Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-2-03 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. veebruari 2003. a kohtuotsus Tartu Linnavolikogu taotluses kontrollida Sotsiaalhoolekande seaduse § 22¿1 lg 4 vastavust Põhiseadusele — RT III, 6, 59

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-2-03 Otsuse kuupäev 21. veebruar 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi ja Jüri Põld Taotlus Tartu Linnavolikogu taotlus kontrollida sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 vastavust põhiseadusele Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Tartu Linnavolikogu taotlus läbi vaatamata Asjaolud ja menetluse käik 1. Riigikogu võttis 9. oktoobril 2001. a vastu sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi SHS) muutmise seaduse, millega sätestati toimetulekutoetuste maksmise kord. Muudatused jõustusid 1. jaanuaril 2002. a. Seni oli toimetulekutoetuste maksmine reguleeritud Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määrusega nr 318 «Riiklike sotsiaaltoetuste maksmise tingimuste ja korra kehtestamine». 2. Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seadust täiendati paragrahviga 221, mille neljas lõige sõnastati järgmiselt: «(4) Toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi üürilepingut kooskõlas elamuseaduse §-ga 29.» 3. Tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) §-le 7, esitas Tartu Linnavolikogu 26. novembril 2002. a Riigikohtule taotluse tunnistada SHS § 221 lg 4 kehtetuks, kuna see on põhiseadusega vastuolus. Menetlusosaliste põhjendused 4. Taotluses leitakse, et kuna põhiseaduse §-st 14 tulenevalt on õiguste ja vabaduste tagamine riigis ka kohalike omavalitsuste kohustus, siis on kohalikud omavalitsused seotud põhiseaduses sätestatud põhiõiguste tagamisega. Taotluse kohaselt on põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud igaühe õigus saada riigilt puuduse korral abi ja riik on selle õiguse tagamiseks näinud ette toimetulekutoetuse maksmise. Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg 3 järgi on toimetulekutoetuse maksmise kohustus pandud kohalikule omavalitsusele. Seaduse § 42 lg 3 1 näeb ette, et valla- ja linnaeelarvetesse eraldatakse vahendid toetuste maksmiseks riigieelarvest, seejuures lähtutakse Riigikogu kinnitatud toimetulekupiirist ja sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud tingimustest. Tartu Linnavolikogu hinnangul on SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 12 ja 28 järgmistel kaalutlustel. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-ga 4 on toimetulekutoetuse maksmine seatud täiendavalt sõltuvusse sellest, millisel õiguslikul alusel abivajav isik alalist eluruumi kasutab. Seaduse § 221 võimaldab toimetulekutoetust maksta vaid juhul, kui alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks on kas omandiõigus eluruumile, liikmelisus elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi üürileping kooskõlas elamuseaduse §-ga 29. Elamuseaduse § 29 (kehtetu alates 1. juulist 2002) nägi ette, et üürilepingu esemeks on eluruum, ja keelas üürilepingu sõlmimise toa osale või toale, mida seob teise toaga ühine sissekäik. Tartu Linnavolikogu on seisukohal, et abi andmise sõltuvusse seadmine alalise eluruumi kasutamise õiguslikest alustest ei ole kooskõlas põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud eesmärgiga ning põhiõiguse selline piirang ei ole proportsionaalne. Tartu Linnavolikogu leiab, et SHS § 221 lg 4 rakendamise korral rikutakse kohaliku omavalitsuse finantstagatisi, sest tekib võimalus, et riik ei täida PS § 154 lg-st 2 tulenevat kohustust ega eralda kohalikule omavalitsusele toimetulekutoetuste maksmiseks piisavalt vahendeid. Kõnealuse riikliku ülesande täitmise kulud tuleb sel juhul kanda kohaliku omavalitsuse eelarvest. Kuna Tartu Linnavolikogu on arvamusel, et SHS § 221 lg 4 on põhiseadusega vastuolus, siis ei ole ta seda sätet rakendanud. Riik ei ole Tartu linnale eraldanud piisavalt raha toimetulekutoetuste maksmiseks ja seetõttu on Tartu linna 2002. aasta eelarves tekkinud 7 miljoni suurune puudujääk. Tartu Linnavolikogu arvates on seadusandja SHS § 221 lõike 4 kehtestamisega eksinud põhiseaduse §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõtte vastu ja on rikkunud ka põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest on välistanud põhiseaduse § 28 lg-st 2 tuleneva igaühe võimaluse saada puuduse korral riigilt abi. 5. Riigikogu sotsiaalkomisjon teatas, et Riigikogu võttis 10. detsembril 2002. a vastu sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, millega muudeti SHS § 