Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-51-02 Riigikohtu halduskolleegiumi 4. novembri 2002. a kohtuotsus Rein Möldre kaebuses Väike-Maarja Vallavolikogu 26. septembri 2001. a otsuse nr 26 tühistamiseks ja toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks — RT III, 30, 329

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-51-02 Otsuse kuupäev 4. november 2002. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Kohtuasi Rein Möldre kaebus Väike-Maarja Vallavolikogu 26. septembri 2001. a otsuse nr 26 tühistamiseks ja toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 10. mai 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-66/2002 Menetluse alus Riigikohtus Väike-Maarja Vallavolikogu kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 3. oktoober 2002. a Kohtuistungil osalenud isikud Kassaatori esindaja Peeter Rahnik Vastustaja Rein Möldre Vastustaja esindaja vandeadvokaat Küllike Namm Resolutsioon 1. Rahuldada Väike-Maarja Vallavolikogu kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Täiendada Tartu Ringkonnakohtu 10. mai 2002. a otsuse haldusasjas nr 2-3-66/2002 motiive käesoleva otsuse motiividega ja jätta muus osas ringkonnakohtu otsus jõusse. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Rein Möldre omandas 8. septembril 2000 Väike-Maarja vallas Nõmme külas asuvad ehitised (ühekorruselise elamu, kahekorruselise majandushoone, ühekorruselise endise veski ja vare). Väike-Maarja Vallavalitsus tunnistas 27. veebruari 2001. a ülevaatuse aktiga Rein Möldrele kuuluva ehitise lagunenuks ja kasutusest väljalangenuks. Väike-Maarja Vallavolikogu kinnitas 28. märtsi 2001. a otsusega nr 6 ülevaatuse akti ja määras ehitise korrastamise tähtajaks 1. septembri 2003. Rein Möldre palus 18. mai 2001. a avalduses vallavalitsuselt otsused tühistada ja teha vajalikud eeltoimingud hoone juurde maa erastamiseks. Samuti taotles ta 19. juunil 2001 volikogult asjaolude sisulist läbivaatamist ja maa ostueesõigusega erastamise avalduse lahendamist kooskõlas seadusega. Vallavolikogu jättis 26. septembri 2001. a otsusega nr 26 Rein Möldre avalduse volikogu 28. märtsi 2001. a otsuse nr 6 tühistamiseks rahuldamata. 2. Rein Möldre esitas Jõhvi Halduskohtule kaebuse Väike-Maarja Vallavolikogu toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks ja 26. septembri 2001. a otsuse nr 26 tühistamiseks. Vaidlustatud toimingute all pidas kaebuse esitaja silmas 28. märtsi 2001. a otsusega ülevaatuse akti kinnitamist ja ehitise korrastamiseks tähtaja määramist. 3. Jõhvi Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et kuna KOKS-st ei tulene volikogu kohustust vaidlustatud õigusakti kehtetuks tunnistamiseks, ei saa kehtetuks tunnistamise taotluse rahuldamata jätmine volikogu otsusega nr 26 rikkuda taotleja õigusi. Kaebuse esitajal puudub põhjendatud huvi vaidlustatud toimingute õigusvastasuse kindlakstegemiseks. 4. Rein Möldre esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. 