Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-8-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 27. veebruari 2003. a kohtuotsus Guido Danieli kaebuses Pajusi Vallavalitsuse keeldumise peale maksta temale toimetulekutoetust — RT III, 6, 60

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-8-03 Otsuse kuupäev 27. veebruar 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel Kohtuasi Guido Danieli kaebus Pajusi Vallavalitsuse keeldumise peale maksta temale toimetulekutoetust Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-135/2002 Menetluse alus Riigikohtus Guido Danieli kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 6. veebruar 2003. a Kohtuistungil osalenud isikud Guido Daniel; Pajusi Vallavalitsuse esindaja vandeadvokaat Marina Valge Resolutsioon 1. Rahuldada Guido Danieli kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-135/2002 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Guido Daniel esitas 29. oktoobril 2001 Tartu Halduskohtule kaebuse, mida hiljem muutis. Kaebuse esitaja taotles, et kohus tunnistaks õigusvastaseks Pajusi Vallavalitsuse keeldumise anda temale toimetulekutoetust ja kohustaks vallavalitsust kas andma toimetulekutoetust või hüvitama keeldumisega põhjustatud kahju, milleks on saamata jäänud toetuste summa. Pajusi Vallavalitsus oli G. Danielile kirjaga teatanud, et ta on saanud piima müügist tulu, mis arvatakse sissetulekute hulka, ja et tulust arvatakse maha ainult dokumentaalselt tõendatud eluasemekulud. G. Daniel väitis, et ta on piima müügist saanud tulu füüsilisest isikust ettevõtjana. Sellest tulust tuleb maha arvata ettevõtluse kulud, mis antud juhtumil on suuremad kui tulu. Seega polnud tal sissetulekut sotsiaalhoolekande seaduse mõttes. 2. Tartu Halduskohtu 20. märtsi 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-368/2001 rahuldati G. Danieli kaebus osaliselt – õigusvastaseks tunnistati vallavalitsuse keeldumine anda talle toimetulekutoetust perioodil 2001. aasta jaanuarist oktoobrini. Kohus asus seisukohale, et perioodi 2001. aasta jaanuarist augustini osas on tegemist kahju hüvitamiseks esitatud tuvastamiskaebusega ja perioodi 2001. aasta septembrist oktoobrini osas kohustamiskaebusega. Kohus leidis, et vallavalitsus ei ole välja selgitanud, kui suured olid G. Danieli perekonna sissetulekud iga kuu kohta eraldi. Toimetulekutoetust saab aga määrata vaid igaks kuuks eraldi. Seoses ettevõtlustuluga asus kohus seisukohale, et sellest tuleb maha arvata maksude tasumiseks kulutatud summa. Kohus märkis: «… toimetulekutoetuse määramisel ja maksmisel on vaja võtta aluseks perekonna sissetulek, millest on maha arvatud tulumaks ja kõik muud riigile makstavad maksud, sealhulgas FIE poolt makstavad maksud.» Mõiste sissetulek tõlgendamisel asus kohus seisukohale, et ettevõtlustulust tuleb maha arvata ka kulutused, mis on seotud ettevõtlusega. Kohus märkis: «Sissetulek on tulu ettevõtlusest ja individuaalsest tööalasest tegevusest, käesolevas asjas – tulu piimamüügist, ja G. Danielil kui äriregistris registreeritud FIE-l on õigus ettevõtlustulust maha arvata kõik maksuperioodi jooksul maksumaksja poolt kantud dokumentaalselt tõendatud ettevõtlusega seotud kulud tulumaksuseaduse § 32 järgi.» Kahjunõude arutamist pidas kohus võimalikuks alles pärast seda, kui vallavalitsus on teinud toimetulekutoetuste määramise kohta lõplikud otsused. Kohustamisnõude rahuldamist ei pidanud kohus võimalikuks põhjusel, et kaebaja sissetulek ei olnud piisavalt tõendatud. 3. Apellatsioonkaebuse esitasid nii G. Daniel kui ka Pajusi Vallavalitsus. G. Daniel taotles, et ringkonnakohus lahendaks kahju hüvitamise taotluse – mõistaks vallavalitsuselt tema kasuks välja saamata jäänud sotsiaaltoetuste summa. Apellant väitis, et on piisavalt tõendeid kahju hüvitamise taotluse lahendamiseks. Vallavalitsus taotles Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist tema toimingute õigusvastaseks tunnistamise osas ja selles osas uue otsuse tegemist. Vallavalitsus leidis, et toimetulekutoetuse taotlejal on kohustus esitada kõigi oma sissetulekute kohta andmed, mida G. Daniel ei ole teinud. Sissetulekute mõiste tõlgendamisel asus vallavalitsus seisukohale, et ettevõtlustulust ei saa maha arvata ettevõtlusega seotud kulutusi, sh tasutud makse. 4. Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsusega rahuldati Pajusi Vallavalitsuse apellatsioonkaebus ja jäeti rahuldamata G. Danieli apellatsioonkaebus. Tartu Halduskohtu otsus tühistati ja uue otsusega jäeti G. Danieli kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et «… SHS §-s 22 tähendatud isikute sissetulekuna tuleb mõista nii nende rahalisi ja mitterahalisi netosissetulekuid palgatöö eest, omanditulu, pensioni tagastatud kindlustussummasid, aga ka tulu ettevõtlusest, sh tulu füüsilisest isikust ettevõtja majandustegevusest, millest on maha arvestatud riiklikult makstavad maksud (tulumaks, sotsiaalmaks jms). Ettevõtlusest saadavast tulust kulude mahaarvamine toimetulekutoetuse taotlemisel analoogselt maksuseadustes sätestatuga ei ole, arvestades sotsiaalkindlustuse eesmärki – kindlustada abivajaja minimaalselt toimetulekuks vajaminevaga – põhjendatud. Toimetulekutoetus kui sotsiaaltoetus ei saa olla ettevõtja (sh füüsilisest isikust ettevõtja) majandustegevusest tuleneva võimaliku kahjumi korvamise vahendiks». Ringkonnakohus tuvastas, et G. Daniel jättis, hoolimata vallavalitsuse selgitustest, esitamata andmed tema ettevõtlustulu kohta. Sellega jättis G. Daniel täitmata seadusega talle pandud kohustuse ja vallavalitsus ei pidanudki tema taotlust sisuliselt läbi vaatama. Vallavalitsus kogus siiski ise tõendeid G. Danieli sissetulekute kohta ja leidis, et tema ettevõtlustulud ületavad toimetulekupiiri. Kuna vallavalitsus pole käitunud õigusvastaselt, siis puudub alus G. Danieli esitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 5. G. Daniel taotleb kassatsioonkaebuses, et Riigikohus tühistaks ringkonnakohtu otsuse ja teeks ise uue otsuse, millega rahuldaks tema kaebuse. Kassaator leiab, et on põhjendamatu ja alusetu võtta tema sissetulekutena arvesse ettevõtlustulu, sellest ettevõtlusega seotud kulutusi maha arvamata. Ekslik on ka seisukoht, et füüsilisest isikust ettevõtjale toimetulekutoetuse andmine on põhimõtteliselt ebaõige. 6. Pajusi Vallavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et toimetulekutoetuse määramisel saab kõigist sissetulekutest maha arvata vaid seadusega või Vabariigi Valitsuse määrusega lubatud väljaminekuid. Ettevõtlustulust ettevõtlusega seotud kulutuste mahaarvamine ei ole toimetulekutoetuse määramisel lubatud. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 7. Lähtudes G. Danieli kassatsioonkaebusest, on käesoleva haldusasja põhiküsimus selles, kas ettevõtlustulust võib toimetulekutoetuse määramisel maha arvata ettevõtlusega seotud kulutused. Selle küsimuse lahendamine nõuab vastamist ka küsimusele, mida tähendab seaduse varem kehtinud redaktsioonis kasutatud mõiste sissetulek toimetulekutoetuse määramisel ja millised väljaminekud võib sellest maha arvata. 8. Käesolevas haldusasjas tuleb kohaldada sotsiaalhoolekande seadust ning selle alusel ja täitmiseks antud Vabariigi Valitsuse määrust redaktsioonis, mis kehtis vaidlusalusel perioodil, s.o jaanuarist 2001 kuni oktoobrini 2001. 