s 5 nimetatud isik seaduse kuni 30. septembrini 1999. a kehtinud redaktsiooni järgi). 34. 2001. aastal, mil siseminister keeldus J. Lahtikovile elamisluba andmast, reguleeris elamisloa andmist Vabariigi Valitsuse 23. novembri 1999. a määrusega nr 362 kinnitatud kord, mis tugines 1. oktoobril 1999. a jõustunud välismaalaste seaduse redaktsioonile. Vastavalt korra punktile 142 tuli enne selle korra jõustumist esitatud ning Kodakondsus- ja Migratsiooniameti poolt registreeritud ja menetlusse võetud taotluste läbivaatamisel kohaldada käesolevas korras sätestatut koos sama korra punktides 143 ja 144 kehtestatud erisustega. Punkt 143 ei ole selles asjas oluline. 1999. a kehtestatud kord tõi kaasa muudatuse organites, kes olid pädevad lahendama välisriigi julgeolekuorganites töötanud isikute elamisloa taotlusi. Pädeva organi osas 1999. a kehtestatud korraga tehtud muudatus on kolleegiumi poolt aktsepteeritav kasvõi juba arvestades uue korra punkti 144, mis sätestab: «Enne käesoleva korra jõustumist esitatud taotlus vaadatakse läbi ja tehakse otsus taotluse rahuldamise või selle rahuldamata jätmise kohta taotluse esitamise ajal kehtinud tähtaja jooksul, välja arvatud juhul, kui käesolev kord kehtestab selle taotluse läbivaatamiseks lühema tähtaja.» 35. Ülalnimetatud korra 23. novembri 1999. a redaktsiooni p 23 järgi pidi siis, kui taotleja puhul esineb vähemalt üks VS § 12 lg 4 p-des 5–8 või 14 nimetatud asjaolu, üldjuhul tähtajalise elamisloa küsimuse otsustama erandina siseminister motiveeritud käskkirjaga. Vabariigi Valitsuse 18. aprilli 2001. a määrusega nr 145 kehtestati sama sätte uus redaktsioon, mis oli jõus 22. novembril 2001. a, mil keelduti J. Lahtikovile elamisloa andmisest. Uus redaktsioon sätestas, et üldjuhul otsustab sellistele isikutele elamisloa andmise erandina Siseministeerium motiveeritud käskkirjaga. Kokkuleppe subjektidele elamisloa andmise otsustamine oli korra punkti 24 mõlema redaktsiooniga antud Vabariigi Valitsuse pädevusse. Eelpool nimetamata juhtudel pidi aga korra punkti 22 järgi elamisloa andmise otsustama Kodakondsus- ja Migratsiooniamet. Välismaalaste seaduse 1. oktoobril 1999. a jõustunud redaktsioonis oli teenistus endise NSVL julgeolekuorganites nimetatud § 12 lg 4 p-s 7, mis pole hõlmatud ülalnimetatud korra punktis 23 tehtud viitega. Kuni Riigikohtu halduskolleegiumi otsusteni haldusasjades nr 3-3-1-49-02 ja 3-3-1-52-02 käsitati halduspraktikas teenistust endise NSVL julgeolekuorganites samaaegselt ka teenistusena välisriigi relvajõududes. Nendes lahendites asus kolleegium seisukohale, et teenistus välisriigi julgeolekuorganites pole samastatav teenistusega välisriigi relvajõududes (vt käesoleva otsuse punkt 12). Selles olukorras kolleegium tunnustab siseministri pädevust otsustada J. Lahtikovi elamisloa taotluse üle. III. 36. Kolleegium ei saa käesoleva asja lahendamisel piirduda järeldusega, et siseminister oli pädev otsustama J. Lahtikovi elamisloa küsimuse üle. Siseministri pädevuse tunnustamisest ei saa kolleegium teha järeldust, et siseministri kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja tühistada tuleb ringkonnakohtu otsus ja halduskohtu otsus, milles jõuti järeldusele, et J. Lahtikovi elamisloa taotluse pidi lahendama Vabariigi Valitsus. Otsuse resolutsioonini jõudmiseks peab kolleegium analüüsima ka haldusasja eelnevat menetluskäiku. 