5. Tartu Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja saatis asja samale halduskohtule uueks läbivaatamiseks osas, millega jäeti rahuldamata Rein Möldre kaebus vallavolikogu 26. septembri 2001. a otsuse tühistamiseks, samuti kohtukulude osas. Ringkonnakohus leidis, et: a) KOKS § 33 lg 1 järgi on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusevastaselt kitsendatud tema õigusi. Kuna antud juhul menetles volikogu R. Möldre avaldust 28. märtsi 2001. a otsuse tühistamiseks sisuliselt ja andis seega uuesti hinnangu vaidlustatud haldusaktile, oli ka halduskohus kohustatud hindama, kas R. Möldre avaldus jäeti rahuldamata põhjendatult või mitte; b) halduskohus oleks kaebuse läbivaatamisel pidanud hindama R. Möldre väiteid, mille kohaselt ei andnud temale kuuluva elamu seisukord alust tunnistada seda lagunenuks ja kasutusest välja langenuks; c) põhjendamatu on halduskohtu arvamus, et R. Möldre ei saavuta väidetava õiguste rikkumise lõpetamist, kuna ta ei ole tähtaegselt esitanud tühistamiskaebust esialgse 28. märtsi 2001. a otsuse peale. Juhul kui halduskohus 26. septembri 2001. a otsuse tühistab, on R. Möldrel õigus kohalikult omavalitsuselt nõuda varasema haldusakti tühistamist ja esitada ka taolise haldusakti andmiseks halduskohtule vastav kohustamiskaebus. Asjaosaliste põhjendused Riigikohtus 6. Väike-Maarja Vallavolikogu kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada osas, millega tühistati esimese astme halduskohtu otsus, ja jätta halduskohtu otsus jõusse. Kassaatori seisukohad on kokkuvõtvalt järgmised: a) Oma õigusi rikkuva õigusakti vaidlustamiseks peab isik pöörduma kohtusse. Antud juhul on selleks aktiks volikogu 28. märtsi 2001. a otsus. KOKS § 33 lg 2 ei saa sätestada kohtumenetluse korda ja tähtaegu. Asjaolu, et isik valib vabatahtlikult kohtuvälise lahendamise tee, ei peata HKMS-s sätestatud kaebuse esitamise tähtaja kulgemist. b) Varasema haldusakti kehtetuks tunnistamise taotluse rahuldamata jätmise otsuse vaidlustamise käigus ei saa vaidlustada varasemat otsust. Kuna isik seda õigeaegselt ei teinud, muutus 28. märtsi 2001. a otsus vaidlustamatuks. Vastasel juhul puuduks omavalitsuse õigusaktidel vaidlustamise tähtaeg. Siis ei saaks kunagi tekkida õiguspärast ootust, et haldusakt jääb kehtima. Vallavolikogu seisukohta toetab ka Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsuse 3-3-1-15-01 (p-d 33 ja 34). c) Volikogu 26. septembri 2001. a otsuse näol on tegemist sisuliselt volikogu vastusega ja erinevate õigusaktide selgitamisega R. Möldrele, mis ei sisalda mingeid isiku õigusi rikkuvaid kohustusi. 7. Rein Möldre kirjalikus vastuses palutakse kassatsioonkaebus jätta rahuldamata, leides, et KOKS § 33 lg-s 1 sätestatud kohtuvälises korras õiguste realiseerimine ei välista hilisemat kohtumenetlust, kui kohtuväline menetlus ei andnud soovitud tulemust. Vastus R. Möldre avaldusele on vormistatud haldusaktina – volikogu otsusena. Aktiga on kitsendatud ja rikutud R. Möldre õigusi. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht I. 8. Käesolevas asjas käib vaidlus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 33 tõlgendamise üle. See, kohaliku omavalitsuse õigusaktides muudatuste taotlemist reguleeriv paragrahv oli 2001. a kehtinud redaktsioonis sõnastatud järgmiselt: «(1) Igaühel on õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusvastaselt kitsendatud tema õigusi. (2) Kui volikogu või valitsus jätab antud õigusakti muutmata või tühistamata, on taotlejal õigus pöörduda küsimuse lahendamiseks kohtusse.» 