9. Sotsiaalhoolekande seaduse § 3 lg 1 p-st 3, § 8 p-st 2 ja § 9 lg-st 1 tuleneb, et vallavalitsus on kohustatud andma vallas elavale isikule sotsiaalabi, kui isiku ja perekonna võimalused toimetulekuks ei ole piisavad. See põhimõte sätestati sotsiaalhoolekande seaduse vastuvõtmisega 8. veebruaril 1995. a ja seda põhimõtet pole muudetud. SHS § 22 vaidlusalusel perioodil kehtinud redaktsiooni kohaselt oli sotsiaalabi toimetulekutoetusena õigus saada isikul, kelle kuusissetulek oli alla Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud minimaalsetest tarbimiskulutustest lähtuvat toimetulekupiiri. Järelikult tuli seda toetust seaduses sätestatud tingimustel anda kõigile neile, kelle kuusissetulek oli alla toimetulekupiiri. Diskretsiooniõigust varem kehtinud redaktsioonis sätestatud ei olnud, kuid määratlemata oli sissetuleku mõiste. Seega ei tulnud toimetulekutoetuse määramisel varem kehtinud redaktsiooni alusel lähtuda mitte sellest, kas isikul on piisavalt vahendeid toimetulekuks, vaid kuusissetulekust. Varem kehtinud ja kehtiva regulatsiooni võrdlemisel selgub, et nüüd on toimetulekutoetuse andmise tingimused sätestatud oluliselt täpsemalt ja toetuse määrajale on antud diskretsiooniõigus. Sotsiaalhoolekande seaduse kehtiva redaktsiooni § 223 lg 3 alusel võib valla- või linnavalitsus jätta toimetulekutoetuse määramata, kusjuures seda võib teha, vaatamata ebapiisavale kuusissetulekule, ka siis, kui leitakse, et isikul on toimetulekuks piisavalt vahendeid. Nüüd tuleb toimetuleku võimalusena käsitleda ka näiteks sellise vara müümist, mis pole vajalik isiku põhjendatud vajaduste rahuldamiseks. 10. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsioonis ei sätestatud toimetulekutoetuse arvestamise ja määramise aluseid ammendavalt. Varem kehtinud SHS § 22 lg 3 alusel pidi toimetulekutoetuse määramise tingimused ja korra kehtestama Vabariigi Valitsus. Nimetatud tingimused ja kord kehtestati Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määrusega nr 318, mida hiljem korduvalt muudeti. Määruse punkti 3 alapunktiga 7 määrati kindlaks, et sissetulekute hulka arvatakse kõik sissetulekud, välja arvatud ühekordsed riiklikud toetused. Määruse sama punkti alapunkt 5, mille alusel ettevõtlusest tulu saavatele perekondadele tuli toimetulekutoetust maksta erandkorras, tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 11. märtsi 1997. a määrusega nr 58. Täpsemalt ei määratlenud sissetuleku mõistet ka Vabariigi Valitsus. 11. Kuna vaidlusalusel perioodil kehtinud sotsiaalhoolekande seaduse redaktsioon ega Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määrus nr 318 ei määratlenud sissetuleku mõistet, tuleb see mõiste määratleda kohtul, lähtudes sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud sotsiaalhoolekande eesmärkidest ja põhimõtetest ning toimetulekutoetuse määramise üldistest alustest. Sotsiaalhoolekande seaduse § 3 lg-st 2 tuleneb, et sotsiaalhoolekande üheks eesmärgiks on isikule või perekonnale toimetulekuraskuste ennetamiseks, kõrvaldamiseks või kergendamiseks abi osutamine. Sama paragrahvi esimeses lõikes on nimetatud sotsiaalhoolekande põhimõtted, sh isiku ja perekonna toimetuleku soodustamine. Need sotsiaalhoolekande eesmärgid ja printsiibid ei välista mõiste sissetulek sellist käsitlust, kus ettevõtluse tulust arvatakse maha ettevõtlusega seotud kulutused. Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg-s 1 (varem kehtinud redaktsioonis) seostati toimetulekutoetus sissetulekuga, mis on allapoole minimaalsetest tarbimisvajadustest lähtuvat toimetulekupiiri. Tarbimisvajaduste rahuldamiseks teeb isik tarbimiskulutusi. Tema tarbimiskulutusteks ei saa aga pidada ettevõtlusega seotud kulutusi. Järelikult ei võinud isiku sissetulekuks pidada ettevõtluse kogu tulu, sellest ettevõtlusega seotud kulutusi maha arvamata. Sissetulek pidi kuluma tarbimiseks – minimaalsete tarbimisvajaduste rahuldamiseks –, mitte ettevõtluseks, sh ettevõtlusega seotud kulutuste katmiseks. Vastupidine seisukoht tähendaks, et minimaalsetest tarbimiskulutustest lähtuva toimetulekupiiriga võrreldakse sissetulekut, mida polegi võimalik kasutada tarbimiseks, kui ei lõpetata ettevõtlust. Ettevõtluse lõpetamine ei olnud ega ole sotsiaalhoolekande seaduse järgi toimetuleku vahendiks. 12. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsioon ning selle alusel ja täitmiseks antud Vabariigi Valitsuse määrus ei sätestanud, kas sissetulekute kindlakstegemisel tuleb arvesse võtta ka maksudeks tasutud summa. Sotsiaalhoolekande seaduse kehtiva redaktsiooni järgi tuleb sissetulekust maha arvata tulumaks ja eluruumikulude koosseisus maamaks. Tulumaksu mahaarvamise õigus tuleneb SHS § 22 1 lg 3 p-st 2 ja toimetulekutoetuse arvestamise aluseks oleva netosissetuleku mõistest. Maamaksu mahaarvamise õigus on sätestatud SHS § 222 lg 6 p-s 6. Arvestades sotsiaalhoolekande seaduse varasema redaktsiooni ja Vabariigi Valitsuse vastava määruse ebapiisavat regulatsiooni toimetulekutoetuse määramise osas ja selle toetuse määramise üldisi aluseid (vt otsuse p 11), tuleb asuda seisukohale, et tasutud maksude mahaarvamine pidi olema võimalik ka varem. Mõiste sissetulek selline määratlemine oleks kooskõlas mõiste netosissetulek määratlusega sotsiaalhoolekande seaduse kehtivas redaktsioonis. Maksude mahaarvamisel tuleb arvestada, et see ei puuduta mitte üksnes riiklikke, vaid ka kohalikke makse. Seejuures ei saa piirduda tulumaksu ja maamaksuga. Põhimõtteliselt on ettevõtluse puhul võimalik maha arvata ka teisi makse, näiteks sotsiaalmaksu. Mahaarvamine on mõnikord võimalik ka siis, kui maks ei ole veel tasutud. 13. Seega tuli füüsilisest isikust ettevõtja sissetuleku kindlakstegemisel lähtuda ettevõtluse tulust, millest oli maha arvatud ettevõtlusega seotud kulutused. Sissetulekute hulka ei arvatud ka ühekordseid riiklikke toetusi. Sissetulekust kuulusid Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määruse nr 318 alusel mahaarvamisele eluruumikulud. Silmas tuleb pidada, et toimetulekutoetus on sihtotstarbeline. Lähtudes SHS § 22 lg-st 1, kus toimetulekutoetus seostatakse toimetulekupiirist väiksema sissetulekuga, on selle toetuse eesmärk tagada igakuiselt kõigile sotsiaalabi vajavatele isikutele minimaalsetele tarbimiskuludele vastav rahaline võimalus toimetulekuks. Sama sätte alusel tuleb minimaalsete tarbimiskuludena mõista esmavajaduste rahuldamiseks vajalikke kulutusi toidule, riietusele, jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele. 14. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsiooni § 47 lg 1 järgi tuli kaebus esitada halduskohtule ühe kuu jooksul arvates päevast, mis järgnes päevale, mil isik sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest. Tartu Halduskohus leidis, et G. Danieli kaebust tuleb 2001. aasta septembri ja oktoobri kohta esitatud taotluse osas käsitada kohustamiskaebusena toimetulekutoetuse maksmiseks ja perioodi jaanuar kuni august 2001 osas kahju hüvitamise kaebusena. Kohustamiskaebus kuulub rahuldamisele, kui G. Danielil oli õigus 2001. aasta septembris ja oktoobris toimetulekutoetust nõuda. Kohustamiskaebuse rahuldamisel peab vallavalitsus tegema otsuse G. Danielile toetuse määramiseks ja määratud toetuse välja maksma. Kahju hüvitamise kaebuse läbivaatamisel tuleb juhinduda kahju tekitamise ajal kehtinud seadusest, s.o TsK §-dest 448–475 ja kahju hüvitamise üldistest põhimõtetest. Kahju tuvastamiseks tuleb selgitada, kas ja millises ulatuses pidi vallavalitsus G. Danielile toimetulekutoetust andma. 15. Nii kohustamis- kui ka hüvitamiskaebuse läbivaatamine võib möödunud aja ja arvestuse komplitseerituse tõttu osutuda keeruliseks. Kohtukulusid ja vallavalitsuse kulusid võib kokkuvõttes vähendada, kui pooled sõlmivad kohtumenetluse käigus kokkuleppe. Riigikohtu halduskolleegium peab seejuures silmas ka eesmärki, et vallavalitsuse ja G. Danieli suhted oleksid edaspidi vabad selle kohtumenetluse võimalikest negatiivsetest tagajärgedest. 16. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada materiaalõigusnormi ebaõige tõlgendamise ja kohaldamise tõttu. G. Danieli kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt, sest Riigikohtu halduskolleegium ei tee ise uut otsust, millega rahuldataks G. Danieli kaebus. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Hele-Kai REMMEL