221 lõiget 4 ja sõnastati see järgmiselt: «(4) Toimetulekutoetuse määramisel on eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks: 1. omandiõigus eluruumile; 2. liikmelisus elamuühistus; 3. leping, mis on sõlmitud elamispinna ajutiseks kasutamiseks avalik-õigusliku ülikooli, riigirakenduskõrgkooli, riigikutseõppeasutuse, munitsipaalkutseõppeasutuse, koolitusluba omava eraülikooli, erarakenduskõrgkooli, erakutseõppeasutuse või nende poolt elamispinna haldamiseks asutatud eraõigusliku juriidilise isiku ja päevases vormis õppiva õpilase või statsionaarses õppevormis õppiva üliõpilase (meditsiinilistel näidustustel ka muus õppevormis õppiva õpilase või üliõpilase) vahel; 4. leping, mis on sõlmitud eluruumi ise kasutava omaniku või üürniku ja avalik-õigusliku ülikooli, riigirakenduskõrgkooli, riigikutseõppeasutuse, munitsipaalkutseõppeasutuse, koolitusluba omava eraülikooli, erarakenduskõrgkooli, erakutseõppeasutuse päevases vormis õppiva õpilase või statsionaarses õppevormis õppiva üliõpilase (meditsiinilistel näidustustel ka muus õppevormis õppiva õpilase või üliõpilase) vahel eluruumi osa ajutiseks kasutamiseks, välja arvatud leping, mis on sõlmitud käesoleva seaduse § 22 lõikes 2 või 2 1 nimetatud isikute vahel; 5. eluruumi üürileping, välja arvatud üürileping, mis on sõlmitud käesoleva seaduse § 22 lõikes 2 või 2 1 nimetatud isikute vahel.» Nendest seadusemuudatustest lähtuvalt ei pidanud Riigikogu sotsiaalkomisjon vajalikuks võtta eraldi seisukohta Tartu Linnavolikogu tõstatatud küsimuses. 6. Vabariigi President jättis seadusemuudatuse 30. detsembril 2002. a välja kuulutamata ja saatis seaduse Riigikogule uueks arutamiseks. Riigikogu võttis seaduseelnõu uuesti menetlusse. 7. Õiguskantsler leiab, et pole selge, kuidas SHS § 22 1 lg 4 rikub kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Täitevvõimul ei ole õigust teostada normikontrolli ja jätta kohaldamata õigusakte, kui ta leiab, et need on põhiseadusega vastuolus. Seetõttu ei ole õiguskantsleri arvates Tartu Linnavolikogu taotlus kontrollida SHS § 22 1 lõike 4 vastavust põhiseadusele PSJKS § 7 järgi rangelt võttes lubatav. Samas möönab õiguskantsler, et sellise menetlusliku piirangu puhul võivad olulised põhiseaduslikud väärtused jääda autoriteetse juriidilise hinnanguta. Taotluse sisu hinnates leiab õiguskantsler, et SHS § 221 lg 4 on põhiseadusega vastuolus, kuna selle alusel koheldakse üliõpilasi või õpilasi, kes kasutavad eluruume SHS §-s 221 sätestatud õiguslikel alustel, ebavõrdselt võrreldes nende üliõpilaste või õpilastega, kelle eluruumi kasutamise õiguslik alus tuleneb sotsiaalhoolekande seaduses nimetamata alusest. Selline ebavõrdne kohtlemine ei ole õiguskantsleri arvates PS § 28 lg 2 mõttes lubatav ega kooskõlas igaühe õigusega saada riigilt puuduse korral abi. Seetõttu tuleks SHS § 221 lg 4 tunnistada kehtetuks. 8. Justiitsminister leiab, et Tartu Linnavolikogu taotlus kontrollida, kas SHS § 221 lg 4 on põhiseadusega kooskõlas, ei vasta PSJKS §-s 7 esitatud nõuetele ja tuleks seetõttu jätta rahuldamata. Justiitsministri arvates ei anna põhiseadus kohalikule omavalitsusele volitust jätta kehtiv seadus või selle säte kohaldamata, kui kohalik omavalitsus leiab, et see on põhiseadusega vastuolus. Justiitsministri arvates ei ole SHS § 22 1 lg 4 vastuolus PS §-des 10 ja 11 sätestatud õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse põhimõttega, küll aga võib see säte olla vastuolus PS §-s 12 sisalduva võrdse kohtlemise põhimõttega. Vaidlustatud õigusakt 9. Sotsiaalhoolekande seaduse (vastu võetud 8. veebruaril 1995. a – RT I 1995, 21, 323, jõustunud 1. aprillil 1995. a) § 22 1 lg 4 sätestab: «§ 221. Toimetulekutoetuse taotlemine […] (4) Toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi üürilepingut kooskõlas elamuseaduse §-ga 29.» [RT I 2002, 61, 375, jõustunud 1. augustil 2002. a] Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 10. Tartu Linnavolikogu vaidlustas SHS § 221 lg 4, kuna leidis, et toimetulekutoetuse andmise sõltuvusse seadmine alalise eluruumi kasutamise õiguslikest alustest ei ole kooskõlas PS § 28 lg-s 2 sätestatud eesmärgiga ning põhiõiguse selline piirang ei ole proportsionaalne. Linnavolikogu on sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 põhiseaduspärasuse kontrollimise taotluses tuginenud PSJKS §-le 7. Selle sätte kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Tartu Linnavolikogu leidis, et SHS § 221 lg 4 rikub kohaliku omavalitsuse finantstagatist, luues võimaluse, et riik ei täida PS § 154 lg-st 2 tulenevat kohustust ega eralda kohalikule omavalitsusele toimetulekutoetuste