9. Kaebuse esitaja R. Möldre peab õigusaktiks, millega on kitsendatud tema õigusi, Väike-Maarja Vallavolikogu 28. märtsi 2001. a otsust nr 6, millega kinnitati temale kuuluva ehitise ülevaatuse ja tehnilise seisukorra hindamise akt ning määrati ehitise korrastamise tähtajaks 1. september 2003. Kinnitatud aktiga tunnistati kaebuse esitajale kuuluv ehitis lagunenuks ja kasutusest väljalangenuks. Maareformi seaduse § 6 lg 31 teise ja kolmanda lause kohaselt ei käsitleta maa tagastamise ja erastamise menetluses ehitisena lagunenud ja kasutusest väljalangenud ümbrust või maastikupilti tunduvalt kahjustavaid ehitisi. Nimetatud ehitised peab omanik tegema korda kohaliku omavalitsuse määratud tähtpäevaks. 10. Vastavalt ringkonnakohtu poolt tuvastatule on R. Möldre vallavolikogule esitanud kaks taotlust 28. märtsi 2001. a otsuse tühistamiseks (18. mail ja 19. juunil 2001). Käesolevas asjas on kaebuse esemeks volikogu 26. septembri 2001. a otsus nr 26, millega keelduti nimetatud taotluste rahuldamisest. R. Möldre leiab, et sellega on volikogu rikkunud KOKS § 33. Volikogu leiab, et sellest sättest ei tulene kohustust varasemat akti tühistada, sest see võimaldaks minna mööda tähtaegadest, mis on kehtestatud kohaliku omavalitsuse haldusaktide vaidlustamiseks halduskohtus. II. 11. Et üldse saaks tekkida vaidlus KOKS § 33 kohaldamise üle, peab kohaliku omavalitsuse otsustus, mille muutmist isik omavalitsusorganilt vastavalt selle paragrahvi lg-le 1 taotleb, kujutama endast haldusakti. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et volikogu 28. märtsi 2001. a otsuse nr 6 näol on tegemist haldusaktiga, sest sellega tuvastati hilisemas vara tagastamise või erastamise menetluses tähtsust omav asjaolu ning pandi kaebuse esitajale peale kohustus ehitise korrastamiseks, mille täitmisest võib sõltuda hoonete ja nende aluse maa edasine saatus. 12. Erinevalt kassaatorist leiab kolleegium, et ka volikogu 26. septembri 2001. a otsus nr 26 on haldusakt ja ta võib halduskohtumenetluses olla tühistamiskaebuse objektiks. Otsustus, millega muudetakse varasemat haldusakti, on ka ise haldusakt. Samuti on haldusaktiks iga otsustus, millega keeldutakse taotletud haldusakti andmisest. Antud juhul keelduti varasema haldusakti kehtetuks tunnistamisest. III. 13. Ringkonnakohtu otsusest võib jääda mulje, et KOKS § 33 lg 1 kohustab volikogu või valitsust tühistama isiku taotluse korral tema õigusi kitsendava õigusvastase omavalitsusakti. Selline seisukoht oleks ebatäpne. Kuna kõnealune norm ei sätesta tähtaega haldusakti muutmise taotluse esitamiseks, oleks sellise tõlgenduse korral kahjustatud õiguskindlus, sest siis võiks omavalitsusakti tühistamise üle vaielda piiramatu aja jooksul. 14. Väär on aga ka kassaatori positsioon, et volikogu või valitsuse otsustust varasema akti tühistamata jätmise kohta ei saa üldse halduskohtus vaidlustada. Selline tõlgendus tähendaks omavalitsuse piiramatut suvaõigust, mis ei ole kooskõlas PS § 154 lg-s 1 nimetatud kohaliku omavalitsuse seaduslikkuse põhimõttega. Kolleegium leiab, et KOKS § 33 lg-s 1 nimetatud varasema haldusakti muutmise taotlus tuleb lahendada kohaliku omavalitsuse diskretsiooni kohaselt ja et see diskretsioon on seadusega sätestatud piirides halduskohtu poolt kontrollitav (HKMS § 19 lg 6). Kui varasem haldusakt, mille muutmist isik taotleb, puudutab tema õigusi, on isikul õigus nõuda, et diskretsiooni teostataks tema taotluse läbivaatamisel õiguspäraselt. See õigus peab olema kohtus kaitstav. 