37. Halduskohtule esitatud kaebuses palus J. Lahtikovi esindaja tühistada siseministri käskkiri. Halduskohus leidis, et tulenevalt kaebaja põhjendustest ja kirjalikult esitatud kohtukõne teesidest, on kaebaja nõue määratletav haldusakti tühisuse tuvastamise nõudena. Seepärast tunnistas halduskohus otsuse resolutsioonis siseministri käskkirja tühisust. Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata. Halduskohus piirdus käskkirja formaalse õiguspärasuse hindamisega. Hoolimata sellest, et ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata, hindas ta ka käskkirja materiaalset õiguspärasust. Ringkonnakohus põhjendas käskkirja materiaalse õiguspärasuse hindamist sellega, et J. Lahtikovi elamisloa taotlus on menetluses olnud väga pikka aega. 38. Ringkonnakohtu poolt siseministri käskkirja materiaalsele õiguspärasusele antud hinnang polnuks J. Lahtikovi elamisloa taotluse läbivaatamisel Vabariigi Valitsusele rangelt võttes siduv, sest halduskohtule oli esitatud kaebus siseministri käskkirja peale. Kolleegium peab, arvestades juba toimunud menetluse pikkust, ringkonnakohtu lähenemist mõistlikuks. 39. Käesoleva otsuse punktis 35 tehtud järelduse põhjal, et vaidlustatud käskkiri pole antud pädevust ületades, peaks kolleegium rahuldama siseministri kaebuse ja tühistama halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuse. Praegusel juhul ei ole kolleegiumil aga võimalik jätta analüüsimata vaidlustatud käskkirja materiaalset õiguspärasust ja ringkonnakohtu sellekohaseid seisukohti, kuigi käskkirja materiaalse õiguspärasuse hindamine võib kaasa tuua Riigikohtu otsuse, millel on kassaatori jaoks vastuolulised tulemused. Menetlusõigusliku vormi poolest korrektne halduskolleegiumi otsus, millega asi saadetaks esimese või teise astme halduskohtule uueks arutamiseks, tähendaks aga juba 1998. aastal antud Vabariigi Valitsuse korraldusest võrsunud sisuliselt ühe ja sama vaidluse menetlemist ilmselgelt ebamõistliku aja jooksul. Nendel kaalutlustel käsitleb kolleegium ka vaidlustatud käskkirja materiaalset õiguspärasust. 40. Siseminister põhjendas J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumist viitega ka VS § 12 lg 4 p-le 7. Otsustamaks selle üle, kas J. Lahtikov on Kokkuleppe subjekt, analüüsis kolleegium selle sätte kohaldamise võimalust J. Lahtikovi suhtes ja jõudis otsuse punktis 12 järeldusele, et J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumist ei saanud põhjendada viitega VS § 12 lg 4 p-le 7. Sellega on J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumise üks alus ära langenud. 41. Siseminister vaidlustab kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu seisukoha, mille järgi pole J. Lahtikov elamisloa taotlemisel valeandmeid esitanud. Elamisluba ei anta välismaalasele, kes esitas loa taotlemisel valeandmeid (VS § 12 lg 4 p 1). Kassaator väidab, et J. Lahtikov esitas elamisloa taotlemisel valeandmeid, kui kinnitas, et ta pole toime pannud kuritegu, mille eest on mõistetud vabadusekaotus kestusega üle ühe aasta ja mille karistatus pole kustunud. 42. Käesoleva haldusasja toimikus on J. Lahtikovi poolt 12. juulil 1995. a allkirjastatud elamisloa taotlusankeet, tööloa taotlusankeet ja lisa 8 ehk lisaankeet teenistuskäigu kohta luure- ja julgeolekuorganisatsioonides (elamisloa taotlusankeedi punkti 28 juurde). Elamisloa taotlusankeedi punktis 27 tuli märkida andmed kriminaalkaristuste kohta. Ringkonnakohus analüüsis neid tõendeid. 