maksmiseks piisavalt raha ja kõnealuse riikliku ülesande täitmise kulud tuleb kanda osaliselt kohaliku omavalitsuse eelarvest. Täiendavas selgituses Riigikohtule teatas Tartu Linnavolikogu, et Tartu linn on pöördunud õiguskantsleri, Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu poole ettepanekuga muuta sotsiaalhoolekande seaduse regulatsiooni ning kasutanud seega kõiki seadustega antud võimalusi oma territooriumil elavate isikute õiguste kaitseks. Lisaks sellele on Tallinna Halduskohtu menetluses Tartu Linnavolikogu kaebus, milles taotletakse, et Vabariigi Valitsus annaks haldusakti, millega eraldataks Tartu linnale täiendavalt raha toimetulekutoetuste maksmiseks. Tartu Linnavolikogu arvates peaks Riigikohus ka menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt taotluse läbi vaatama, ootamata samas küsimuses põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist Tallinna Halduskohtus. 11. Õiguskantsler ja justiitsminister seadsid kahtluse alla Tartu Linnavolikogu taotluse lubatavuse, sest taotlusest ei selgu, kuidas SHS § 221 lg 4 rikub kohaliku omavalituse finantstagatisi. 12. Kolleegium märgib kõigepealt, et kohaliku omavalitsuse volikogule anti põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise õigus 2002. aasta 1. juulil jõustunud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadusega. Varem sellist õigust kohaliku omavalitsuse organil ei olnud. Seaduse § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada õigustloov akt põhiseadusega vastuolus olevaks või kehtetuks, kui õigusakt või selle säte on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku omavalitsuse peamised põhiseaduslikud tagatised on kirjas põhiseaduse XIV peatükis. Need õigussubjektsust, institutsiooni ja õiguslikku seisundit puudutavad tagatised on seotud eelkõige riigi ja kohaliku omavalitsuse ning kohaliku omavalitsuse üksuste omavaheliste suhetega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu arutamisel Riigikogus nimetati tagatise ühe võimaliku rikkumisena riiklike kohustuste panemist kohalikule omavalitsusele nende kohustuste täitmiseks riigieelarvest raha eraldamata (Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu 895 SE teine lugemine Riigikogus 13. veebruaril 2002. a.). 13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 ei anna kohaliku omavalitsuse volikogule õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks. Ka Riigikogu stenogrammist nähtub, et PSJKS § 7 eesmärgiks ei olnud kohaliku omavalitsuse üksustele üldise kaebeõiguse andmine, vaid neile võimaluse loomine vaidlustada õigustloovaid akte, kui need on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Isiku põhiseadusega tagatud õigusi saavad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kaitsta PS § 107 järgi Vabariigi President ja § 142 järgi õiguskantsler. Ka kohus võib PS § 15 järgi algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse oma initsiatiivil või kohtumenetluses osaleja taotlusel. 14. Põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõigusele vastab riigi kohustus tagada abi vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Sotsiaalhoolekande seaduses on selle riikliku kohustuse täitmine pandud osaliselt kohalikule omavalitsusele. Muuhulgas on SHS § 22 lg 3 järgi kohalikul omavalitsusel riigi arvel toimetulekutoetuse määramise ja maksmise kohustus, kuid seda üksnes sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud ulatuses, tingimustel ja korras. 15. Volikogu näeb vastuolu põhiseadusega selles, et toimetulekutoetuse saajate ringi määramisel on seadusandja erinevaid isikute gruppe kohelnud ebavõrdselt. Kui vaidlustatud sätte põhiseadusele vastavus ongi küsitav, pole kohaliku omavalitsuse volikogul PSJKS § 7 järgi ikkagi pädevust algatada õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrolli teiste isikute õiguste kaitseks. Kolleegium leiab seetõttu, et Tartu Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kuna riik ei ole pannud Tartu linnale kohustust maksta toimetulekutoetust isikutele, kes ei vasta sotsiaalhoolekande seadusega sätestatud tingimustele, siis puudub kolleegiumil PSJKS § 7 kohaselt alus Tartu Linnavolikogu taotluse sisuliseks läbivaatamiseks. Riigil ei lasu kohustust rahastada toimetulekutoetuse andmist mahus, millist omavalitsused selle ülesande ulatust iseseisvalt tõlgendades õigustatuks peavad. Taotlus olnuks lubatav, kui kohaliku omavalitsuse volikogu vaidlustanuks seadusega kohalikule omavalitsusele pandud kohustuse täitmiseks riigi poolt raha eraldamata jätmist. Uno LÕHMUS Tõnu ANTON Eerik KERGANDBERG Lea KIVI Jüri PÕLD