15. Õige on kassaatori väide, et KOKS §-s 33 ette nähtud võimalus pöörduda volikogu või valitsuse poole ei lükka edasi haldusakti vaidlustamise tähtaja kulgemise algust. Ka kohaliku omavalitsuse õigusaktid omandavad õigusjõu pärast kaebetähtaja möödumist. Kuid see õigusjõud ei välista täielikult haldusakti muutmist või kehtetuks tunnistamist ega haldusvaidlusi sellekohase otsuse õiguspärasuse üle. Väär on kassaatori tõlgendus, et KOKS § 33 lg-s 2 on vaidlustatava haldusakti all silmas peetud isiku õigusi rikkuvat esialgset haldusakti (s.t käesolevas asjas 28. märtsi otsust, mitte 26. septembri otsust) ja et käesolevas asjas on selle vaidlustamiseks tähtaeg möödunud. Selle sätte eesmärk on võimaldada kohtusse pöördumist ka pärast volikogu või valitsuse poole pöördumist. Reeglina ei jõua aga isik 30-päevase kaebetähtaja jooksul esitada taotlust volikogule või valitsusele, oodata ära vastus ja pöörduda alles siis kohtusse. Järelikult peetakse KOKS § 33 lg-s 2 vaidlustatava haldusaktina silmas otsust, millega jäetakse varasema haldusakti muutmise taotlus rahuldamata. 16. Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsuse nr 3-3-1-15-01 p-d 33 ja 34 ei välista taotluse rahuldamisest keeldumise vaidlustamist. Selles otsuses selgitatakse vaid, et KOKS § 33 lg-st 2 ei tulene täiendavat kaebeõigust lisaks HKMS § 7 lg-s 1 sätestatule. Käesolevas asjas tulenebki HKMS § 7 lg-st 1 kaebuse esitaja õigus pöörduda kohtusse 26. septembri otsuse vaidlustamiseks, sest see puudutab tema õigusi. IV. 17. KOKS § 33 lg-s 1 sätestatud taotluse läbivaatamisel peab omavalitsusorgan esmalt otsustama, kas haldusakt on õigusvastane ja kitsendab taotluse esitaja õigusi. Kui need tingimused ei ole täidetud, jätab organ taotluse rahuldamata. On paratamatu, et sellise taotluse rahuldamata jätmise vaidlustamisel tekib halduskohtus vaidlus ka varasema akti õiguspärasuse üle. Ainuüksi varasema haldusakti õigusvastasusest ja sellega kaebuse esitaja õiguste rikkumise faktist ei tulene aga kohustust seda akti tingimata muuta. Diskretsiooni teostamisel peab omavalitsus arvestama ka muid olulisi asjaolusid, sealhulgas puudutatud isikute õigusi ja huve ning avalikku huvi. Need asjaolud võivad haldusakti muutmise välistada. Mida rohkem on möödas aega algse haldusakti andmisest, seda väiksem kaal on taotleja õiguste kaitse argumendil võrreldes muutmise kahjuks rääkivate argumentidega. Seega erineb KOKS § 33 lg-s 1 nimetatud taotlus haldusmenetluse seaduse 5. ptk-s reguleeritud vaidest, mis tuleb rahuldada, kui haldusakt on õigusvastane ja rikub vaide esitaja õigusi. Samuti ei ole seetõttu 26. septembri otsuse vaidlustamisel tegemist 28. märtsi otsuse osas kaebetähtaja kaudse ennistamisega. 18. Tänaseks on kriteeriumid, millest lähtudes tuleb haldusorganil otsustada oma varasema haldusakti muutmine ja kehtetuks tunnistamine, sätestatud HMS §-des 64 kuni 70. Kuna volikogu otsustas käesolevas asjas taotluse lahendamise enne haldusmenetluse seaeduse jõustumist, ei ole need sätted kohaldatavad. Kohaldatav on aga neis sätetes konkretiseeritud õiguskindluse põhimõte, millele on ka halduskolleegium korduvalt tähelepanu juhtinud. Eelkõige tuleb kehtetuks tunnistamise otsuse tegemisel asetada kaalukausile taotleja rikutud õigused ühelt poolt ja teiste isikute võimalik õiguspärane ootus ja avalik huvi teiselt poolt (16. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-41-02 – RT III 2002, 26, 294; 7. detsembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-51-01 – RT III 2002, 1, 1). 