43. Ringkonnakohus kirjeldas oma otsuse motivatsioonis seda, mida J. Lahtikov teatas elamisloa taotlemisel esitatud ankeetides kriminaalkorras karistamise kohta: «Taotlusankeedi punktis 27 on J. Lahtikov täpselt märkinud kohtuotsuse kuupäeva, kuriteo koosseisu ning karistuse kandmise alguse ja lõpu kuupäevad. Lisa 8 sisaldab teksti «kinnitan oma allkirjaga esitatud andmete ja dokumentide õigsust, aga samuti seda, et ma 1) järgin Eesti Vabariigi põhiseaduslikku korda ning täidan Eesti seadusi; 2) ei ohusta oma tegevusega Eesti riiki ja tema julgeolekut; 3) ei võta osa relvastatud formeeringutest või nende tegevusest välisriigi territooriumil, samuti illegaalsetest relvastatud formeeringutest või nende tegevusest Eestis; 4) ei ole toime pannud kuritegu, mille eest on mõistetud vabadusekaotus kestusega üle ühe aasta ja mille karistatus ei ole kustunud; 5) ei oma ega soeta tulirelva».» 44. Ringkonnakohus tegi eeltoodust järgmise järelduse: «Nimetatud alajaotus ei sisalda käitumisjuhist juhuks, kui taotleja ei saa kinnitada punktis 4 toodut oma allkirjaga. Pealegi on käesoleval juhul kinnitus ise vastuoluline, sest ankeedis oli J. Lahtikov märkinud oma karistuse asjaolud ning eelpool viidatud kinnitusega kinnitas ka nende andmete õigsust. Selliste asjaolude korral ei saa lugeda lisa 8 kinnitust valeandmete esitamiseks, sest ametnikul oli võimalik karistatuse olemasolu esitatud andmete põhjal välja selgitada nii või teisiti. J. Lahtikov neid andmeid ei varjanud.» Kolleegium nõustub ringkonnakohtu järeldusega. 45. Kolleegium märgib, et haldusasja nr 3-3-1-27-99 lahendamise käigus leidis kolleegium, et J. Lahtikovi karistatus oli kustunud (RT III 1999, 22, 208). Kolleegium tugines selle asja lahendamisel Tallinna Halduskohtu toimikus (haldusasi nr 3-623/98) olevale elamisloa taotlusankeedile, mille J. Lahtikov oli allkirjastanud 10. detsembril 1996. a. Viimati nimetatud haldusasja toimik on Riigikohtu halduskolleegiumi 27. veebruari 2003. a istungil läbi vaadatud haldusasja nr 3-3-1-15-03 materjalide juures. 46. Siseminister vaidlustab kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu järelduse, et elamisloa andmisest keeldumisega sekkuti ebaproportsionaalsel määral J. Lahtikovi perekonnaellu. 47. Ringkonnakohus märkis, et siseminister on kaalunud riivet J. Lahtikovi perekonnaelule, elamisloa andmisest keeldumise mõju J. Lahtikovi Eesti kodanikest abikaasale ja pojale ning on leidnud, et oht, mida kujutab J. Lahtikov Eesti julgeolekule, on kaalukam kui riive tema perekonnaelule. Ohuna Eesti julgeolekule on vaidlustatud käskkirjas käsitletud J. Lahtikovi sõjaväelist eriettevalmistust, tema kvalifikatsiooni ja pikaajalist töötamist julgeolekukomitees. Vaieldamatult on selge, et J. Lahtikovile elamisloa andmisest keeldumisega sekkutakse tema perekonnaellu, sest tema Eesti kodanikest abikaasa ja poeg peavad otsustama, kas nad lahkuvad Eestist koos abikaasa ja isaga või mitte. Ringkonnakohus leidis veel, et perekonnaellu sekkumise eesmärgina on oht Eesti riigi julgeolekule kooskõlas põhiseaduse §-ga 26. 48. Ringkonnakohus asus J. Lahtikovi perekonnaellu sekkumise õiguspärasust hinnates järgmisele seisukohale: «J. Lahtikov saabus Eestisse 1956. a kolmeaastase lapsena. Seega tuleb teda käsitleda kauaaegse sisserändajana, kelle perekonnaellu sekkumine on tulenevalt Euroopa Ministrite Komitee soovitusest Rec (2000) võimalik üksnes juhul, kui isik kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule. Selliste isikute väljasaatmise (aga elamisloa andmisest keeldumisega langeb ära Eestis viibimise seaduslik alus ning isik peab Eestist lahkuma) üle otsustamisel tuleb muu hulgas kaaluda ka välismaalase käitumist, alalise elamise kestust, tagajärgi sisserändajale ja tema perekonnale, välismaalase ja tema perekonnaliikmete sidemeid päritolumaaga. Tähelepanu tuleb pöörata sellele, et töötamisest julgeolekukomitees on möödunud kümme aastat ning kaebuse esitajast lähtuvat ohtu seoses nimetatud organis töötamisega ja saadud eriettevalmistusega tuleb hinnata lähtuvalt tema käitumisest viimase kümne aasta jooksul. Selliste asjaolude kaalumist vaidlusalusest otsusest ei nähtu. Eeltoodust tulenevalt leiab ringkonnakohus, et elamisloa taotluse lahendamisel peab pädev haldusorgan arvesse võtma ka eespool nimetatud asjaolusid.» 49. Kolleegium märgib, et Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 13. septembri 2000. a soovituse Rec (2000) 15 § 4 punkt a nõuab kauaaegse sisserändaja väljasaatmise otsustamisel proportsionaalsuse printsiibi arvestamist ja loetleb asjaolusid, mida Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika järgi tuleb sellise otsuse tegemisel arvesse võtta. Sama paragrahvi punktis b on reegel, et kauaaegset sisserändajat ei tohi välja saata, kui ta on riigis elanud üle kahekümne aasta. Siiski tunnustab § 4 punkt d kõigi kauaaegsete sisserändajate suhtes liikmesriigi võimalust sätestada oma siseriiklikus õiguses, et kauaaegse sisserändaja võib riigist välja saata, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule ja ühiskondlikule turvalisusele. Kolleegium on seisukohal, et tuvastatud asjaolude järgi kuulub J. Lahtikov just soovituse § 4 punkti d kaitsealasse. Seega nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et J. Lahtikov on välismaalane, kelle perekonnaellu on elamisloa andmisest keeldumisega võimalik sekkuda üksnes juhul, kui isik kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule. 50. Kolleegiumi arvates ei saa isiku ohtlikkust Eesti riigi julgeolekule aastal 2001, mil vaidlustatud käskkiri anti, põhjendada pelgalt erialase väljaõppe, kvalifikatsiooni, kohalike olude tundmise ning omaaegsete teenistusülesannetega, mis 1989. aastani seisnesid julgeolekukomitee vastuluureosakonnas välisturistidega tegelemises ja aastatel 1990–1992 julgeolekutöötajatele karate õpetamises. Oletuslik on põhjendus, mille järgi J. Lahtikovi kvalifikatsiooni julgeolekuteenistuse vanemohvitserina, vastuluuretöötajana ja võitluskunstide treenerina on võimalik kasutada Eesti Vabariigi vastu. Paljasõnaliseks jääb seisukoht, et puuduvad asjaolud, mis välistavad J. Lahtikovi kutsumise kodakondsusjärgse riigi julgeolekuorganite või relvajõudude teenistusse või teistesse relvastatud formeeringutesse. Oht Eesti riigi julgeolekule, mis aastal 2001 õigustab 1956. a Eestisse alaealisena asunud ja Eesti kodanikuga abielus oleva ning Eesti kodanikust alaealist last kasvatava kauaaegse sisserändaja perekonnaellu sekkumist, peab olema tõsine. 