19. Ringkonnakohus põhjendab oma seisukohta muuhulgas motiiviga, et 26. septembri otsuse sisulise õiguspärasuse kontrolli kohustus tekkis halduskohtul seetõttu, et ka selle otsusega vaadati R. Möldre taotlus sisuliselt läbi. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et see aspekt ei ole asjasse puutuv ja võib isikuid sarnastes vaidlustes pigem eksitada. KOKS § 33 lg-s 1 nimetatud taotluse esitamise korral ei ole volikogul ega valitsusel võimalust kaaluda, kas taotlus sisuliselt läbi vaadata või mitte. Selline taotlus tuleb organil igal juhul läbi vaadata. Samale seisukohale asus halduskolleegium ka 31. jaanuari 2000. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-49-99 (RT III 2000, 4, 35). 20. Kolleegium möönab, et varasemate haldusaktide ümbervaatamine on sageli keeruline, aeganõudev ja suurendab omavalitsusorganite töökoormust. Kuid arvestades seda, et praktikas on väärotsustuste langetamine haldusmenetluse raames teatud ulatuses paratamatu, peavad omavalitsused isikute õiguste kaitseks seda ülesannet täitma. KOKS § 33 lg-st 1 tulenevat lisatööd on võimalik vähendada, kaasates huvitatud isikud vastuväidete esitamiseks haldusmenetlusse juba enne neid puudutava haldusakti andmist. Oluline on siinkohal märkida, et isik ei saa antud sättes nimetatud taotlusega esineda korduvalt, kui ei esine HMS § 44 lg-s 1 sätestatud asjaolusid. 21. Täpsustamist vajab, et KOKS § 33 lg-st 1 ei tulene vajadust pöörduda haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks kohtusse enne volikogule või valitsusele selle haldusakti muutmise taotluse esitamist. Haldusakti õigusvastasuse saab kindlaks teha ka volikogu või valitsus ise. Seega ei kujuta soov taotleda haldusakti muutmist endast põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks. Kui omavalitsus keeldub muutmistaotlust rahuldamast põhjusel, et haldusakt ei ole õigusvastane, on isikul õigus vaidlustada see keeldumine halduskohtus. V. 22. Kolleegium peab vajalikuks osundada kohtu kohustusele tõlgendada kaebuses esitatud taotlust kooskõlas kaebuse üldise eesmärgiga. Väär on ringkonnakohtu seiskoht, et volikogu 28. märtsi. 2001. a otsuse nr 6 tühistamise saavutamiseks peaks kaebuse esitaja lisaks käesolevale vaidlusele pöörduma igal juhul uuesti halduskohtusse. Diskretsioonireeglid võivad viia selleni, et omavalitsusorgan võib konkreetsel juhul KOKS § 33 lg 1 alusel esitatud taotlust läbi vaadates olla kohustatud varasema haldusakti muutma või tühistama. Seda kindlasti siis, kui isiku õigusi on varasema aktiga oluliselt rikutud ning ei esine kaalukaid vastuväiteid õiguskindluse, avaliku huvi jms osas ning isik ei ole § 33 lg-s 1 nimetatud taotluse esitamisega põhjendamatult viivitanud. Kuna kaebuse esitaja eesmärk on saavutada volikogu otsus, mis tühistaks varasema otsuse, siis hõlmab tema poolt esitatud tühistamiskaebus ka kohustamistaotluse vastavasisulise ettekirjutuse tegemiseks halduskohtu poolt (vt kolleegiumi 21. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-6-02 – RT III 2002, 8, 75). 23. Eelnevast tulenevalt jätab Riigikohus jõusse ringkonnakohtu otsuse, millega asi saadeti uueks arutamiseks tagasi halduskohtusse, täiendades ringkonnakohtu otsuse motiive käesoleva asja motiividega. Tõnu ANTON Hele-Kai REMMEL Harri SALMANN