51. Siseminister ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et J. Lahtikovi ohtlikkust tuleb hinnata lähtuvalt tema käitumisest viimase kümne aasta jooksul. Siseminister väidab kassatsioonkaebuses, et seadus ei sätesta, et välismaalase ohtlikkus teatud aja möödudes aegub. Sellist sätet seaduses tõepoolest pole. Isiku ohtlikkus on aga juba oma olemuselt omadus, mis võib olla ajas muutuv. Vajadus hinnata seda, kas isik on ka tema perekonnaellu sekkumise ajal ohtlik riigi julgeolekule, tuleneb põhimõttest, et rakendatav abinõu peab olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Kolleegium möönab siiski, et teatav käitumine minevikus võib anda piisava aluse põhjendatud arvamuseks, et isik jääb ka tulevikus ohtlikuks riigi julgeolekule. Näiteks on Riigikohtu üldkogu, hinnates seaduse regulatsiooni, mis ei võimaldanud anda relvaluba isikule, keda on karistatud tahtlikult toimepandud kuriteo eest, jõudnud järeldusele, et kaalutlusõigust keelav regulatsioon võib teatud juhtudel olla põhjendatud (vt mutatis mutandis Riigikohtu üldkogu 11. oktoobri 2001. a otsuse asjas nr 3-4-1-7-01 punkti 24 – RT III 2001, 26, 280). IV. 52. Halduskohtu otsus ja ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada, sest mõlemad kohtud lähtusid sellest, et siseminister polnud pädev andma vaidlustatud käskkirja, ja kohustasid Vabariigi Valitsust läbi vaatama J. Lahtikovi elamisloa taotluse. Halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu otsuse selline tühistamine ei tähenda siseministri kassatsioonkaebuse rahuldamist ega seda, et Riigikohtu otsusega on siseministri käskkiri loetud seaduslikuks. 53. Ringkonnakohus on leidnud, et vaidlustatud käskkiri on õigusvastane ka materiaalses mõttes. Et mitte luua olukorda, kus 1995. a esitatud elamisloa taotlust menetletakse ilmselgelt ebamõistliku aja jooksul, pidas Riigikohtu halduskolleegium õigeks käsitleda ringkonnakohtu poolt käskkirja materiaalsele õiguspärasusele antud hinnangut. Ka ringkonnakohus hindas käskkirja materiaalset õiguspärasust, et vältida elamisloa taotluse ebamõistlikult pikka menetlust. Kolleegium nõustus hinnanguga, mille ringkonnakohus andis käskkirja materiaalsele õiguspärasusele. 54. Analüüsides käskkirja materiaalset õiguspärasust, jõudis Riigikohtu halduskolleegium järeldusele, et siseministri käskkiri pole õiguspärane. Seepärast ei saa kolleegium jätta käskkirja jõusse. Kolleegium ei saa jätta jõusse ka halduskohtu ja ringkonnakohtu otsust. Sellises olukorras ei saa kolleegium siseministri kassatsioonkaebust rahuldada. 55. Vältimaks 1995. a esitatud elamisloa taotluse ilmselgelt ebamõistliku aja jooksul menetlemist, on kolleegiumi arvates ainsaks võimaluseks jätta siseministri kassatsioonkaebus rahuldamata, kuid tühistada nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu otsus ning teha uus otsus, millega tühistada siseministri vaidlustatud käskkiri ja kohustada ministrit vaatama elamisloa taotluse uuesti läbi. V. 56. Otsuse punktis 36 jõudis kolleegium järeldusele, et aastal 2001 oli J. Lahtikovi elamisloa taotlust pädev lahendama siseminister. Kolleegium peab lahendama ka küsimuse, missugune organ on praegusel ajal pädev tegema otsustuse J. Lahtikovi elamisloa taotluse kohta. 57. Praegusel ajal reguleerib elamislubade andmise protseduure Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2002. a määrusega nr 364 kehtestatud ja 1. jaanuaril 2003. a jõustunud kord. Selle korra § 77 sätestab, et enne kõnealuse määruse jõustumist esitatud elamisloa ja tööloa taotlused ning nende pikendamise taotlused vaadatakse läbi vastavalt elamisloa või tööloa taotluse või selle pikendamise taotluse esitamise ajal kehtinud sätetele. Analoogiline on ka 18. detsembril 2002. a vastu võetud välismaalaste seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse rakendussäte V, mis rakendussätte VI järgi jõustub 1. mail 2003. a. Rakendussäte V hakkab kehtima järgmises sõnastuses: «Enne käesoleva seaduse jõustumist esitatud elamis- ja tööloa taotlused ning nende pikendamise taotlused vaadatakse läbi vastavalt elamis- või tööloa taotluse või selle pikendamise taotluse esitamise ajal kehtinud sätete kohaselt.» 58. 1. jaanuaril 2003. a jõustunud korda ja 1. mail 2003. a jõustuvat seadusesätet ei saa aga mõista nii, et 1995. a esitatud elamisloa taotluse, hoolimata 1999. a elamisloa taotlusi läbivaatavate organite pädevuses tehtud muudatustest, peab läbi vaatama organ, kes oli pädev lahendama taotlust selle esitamise ajal. Neid sätteid tuleb mõista nii, et taotluse läbivaatamise ajal tuleb kohaldada õigust, mis kehtis taotluse esitamise ajal. 59. Seega peab J. Lahtikovi elamisloa taotluse kohta otsuse tegema organ, kes otsustas 2001. a keelduda elamisloa andmisest, s.t siseminister. VI. 60. Lahendada tuleb ka kohtukulude küsimus. Halduskolleegiumi istungil esitas J. Lahtikovi esindaja taotluse mõista J. Lahtikovi kasuks Siseministeeriumilt välja kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud, kokku 15 340 krooni. Kohtukulude nimekirja järgi kulus ringkonnakohtu otsuse ja kassatsioonkaebuse läbitöötamisele ning nõupidamistele kliendiga ja Riigikohtule vastuse esitamisele neli tundi. Kuus tundi kulus kohtuistungiks ette valmistamisele ja kassaatori esindamisele Riigikohtus. 61. Kolleegium leiab, et kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud on küll dokumentidega tõendatud, kuid põhjendamatult suured ja neid tuleb vähendada HKMS § 87 lg 2 alusel. Siseministeeriumilt tuleb J. Lahtikovi kasuks välja mõista 6000 krooni õigusabikulude katteks. Sama advokaat andis J. Lahtikovile õigusabi ka haldusasjas nr 3-3-1-15-03, mille istung toimus samuti 27. veebruaril 2003. a. Mõlemas haldusasjas peatuti sarnastel juriidilistel probleemidel. Mõlemas asjas esindas advokaat J. Lahtikovi kõigis kolmes kohtuastmes ja pidi seetõttu olema kursis asja kogu eelneva menetlemisega. Ringkonnakohtu toimik pole mahukas. Siseministri kassatsioonkaebus, mille üle väideldi Riigikohtus, on analoogiline siseministri apellatsioonkaebusega, mille läbivaatamisel ringkonnakohtus osales J. Lahtikovi esindajana sama advokaat. Kassatsioonkaebusele esitatud kirjalikust vastusest teeb kolleegium järelduse, et vastuse koostamine polnud töömahukas, aeganõudev ega keeruline. 62. Kuna kolleegium tühistab nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu otsuse, mis olid tehtud J. Lahtikovi kasuks, ja tühistab uue otsusega siseministri vaidlustatud käskkirja, siis tuleb käesoleva otsusega Siseministeeriumilt J. Lahtikovi kasuks välja mõista ka kantud kohtukulud esimese ja teise astme halduskohtus. Kantud õigusabikuludena mõisteti Siseministeeriumilt J. Lahtikovi kasuks halduskohtu otsusega välja 6000 krooni ja ringkonnakohtu otsusega 4602 krooni. 63. Kokku tuleb Siseministeeriumilt J. Lahtikovi kasuks välja mõista 16 602 krooni, millest 6000 krooni on Riigikohtus, 6000 krooni halduskohtus ja 4602 krooni ringkonnakohtus kantud õigusabikulude eest. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN