Riigikontrolör — Riigikontrolli ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2001. a — RTL, 123, 1792

Riigikontrolli ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2001. aastal SAATEKS Teie käes on riigikontrolöri ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2001. aastal, mille esitamine Riigikogule on Riigikontrolli põhiseaduslik kohustus. Riigikontrolli seaduse § 10 kohaselt on ülevaate üks osa arvamus riigieelarve täitmise aruande kohta. Ülevaate koostamisel lähtusime põhimõttest, et esmajoones lasub kohustus anda aru riigieelarve täitmisest, riigi vara kasutamisest ja oma tegevuse tulemustest Vabariigi Valitsusel. Riigikontrolli ülesanne välise audiitorina on hinnata valitsuse esitatava info piisavust ja usaldusväärsust ning anda vajadusel Riigikogule ja avalikkusele täiendavat infot valitsuse tegevuse kohta. Nii on meie töö aluseks ühelt poolt valitsuse aruanne sellest, kuidas ta kulutas maksumaksja raha ja täitis talle pandud ülesandeid, teiselt poolt aga Riigikontrolli viimase aasta olulisemad auditileiud, kus auditi laiema fookusena oli silmas peetud riigi vara kasutamist ja säilimist. Eelnevast tulenevalt pidasime otstarbekaks jagada ülevaate kahte ossa. I osas esitame tähelepanekud Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatava 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta. Lisaks kajastame selles osas oma seisukohti, mis puudutavad valitsuse aruandluse head tava, ja esitame täiendavat infot, mida peame Riigikogu liikmetele vajalikuks, kuid mis ei sisaldu riigieelarve täitmise aruandes. II osas esitame kokkuvõtvalt ülevaated oma auditileidudest teemadel, mis puudutavad riigi vara ja vahendite juhtimist ja kasutamist nii 2001. aastal kui mõnel juhul ka varasematel perioodidel. Ülevaate koosseisus oleme teinud Vabariigi Valitsusele mitmeid ettepanekuid. Valitsuskabinet arutas oma istungil ülevaate eelnõu, mille kohta esitas enamik ministreid kirjalikult oma seisukohad. Nendega on võimalusel arvestatud. Valitsuse vastus Riigikontrolli ettepanekutele on ülevaatele lisatud. Selle piisavuse suhtes seisukoha võtmine on Riigikogu ülesanne. Soovin Teile meeldivat süvenemist riigi juhtimise, arvestuse ja aruandluse põnevasse maailma. Tegevusriskide auditi osakonna peakontrolör riigikontrolöri ülesannetes Jüri KÕRGE Sisukord Saateks I OSA Riigikontrolli arvamus 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta Olulisemad seisukohad riigieelarve täitmise aruande kohta Riigieelarve täitmise aruande struktuur ja sisu Riigikontrolli hinnang aruandes esitatud väidetele Peamised tähelepanekud Tähelepanekud muude riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud aruannete kohta Tähelepanekud riigieelarve täitmise aruandes esitamata, kuid meie arvates oluliste teemade kohta Ettepanekud Sissejuhatus Arvamuse andmise õiguslik alus Arvamuse andmise eesmärk, objekt ja ulatus 1. Valitsuse aruandluse eesmärk ja põhimõtted Aruandluse eesmärk Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted Valitsuse aruandlust reguleerivad õigusaktid Eestis Planeeritavad muudatused valitsuse aruandlust reguleerivates õigusaktides 2. 2001. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruanne Aruandest puuduvad andmed Riigieelarve tulud Riigieelarve kulud 3. Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruanne Auditi ulatus Tähelepanekud Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruande kohta 4. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahalised kohustused Auditi ulatus Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste loetelu informatiivsus Auditite käigus tehtud tähelepanekud 5. Ülekantavad ja arvestuslikud kulud Ülekantavad kulud Arvestuslikud kulud 6. Vabariigi Valitsuse reservi kasutamine Auditi ulatus Tähelepanekud reservi kasutamise kohta 7. Riigi varalised kohustused Auditi ulatus Välislaenude võlgnevus 8. Riiklikuks pensionikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruanne Auditi ulatus Tähelepanekud aruande kohta 9. Riiklikuks ravikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruanne Auditi ulatus Aruande ülesehitus Tähelepanekud aruandes esitatud info kohta 10. Stabiliseerimisreservi haldamine ja kasutamine 2001. aastal Riigikontrolli arvamus stabiliseerimisreservi haldamise 2001. aasta aruande kohta 11. Riigiasutuste koondaruanded Koondbilanss Koondtulemiaruanne 12. Riigi osalusega äriühingud Pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamine ministeeriumide aruannetes Riigi osalusega äriühingute juhtimine Riigi osalusega äriühingute auditeerimine 13. Sihtasutused Riigi kontroll sihtasutuste üle Sihtasutuste auditeerimine 14. Avalik-õiguslikud juriidilised isikud Riigi kontroll avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle Avalik-õiguslike juriidiliste isikute auditeerimine II OSA Ülevaade probleemidest riigi vara kasutamisel ja säilimisel 2001. aastal 1. Planeerimine ja tulemusaruandlus riigis 2. Siseauditi korraldus avalikus sektoris 3. Riiklike investeeringute korraldus 4. Ülevaade riigi infosüsteemide arendamisest 5. Kuritarvituse ja väärkasutuse riskid toetuste maksmisel 6. Ülevaade tegevuslubadest Lisa Vabariigi Valitsuse vastus I OSA RIIGIKONTROLLI ARVAMUS 2001. AASTA RIIGIEELARVE TÄITMISE ARUANDE KOHTA Olulisemad seisukohad riigieelarve täitmise aruande kohta Siin esitame oma peamised seisukohad riigieelarve täitmise aruande struktuuri ja sisu ning tähelepanekud aruandes esitatud väidete kohta. Viimased oleme jälgitavuse huvides süstematiseerinud riigi finantsseisundit ja selles toimuvaid muutusi iseloomustavate kategooriate kaupa (tulud, kulud, varad ja kohustused). Mitmeid siin toodud seisukohti oleme avaldanud ka varasemates Riigikontrolli aruannetes. Kuna paljud probleemid on endiselt lahenduseta, peame vajalikuks neile taas tähelepanu juhtida. Riigieelarve täitmise aruande struktuur ja sisu Valitsuse poolt Riigikogule esitatud riigieelarve täitmise aruanne sisaldab riigieelarve seaduse §-s 45 nõutud osi. Kuna aga Riigikogu ei ole oma tahet täpsemalt väljendanud – sätestanud seaduses, mida need põhiosad sisaldama peaksid –, ei saa me anda hinnangut, kas neis esitatu vastab Riigikogu tahtele. Ka sel aastal peame juhtima Riigikogu tähelepanu asjaolule, et ei riigieelarve seaduse ega rahandusministri määruste sätted, mis reguleerivad aruande koostamist, ei ole kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega. Seetõttu puudub aruandest palju olulist infot, mis aitaks lugejal hinnata riigi finantsseisundit ja valitsuse tegevuse kooskõla Riigikogu tahtega. Eelkõige juhime tähelepanu järgnevale: 1. Riigiasutuste koondbilanss ja -tulemiaruanne ei ole aruande põhiosad, ehkki olemuslikult peaksid nad seda olema. Aruande eri osad on omavahel osaliselt seostamata ega moodusta tervikut ning nende sisu selgitav info on kohati ebapiisav. 2. Aruanne on keskendunud kvantitatiivsete näitajate eksponeerimisele, kuid kvalitatiivset teavet, mis annaks võimaluse hinnata tehtud kulude põhjendatust, on äärmiselt vähe. Näiteks puudub info eelarveraha kulutajatele seadustega pandud ülesannete täitmise ja nende maksumuse kohta1. 3. Aruandesse ei ole lülitatud infot riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste, riigi tulundusasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta, mille kulud moodustavad olulise osa riigieelarve kogukuludest. 4. Võrreldes 2000. aastaga ei ole riigieelarve seadus, mis sätestab valitsuse aruande osad, oluliselt muutunud, kuid aruande informatiivsus on võrreldes eelmisel aastal esitatud aruandega siiski mõnevõrra paranenud. 5. Rahandusministeeriumi juures alustas 2001. aastal tööd riigi raamatupidamise ümberkorraldamise töörühm. Juhime tähelepanu, et kava kohaselt rakendatakse planeeritud muudatusi alles 2003. aasta aruande koostamisel. Seetõttu ei ole tõenäoliselt ka 2002. aasta eelarve täitmise aruanne kooskõlas rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega valitsuse aruandluse kohta. 6. Riigikogu menetluses on uus raamatupidamise seaduse eelnõu, mille kohaselt riigieelarve täitmise aruanne asendatakse riigi majandusaasta aruandega ning selle struktuuri ja sisu määratlemine delegeeritakse rahandusministrile. Riigikontroll ei nõustu niisuguse lähenemisega, sest: • see eirab jämedalt kohustuste lahususe printsiipi – ei ole mõistlik, et aruandev isik kehtestab ise endale reeglid, millest ja kuidas ta aru annab; • aruande nime muutmine on vastuolus põhiseadusega, mis sätestab kohustuse esitada riigieelarve täitmise aruanne. Riigikontroll on seisukohal, et riigi aruandluse eesmärk, sisu ja struktuur tuleb defineerida seaduses (nagu seda on tehtud eraõiguslike isikute puhul). Riigikontrolli hinnang aruandes esitatud väidetele Riigikontrolli hinnangul on 2001. aasta riigieelarve täitmise aruandes esitatud väited olulises osas õiged, välja arvatud allpool loetletud tähelepanekud. Endiselt esineb valdkondi, mis on puudulikult reguleeritud. Samuti tuvastasime seaduste eiramist või tavapärasest erinevat tõlgendamist. Peamised tähelepanekud Kuna riigieelarve seaduse alusel esitatud aruanded ei anna terviklikku ülevaadet riigi finantsseisundist, siis oleme siinses kokkuvõttes välja toonud Riigikontrolli olulisemad tähelepanekud tulude, kulude, varade ja kohustuste kaupa. Kokkuvõttesse on lisatud ka tähelepanekud muude riigieelarve täitmise aruandes käsitletud teemade, aga ka nende küsimuste kohta, mis on riigieelarve täitmise aruandes käsitlemata, kuid meie arvates olulised. Tulud 1. Riigieelarve seadus sätestab, et riigieelarve koosneb kõigist eelarveaasta tuludest ja kuludest2. Seda nõuet on eelarve koostamisel eiratud, sest selles ei kajastu omandireformi reservfondi ja osaliselt ka stabiliseerimisreservi tulud (ega kulud). Kuna eelarve täitmise aruanne on n-ö eelarve peegelpilt, ei kajastu need ka aruandes. Tulude (loomulikult ka kulude) kajastamine täies mahus on eriti tähtis planeerimise seisukohast, sest ebatäpsete baasandmete kasutamine viib ebatäpsete prognoosideni. Arvame, et eelarve koostamisel tuleks arvestada kõikide tulude ja kuludega. 2. Põhiosa riigieelarve tuludest moodustavad maksud – 90,5%. Tuginedes läbiviidud audititele Maksu- ja Tolliametis, oleme arvamusel, et 2001. aastal on riigieelarvesse laekunud maksutulude summa – 27,7 mld krooni – olulises osas õige, kuid me ei saa anda hinnangut üksikute tulukirjete õigsusele, sest Maksuameti infosüsteem ei võimalda auditeerimiseks vajalikke andmeid väljastada. 3. Maksutulud on tulude aruandes näidatud saldeerituna, st laekunud maksudest on maha arvatud tagastatud maksud. Sellekohane info aruandes ei kajastu. Oleme arvamusel, et riigi tulude aruande selgitustele tuleks lisada teave maksude tegeliku laekumise ning maksude tagastamise ja maksuliikide vaheliste ümberkannete kohta. Seda tuleks teha maksuliikide kaupa ja võrrelduna eelmiste perioodidega, samuti tuleks lisada selgitused olulisemate trendide kohta. 4. Kassapõhiselt kajastatud maksutulud sisaldavad järgmistel perioodidel tagasikantavaid ettemakseid. Maksuamet ja Tolliamet on (erinevalt möödunud perioodidest) aruandeaastal laekumata maksunõuded ning ettemakstud maksud oma bilansis tekkepõhiselt kajastanud, kuid sellekohane info sisaldub riigi koondbilansis muude nõuete ja kohustuste hulgas ega ole eraldi välja toodud. Oleme arvamusel, et maksude kohta tuleks täiendavalt esitada ka tekkepõhine aruanne, mis annaks aruande tarbijale rohkem teavet, sh maksunõuete ja kohustuste suuruse ja muutuste kohta. 5. Riigivaraseaduse § 7 järgi on riigi vara valitsejad kohustatud riigi varaga tehtavate tehingute puhul juhinduma põhimõttest vältida kahju ja suurendada tulu. Oma auditite põhjal leiame, et riigi vara kasutusse andes ei ole selle valitsejad alati mainitud põhimõttest lähtunud: riigi vara on rendile antud põhjendamatult madala hinnaga; rendilepingutes sisalduvad riigile kahjulikud sätted; asutuste valduses on varasid, mis ei ole seotud nende põhitegevusega ning mida ei kasutata ka tulu teenimise eesmärgil, kuid mille ülalpidamiseks tuleb teha kulutusi; riigiasutused ei tegele piisavalt võlgade sissenõudmisega. 6. Tulude laekumisel eelarvesse oleme tuvastanud, et alati ei järgita riigieelarve kassalise teenindamise eeskirja, st tulu on kantud eelarvesse ettenähtust hiljem. 7. Metsatulust kajastub aruandes ainult riigieelarvesse kantud tulu (169 mln krooni), mis vastab seaduse «2001. a riigieelarve» §-s 1 sätestatule. Samas on §-s 8 sätestatud, et kogu metsatulu moodustab 890 mln krooni, millest Riigimetsa Majandamise Keskusel on lubatud kasutada riigimetsa majandamiseks 740 mln krooni. Aruanne sellekohast infot ei sisalda. Oleme arvamusel, et riigieelarve täitmise aruandes peaks kajastuma teave kogu metsatulu ja selle arvelt tehtud kulutuste kohta. Kulud 8. Riigikontroll on auditeerinud 2001. aasta riigieelarve vahendite kasutamist kokku summas 16,3 mld krooni, mis moodustab 2001. riigieelarve kogukuludest 55%. See summa kajastab ka lõppkasusaajatele (nt mitmed avalikõiguslikud isikud, sihtasutused ja eraisikud) sihtotstarbeliselt eraldatud vahendeid. Seda, kas lõpptarbija kasutas vahendeid kooskõlas Riigikogu tahet väljendavate õigusaktidega, uurisime süvitsi eelkõige eraisikutele ja äriühingutele antud toetuste puhul (tähelepanekud selle kohta on käesoleva ülevaate II osas). 9. Auditite põhjal järeldame, et eelarvevahendite kasutamine on olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega ja 2001. aasta riigieelarves toodud sihtotstarbega. Samas juhime tähelepanu, et riigieelarves toodud sihtotstarve (nt investeeringud, majanduskulud) ei ava kulutuste täpsemat sisu ja jätab paljuski kulutaja otsustada, milliste konkreetsete eesmärkide saavutamiseks kulu suunata. Seetõttu on mitmel juhul keeruline hinnata, kas kulud on tehtud kooskõlas Riigikogu tahtega. Olulisemad eksimused, mida tuvastasime, olid järgmised: 9.1. Riigieelarvest makstud kulude puhul esines eelarvevahendite mittesihipärast kasutamist, oli soetatud kaupu ja ostetud teenuseid, mis ei ole mingil viisil seotud asutuste põhitegevusega, mitmes ministeeriumis oli muudetud riigieelarves ette nähtud kulude otstarvet. 9.2. Osa riigiasutusi oli ebaseaduslikult võtnud endale suuri rahalisi kohustusi (sh garanteerinud avalik-õiguslike ja eraõiguslike isikute laene, sõlminud faktooring-, laenu- ja arvelduslaenu lepinguid), millele riigieelarves katet polnud. 10. Riigikontroll on väljavõtteliselt auditeerinud riigiasutuste kulude kooskõla ka muude asjakohaste õigusaktidega peale riigieelarve seaduse ja seaduse «2001. aasta riigieelarve». Andmata kõikehõlmavat hinnangut asutuste kulude vastavusele asjakohase regulatsiooniga ning toomata välja vea ulatust, märgime ära järgmised tüüpilised vigu põhjustavad asjaolud: 10.1. Paljude suurte soetuste puhul ei olnud korraldatud riigihanget, mistõttu alati ei olnud tagatud eelarvevahendite kõige ratsionaalsem ja säästlikum kasutamine. 10.2. Ministeeriumid ja riigiasutused ei olnud kasutanud oma õigust ja kohustust kontrollida toetuste ja ülekantavate eraldiste kasutamise sihipärasust, eraldiste saajatega olid lepingud kas sõlmimata või ei vastanud lepingu tingimused õigusaktides sätestatule. 11. Riigieelarve kuludes kajastuvad ka Vabariigi Valitsuse reservi kasutamine ning arvestuslikud ja ülekantavad kulud, mille kohta on esitatud detailsemad aruanded. Meie olulisemad tähelepanekud on järgmised: 11.1. Arvestuslike kulude aruande selgitused ei sisalda kommentaare kulude suurte erinevuste kohta võrreldes eelarvega. Eriti puudutab see omatulusid. Suured erinevused eelarve ja tegeliku täitmise vahel viitavad eelarvestamise nõrgale tasemele. 11.2. Vabariigi Valitsuse reservi kasutati 2001. aastal ettenägematute kulude kõrval ka kuludeks, mida oleks olnud võimalik planeerida 2001. aasta riigieelarvesse. Reservi kasutamise aruanne on praegu veel läbipaistmatu ega anna selgust summade kulutamise sihipärasuse kohta. Samuti eraldati reservist vahendeid, mida ei plaanitud kasutada mitte aruandeaastal, vaid hiljem. 12. Riiklikuks pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2001. aasta aruanne on Riigikontrolli arvates olulises osas kooskõlas riigieelarve seaduse, 2001. aasta riigieelarve ja pensionikindlustusseadusega. Samas arvame, et sellisel kujul esitatud info on ebapiisav ega anna aruande lugejale terviklikku ülevaadet pensionikindlustuse finantsseisundi kohta. Selle valdkonna aruandluse reeglid peaks kehtestama rahandusminister, kes seda aga teinud ei ole. 13. Riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2001. aasta aruande kohta arvab Riigikontroll, et Eesti Haigekassale 2001. aastaks eraldatud eelarvevahendite kasutamine on olulises osas kooskõlas riigieelarve seaduse ja 2001. aasta riigieelarvega. Esitatud aruannet ei ole aga võimalik käsitleda riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruandena riigieelarve seaduse ja 2001. aasta riigieelarve mõistes, sest aruanne on tekkepõhine, eelarve riigieelarve seaduse mõistes aga kassapõhine ning aruandlus eelarve täitmise kohta eeldab kassapõhise info kajastamist. Riigieelarve täitmise aruande selgitustes ei ole seda asjaolu lahti seletatud ning see eksitab aruande lugejat. Näiteks on aruandes eelarvekulude kogusummana näidatud 4,56 mld krooni, mis sisaldab ka tekkepõhiselt arvestatud kulusid. Tegelikult välja makstud kassakulud rahavoogude aruande põhjal moodustavad 4,47 mld krooni, vahe on 117 mln krooni. Varad 14. Kassa ja pank – riigiasutuste bilanssides on kajastamata mitmed pangakontod ja nende kaudu tehtud tehingud, osa pangakontosid on koondbilansis kajastatud mitu korda. 15. Nõuded ja ettemaksed sisaldavad ebatõenäoliselt laekuvaid summasid – nt on Maksuameti aastaaruandes kajastatud nõuded maksumaksjate vastu summas 5,4 mld krooni, millest 3,5 mld on ameti hinnangul ebatõenäoliselt laekuvad; osa nõudeid on bilansis kajastamata – nt Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruandes on kajastamata intressinõuded nendelt omandireformi reservfondist välja antud laenudelt, mis kuuluvad vastavalt valitsuse korraldusele edasilaenamisele. Ettemakseid on näidatud tegelikust suuremana, kuna tegelikult on kaup või teenus kätte saadud. 16. Pikaajalised finantsinvesteeringud, mis moodustavad 28% koondbilansi mahust, on riigi koondbilansis esitatud ühel real ilma selgitusteta. Finantsinvesteeringud ei ole kajastatud kapitaliosaluse meetodil ja seetõttu ei kajasta bilanss riigi finantsinvesteeringute tegelikku väärtust. Leidsime, et 66 mln krooni ulatuses on bilansis osalusi pankrotistunud või oma tegevuse lõpetanud ettevõtetes. 17. Põhivara moodustab 29% bilansi mahust. Et põhivara inventuur on suures ulatuses läbi viimata (nt Kaitseministeeriumis), puudub ülevaade riigile kuuluva vara tegelikust olukorrast, st kas bilansis kajastatud põhivara kuulub riigile, on säilinud ja heas korras; kas bilansis kajastatud väärtus vastab tegelikule väärtusele; millist vara vajab riik oma põhiülesannete täitmiseks; milline vara on realiseeritav; kas kogu vara on arvele võetud jne. Oleme tuvastanud, et sageli ei ole renoveerimiskulusid põhivara maksumusele liidetud. Samuti on kantud aruandeperioodi kuludesse suure maksumusega registrite ja andmebaaside soetamiseks tehtud väljaminekud. 18. Võtmata siinkohal seisukohta, kuidas ja millises väärtuses tuleks järgnevalt loetletud varad hinnata ja raamatupidamisarvestuses kajastada, juhime tähelepanu asjaolule, et koondbilansi varade hulgas ei kajastu maanteed, maavarad ja mets. Kohustused 19. Riigi kohustuste kohta saab ülevaate riigi koondbilansist. Üksikasjalikumat teavet saab järgmistest riigieelarve täitmise aruande osadest: Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruanne, eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne ja riigi varaliste kohustuste aruanne. 19.1. Siseriiklikku võlgnevust näitab eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne, mis ei kajasta riigi rahalisi kohustusi õigesti, sest kohustuste kajastamisel esineb vigu ning elimineerimata on eri valitsemisalade asutuste omavahelised tehingud. Suurimaks probleemiks on endiselt see, et eiratakse nõuet kajastada kohustusi tekkepõhiselt. Tolliamet ja Maksuamet on bilansis arvele võtnud kohustuse riigieelarve ees, mis koosneb tekkepõhiselt arvestatud, kuid 2001. aastal laekumata maksunõuetest. Et maksunõuded sisaldavad ka ebatõenäoliselt laekuvaid summasid (meie hinnangul 3,5 mld krooni), on rahaliste kohustuste tegelik summa aruandes kajastatust väiksem. 19.2. Riigi välisvõlgnevuse kohta on esitatud riigi varaliste kohustuste aruanne. Välislaenude ja nende edasilaenamise kohta puudus 2000. aastal jooksev arvestus, probleemiga on Rahandusministeerium tegelenud nii 2001. kui 2002. aastal. Välislaenud on seisuga 31.12.2001 saldokinnitustega inventeeritud. Aruanne ei anna aga piisavat infot laenuintresside kohta (puudu on intressimäärad ja aruandeperioodil arvestatud intress). Tähelepanekud muude riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud aruannete kohta Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruanne 20. Meie arvates kajastab 2001. aasta Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruanne (Riigikassa bilanss) Riigikassa finantsseisundit olulises osas õigesti ja usaldusväärselt. Seda oleks ratsionaalne esitada koondbilansi lisana, sest tegemist on olulist teavet sisaldava aruandega, mille informatiivsus ja kvaliteet on aasta-aastalt märgatavalt kasvanud. Olulisimateks vajakajäämisteks peame järgmist: 20.1. Riigikassa bilanss ei ole formaalses kooskõlas riigieelarve seadusega, sest see sisaldab ka riigieelarve väliseid vahendeid (seadus nõuab riigieelarve olemi ja paigutuse aruannet). Aruande sisu ei ole defineeritud üheski õigusaktis. 20.2. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond ei ole iseseisev aruandekohustuslane, kuid Riigikassa halduses olevad vahendid ei kajastu ka ühegi teise aruandekohustuslase aruandes. Rahandusministeeriumil pole õiguslikku alust jagada tehingud ministeeriumi ja Riigikassa tehinguteks ning esitada eraldiseisvad raamatupidamisaruanded. 20.3. Koos Riigikassa bilansiga ei ole esitatud tulemiaruannet. Seetõttu ei ole arusaadavalt selgitatud Riigikassa halduses olevate vahenditega toimunud muudatuste ulatust ja iseloomu. Riigiasutuste koondaruanded 21. Siinkohal kordame eespool väljendatud mõtet, et riigiasutuste rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetega kooskõlas konsolideeritud koondbilanss ja -tulemiaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse poolt esitatava aasta olulisima aruande kohustuslikeks osadeks. Praegusel kujul pole koondaruanded küllalt detailsed ja sisaldavad olulisi puudusi, mistõttu ei peegelda riigiasutuste tegelikku finantsseisundit ja nende tarbija võib ebapiisavalt selgitatud finantsinfo põhjal valesid järeldusi teha. Tähelepanekud riigieelarve täitmise aruandes esitamata, kuid meie arvates oluliste teemade kohta Riigi osalusega äriühingud, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja riigi asutatud sihtasutused 22. Riigile kuuluvad pikaajalised finantsinvesteeringud äriühingutesse moodustasid ministeeriumide bilansside andmetel aruandeperioodi lõpu seisuga 11 mld krooni, mis moodustas 28% riigiasutuste koondbilansist. Ministeeriumid ei ole alati järginud oma seaduslikke kohustusi äriühingute juhtimisel. Pikaajalistes finantsinvesteeringutes on osalusi, mis on liiga väikesed, et tagada riigi huvide järgimine äriühingu tegevuses. Riigi osalusega äriühingud on aruandluse seisukohast oluline teema ning Riigikontroll on jätkuvalt seisukohal, et riigieelarve täitmise aruanne peaks sisaldama ülevaadet riigi osalusega äriühingutest. 23. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda teavet avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta. Oleme arvamusel, et olukorras, kus viimased kulutavad ligi viiendiku riigieelarve vahenditest, on tähtis lisada riigieelarve täitmise aruande koosseisu ka ülevaade avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse, selle seaduslikkuse, eesmärkide saavutamise ning finantsseisundi kohta. 24. Riigieelarve täitmise aruandes puudub riigi asutatud sihtasutusi käsitlev osa. Aruanne ei anna ülevaadet riigieelarvest sihtasutustele eraldatud vahenditest, nende sihipärasest kasutamisest ega selle kontrollimisest valitsusasutuste poolt. Puudub teave sihtasutuste põhikirjaliste eesmärkide täitmise kohta. Juhtimisahelas, mille kaudu riigieelarve raha liigub läbi riigi asutatud sihtasutuste lõpptarbijateni, puuduvad toimivad kontrollimehhanismid, mis tagaksid riigi eraldiste sihipärase ja säästliku kasutamise. 25. Riigikontroll on arvamusel, et eraaudiitoritelt tellitud auditi ulatus ei ole ei avalik-õiguslike juriidiliste isikute, riigi asutatud sihtasutuste, riigi osalusega äriühingute ega ka riigi tulundusasutuste aruannete auditeerimisel piisav – järeldusotsused on keskendunud üksnes raamatupidamisele. Audit peaks andma kinnituse raamatupidamisaruande aluseks olevate majandustehingute õiguspärasusele ja hinnangu juhtimise usaldusväärsusele. Ettepanekud Riigikontroll on seisukohal, et riigieelarve täitmise aruandest peab kujunema dokument, kus valitsus selgitab, kuidas ta ette antud eelarveraamistikus täitis Riigikogu antud ülesandeid ning kuidas selle tulemusena muutus riigi varade olukord ja finantsseis. Niisuguse sisulise aruandluse kehtestamine on väga oluline samm Riigikogu-poolse kontrolli tugevdamisel valitsuse üle. Riigikontroll teeb ettepaneku riigieelarve täitmise aruandluse informatiivsemaks muutmisel lähtuda järgnevast: 1. Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatav riigieelarve täitmise aruanne peaks sisaldama: riigi majandusaasta aruannet, mille koosseisus on: • raamatupidamise aastaaruanne (bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne ning kapitali muutuste aruanne koos selgitavate lisadega); • riigieelarve kassalise täitmise aruanne (vastavate klassifikaatorite lõikes); • makromajanduslik ülevaade; • muu oluline info (nt omandireformi reservfondi, stabiliseerimisreservi, pensioni- ja ravikindlustusvahendite kasutamine); ministrite3 ja põhiseaduslike institutsioonide majandusaasta aruanded, mille koosseisus on: • raamatupidamise aastaaruanne (bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne ning kapitali muutuste aruanne koos selgitavate lisadega); • riigieelarve kassalise täitmise aruanne (vastavate klassifikaatorite, administratiivsete üksuste, tegevusvaldkondade ning majandusliku sisu lõikes); • seosed riigieelarve kassalise täitmise aruande ja raamatupidamise aastaaruande vahel; • tegevusaruanne – hinnang ja selgitused tulemuste saavutamise kohta, selgitused, milleks eelarvevahendeid kasutati, mida nende kasutamise tulemusena saavutati ja mida kavatsetakse teha järgmistel aastatel ning selleks planeeritud vahendid4; • selgitused ministri valitsemisala avalik-õiguslike juriidiliste isikute, sihtasutuste ja äriühingute kohta5; • ministri siseaudiitori järeldusotsus aruande õigsuse, tehingute seaduslikkuse ja sisekontrollisüsteemi kohta. 2. Ühtlasi oleme arvamusel, et riigi osalusega äriühingute, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi poolt asutatud sihtasutuste puhul tuleks tagada eraaudiitoritelt tellitava auditi laiem ulatus, nii et järeldusotsus sisaldaks ka hinnangut selle kohta, kas juhtkond on eelarvevahendeid jm vara kasutanud kooskõlas Riigikogu tahet väljendavate õigusaktidega ning loonud niisuguse kasutamise tagamiseks piisavad kontrollisüsteemid. SISSEJUHATUS Arvamuse andmise õiguslik alus • Riigikontrollile on põhiseadusega (§ 135) pandud ülesanne esitada Riigikogule ülevaade riigi vara kasutamisest ja säilimisest eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. • Riigieelarve seaduse (§ 47 lg 2) kohaselt annab Riigikontroll arvamuse riigieelarve täitmise aruande kohta Riigikogule 1. septembriks. Arvamuse andmise eesmärk, objekt ja ulatus • Arvamuse andmise olulisim eesmärk on anda maksumaksjatele ja Riigikogule, samuti rahvusvahelisele avalikkusele sõltumatut kinnitust, et riigieelarve täitmise aruandes avalikustatud info riigi finantsvõimekuse, varade, kohustuste, tulude ja kulude kohta on usaldusväärne. Riigieelarve täitmise aruanne on esitatud kahes osas, millest esimeses on toodud riigieelarve seadusega sätestatud kohustuslikud osad ning teises täiendav info. Kuigi riigieelarve seaduse järgi on Riigikontrollil kohustus anda arvamus ainult esimese osa kohta, oleme käsitlenud aruannet kui tervikut ning toome välja ka täiendava osa kohta tehtud tähelepanekud. Samuti oleme käsitlenud finantsaruandlusega seonduvaid üldisemaid, põhimõttelisi probleeme ning esitame oma seisukohad selleski valdkonnas. • Riigieelarve täitmise aruande kohta arvamuse andmiseks viis Riigikontroll 2001. aasta aruannete auditid läbi järgmiselt: ° Aastaaruannete auditi viisime läbi kõikides ministeeriumides ning Riigikantseleis kui valitsemisalade raamatupidamisarvestust ja aruandlust koordineerivates asutustes, samuti järgmistes asutustes: Maksuamet, Tolliamet, Statistikaamet, Kaitsepolitseiamet, Päästeamet, Patendiamet, Maanteeamet, Maa-amet, Teabeamet, Sisekaitseakadeemia, Rahuvalveoperatsioonide Keskus, Keskkonnainspektsioon, Prokuratuur, Rahvusarhiiv, Eesti Kontsert, Riigimetsa Majandamise Keskus. Nende auditite puhul oli eesmärgiks anda hinnang aruannete vastavusele raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Üldhinnangut andmata kontrollisime pisteliselt majandustehingute vastavust olulisematele õigusaktidele (sh riigieelarve seadus, riigihangete seadus, riigivaraseadus, avaliku teenistuse seadus). ° Aruannete puhul, mis on esitatud riigieelarve täitmise aruande osadena, kuid ei ole koostatud konkreetse aruandekohustuslasest asutuse kohta, viisime läbi riigi vara olemi ja paigutuse aruande ning stabiliseerimisreservi haldamise aruande auditi eesmärgiga hinnata nende vastavust riigieelarve seadusele, raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. ° Piiratud ulatusega auditi viisime läbi Eesti Haigekassas kui riiklikku ravikindlustust korraldavas asutuses eesmärgiga avaldada arvamust riikliku ravikindlustuse vahendite tulude ja kulude aruande kohta; Sotsiaalkindlustusametis eesmärgiga avaldada arvamust riikliku pensionikindlustuse vahendite tulude ja kulude aruande kohta; Politseiametis ja selle 4-s prefektuuris (16-st) eesmärgiga saada ülevaade raamatupidamisarvestuse ja aruandluse vastavusest raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Samuti kontrollisime pisteliselt majandustehingute vastavust olulisematele õigusaktidele (sh riigieelarve seadus, riigihangete seadus, riigivara seadus, avaliku teenistuse seadus). • Lisaks audititele võrdlesime riigieelarve täitmise aruandes esitatud teavet Riigikassa infosüsteemi vastavate näitajatega ning koondaruannetes esitatud näitajaid Rahandusministeeriumi eelarveliste asutuste raamatupidamisaruannete andmebaasi näitajatega. Analüüsisime ka riigi osalusega äriühingute, riigi asutatud sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute aastaaruandeid (sh audiitorite järeldusotsuseid). • Käesolevas arvamuses oleme probleemide illustreerimiseks kasutanud valikuliselt näiteid meie kontrolliaruannetest. Kõik kontrolliaruanded on terviktekstina avaldatud Riigikontrolli koduleheküljel http://www.riigikontroll.ee. • Riigikontrolli poolt auditeeritud raamatupidamise aastaaruannete bilansimaht kokku moodustab 74% riigi koondbilansimahust, auditeeritud asutuste kassakulud moodustavad 55% 2001. aasta riigieelarve kogukassakuludest. 1. VALITSUSE ARUANDLUSE EESMÄRK JA PÕHIMÕTTED Käesoleva peatüki eesmärk on informeerida maksumaksjat ja Riigikogu rahvusvahelistest nõuetest valitsuse aruandlusele ning kirjeldada hetkeseisu tänases Eestis. Peame märkima, et kahjuks ei nõua seadused praegu selliste aruannete esitamist, mis oleksid kooskõlas rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega. Aruandluse eesmärk 1.1. Avalikus sektoris on aruandlus äärmiselt oluline eelarve koostamise, vastutuse ning läbipaistvuse seisukohast. Finantsaruandlus peab näitama valitsuse vastutust finantstegevuse ja ressursside kasutamise eest ning pakkuma tarbijale vajalikku infot otsuste tegemiseks. 1.2. Aruandluse põhiline eesmärk on näidata, kuidas valitsus on toime tulnud finantsressursside – tulude, kulude, varade ja kohustuste – juhtimisega. Ideaalis peaks finantsaruandlus andma vastuse järgmistele küsimustele: Finantsaruandlus peab näitama valitsuse vastutust finantstegevuse ja ressursside kasutamise eest ning pakkuma tarbijale vajalikku infot otsuste tegemiseks. • Eelarve terviklikkus – kas ressursside kasutamine on vastavuses õigusaktidest tulenevate volituste ja nõudmistega; milline osa eelarvest jäi aruandeaastal kasutamata; millised kulud on tekkepõhiselt tehtud, kuid aruandeaastal maksmata? • Kuluinfo – milline on eri programmide/tegevuste maksumus ja kuidas on need finantseeritud; millised on tulemused; milliste kuludega on valitsus juhtinud riigi varasid? • Finantsseisund – kas riigi finantsseisund on paranenud või halvenenud; millised reservid on moodustatud potentsiaalsete riskide maandamiseks? • Süsteemid ja kontroll – kas süsteemide ülesehitus võimaldab tagada vastavuse eelarve- ja finantsregulatsiooniga, valitsemisalade adekvaatse toimimise ning nõuetele vastava varade juhtimise? Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted 1.3. Rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetele6 tuginedes peab valitsuse aruandlus sisaldama järgmisi aruandeid: • Finantsaruanne (financial report). Finantsaruande peamised osad on bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne ja kapitali liikumise aruanne. Neid täiendavad lisad, mis annavad selgitusi olulisemate aruandes esitatud näitajate jm kohta. Valitsuse aruandlus peab hõlmama finants-, vastavus- ja tegevusaruannet. • Vastavusaruanne (compliance report). Tegemist on aruandega, mis peaks näitama, kas eelarvevahendid kulutati ettenähtud otstarbel ja koguses. See aruanne peaks andma kinnituse, et eelarvevahendid on kasutatud kooskõlas kehtivate õigusaktidega. • Tegevusaruanne (performance report). See peaks sisaldama infot valitsemisalade poolt pakutavate teenuste liikide, hindade, koguste ja kvaliteedi kohta. Mõningad tegevusaruande elemendid võivad sisalduda ka finantsaruandes, kuid viimane on siiski suunatud rohkem finantstegevuse, mitte põhitegevuse kajastamisele. 1.4. Valitsus peab Riigikogule ja avalikkusele andma aru vähemalt kord aastas. Aruandlus sisaldab erinevaid aruandeid, mida võib esitada eraldiseisvana, kuid valitsuse tegevusest ülevaatlikuma pildi saamiseks on otstarbekas esitada need ühtse aruandena. Riigi haldamist kajastavad tegevusaruanded ning finantsinfo ja mittefinantsinfo võrreldavus muutuvad avalikku sektorit puudutava teabe tarbijatele üha olulisemaks. Valitsuse aruandlus peab olema arusaadav, asja-kohane, usaldusväärne ja võrreldav. 1.5. Valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtted sisaldavad lisaks kohustuslike aruannete loetelule ka põhimõtteid aruannetele seatud kvalitatiivsete tunnuste kohta, millest põhilised on arusaadavus, asjakohasus, usaldusväärsus ja võrreldavus. Nende rakendamise vajadusele juhtisime tähelepanu ka üle-eelmisel ning eelmisel aastal esitatud ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta. Valitsuse aruandlust reguleerivad õigusaktid Eestis 1.6. 2001. aasta aruandluse regulatsioon ei ole võrreldes 2000. aastaga eriti muutunud. Positiivsena tuleb märkida, et Rahandusministeeriumi juures alustas 2001. aastal tööd riigi raamatupidamise ümberkorraldamise töörühm, kuhu on kaasatud välise konsultandina ka rahvusvahelise firma PricewaterhouseCoopers audiitorid. Siiski juhime tähelepanu, et kava kohaselt rakendatakse planeeritud muudatusi alles 2003. aasta aruande koostamisel. Seetõttu ei ole 2001. aasta eelarve täitmise aruanne ega tõenäoliselt ka 2002. aasta eelarve täitmise aruanne kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega. 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande olulisemad vastuolud valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtetega on järgmised: 2001. aasta eelarve täitmise aruanne ei ole kooskõlas valitsuse aruandluse rahvusvaheliselt aktsepteeritavate põhimõtetega, sest seadusemuudatusi, mis nendega arvestavad, kavatsetakse rakendada alles 2003. aastal. 1.6.1. Riigieelarve seadusega sätestatud aruande üksikud osad ei moodusta tervikut. Puudub aruande loogiline ülesehitus: põhiaruanne või aruanded ja neid täiendavad aruanded ehk lisad on omavahel halvasti seotud. Osa aruandeid, mis on oma sisult põhiaruanded (koondbilanss, tulemiaruanne), on esitatud täiendava info ehk lisadena, sest seadus nende aruannete esitamist ei nõua. Samas on aruanded, mis oma sisu poolest on lisad (nt rahaliste kohustuste aruanne, varaliste kohustuste aruanne), esitatud põhiaruannetena, sest seda nõuab seadus. 1.6.2. Finantsaruandlus. Riigieelarve seadus ei nõua bilansi, tulemiaruande, rahavoogude aruande ja kapitali liikumise aruande esitamist. Valitsus on riigieelarve täitmise aruandes finantsaruannetest esitanud ainult koondbilansi ja -tulemiaruande täiendava infona. Riigieelarve täitmise aruandes esitatud kohustuste aruanded ja Riigikassa bilanss on küll informatiivsed, kuid ei ole rahvusvaheliselt aktsepteeritud põhimõtete kohaselt käsitletavad mitte finantsaruannete, vaid nende lisadena. Aruande üksikud osad ei moodusta tervikut ega seostu loogiliselt. 1.6.3. Vastavusaruandlus. Et riigieelarve kinnitamise aluseks on eelarve eelnõu, on selles toodud eesmärgid käsitletavad valitsuse lubadustena. Kahjuks ei kehtesta seadus nõuet lähtuda eelarvevahendite kasutamisel eelnõus toodud eesmärkidest. Riigieelarve tulude ja kulude aruanne ei sisalda erinevalt eelnõust selgitusi ega anna tagasisidet lubaduste täitmise kohta. Puudub ka valitsuse kinnitus, et eelarvevahendeid on kasutatud kooskõlas kehtivate õigusaktidega. 1.6.4. Tegevusaruandlus. Riigieelarve seadus ei sätesta tegevusaruande esitamise kohustust. Valitsus ei ole tegevusaruannet esitanud ei riigieelarve täitmise aruande osana ega ka iseseisva aruandena7. Planeeritavad muudatused valitsuse aruandlust reguleerivates õigusaktides Rahandusministeerium on esitanud Riigikogule uue raamatupidamise seaduse eelnõu, mis muu hulgas sisaldab sätteid avaliku sektori asutuste kohta. Järgnevalt toome välja eelnõuga seotud olulisemad tähelepanekud: 1.7. Eelnõu defineerib Eesti Vabariigi kui raamatupidamiskohustuslase ühe avalik-õigusliku juriidilise isikuna, sätestades, et riigi raamatupidamisarvestust korraldatakse riigiraamatupidamiskohustuslaste lõikes. 1.8. Definitsiooni kohaselt on riigiraamatupidamiskohustuslaseks ministeeriumid, Riigikantselei ja maavalitsused oma valitsemisalade ulatuses ning põhiseaduslikud institutsioonid. Riigikontroll on jätkuvalt seisukohal, et maavalitsused tuleks sellest nimekirjast välja arvata ning arvestada neid ühe ministri valitsemisalas. 1.9. Eelnõu kohaselt kehtestab rahandusminister riigi aruandluse korraldamiseks riigi raamatupidamise üldeeskirja, millega sätestatakse riigi majandusaasta aruande struktuur ja sisu. Riigikontroll on seisukohal, et riigi aruandluse eesmärgi, sisu ja struktuuri peab määratlema seaduse tasandil (nagu seda on tehtud eraõiguslike isikutega). Teisisõnu: see, millises ulatuses ja formaadis valitsus aru annab, peaks jääma Riigikogu otsustada. Üldeeskirja võiksid jääda detailid (näidislausendid jm). Riigi aruandluse eesmärgi, sisu ja struktuuri peab määratlema seaduse tasandil. Teisisõnu: kui palju ja kuidas valitsus aru annab, peaks jääma Riigikogu otsustada. 1.10. Eelnõu rakendussätete kohaselt muudetakse riigieelarve seaduse aruandluse paragrahvi, millega praegune riigieelarve täitmise aruanne muutub riigi majandusaasta aruandeks. See on vastuolus põhiseadusega, mis sätestab riigieelarve täitmise aruande esitamise kohustuse. 1.11. Eelnõu sätestab tegevjuhtkonna deklaratsiooni, kuid ei määratle, kes on riigi ja riigiraamatupidamiskohustus-lase puhul tegevjuhtkond. Jääb selgusetuks, kes konkreetselt ja mille eest vastutab (nt mille eest vastutab minister, mille eest kantsler; kas allasutuste juhtidele jääb ka mingi vastutus). Tegevjuhtkonna vastutus peaks olema kooskõlas Vabariigi Valitsuse seadusega. 1.12. Oleme arvamusel, et tegevjuhtkonna deklaratsioon Uued sätted raamatupidamise seaduses peaksid täpselt määratlema, kes mille eest vastutab, ning sisaldama kinnitust, et kõik tehingud on tehtud parlamendi tahtega kooskõlas (st vastavalt kehtivatele õigusaktidele). riigi ja riigiraamatupidamiskohustuslase puhul peaks sisaldama kinnitust, et kõik tehingud on tehtud parlamendi tahtega kooskõlas (st vastavalt kehtivatele õigusaktidele). 2. 2001. AASTA RIIGIEELARVE TULUDE JA KULUDE TÄITMISE ARUANNE Riigieelarve seadus sätestab, et riigieelarve koosneb kõigist eelarveaasta tuludest ja kuludest. Seda nõuet on eelarve koostamisel eiratud, sest eelarves ei kajastu omandireformi reservfondi ja osaliselt ka stabiliseerimisreservi tulud ega kulud. Kuna eelarve täitmise aruanne on n-ö eelarve peegelpilt, ei kajastu nimetatud tulud ega kulud ka aruandes. Oleme arvamusel, et 2001. aastal riigieelarvesse laekunud maksutulude summa – 27,7 mld krooni – on olulises osas kooskõlas 2001. aasta riigieelarve seadusega, kuid me ei saa anda hinnangut üksikute tulukirjete õigsusele, sest Maksuameti tehnoloogiline süsteem ei võimalda väljastada vastavaid andmeid. Maksutulud on näidatud saldeerituna, st laekunud maksudest on maha arvatud tagastatud maksud. Aruandes seda ei selgitata. Kassapõhiselt kajastatud maksutulud sisaldavad järgmistel perioodidel tagasikantavaid ettemakseid. Kogutavate maksude kohta peetakse küll tekkepõhist arvestust, kuid sellekohane info sisaldub riigi koondbilansis muude nõuete ja kohustuste hulgas ega ole eraldi välja toodud. Riigieelarve täitmise aruandes ei kajastu omandireformi reservfondi ja osaliselt ka stabiliseerimisreservi tulud ega kulud, sest ehkki seadus nõuab kõigi eelarveaasta tulude ja kulude kajastamist, ei ole seda nõuet eelarve koostamisel täidetud. Aruanne ei näita seaduse «2001. aasta riigieelarve» §-s 8 sätestatud infot metsatulude kogusumma ega sellest riigimetsa majandamiseks tehtud kulude kohta, kajastades ainult eelarvesse kantud metsatulu. Riigikontroll on auditeerinud 2001. aasta riigieelarve vahendite kasutamist kokku summas 16,3 miljardit krooni, mis moodustab 2001. riigieelarve kogukuludest 55%. Auditite põhjal järeldame, et eelarvevahendite kasutamine on olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega ja 2001. aasta riigieelarvega. Siiski tuvastasime mõningatel juhtudel eelarvevahendite mittesihipärast kasutamist ning seaduste eiramist või tavapärasest erinevat tõlgendamist. Aruanne ei anna ülevaadet kulutatud eelarvevahendite ja saavutatud eesmärkide vaheliste seoste kohta. Aruandest puuduvad andmed 2.1. Riigieelarve tulude ja kulude aruanne on piiritletud antud aasta riigieelarves toodud näitajatega. Peame vajalikuks juhtida tähelepanu, et valitsuse käsutuses on peale eelarvevahendite veel järgmised vahendid: • Omandireformi reservfondi vahendid, millest tehakse väljamakseid vastavalt valitsuse korraldusele. Fondi tulud ja kulud riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruandes ei kajastu, ehkki riigieelarve seaduse § 2 lg 2 sätestab, et riigieelarve koosneb kõigist eelarveaasta kuludest ja tuludest. Omandireformi reservfondi lõppjääk kajastub riigieelarve täitmise aruande koosseisus olevas Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruandes, kuid nimetatud vahendite kasutamisest Riigikogule sellisel tasemel aru ei anta. • Stabiliseerimisreserv, mille kasutamise üle otsustab Riigikogu, kuid mille haldamine on Rahandusministeeriumi pädevuses. Stabiliseerimisreservi lõppjääk kajastub riigieelarve täitmise aruande koosseisus olevas Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruandes, kuid tulud kajastuvad ainult osaliselt riigieelarve tulude täitmise aruandes ning reservi haldamisega seotud kulud ei kajastu üheski aruandes. Riigieelarve täitmise aruande osana on esitatud stabiliseerimisreservi haldamise aruanne, millest nähtub varade koosseis ja väärtus, samuti aruandeaasta jooksul teenitud tulu. 2.2. Riigikogu on seaduse «2001. a riigieelarve» §-ga 1 kavandanud metsatulu laekumist riigieelarvesse 169 mln krooni ning §-ga 8 sätestanud, et kogu metsatulu moodustab 890 mln krooni, millest Riigimetsa Majandamise Keskusel on lubatud kasutada riigimetsa majandamiseks 740 mln krooni. Nimetatud näitajatest sisaldub riigieelarve tulude täitmise aruandes ainult 2001. aastal eelarvesse kantud metsatulu, kuid aruanne ei sisalda infot kogu metsatulu kohta ega riigimetsa majandamiseks tehtud kulude kohta. Oleme arvamusel, et kogu see teave peaks riigieelarve täitmise aruandes kajastuma. Oleme arvamusel, et valitsuse aruanded peaksid sisaldama teavet kõikide tema käsutusse antud vahendite kohta. Riigieelarve tulud 2.3. 2001. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruande põhjal olid riigi tulud 2001. aastal 30 572,7 mln krooni, mis moodustas 103% kinnitatud eelarvest. Aruandes on selgitava osana toodud tulugruppide võrdlused eelarvega. Positiivsena tuleb märkida, et erinevalt 2000. aasta aruandest on üle- ja alalaekumist põhjendatud. 2.4. Riigi tulude laekumise kohta oleme koostanud tabeli (vt lisast tabel 1). Tabelis toodud laekumiste aruanded esitatakse Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnale ning nende põhjal koostatakse riigi tulude koondaruanne. Rahandusministeeriumile esitatud aruannetes kajastatud andmete õigsust Riigikassas ei kontrollita. Seetõttu ei Erinevalt 2000. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruandest on üle- ja alalaekumist seekord põhjendatud. saa ka Riigikassa anda kinnitust üksikute tulukirjete õigsusele. Tulusid, mis laekuvad riigieelarvesse, võrreldakse võimalusel kogulaekumisega. Maksutulud 2.5. Maksutulud summas 27,7 mld krooni moodustavad 2001. aasta riigieelarve tuludest olulisima osa – 90,5%. Tuginedes Riigikontrolli audititele Maksuametis ja Tolliametis, oleme arvamusel, et 2001. aastal riigieelarvesse laekunud maksutulude summa 27,7 mld krooni on olulises osas õige, kuid me ei saa anda hinnangut üksikute tulukirjete õigsusele. 2.5.1. Tolliameti poolt kogutavate riigitulude kohta Riigikassale esitatud 2001. aasta kassapõhine aruanne näitab õigesti aruandeperioodi laekumist summas 13,7 mld krooni ning see summa on korrektselt riigieelarvesse kantud. 2.5.2. Maksuameti riigitulude laekumise aruandes kassapõhiselt esitatud ameti poolt kogutavate maksude, riigilõivude, segatulude, tulu varadelt ja finantstulu laekumine kogusummas 15,2 mld krooni on olulises osas õige, kuid me ei saa anda hinnangut üksikute tulukirjete õigsusele. Maksuamet koostab Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnale esitatava tulude aruande infosüsteemi väljundite põhjal. Infosüsteemi sisendiks on elektroonilised andmed pangalaekumiste kohta, mis jaotatakse isikukontodele automaatselt. Auditi käigus ei olnud meil Maksuameti tehnoloogilistel põhjustel võimalik kontrollida infosüsteemi toimimist ning seetõttu ei saa me tulukirjete õigsusele ka hinnangut anda. Samuti ei olnud meil võimalik võrrelda Riigikassale esitatavat tulude aruannet maksude tegeliku laekumisega pangakontodele, kuna meile antud selgituste kohaselt sisaldab aruanne maksudevahelisi ümberkandeid ja tagastusi, mis ei ole pangakontodel eristatavad. 2.6. Maksutulud on tulude aruandes näidatud saldeerituna, st laekunud maksudest on maha arvatud tagastatud maksud. Sellekohast infot aruandes ei selgitata. Oleme arvamusel, et riigi tulude aruande selgitustele tuleks lisada ka info maksude tegeliku laekumise ning maksude tagastamise ja maksuliikide vaheliste ümberkannete kohta maksuliikide kaupa, võrrelduna eelmis(t)e perioodi(de)ga, samuti selgitused olulisemate trendide kohta. 2.7. Maksutulud on 2001. aasta riigieelarve tulude täitmise aruandes kajastatud kassapõhiselt8. Seetõttu on aruandeperioodi tuludena kajastatud järgmiste perioodide tulude eest tehtud ettemaksed. Kassapõhine aruanne ei näita arvestatud, kuid laekumata maksunõudeid ning ettemakstud makse. Sellekohane info sisaldub riigi koondbilansis muude nõuete ja kohustuste hulgas ega ole eraldi välja toodud. Maksude puhul tuleks riigieelarve täitmise aruandes anda teavet ka maksunõuete ja kohustuste suuruse ja muutuste kohta. Maksu- ja Tolliamet on 2001. aastal oma bilansis kajastanud laekumata maksunõuded ning ettemakstud maksud. Tolliameti bilansis kajastuvad maksunõuded summas 535 910 672 krooni; Maksuameti bilansis kajastuvad maksunõuded summas 5 362 105 107 krooni (sh intressinõue 2 390 615 030 krooni) ning maksude ettemaksed summas 2 194 062 181 krooni (sh intressi ettemaks 16 855 811 krooni). Oleme arvamusel, et maksude kohta tuleks riigieelarve täitmise aruandes lisaks kassapõhisele tulude aruandele esitada ka tekkepõhine aruanne, mis annaks aruande tarbijale rohkem teavet, sh maksunõuete ja kohustuste suuruse ja muutuste kohta. Riigilõiv 2.8. 2001. aastal moodustas kogutud riigilõiv 648,9 mln krooni. Riigikontroll ei ole riigilõivu laekumist kõikehõlmavalt kontrollinud. Läbiviidud auditite tulemusena on meil järgmised tähelepanekud: 2.8.1. Maksuametile laekus Riigikassale esitatud aruande kohaselt 478 mln krooni riigilõivu. Punktis 1.2.2 toodu tõttu ei saa me selle summa õigsust kinnitada, kuid oleme kinnitanud Maksuametile laekunud kogutulude õigsust. 2.8.2. Tolliametile laekus riigilõivu 94,9 mln krooni, mille laekumise õigsust võime kinnitada. 2.8.3. Riigilõivu laekumist oleme kontrollinud ka Patendiametis ning oleme arvamusel, et riigieelarve täitmise aruandes kajastatud riigilõiv Patendiameti toimingutelt summas 43,6 mln krooni on õige. Juhime tähelepanu, et kuigi Patendiamet ei ole oma raamatupidamise aastaaruandes kogutud riigilõivu kajastanud, on laekumised näha Patendiameti pangakontolt9. 2.8.4. Riigikontroll on auditeerinud tegevuslubadega seotud riske ja nende maandamiseks kasutatavaid meetmeid (vt käesoleva aruande II osa 6. ptk). Riigi tulude seisu- kohast on tegevuslubade väljastamine seotud riigilõivu laekumisega, mille kohta on välja toodud järgmised olulisemad probleemid: tegevuslubasid on väga erinevaid ning riigis pole ühtset lähenemist, mille alusel määratakse riigilõivu suurus; riigilõivu tasumise kontrolli meetmed ei ole piisavad – lubade andjad ei kontrolli sageli lõivude tegelikku laekumist. Segatulud 2.9. Segatulude laekumine moodustas 2001. aastal 592 mln krooni. Riigikontroll ei ole segatulude laekumist kõikehõlmavalt kontrollinud. 2.10. Segatuludest 112 mln krooni moodustasid trahvid. Me ei vaidlusta trahvide laekumise kajastamise õigsust, küll aga oleme auditite tulemusena jõudnud järeldusele, et trahvide sissenõudmisele ei pöörata piisavalt tähelepanu. Trahvide kohta ei edastatud raamatupidamisele tekkepõhist infot, neid ei võetud arvele nõuetena ning raamatupidamises kajastusid trahvid alles laekudes. See teave on aga oluline aruande lugejale hindamaks, kui tõhusalt tegeleb asutus trahvide sissenõudmisega. Alljärgnevalt näiteid trahvide kajastamise ja sissenõudmise kohta: Keskkonnainspektsioon ei kajasta tekkepõhiselt nõudeid ning kohustusi trahvitulude ja keskkonnakasutusest laekuvate tulude osas, sest asutuse raamatupidamisse jõuab info vaid maksete laekudes pangakontole. Laekumise põhjal koostatakse aruanne inspektsiooni osakondadele, kes on trahvikviitungid väljastanud, kuid tagasisidet summade õigsuse ja kõikehõlmavuse kohta ei nõuta. Riigikontroll ei vaidlusta trahvide laekumise kajastamise õigsust, kuid leiab, et trahvide sissenõudmisele ei pöörata piisavalt tähelepanu. Maksuamet ei kajasta tekkepõhiselt enda määratud, kuid maksumaksjatelt seisuga 31.12.2001 laekumata trahvinõudeid. Raamatupidamises polnud infot, kui suur võiks olla kajastamata trahvinõuete summa. Politseiamet kajastab trahvitulusid raamatupidamises nende laekumisel, mitte trahvisummade määramisel. Probleemiga on tegelenud vaid Tartu Politseiprefektuur, kes on 2001. aasta trahvitulud tekkepõhiselt arvele võtnud. 2.11. Segatuludest 158 mln krooni moodustab saastetasu. Võrreldes eelarvega on saastetasu laekunud planeeritust 6,8% vähem. Alalaekumise põhjuseid ei ole aruandes selgitatud. Samas on keskkonnaministril õigus lubada saastetasu asendamist saastajapoolse finantseerimis- tegevusega10, mis sisuliselt tähendab saastetasust loobumist. Oleme arvamusel, et teave saastetasu asendamise kohta peaks sisalduma tulude aruande selgitustes. Tulu varadelt ja laekumine majandustegevusest 2.12. Tulu varadelt moodustas 1087 mln ning laekumised majandustegevusest 473 mln krooni. Riigikontroll ei ole nimetatud tulude laekumist kõikehõlmavalt kontrollinud. Auditite käigus oleme sedastanud järgmisi olulisemaid probleeme: 2.12.1. Laekunud omatulusid ja muid kogutavaid makseid riigieelarvesse kandes ei järgita riigieelarve kassalise teenindamise eeskirjas11 kehtestatud tähtaegu. Seetõttu laekuvad tulud Riigikassale hiljem. Kultuuriministeeriumil oli seisuga 31.12.2001 riigieelarvesse üle kandmata 550 683 krooni, mis koosneb rendituludest ja riigivara müügi eest laekunud summadest. Sisekaitseakadeemia eelarvevälistele pangakontodele on 2001. aastal laekunud eelarvesse kandmisele kuuluvaid majandustegevusest laekunud tulusid summas 499 600 krooni. Keskkonnaministeeriumis esitatakse maksude ülekandmiseks raamatupidamisele õiend vastavalt suulisele kokkuleppele 1 mln krooni kogunedes arveldusarvele. Kaitseministeerium jättis 2001. aastal eelarvevälisele pangakontole ruumide rendist laekunud tulud (2 542 373 krooni) tähtajaks riigieelarvesse üle kandmata. Summa kanti riigieelarvesse alles 11.04.2002. 2.12.2. Riigivaraseaduse § 7 järgi on riigivara valitsejad kohustatud riigi varaga tehtavate tehingute puhul juhinduma põhimõttest vältida kahju ja suurendada tulu. Oma auditite põhjal järeldame, et riigi vara kasutusse andes ei ole selle valitsejad alati mainitud põhimõttest lähtunud: riigi vara on rendile antud põhjendamatult madala hinnaga; rendilepingutes sisalduvad riigile kahjulikud sätted (sanitaarremondi ja sisustuse kompenseerimine rentnikule); Riigi vara kasutusse andes ei ole selle valitsejad alati lähtunud põhimõttest vältida kahju ja suurendada tulu. asutuste valduses on varasid, mis ei ole seotud nende põhitegevusega ning mida ei kasutata ka tulu teenimise eesmärgil; riigiasutused ei tegele piisavalt võlgade sissenõudmisega. Näiteid riigi varalt saamata jäänud tulust: Välisministeerium sõlmis 1995. aastal 4-aastase rendilepingu A-Ettevõtmiste AS-iga, millega anti rendile 1052,8 m2 ruume aadressil Islandi väljak 1 hinnaga 1 kr/m2 kuus. Leping sisaldas küll investeerimiskohustust, kuid samas ka sätet, et ministeerium tasub rendilepingu lõppedes rentnikule tehtud tööde eest, sh jooksev remont, köögimööbel jne. 2001. aastal tagastas firma osa ruume ning ministeerium tasus tehtud tööde eest 2,6 mln krooni. Kuna ministeeriumis polnud tööde kohta arvestust ega algdokumente, leiti tasumisele kuuluv summa eksperthinnangut kasutades. Meil pole infot, kas ekspert oli hinnangut andes teadlik hoone seisukorrast rendile andmise hetkel ning milliseid amortisatsiooninorme on hinnangu andmisel kasutatud. 2001. aastal rentis Riigikantselei välja riigivõimu teostamiseks mittevajalikke hooneid ja ruume hinnaga, mis ei võimaldanud katta neile tehtud jooksvaid kulusid. Hinnanguliselt ületasid väljarenditud pindade majanduskulud sealt laekuvaid tulusid 2,1 mln krooni. Vaatamata Riigikantselei lubadustele Keila-Joa puhkeküla erastada ei ole käesoleva ajani märkimisväärseid edusamme tehtud. Statistikaametis renditi riigi vara välja turuhinnast oluliselt madalamate hindadega: kokku erinevatele rentnikele umbes 1000 m2 pinda hinnaga 0–10 krooni/m2. Riigikantselei müüs 2001. aastal hoone aadressil Kuressaare, Ravila t 2a. Müügihinnaks kujunes avalikul enampakkumisel 1 005 500 krooni, millest tagastati AS-ile Saare Hotell hoonesse tehtud investeeringud summas 700 000 krooni. Sellest 668 836 krooni ulatuses ei esitatud meile investeeringu aluseks olevaid kuludokumente. Riigikantselei oli ruumid 1995. aastal rendile andnud tasuta. Osa Kaitseministeeriumi ametnikke ei tagasta kasutamata lähetuskuluavansse ega esita ka aruandeid faktiliste kulude kohta. Kokku on ministeeriumil sellesisulisi nõudeid oma töötajate vastu seisuga 31.12.2001 summas 93 756 krooni. Võlgnikega on sõlmitud maksegraafikud. 2.13. Riigieelarve tulud dividendide laekumisest moodustasid kokku 590 mln krooni. Auditite käigus tuvastasime dividendide laekumisega seotud probleeme, mille tulemusena on dividende riigieelarvesse kantud vähem: Riigi osalus AS-is Bituumen on 75,46%. Tegemist on investeerimisfirmaga, millel puudub igapäevane majandustegevus. Ainsa investeeringuna on arvel 30% AS-i Nybit aktsiatest. ASi Bituumen juhtkond tegeleb finantsinvesteeringute juhtimise ja dividendide jaotamisega. Halduskulud olid 1998. aastal 0,8 mln, 1999. aastal 1,6 mln, 2000. aastal 1,8 mln ja 2001. aastal 1,5 mln krooni. Oleme arvamusel, et nimetatud investeeringu juhtimiseks aastatel 1998–2001 tehtud halduskulud ei ole põhjendatud. Sellele probleemile oleme Teede ja Sideministeeriumi tähelepanu juhtinud korduvalt. AS-i Saarte Liinid, AS-i Elumaja ja AS-i A.L.A.R.A puhul oli 2000. aasta kasumilt arvestatavate dividendide summa leitud protsendina (70%) puhaskasumist, millest oli juba maha arvatud kohustusliku reservkapitali osa. Vabariigi Valitsuse 06.12.2000. a määrus nr 401 aga sätestab, et dividendimäära arvutamise aluseks on äriühingu 2000. aasta puhaskasum. Riigile arvestati dividende vähem kokku 106 000 krooni. Riigieelarve kulud 2.14. Riigikontroll on auditeerinud 2001. aasta riigieelarve vahendite kasutamist kokku summas 16,3 mld krooni, mis moodustab 2001. riigieelarve kogukuludest 55%. Auditite põhjal järeldame, et eelarvevahendite kasutamine on olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega ja 2001. aasta riigieelarvega. Siiski tahame tähelepanu juhtida asjaolule, et riigieelarvega kehtestatud sihtotstarbest kinnipidamine (nt investeeringud, majanduskulud) on riigieelarve täitmise aruande kontekstis suhteliselt kitsa tähendusega, sest aruanne ei sisalda infot kulutatud vahendite ja täidetud eesmärkide omavaheliste seoste kohta. Samuti tuvastasime mõningatel juhtudel seaduste eiramist või tavapärasest erinevat tõlgendamist. Auditite käigus tuvastatud olulisemad probleemid oleme välja toonud käesolevas aruandes. Riigieelarvega kehtestatud sihtotstarbest kinnipidamine (nt investeeringud, majanduskulud) on riigieelarve täitmise aruande kontekstis kitsa tähendusega, sest aruanne ei sisalda infot kulutatud vahendite ja täidetud eesmärkide omavaheliste seoste kohta. 2.15. Riigieelarve koostamise aluseks on eelarve eelnõu. Riigieelarve seadus ei kehtesta nõuet lähtuda eelarvevahendite kasutamisel eelnõus toodud eesmärkidest. Juhime tähelepanu, et seetõttu ei ole neist alati ka lähtutud. 2.16. Riigieelarve kulud sisaldavad ka Vabariigi Valitsuse reservist tehtud kulutusi ning arvestuslikke ja ülekantavaid kulutusi. Kuna nende kohta on riigieelarve täitmise aruandes eraldi peatükid, siis oleme auditite käigus tehtud tähelepanekud esitanud samuti vastavatele peatükkidele hinnangut andes: arvestuslikke ja ülekantavaid kulusid käsitleb käesoleva aruande I osa 5., Vabariigi Valitsuse reservi kasutamist 6. peatükk. Eelarvevahendite sihtotstarve ja aruandlus 2.17. Mitmes ministeeriumis on muudetud 2001. aasta riigieelarves ette nähtud kulude otstarvet, mis on vastuolus riigieelarve seadusega. Kultuuriministeerium ei ole lähtunud eelarves kehtestatud kulude otstarbest 1 170 766 krooni ulatuses. Sealjuures on kultuurile ja spordile mõeldud toetustest kulutatud 916 150 krooni ministeeriumi tegevuskuludeks ning riikliku programmi «Lõunaeesti keel ja kultuur» rahast makstud oma töötajatele tööettevõtulepingute alusel 66 500 krooni töötasu (koos sotsiaalmaksuga). Riigikantselei ostis Valitsusside Asutuselt 127 400 krooni eest telefonijaama, kuigi Valitsusside Asutus oli kohustatud selle talle tasuta üle andma. Telefonijaama eest maksis Riigikantselei inventari soetamiseks mõeldud rahast, näidates maksekorraldustel tehingu sisuna ebaõigesti teenuste ostmise. Mitmes ministeeriumis on muudetud 2001. aasta riigieelarves ette nähtud kulude otstarvet. 2.18. Jätkuvalt ei kajasta artiklid 10 «Töötasu» ja 21 «Sotsiaalmaks» töötasudena (koos maksudega) tegelikult välja makstud summasid. Nende artiklite alt makstud palga-kulu moodustas olulise osa – 12% (3 598,7 mln krooni) riigieelarve kogukuludest, tegelikult maksti töötasu aga tunduvalt rohkem (riigiasutuste koondaruande lisa 8 põhjal 4357,9 mln krooni). Töötasu maksmiseks kasutatakse teiste eelarveartiklite vahendeid: majanduskulud, programmid, toetused, teenitud omatulud jne. Eelarvevahendite kasutamise kohta eksitavat infot andes luuakse väär ettekujutus riigiasutuste palgakulude tegelikust vajadusest ning aruannet ei saa kasutada järgmiste perioodide eelarvete koostamisel. Aruandlus töötasude kohta on eksitav, sest töötasu maksti välja ka majanduskulude, toetuste, omatulude jm arvelt. 2.19. Riigieelarves ette nähtud töötasuvahendeid tulemusjuhtimise rakendamiseks maksti 2001. aastal kokku 18,5 mln krooni (koos sotsiaalmaksuga). Finantsauditite käigus tuvastasime, et mitmel juhul puudusid tööplaanid; tulemuste hindamine ei olnud dokumentaalselt fikseeritud; ei kasutatud personaalset hindamist. Selle teema kohta on Riigikontroll läbi viinud ka tulemusauditi, mille kokkuvõte on esitatud käesoleva aruande II osa 1. peatükis. 2.20. Me ei saa pidada õigeks eelarveväliste pangakontode kaudu välja makstud kulude taastamist eelarvevahenditest, sest riigieelarve kassalise teenindamise eeskirja kohaselt tehakse riigieelarvest väljamakseid ainult Riigikassa kontsernikontode kaudu. Kultuuriministeerium maksis 2001. aastal eelarveväliste pangakontode kaudu 767 900, Haridusministeerium koguni 14 mln krooni. Ettemaksed eelarvevahendite arvelt 2.21. Auditite põhjal järeldame, et eelarvelised asutused ei ole tarnijatele ettemakseid tehes alati järginud otstarbekuse põhimõtet. Mitmel juhul ei olnud ettemaksete tegemine meie arvates põhjendatud. Näeme põhjendamatute ettemaksete taga võimalikku soovi näidata eelarve maksimaalset täitmist. See on vastuolus riigieelarve seaduse §-ga 33, mille kohaselt kasutamata jäänud assigneeringud, v.a §-s 8 sätestatud ülekantavad kulud, kuuluvad sulgemisele 31. detsembri seisuga. Kaitseministeerium on 2001. aasta lõpus teinud järgmisi ettemakseid: Eelarvelised asutused ei ole tarnijatele ettemakseid tehes alati järginud otstarbekuse põhimõtet. Selle taga näeb Riigikontroll soovi näidata eelarve maksimaalset täitmist. Aasta lõpus on avatud akreditiive (sisuliselt 100%-line ettemaks) summas 13 193 911 krooni, varem samadelt firmadelt kaupu soetades ei ole selliseid tingimusi olnud. Riigile tõusis sellisest tegevusest kahju akreditiivide hoidmise näol. Tallinna Tolliinspektuurile maksti ette 1 274 300 krooni käibemaksu. 2002. aasta kommunaal- ja sidekulude katteks maksti 297 000 krooni. 21.12.2001. a sõlmitud kahe tööettevõtulepingu järgi maksti 2002. aastal ostetavate trükiteenuste eest ette 344 700 krooni. Vaba Maa AS-ile kanti aasta enne tööde lõpetamist ettemaksuna üle 308 216 krooni, mis moodustas 100% lepingu kogumaksumusest. Välisministeerium tasus 2001. aasta detsembris 2002. aasta eest Euroopa Komisjonile 123 100 eurot liikmemaksu, mis tuli tasuda 30.06.2002. Siseministeerium tegi AS-ile MicroLink materiaalse põhivara eest 1,08 mln krooni suuruse ettemakse 2000. aasta detsembris, vara saadi kätte 2002. aasta aprillis. Riigikantselei tegi majandusaasta lõpus Justiitsministeeriumile ettemakse 800 000 krooni. Ettemaks tehti e-õiguse projekti arendustööde teostamise eest, mille planeeritud lõpptähtaeg on 2002. aasta september. Oleme seisukohal, et riigieelarve vahendite selline ümberpaigutamine riigiasutuste vahel ei ole põhjendatud. Ülekantavate sihtotstarbeliste eraldiste kasutamise sihipärasuse kontrollimine 2.22. Toetusena ei käsitle Riigikontroll mitte ainult riigieelarve seaduses toetuse real olevaid summasid, vaid ka muid sihtotstarbelisi eraldisi, mille eest riik ei saa vastu konkreetset kaupa või teenust. 2001. aastal moodustasid toetused (v.a pensionid) riigieelarvest 4,5 mld krooni. Toetuste osa oli suurim Sotsiaalministeeriumi ja Põllumajandusministeeriumi valitsemisala kuludes. Toetuste määramise ja maksmisega seotud probleeme on kirjeldatud käesoleva aruande II osa 5. peatükis. 2.23. Eelarveartikli 59 «Sihtotstarbelised ülekanded vastavalt tegevuskavale» alt kulude tegemiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud määruse, mille kohaselt tuleb eraldise saajaga sõlmida leping, mis sätestab muu hulgas ka aruandluskohustuse. Auditite käigus tuvastasime, et ministeeriumid on mitmel juhul jätnud sellised lepingud sõlmimata või siis ei vasta sõlmitud lepingud Vabariigi Valitsuse määrusele. Samuti ei ole ministeeriumid alati kontrollinud vahendite sihipärast kasutamist. Ehkki valitsuse määrus sätestab sihtotstarbeliste eraldiste puhul lepingu sõlmimise kohustuse, ei ole ministeeriumid seda alati järginud. Kultuuriministeerium ei ole sõlminud lepinguid Eesti Televisiooni, Eesti Raadio ega ka Ringhäälingunõukoguga. Kokku on neile eelarvest eraldatud 176 200 000 krooni. Ministeeriumi selgitusel ei ole seda tehtud, sest toetuse saajad ei esitanud vastavasisulisi taotlusi, viidates, et määrus on vastuolus ringhäälinguseadusega. Sotsiaalministeerium maksis eelarveartikli 59 alt 2001. aastal välja 34 453 003 krooni. Eraldiste saajatega sõlmiti eraldiste kasutamise lepingud, kuid sätestamata neis aruandluse korda. Ministeerium ei ole aruandlust ka nõudnud. Lepingu kohaselt on ministeeriumil õigus kontrollida raha sihipärast kasutamist. Seda 2001. aasta jooksul ei tehtud. Samuti ei ole töötatud välja protseduure, kuidas raha sihipärast kasutamist kontrollida. Riigieelarve seadusega vastuolus olevad rahalised kohustused 2.24. Riigieelarve seaduse § 29 järgi on ministeeriumil ja tema valitsemisala asutusel õigus võtta rahalisi kohustusi ainult siis, kui selleks on riigieelarves assigneeringud ette nähtud. Samuti on ministeeriumil ja tema valitsemisala riigiasutusel keelatud võtta laenu, anda garantiisid ja tagatisi. Põhiseaduse § 65 lg 10 on andnud riigilaenude võtmise Riigikogu pädevusse. Riigikontrolli auditid kinnitavad aga, et riigiasutused on ebaseaduslikult võtnud rahalisi kohustusi, sõlmides ühiste kavatsuste protokolle ja faktooringlepinguid ning andes garantiisid. Põhiseadust ja riigieelarve seadust eirates on riigiasutused võtnud riigile rahalisi kohustusi. Kultuuriministeerium on Eesti Ühispangaga ühiste kavatsuste protokolli sõlmides näinud ette Eesti Kontserdi Pärnu Kontserdimaja ehituseks võetud laenu tasumise tulevaste aastate eelarvevahendite arvel kokku 45 mln krooni ulatuses. Sisuliselt on tegemist garantii andmisega. Samuti on ministeerium garanteerinud Eesti Televisiooni Nordea pangast võetud laenu summas 37 mln krooni. Kaitseministeerium on sõlminud faktooringlepinguid: 2000. aasta lõpul oli neid 8,8 mln, 2001. aasta lõpul aga juba 26 mln krooni ulatuses. Vastavalt Ühispanga ja Eesti Kontserdi vahel sõlmitud arvelduslaenu lepingule on Eesti Kontsert võtnud 898 924 krooni lühiajalist laenu. Samuti võttis Eesti Kontserdi Vanemuise Kontserdimaja 2001. aastal eraisikult 100 000 krooni lühiajalist laenu. Teede- ja sideminister on otsustanud Maanteeameti mitme teeehitusobjekti ehitust finantseerida faktooringuga 80 mln krooni ulatuses. Riigihanked 2.25. Kontrollisime Riigikassa andmete põhjal tarnijatele tehtud väljamakseid riigihangete seaduses toodud piirmäärasid12 ületavas osas. Esines juhtumeid, kus hange oli jäänud läbi viimata; mitmel juhul anti hanke tegemata jätmise kohta niisuguseid selgitusi, mida me ei saanud aktsepteerida. Järgnevalt on toodud olulisemad summad, mille osas oleme riigihanke teostamata jätmise põhjuse kahtluse alla seadnud. Asutused on riigihanget teostamata ostnud kaupu ja teenuseid. Summa kokku Kaitseministeerium 5 953 723 Keskkonnainspektsioon 2 466 319 Politseiamet 9 254 202 Maksuamet 1 087 181 Majandusministeerium 2 045 319 Maanteeamet 5 082 914 Tolliamet 9 303 135 Teede- ja Sideministeerium 479 670 Välisministeerium 3 935 624 Kaitseministeerium soetas riigisaladuse seadusele viidates riigihankemenetlust läbi viimata laudu, toole, riiuleid, diivaneid jm kontori- ning puhkemööblit kokku summas 4,98 mln krooni ning 0,97 mln krooni eest laskis renoveerida garaaži. Oleme seisukohal, et need andmed ei sisalda riigisaladust, sest ei vasta ühelegi riigisaladuse seaduse §§-s 5–7 märgitud kriteeriumile. Keskkonnainspektsioon ostis riigihanget korraldamata kütust Alexela Oil AS-ilt summas 492 054 krooni, Lukoil AS-ilt summas 196 696 krooni, Eesti Statoil AS-ilt summas 1 373 409 krooni ja Shell Eesti AS-ilt summas 271 540 krooni ning autorehve Alpriis AS-ilt summas 132 620 krooni. Maksuamet ostis riigihanget korraldamata trükiteenust Folger Art AS-ilt summas 819 708 krooni põhjendusega, et kuni 01.04.2001 kehtinud riigihangete seadus ei nõudnud trükiste tellimisel riigihanget. Riigihangete seaduse muutumisel 2001. aasta keskel ei peetud tarnija vahetust otstarbekaks – blankettide näidised olid Rahandusministeeriumi poolt kinnitatud, uue tarnijaga võinuks tekkida muudatused, mis põhjustanuks segadust deklaratsioonide sisestamisel nii maksumaksjatele kui ka Maksuametile. Arvame, et Maksuamet oleks pidanud korraldama riigihanke ühelt pakkujalt. Samuti osteti halduskorralduse teenust FIE Vello Teppanilt summas 267 473 krooni. Tolliamet ostis riigihanget korraldamata mitmesuguseid kaupu ja teenuseid kokku 9 mln krooni eest (sh õigusabiteenust A. Pilve Advokaadibüroolt 354 000 krooni eest, valveteenust ESS AS-ilt 426 834 krooni eest, hooldusteenust ESS Kinnisvarahoolduse AS-ilt 735 336 krooni eest, ASilt P&M 2 693 620 krooni eest ja Pesumati OÜ-lt 3 106 448 krooni eest, maksumärke Vaba Maa AS-ilt 6 583 187 krooni eest ning inkassatsiooniteenust AS-ilt Securitas Eesti 413 605 ja AS-ilt Sularahakeskus 410 106 krooni eest. Välisministeerium ostis riigihanget korraldamata arvutitehnikat ja tarkvara IT Süsteemid OÜ-lt 1 303 603 krooni eest, diplomaatilise posti saatmise teenust DHL International Eesti AS-ilt 1 433 423 krooni eest ning tuletõrje veevõtusüsteemide renoveerimistöid Vest Ehitus OÜ-lt 946 598 krooni eest. 2.26. Leidsime vigu ka riigihangete teostamisel, mistõttu alati ei olnud tagatud eelarvevahendite kõige ratsionaalsem ja säästlikum kasutamine. Nii oli mitmel juhul eiratud riigihanke seaduse sätet, mille kohaselt deklaratsioonis kajastatud riigihanke maksumus sisaldab käibemaksu, samuti ei peetud lepingu sõlmimisel alati kinni edukaks tunnistatud pakkumise tingimustest. Välisministeerium korraldas arhiivi projekteerimistööde tegemiseks riigihanke, mille võitis AS Tari. Riigihange korraldati käibemaksuta summale 379 800 krooni. Teenuse eest tasuti koos käibemaksuga kokku 448 164 krooni. Keskkonnainspektsioon ostis OÜ-lt Remeser ehitustöid väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlusega, kus hankesummaks oli 1 940 033 krooni, kuid peale selle sõlmiti lepingu lisa täiendavate tööde osas ning lõplikuks lepingusummaks jäi 2 161 084 krooni. Sama tarnijaga on sama objektiga seotud lepinguid sõlmitud veel summas 435 649 krooni. Vastavalt riigihangete seaduse §-le 57 tuleb esialgselt pakkujalt täiendavaid ehitustöid ostes läbi viia väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlus. Politseiamet viis läbi riigihanke võrguserverite ostmiseks. Edukaks tunnistati Net Group OÜ väiksema maksumusega pakkumine (142 072 krooni), aga hankelepingu sõlmimisel võeti aluseks sama ettevõtte teine, kallim pakkumine (168 268 krooni). Muud tähelepanekud riigieelarve vahendite ebasihipärase kasutamise kohta 2.27. Oleme tuvastanud juhtumeid, kus riigieelarve vahenditest on soetatud kaupu, mis ei ole otseselt seotud asutuse põhitegevusega; raha on kasutatud laenude andmiseks või ei ole eelarvevahendite kasutamist piisavalt kontrollitud. Keskkonnainspektsiooni bilansis kajastus seisuga 31.12.2001 nõue kahe endise töötaja vastu summas 62 000 krooni. Sellega on rikutud riigieelarve seaduse § 29 lõiget 3, mille kohaselt on ministeeriumidel ja nende valitsemisala riigiasutustel keelatud kasutada riigieelarvest saadavaid summasid laenude andmiseks. Lisaks on mõlema laenunõude puhul tegemist intressita laenuga. Tulumaksuseaduse § 48 lg 4 p 6 järgi loetakse laenu andmine rahandusministri kehtestatud alammäärast (8%) madalama intressiga erisoodustuseks. Vastavaid erisoodustusmakse inspektsioon ei arvestanud. 28.11.1994 avati Kaitseministeeriumi arve Washingtonis, kuhu kanti 227 887 USA dollarit transpordikulude eest tasumiseks USA-st Eesti Kaitseministeeriumisse saadetava abi korral. Seisuga 01.01.2001 on pangaarve jääk 101 810 dollarit, mis kajastub ministeeriumi bilansis, kuid ministeeriumi raamatupidamises puuduvad andmed sel ajavahemikul pangaarvel toimunud tehingute kohta. Kaitseministeeriumi ja ESS Puhastustööde AS-i vahelise koristuslepingu järgi maksis ministeerium iga kuu 54 535,67 krooni. 01.01.2001 sõlmitud lepingu lisa kohaselt tõusis aga Kaitseministeeriumi kuumakse 85 280,96 kroonini. Põhjenduseks toodi töömahu suurenemine. Lepingu lisa allkirjastas 1. jaanuaril ministeeriumi kantsler, kelle töösuhe ministeeriumiga lõppes järgmisel päeval, s.o 02.01.2001. Auditi käigus tuvastasime töömahu tegeliku suurenemise alles 2001. aasta sügisel, kui valmis maja 5. korrus. 3. RIIGIKASSA HALDUSES OLEVATE VAHENDITE OLEMI JA PAIGUTUSE ARUANNE Oleme arvamusel, et välja arvatud käesolevas aruandes esitatud märkuste mõju, on Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse 2001. aasta aruandes (edaspidi Riigikassa bilanss) esitatud varad, kohustused ja kapital seisuga 31.12.2001 kajastatud olulises osas õigesti ja usaldusväärselt. Samas juhime tähelepanu järgmistele asjaoludele: • Riigieelarve seadus sätestab riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande esitamise kohustuse, seletamata lahti aruande sisu, koostamise põhimõtteid ja eesmärki. Neid ei ole defineeritud ka muudes õigusaktides. • Riigikassa bilansiga koos ei ole esitatud tulemiaruannet. Seega ei ole arusaadavalt selgitatud Riigikassa halduses olevate vahenditega toimunud muudatuste ulatust ja iseloomu. • Aruanne ei ole kooskõlas riigieelarve seadusega, kuna sisaldab ka eelarveväliseid vahendeid (stabiliseerimis- reserv, omandireformi reservfond). • Aruande nimetus «Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruanne» ei vasta riigieelarve seaduses nõutud nimetusele «riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruanne», kuid on kooskõlas aruande sisuga. Kuna Rahandusministeeriumi osakond, mis korraldab Riigikassa tööd, ei ole iseseisev aruandekohustuslane, siis ei kajastu Riigikassa halduses olevad vahendid ühegi aruandekohustuslase aruandes. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond ei ole iseseisev aruandekohustuslane, kuid Riigikassa halduses olevad vahendid ei kajastu ühegi aruandekohustuslase aruandes. Rahandusministeeriumil puudub õiguslik alus jagada tehingud ministeeriumi ja Riigikassa tehinguteks, eraldiseisvate raamatupidamisaruannete esitamine ei ole põhjendatud. Võrreldes 2000. aasta aruandega on 2001. aasta Riigikassa bilansi informatiivsus oluliselt suurenenud. Auditi ulatus Et anda arvamus Riigikassa bilansi kohta, viisime läbi auditi Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas kui riigieelarve vahendite arvestusega tegelevas üksuses eesmärgiga hinnata aruande vastavust riigieelarve seadusele, raamatupidamise seadusele ja rahandusministri määrustele. Tähelepanekud Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruande kohta 3.1. Riigieelarve seadus sätestab riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruande esitamise kohustuse13, kuid ei seleta lahti aruande sisu, koostamise põhimõtteid ja eesmärki. Aruande sisu ei ole defineeritud ka muudes õigusaktides. Riigieelarve vahendite olemi ja paigutuse aruandena on Rahandusministeerium esitanud Riigikassa bilansi, mis sisaldab ka eelarveväliseid vahendeid: omandireformi reservfondi, välislaenude edasilaenamisi, Riigieelarve seadus ei seleta lahti aruande sisu, koostamise põhimõtteid ja eesmärki. erastamislepingutega seotud nõudeid ja kohustusi ning Rahvusliku Fondi kohustusi. Kuna riigieelarve vahendite definitsioon on riigieelarve seaduses ebatäpne, siis on Rahandusministeerium tõlgendanud seda eri aruannete koostamisel erinevalt: omandireformi reservfondi ning stabiliseerimisreservi vahendid ei kajastu riigieelarve tulude ja kulude aruandes, kuid kajastuvad Riigikassa halduses olevate vahendite olemi ja paigutuse aruandes. 3.2. Riigikassa osakonna puhul on tegemist Rahandusministeeriumi struktuuriüksusega, mis ei ole iseseisev aruandekohustuslane. Samas ei kajastu tema halduses olevad vahendid ühegi aruandekohustuslase aruandes. Rahandusministeeriumil pole õiguslikku alust jagada tehingud ministeeriumi ja Riigikassa tehinguteks ning eraldi raamatupidamisaruannete esitamine ei ole põhjendatud. See ei tähenda, et Riigikassa halduses olevate vahendite kohta ei võiks esitada täiendavat aruannet, mis oleks käsitletav ministeeriumi aruande lisana. Oleme arvamusel, et Riigikassa aruandes sisalduvad andmed peaksid kajastuma mõne aruandekohustuslase aruannetes, kui ei peeta vajalikuks iseseisvat asutust moodustada. Riigikontroll on sellele tähelepanu juhtinud ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»14. 3.3. Riigikassa bilansiga koos ei ole esitatud tulemiaruannet, rahavoogude aruannet ega ka kapitali liikumise aruannet. Kuigi bilanss annab ülevaate Riigikassa hallata olevate vahendite ja nende allikate seisundist perioodi alguse ja lõpu seisuga, ei peegelda see perioodi tulusid ja kulusid, mida näitaks tulemiaruanne. Oleme seisukohal, et Riigikassa halduses olevate vahendite tulemiaruande esitamise kohustus tuleks kehtestada riigieelarve seaduses riigieelarve täitmise aruande osana. Riigikontroll on sellele tähelepanu juhtinud ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»15. Riigikassa bilansiga koos ei ole esitatud tulemiaruannet, rahavoogude aruannet ega ka kapitali liikumise aruannet. 3.4. Tehingute jagamine kahe bilansi (Rahandusministeeriumi ja Riigikassa bilansi) vahel on ministeeriumi poolt puudulikult reguleeritud ning põhjustab vigade tekkimist. Järgnevalt toome näiteid vigade ja ebaselguse kohta: 3.4.1. Üks Nordea Pangas olev pangakonto summas 6 275 USA dollarit (111 016 krooni) ning Hansapangas olev pangakonto summas 31 182 USA dollarit (551 666 krooni) on kajastatud nii Rahandusministeeriumi kui ka Riigikassa bilansis. Oleme seisukohal, et nimetatud saldod on kajastatud riigi koondbilansis topelt. 3.4.2. Rahandusministeeriumi eelarves on planeeritud vahendid õppelaenude intresside ja muude õppelaenudega seotud kohustuste tasumiseks, kuid ministeerium ei ole kajastamises järjepidev, st osa vahendeid kajastub Rahandusministeeriumi, osa aga Riigikassa bilansis. Õppelaenu riigiressursi jääk Hansapangas (94 mln krooni) on kajastatud Riigikassa bilansis. Õppelaenudega seotud riigi intressikohustus panga ees, mis 31.12.2001. a seisuga on 27 204 722 krooni, on kajastatud Rahandusministeeriumi bilansis. Aruannetes on täiesti kajastamata riigi nõuded õppelaenu võlglaste vastu ligikaudu 27 mln krooni. Sealjuures on Haridusministeeriumi aruandes kajastatud nõuded võlgnike vastu kohtukulude osas summas 493 000 krooni. Rahalised vahendid 3.5. Pangapoolsete saldokinnitustega on seisuga 31.12.2001 kinnitamata järgmised välislaenude eriarved: Eesti Pank summas 13 943 SDR16 (308 003 krooni) ja summas 19 850 eurot (310 255 krooni) ning Ühispank summas 15 893 193 krooni. Saldokinnituste puudumise tõttu ei saa nimetatud saldosid lugeda inventeerituks. 3.6. Riigikassa käsutuses on mitmesuguste fondide ja reservide raha, mida investeeritakse väärtpaberitesse ja paigutatakse deposiitidesse ühiselt. 2001. aasta jaanuarist kuni septembrini puudusid investeeringute algdokumentidel (tehingukinnitustel) viited, millise fondi/reservi raha investeeriti. Fondide ja reservide kasutamise kohta peetakse arvestust Exceli tabelis, kuhu raha- ja kapitaliturgude spetsialist märgib, millise fondi või reservi vahendeid on investeeringuteks kasutatud. Samas pole neid tabeleid võimalik võrrelda panga esitatud konkreetse tehingukinnitusega. Seetõttu ei saa me olla kindlad, et investeeringud ning nende pealt teenitud finantstulu on aruandes kajastatud tulenevalt nende soetamise allikast. 3.7. Riigikassa bilansis on kajastatud väärtpaberid summas 3,2 mld krooni nende liikide kaupa: välismaised riiklikud väärtpaberid, kodumaised kommertspandid ja välismaised kommertspaberid. Eraldamata on lühi- ja pikaajalised väärtpaberid. Tulenevalt heast raamatupidamistavast17 on lühiajalised väärtpaberid sellised finantsinvesteeringud, mille maksetähtaeg on üks aasta või lühem. Auditi käigus tuvastasime, et aruandes kajastatud väärtpaberitest on ca 50% pikaajalised. Oleme arvamusel, et lisaks väärtpaberite kajastamisele liikide kaupa peab aruanne sisaldama infot ka väärtpaberite tähtaegade kohta, jagades need lühi- ja pikaajaliseks investeeringuks. Lisaks väärtpaberite kajastamisele liigiti peaks aruanne sisaldama infot ka väärtpaberite tähtaegade kohta, jagades need lühi- ja pikaajaliseks investeeringuks. Nõuded 3.8. Riigikassa bilansis on kajastamata intressinõuded nende omandireformi reservfondist välja antud laenudelt, mis kuuluvad vastavalt Vabariigi Valitsuse korraldusele edasilaenamisele. Nii näiteks ei ole kajastatud intressinõudeid järgmiselt laenult: Vabariigi Valitsuse 22.12.1998. a korraldusega nr 1273-k Keskkonnaministeeriumile eraldatud 2,9 mln krooni edasilaenamiseks AS-ile Biopuhastus intressiga 8% aastas. Ministeeriumid ei kajasta oma aruannetes omandireformi reservfondi vahenditest välja antud laene. 3.9. Omandireformi reservfondi vahenditest välja antud laenude jäägid on seisuga 31.12.2001 inventeerimata. Riigikontrolli auditite käigus on selgunud, et ministeeriumid ei kajasta nimetatud laene oma aruannetes. Näiteks ei kajastu bilansis kohustus omandireformi reservfondi ees järgmistel ministeeriumidel: Kultuuriministeeriumil summas 22,5 mln krooni; Haridusministeeriumil summas 3 mln krooni; Rahandusministeeriumil summas 2,5 mln krooni; Põllumajandusministeeriumil summas 1,3 mln krooni. 3.10. Välislaenude edasilaenamise osas on nõuded inventeeritud (tagasi laekunud saldokinnituste põhjal) 619,6 mln krooni ulatuses, mis moodustab kogu nõuetest 67,6%. Inventeerimata on nõuded (puuduvad saldokinnitused) kokku summas 278,5 mln krooni, sellest nõuded Tallinna Linnavalitsuse vastu summas 74,5 mln ja Tartu Linnavalitsuse vastu summas 51,3 mln krooni. 3.11. Erastamislepingutega seotud nõuded ja kohustused anti Rahandusministeeriumile üle Erastamisagentuuri likvideerimisel vastavalt Vabariigi Valitsuse määrusele18. Erastamisagentuuri lõppbilanssi on auditeerinud PricewaterhouseCoopers, kes teostas kõigi nimetatud nõuete ja kohustuste inventuuri. Need nõuded ja kohustused kajastuvad Riigikassa bilansis. Riigikassa võttis nõuded ja kohustused raamatupidamises arvele vastavalt saadud auditeeritud aruandele. Kuna Erastamisagentuuri lõppbilanss koostati seisuga 31.10.2001, siis Riigikassa aasta lõpul täiendavalt saldosid ei inventeerinud. 3.12. Erastamislepingutega seotud nõuete hulgas on kajastatud nõue AS-i ESCO Holdings vastu summas 137,1 mln krooni, sh järelmaksu põhivõla osas 126,9 mln ja intressi osas 10,2 mln krooni. Nimetatud võlg moodustab ca 37% kõigist erastamislepingutega seotud nõuetest. Järelmaksu maksetähtaeg saabus 08.03.2001, kuid auditi läbiviimise ajaks ei olnud aktsiaselts veel nõuet rahuldanud. Oleme arvamusel, et tegemist on ebatõenäoliselt laekuva nõudega, mis vastavalt rahandusministri määrusele kuulub kajastamisele ebatõenäoliselt laekuvate nõuete real19. 3.13. Riigikassa bilansis on kajastatud intressinõudeid ühe reana summas 67,6 mln krooni. Summa kajastab ka kupongivõlakirjade alusel ette makstud intresse summas 36,5 mln krooni. Tegemist on võlakirjadega, mille soetamisel vahendajalt tasutakse lisaks võlakirja ostuhinnale ka tolleks hetkeks kogunenud arvestuslik intress, mille võlakirja omanik saab tagasi emiteerijalt intresside väljamaksmisel. Meie hinnangul, tuginedes heale raamatupidamistavale, peaks see summa olema kajastatud vara (st väärtpaberi) soetusmaksumuse koosseisus. Rahandusministeerium on seisukohal, et selline kajastusviis, mille puhul lisaks põhisummale on nõudena kajastatud ka ettemakstud intress, peegeldab selgemalt intressitulu kujunemise loogikat. Nõustume Rahandusministeeriumi arvamusega, et kõnealune arvestusvaldkond ei ole piisavalt reguleeritud. Kohustused Riigi välisvõlgnevuse kohta, mis kajastub Riigikassa bilansis, on esitatud vastavalt riigieelarve seadusele üksikasjalik aruanne «Riigi varalised kohustused». Oma tähele- panekud selle aruande kohta oleme esitanud käesoleva ülevaate I osa 7. peatükis. 3.14. Riigikassa bilansis on kohustustena kajastatud välislaenude võlgnevus kogusummas 2,4 mld krooni. 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud aruandes «Riigi varalised kohustused» on esitatud kõikide välislaenude võlgnevused laenude kaupa. Välja on toodud laenujääk eurodes ja kroonides, eraldi on näidatud võlgnevuste lühi- ja pikaajaline osa. Riigikassa on saanud saldokinnitused kõikide välislaenude võlgnevuste kohta. Saldokinnitustega võrreldes on laenujäägid aruandes kajastatud suuremana summas 2 mln krooni. Meile antud selgituste kohaselt on vahe põhjuseks Maailmapanga laenud, mille puhul laenujääk kõigub ning seetõttu erineb seisuga 01.01.2002 saldokinnitusel kajastatust. Oleme arvamusel, et seisuga 31.12.2001 peavad riigikassa osakonna koostatavas aruandes kajastuma laenujäägid, mida laenuandja on näidanud oma saldokinnitusel. Laenuandjate arvestuse erisused, mis mõjutavad aruannet, tuleks märkida aruandele lisatud selgitustes. 3.15. Tekkepõhist intressikohustust arvestab riigikassa osakond ise tulenevalt laenulepingutest. Aruandes kajastatud intressivõlgnevused ei vasta laenuandja poolt saadetud saldokinnitustele ning raamatupidamises on saldod korrigeerimata. Selgituste järgi on tegemist kõikuvate intressidega. Vea suurust on raske hinnata, sest kõik laenuandjad ei saada saldokinnitust tekkepõhiste intresside kohta. Oleme arvamusel, et seisuga 31.12.2001 peab intressikohustus vastama laenuandjate poolt saadetud saldokinnitustele. Intresside arvestusest tingitud mõjusid aruandele peaks kajastama aruande selgitustes. 3.16. Riigikassa bilansi algsaldos ehk seisuga 31.12.2000 oli arvele võtmata tähtajaliste võlakirjade tasumata intresside tekkepõhine kohustus summas 21 mln krooni. Korrigeerimiskanne on tehtud 2001. aastal. 3.17. Omandireformi reservfondist tehakse väljamaksed Vabariigi Valitsuse korralduse alusel. Tulenevalt erastamisest laekuva raha kasutamise seadusest võib fondi vahendeid kasutada tööhõivega seotud probleemide ennetamise ja lahendamisega seotud kulude katteks, tööhõive riiklike programmide rahastamiseks, pensionireformi läbiviimiseks jne20. Raha eraldamisel kulude katteks võetakse aluseks eelarve, mis sageli on tegelikest kuludest suurem. Vabariigi Valitsus pole reguleerinud kasutamata jääkide tagasikandmist reservfondi. Vabariigi Valitsus peaks reguleerima omandireformi reservfondist määratud eraldiste kasutamata jääkide tagasikandmise reservfondi. Seetõttu kajastuvad Riigikassa bilansis omandireformi reservfondi kohustustes sellised kohustused, mis suure tõenäosusega ei kuulu väljamaksmisele, sest vastavate sihtotstarbeliste eraldiste alt enam kulusid ei tehta. Omandireformi reservfondi kohustustes on selliseid jääke meie hinnangul vähemalt 3,3 mln krooni. Oleme arvamusel, et Vabariigi Valitsus peaks reguleerima omandireformi reservfondist määratud eraldiste kasutamata jääkide tagasikandmise reservfondi. 3.18. Vabariigi Valitsuse korralduste kohaselt on aastatel 1998–2000 eraldatud Maa-ametile omandireformi reservfondist kokku 153,8 mln krooni, mis on ette nähtud maade tagastamisega seotud maakorraldustöödeks, Maa-ameti ülalpidamiskuludeks, kohalike omavalitsustöötajate koolituseks, maakatastri ja maa hindamise, topograafiliste ja kartograafiliste tööde ning infotehnoloogia kuludeks. Seisuga 31.12.2001 on Riigikassa bilansis kohustustena kajastatud võlgnevus Maa-ametile järgmiste korralduste eest: Vabariigi Valitsuse 29.04.1998. a korraldus nr 370-k – eraldatud 31 734 000, välja maksmata 971 737 krooni; Vabariigi Valitsuse 23.03.1999. a korraldus nr 388-k – eraldatud 17 208 000, välja maksmata 232 477 krooni; Vabariigi Valitsuse 18.08.1999. a korraldus nr 902-k – eraldatud 24 000 000, välja maksmata 180 109 krooni; Vabariigi Valitsuse 07.11.2000. a korraldus nr 886-k – eraldatud 80 900 000, välja maksmata 39 891 394 krooni. Puudulikust regulatsioonist tingituna kajastuvad toodud summad nii Riigikassa kui ka Maa-ameti pangakontodel. Riigi koondbilansis kajastuvad nad seetõttu topelt. 3.19. Riigikassa bilansis on kohustusena kajastatud võlgnevus kohalikele omavalitsustele üle kandmata tulumaksu eest summas 35 mln krooni. Kohustus on tekkinud aastal 1997, kui tulumaksu kandis omavalitsustele Riigikassa. Kohustust korrigeeritakse iga kuu Maksuameti esitatava aruande põhjal tulenevalt sellest, kas Maksuameti aruandes kajastuv tulumaksu laekumine on suurem või väiksem reaalselt Riigikassa kontole laekunud tulumaksust. Riigikassa selgituste kohaselt Maksuamet oma aruandes nimetatud kohustust ei kajasta, kuna vahendid kohustuse maksmiseks on Riigikassas. Maksuameti auditi käigus tuvastasime, et sisemiseks kasutamiseks koostatud aruanne näitab kohustusena kohalike omavalitsuste ees 67,1 mln krooni. Meile antud selgituste järgi arvestab Maksuamet seda kohustust kasvavalt aasta algusest ning Riigikassa bilansis on kajastatud lisaks ka eelmiste aastate üle kandmata summad. Samas näitas Maksuamet oma sisemises aruandluses kohalikele omavalitsustele üle kandmata tulumaksu perioodi alguseks, mis samuti erines Riigikassa kajastatud saldost. Auditi käigus ei saanud me vastust, mis põhjusel ei vasta Riigikassa bilansi summa Maksuameti aruandes kajastatud summale. 3.20. Erastamislepingutega seotud kohustuste hulgas on kajastatud riiklike maksude võlgnevused kokku summas 18,8 mln krooni, sh sotsiaalmaksu põhivõlg summas 5,1 mln, üksikisiku tulumaksu põhivõlg summas 0,6 mln ja intressi võlgnevused maksudelt 13,1 mln krooni. Võlgnevused on tekkinud aastatel 1995–1997. Auditi läbiviimise ajaks ei olnud täpselt selgunud, millest need on tekkinud. Kapital Stabiliseerimisreservi kohta, mis bilansikirjena kajastub ka Riigikassa bilansis, oleme teinud stabiliseerimisreservi haldamise aruande auditi ning tähelepanekud on esitatud käesoleva aruande I osa 10. peatükis. 3.21. Et Riigikassa halduses olevate vahendite kohta ei koostata tulemiaruannet, ei ole arusaadavalt selgitatud nende vahenditega toimunud muudatuste ulatust ja iseloomu. Bilansikirje «Kapital» on jagatud seetõttu järgnevalt: riigieelarve täitmise tulem; riigieelarve kassatagavara; stabiliseerimisreserv; eelarveväliste tehingute tulem. 3.22. Bilansis kajastatud kassatagavara puhul on tegemist riigieelarve vahenditest moodustatava reserviga, mida kasutatakse eelarve tulusid ületavate kulude finantseerimiseks21. Reservi suuruse määrab Riigikogu. 2001. aastal oli kassatagavara suuruseks 1 mld krooni22. Et Riigikassa halduses olevate vahendite kohta ei koostata tulemiaruannet, ei ole arusaadavalt selgitatud nende vahenditega toimunud muudatuste ulatust ja iseloomu. Riigikassa bilansis on see summa kajastatud arvestuslikuna. Meile antud selgituste kohaselt on Riigikassa kassatagavara hoides lähtunud valitsuse määrusest23, mis sätestab riigi raha haldamise põhimõtted ja korra. Ent määrus reguleerib Riigikassa halduses oleva riigieelarve raha kasutamist, toomata välja kassatagavara haldamist. Õiguslikult on reguleerimata, milliste vahenditena tuleb kassatagavara hoida, st kas see peab olema pangakontol või tohib koosneda ka muudest likviidsetest vahenditest. Oleme seisukohal, et kassatagavara ei tohiks olla arvestuslik. Bilansivälised kohustused 3.23. Riigikassa bilansis on bilansivälise kohustusena kajastatud Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) poolt Eesti Vabariigi nimel emiteeritud tähtajatud intressita võlakirjad summas 2,1 mld krooni. Aruande selgitused ei sisalda järgnevat olulist teavet: 3.23.1. Võlakirjad on emiteeritud Eesti Vabariigi osaluse (kvoodi) katteks IMF-is, laenu tagatiseks ning Eesti krooni ja IMF-i arveldusühiku (SDR) vahelise valuutakursi vahe katteks. Viimane on tingitud asjaolust, et võlakirjade kogusumma on fikseeritud SDR-ides, kuid välja on need antud Eesti kroonides (vastavalt IMF-i arvestuspoliitikale). 3.23.2. 2002. aastal maksti tagasi IMF-ilt võetud laen ning selles osas on emiteeritud võlakirjad kehtetud. Riigikassa on neid võlakirju kajastanud bilansiväliselt (potentsiaalse kohustusena), olles arvamusel, et tõenäosus, et IMF vastava nõudmise esitab, on suhteliselt väike. 4. EELARVEAASTA LÕPUKS TÄITMATA RAHALISED KOHUSTUSED Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne on käsitletav riigi koondbilansi lisana. Aruanne ei kajasta riigi rahalisi kohustusi õigesti, kuna ei sisalda kõiki kohustusi, kohustuste kajastamisel esineb vigu ning elimineerimata on eri valitsemisalade riigiasutuste omavahelised tehingud. Auditi ulatus Lisaks läbiviidud audititele kontrollisime riigieelarve täitmise aruandes esitatud eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruande vastavust ministeeriumide valitsemisalade koondaruannetes ja valitsemisalade asutuste aastaaruannetes kajastatud summadele. Samuti võrdlesime kohustuste aruande koondsummasid riigiasutuste koondbilansi vastavate ridadega. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste loetelu informatiivsus 4.1. Eelarveaasta lõpuks täitmata kohustuste aruandes,aga ka riigiasutuste koondbilansis ei ole elimineeritud eri valitsemisalade riigiasutuste omavahelisi kohustusi, kuigi enamasti on elimineeritud valitsemisala sisesed kohustused. Seetõttu ei anna aruanne täpset ülevaadet riigiasutuste eelarveaasta lõpuks täitmata rahalistest kohustustest. 4.2. Riigieelarve täitmise aruande selgituste järgi on eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste aruanne esitatud väljavõttena riigiasutuse koondbilansist. Eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste loetelu ei sisalda aga Riigikassa bilansis olevaid kohustusi summas 3,2 mld krooni. Seetõttu ei ole aruanne võrreldav riigi koondbilansiga. Auditite käigus tehtud tähelepanekud Auditite käigus leidsime vigu eelarveaasta lõpuks täitmata rahaliste kohustuste arvestamisel, mistõttu rahaliste kohustuste aruanne ei anna õiget ja usaldusväärset ülevaadet kohustuste tegelikust seisust. Järgnevalt toome välja olulisemad leitud vigadest. Kuna riigiasutuste omavahelisi kohustusi ei ole elimineeritud, siis ei anna aruanne täpset ülevaadet eelarveaasta lõpuks täitmata rahalistest kohustustest. 4.3. Tolliamet ja Maksuamet on bilansis arvele võtnud kohustuse riigieelarve ees summas 5,3 mld krooni, mis koosneb tekkepõhiselt arvestatud, kuid 2001. aastal laekumata maksunõuetest. Kuna maksunõuded sisaldavad ka ebatõenäoliselt laekuvaid summasid (meie hinnangul 3,5 mld krooni), on rahaliste kohustuste tegelik summa aruandes kajastatust väiksem. See teave tulnuks avada rahaliste kohustuste aruande selgitustes. 4.4. Tulenevalt rahandusministri määrusest24 tuleb rahalisi kohustusi inventeerida bilansipäeva seisuga. Mitmes kontrollitud asutuses ei olnud seisuga 31.12.2001 seda tehtud. Seetõttu ei saa me kindlad olla esitatud summade õigsuses. Kaitseministeeriumil on bilansireal «Muud lühiajalised kohustused» selgitamata summasid 1,12 mln krooni. Nimetatud summa oli selgitamata ja kajastus bilansis juba seisuga 31.12.2000. Statistikaameti kohustused on aasta lõpu seisuga olulises osas inventeerimata. 4.5. Tekkepõhiselt oli arvestamata ja kohustusena arvele võtmata osa 2001. aasta kulusid. Haridusministeerium ei ole kohustusena kajastanud eelarvevälisele pangakontole laekunud vahendeid summas 937 715 krooni, millest 639 320 krooni on näidatud fondide ja reservidena. Kultuuriministeeriumile on Vabariigi Valitsuse 30.05.2000. a korraldusega nr 457-k eraldatud eelarvevälisest omandireformi reservfondist tagastatava eraldisena 5 mln krooni Viljandi linnale kuuluva spordihoone ehituse kaasfinantseerimiseks. Majandusaasta aruanne sellega seotud nõudeid ja kohustusi ei kajasta. Eesti riigil on tasumata UNESCO liikmemaks seisuga 31.12.2001 summas 3 989 443 krooni. See ei ole Kultuuriministeeriumi bilansis kohustusena kajastatud. Maanteeameti aastaaruande lõppauditi käigus leidsime tee-ehitusobjekte, mis olid valminud 2001. aastal, kuid arvele võetud 2002. aastal, summas 1,9 mln krooni. Need olid põhivara ja kohustusena 31.12.2001. a seisuga bilansis kajastamata. 4.6. Rendilepingutest tulenevad kohustused (tasuda rentnikule parenduste eest rendiperioodi lõppedes, tasaarveldada tulevaste perioodide rendisummad rentniku poolt tehtud investeeringutest) ei kajastu bilanssides kohustusena. Kultuuriministeerium on AS-ile Printall andnud rendile Tallinna Ajakirjandustrükikoja tervikvarad. Rendilepinguga on ministeerium võtnud endale kohustuse tagastada rentnikule lepingu lõppedes rentniku poolt tehtud investeeringute jääkmaksumus. Sellest tulenevalt on ministeeriumi potentsiaalne kohustus rentniku ees 31.12.2001. a seisuga 7 029 924 krooni. Kohustust bilansis kajastatud ei ole. Sotsiaalministeeriumis on bilansivälisena kajastatud investeeringuga seotud kohustus Saksamaa Liitvabariigi ees summas 18 139 587 krooni, mis on rendiga tasaarveldamata. Riigikantselei poolt välja renditud pindadesse rentnike poolt enne 2001. aastat tehtud investeeringud, mis makstakse rentnikule välja rendilepingu lõppedes, ei kajastu bilansis põhivara parenduse ega kohustusena: Keila-Joa suvila nr 26 765 852 krooni; Keila-Joa suvila nr 46 457 699 krooni. 4.7. Auditite käigus leidsime puudujääke maksuarvestuses. Samuti ei võrdunud asutuste aruannete maksusaldod alati Maksuameti väljavõtetel kajastatuga. Ida-Viru Politseiprefektuuri bilansis on muude maksukohustustena näidatud võlgnevus Maksuametile summas 1 601 925 kr. Dokumente, mis tõendaks võlgnevuse olemasolu, meile ei esitatud. Samuti ei kajastu võlgnevus Maksuameti väljavõtetes. Ka prefektuuri sotsiaalmaksu, üksikisiku tulumaksu ja töötuskindlustusmaksu saldod ei olnud vastavuses Maksuameti andmetega. Kokku on erinevus ligi 700 000 krooni. Keskkonnainspektsiooni maksusaldod olid 31.12.2001. a seisuga inventeerimata ja Maksuameti andmetega võrdlemata. Kontrollimise käigus selgunud vahed olid aastaaruande õigsuse seisukohalt ebaolulised: üksikisiku tulumaksu ettemaks on bilansis 48 163 krooni võrra väiksem; sotsiaalmaksukohustus on kajastatud bilansis summas 19 513 krooni, Maksuameti andmetel on aga sotsiaalmaksu ettemaksu 88 742 krooni (vahe seega 108 255 krooni). 4.8. Mitmes asutuses ei olnud puhkusetasude reservi arvestamisel kinni peetud «Puhkusetasu arvutamise korrast»25. Ida-Viru Politseiprefektuur puhkusetasude reserv oli nõuetekohaselt inventeerimata, st nimekiri ei sisaldanud kõiki töötajaid ja reservi arvutamiseks vajalikku keskmist päevatasu. Valikuliselt testitud andmed palgaarvestuses ei langenud kokku puhkusetasu reservis kajastatuga. Sisekaitseakadeemia puhkusereserv oli seisuga 31.12.2001 bilansis kajastatud ilma sotsiaal- ja töötuskindlustusmaksuta ning seega näidatud 294 000 krooni võrra tegelikust väiksemana. Prokuratuuri puhkusetasude reservi arvutamisel ei ole arvutuse aluseks oleva palga koosseisu arvatud 2001. aasta teisel poolaastal välja makstud tulemuspalkasid. 5. ÜLEKANTAVAD JA ARVESTUSLIKUD KULUD Ülekantavate ja arvestuslike kulude aruanne on käsitletav riigieelarve tulude ja kulude aruande lisana. Aruandluses on mitmeid probleeme: kehtestamata on kulude ülekandmise kord; arvestuslike kulude aruande selgitused ei sisalda kommentaare kulude suurte erinevuste kohta võrreldes eelarvega. Samuti on tehtud kulusid, mida pole eelarves ette nähtud. Ülekantavate kulude aruanne annab 2001. eelarve koos 2000. aasta jääkidega, selgitamata, millise osa need moodustavad. Käesolevas peatükis toome välja tähelepanekud riigieelarve täitmise aruandes esitatud ülekantavate ja arvestuslike kulude ülevaate kohta. Võrdlesime Rahandusministeeriumi esitatud aruannet 2001. aasta riigieelarve seaduse ja selle muudatusega. Ülekantavad kulud 5.1. Rahandusministeeriumi koostatud aruandes on ülekantavate kulude eelarve 1 971,8 mln krooni, millest täideti 1 734,6 mln krooni. Ülekantavate kulude jääk 2001. aastal oli 237,2 mln krooni, millest kanti 2002. aastasse 236,2 mln krooni. 5.2. Ülekantavate kulude selgituses ei ole ära toodud, kui suure osa moodustavad ülekantavate kulude eelarvest 2000. aastast ülekantavad kulud. Meie arvutuste kohaselt on need 141,5 mln krooni. 5.3. Ülekantavat kulu võib osaliselt kanda üle järgmisesse eelarveaastasse, kuid seda ei või ületada26. Seaduses ei ole määratud korda, kuidas toimub kulude ülekandmine järgmisse eelarveaastasse ning seetõttu jääb selgusetuks, mille alusel kulude ülekandmine otsustatakse ja millised on taotluste esitamise tähtajad27. Arvestuslikud kulud 5.4. Arvestuslik kulu on kulu, mille summa on määratud riigieelarve seaduse alusel ja mida võib tulenevalt seadusest eelarveaastal ületada. Ületamine kaetakse riigieelarve tulude ülelaekumisest või Vabariigi Valitsuse reservist28. Vastavalt riigieelarve seadusele määratakse kululiigid riigieelarves29. Seaduses on määratlemata, mille alusel määratakse kulu arvestuslikuks. Oleme tuvastanud, et 2001. aasta eelarves on Riigikogu liikmete töötasu määratud arvestuslikuks, kuid töötasult arvestatav sotsiaalmaks mitte. Samas on 2001. aasta riigieelarve täitmise aruandes Riigikogu liikmete töötasult arvestatud sotsiaalmaks toodud välja kui arvestuslik kulu. Oleme arvamusel, et töötasusid ja sotsiaalmaksu kui kulusid, mis on omavahel otseselt seotud, tuleks eelarve koostamisel käsitleda sarnaselt. Juhtisime sellele probleemile tähelepanu juba «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»30. Riigieelarve seadus ei sätesta, mille alusel määratakse kulu arvestuslikuks. 5.5. Arvestuslike kulude aruandest on näha, et esineb suuri erinevusi eelarve ja tegelike kulude vahel. See viitab probleemidele eelarvestamisel. Suuremad alatäitmised olid seotud ülekannetega teistele sektoritele kulude täielikuks või osaliseks katmiseks (66,4%) ja võlgnevuste kustutamiseks (74,91%). Eelarvet ületati kõige rohkem riigi ja kohalike omavalitsuste ostetud tööde ja teenuste (250,4%) ning omatuludest tehtavate kulutuste puhul (132,1%). Aruandes ei ole selgitatud suurte kõikumiste põhjusi. Suuremad summalised erinevused olid järgmised: Esineb suuri erinevusi eelarve ja tegelike kulude vahel, mis viitab probleemidele eelarvestamisel. Sotsiaalministeeriumi poolt Eesti Haigekassale eraldatud riikliku ravikindlustuse vahendite eelarve oli 4445 mln ja täitmine 4 584 mln krooni. Eelarve ületati 139 mln krooniga. Sotsiaalministeeriumi toimetulekutoetuste eelarve oli 246,9 mln ja täitmine 354 mln krooni. Eelarve ületati 107,1 mln krooniga. Sotsiaalministeeriumi puuetega inimeste igakuiste toetuste eelarve oli 361,6 mln ja täitmine 440,7 mln krooni. Eelarve ületati 79,1 mln krooniga. Rahandusministeeriumi Keskkonnainvesteeringute Keskusele määratud eraldiste eelarve oli 220,9 mln ja täitmine 282,5 mln krooni. Eelarve ületati 61,6 mln krooniga. Rahandusministeerium ei kasutanud omatuludest tehtud kulusid mitte majanduskulude täiendavaks katmiseks, nagu lubas 2001. aasta eelarve eelnõu seletuskirjas, vaid ostis 435 505 krooni eest sõiduauto Volvo ning renoveeris 355 654 krooni eest sauna-ruume. Suuremad ületamised protsentuaalselt olid järgmised: Rahandusministeeriumi omatuludest tehtavate kulude eelarve oli 0,01 mln, ent täitmine 1,541 mln krooni, s.o 15 410%. Justiitsministeeriumi esimese ja teise astme kohtute omatuludest tehtavate kulude eelarve oli 0,0005 mln, ent täitmine 0,0237 mln krooni, s.o 4740%. Justiitsministeeriumi omatuludest tehtavate kulude eelarve oli 0,007 mln, ent täitmine 0,498 mln krooni, s.o 711,4%. 5.6. Rahandusministeeriumi koostatud arvestuslike kulude ülevaade sisaldab kulusid, mida 2001. aasta riigieelarve seaduses ei ole ette nähtud. Need – kokku 15,5 mln krooni – on kajastatud omatuludest tehtavate kuludena. Suuremad neist on järgmised: Sotsiaalministeeriumi täisealiste üldhooldekodude omatuludest tehtud kulud – 13,3 mln krooni; Arvestuslike kulude ülevaade sisaldab kulusid, mida 2001. aasta riigieelarve seaduses ei ole ette nähtud. Majandusministeeriumi riikliku hooneregistri talituste omatuludest tehtud kulud – 1,3 mln krooni; Siseministeeriumi omatuludest tehtud kulud – 0,484 mln krooni. 6. VABARIIGI VALITSUSE RESERVI KASUTAMINE Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruanne on käsitletav riigieelarve tulude ja kulude aruande lisana. Vabariigi Valitsuse reservi kasutati 2001. aastal ettenägematute kulude kõrval ka kuludeks, mida oleks olnud võimalik planeerida 2001. aasta riigieelarve koostamisel. Reservi kasutamise aruanne on täna veel läbipaistmatu ega anna selgust summade kulutamise sihipärasuse kohta. Samuti eraldati reservist vahendeid, mida ei plaanitud kasutada mitte aruandeaastal, vaid hiljem. Reservi kasutamise aruanne on läbipaistmatu ega anna selgust summade kulutamise sihipärasuse kohta. Auditi ulatus Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruande kohta arvamust avaldades lähtusime järgmistest aspektidest: • Kas 2001. aasta riigieelarves kulude määramisel Vaba-riigi Valitsuse reservist on järgitud riigieelarve seaduse sätteid ja valitsuse reservi kasutamise põhimõtteid? • Kas reservist raha taotlemine ja eraldamine on põhjendatud? • Kas reservist eraldatud raha on kasutatud eesmärgipäraselt? • Kas Vabariigi Valitsuse aruanne reservi kasutamisest on läbipaistev ning annab küllaldast infot? • Kas reservi kasutamisel ja aruande koostamisel on võetud arvesse tähelepanekuid, mis Riigikontroll esitas 2000. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta? Tähelepanekud reservi kasutamise kohta 6.1. Seadusega «2001. aasta riigieelarve» määrati Vabariigi Valitsuse reservi suuruseks 46 mln, sellest sihtotstarbelisena 4,4 mln krooni. Sama seaduse muutmise seadusega vähendati reservi sihtotstarbelisteks – digitaalallkirjaga seotud kuludeks – määratud summat 1 mln krooni võrra ning lisati täiendavalt sihtotstarbelisena rahvustikuregistri pidamiseks 1 mln krooni. Vabariigi Valitsuse 13.11.2001. a korraldusega nr 749-k suurendati reservi seoses riigieelarve vahendite ümberpaigutamisega31 201 500 krooni võrra. Koos 2000. aastast üle tulnud jäägiga (9 mln krooni) kujunes reservi suuruseks 55,2 mln krooni. 2001. aasta kassakulud moodustasid 50,4 mln krooni ehk 91,3% reservist. 6.2. Riigikontroll auditeeris reservist eraldatud raha kasutamist 36,3 mln krooni ehk 79% ulatuses 2001. aastal reservist eraldatud kogusummast. Ebaseaduslikke ning ebasihipäraseid kulutusi me ei tuvastanud. 6.3. Vabariigi Valitsuse reservi kasutamise aruanne on suhteliselt väheinformatiivne. Oluline osa kuludest on näidatud artiklite all, mis ei anna infot kulude sisu kohta (nt kulud, mida on näidatud artiklite 44 «Riigi ja kohalike omavalitsuste poolt ostetavad tööd ja teenused», 54 «Ülekanded teistele sektoritele kulude täielikuks või osaliseks katmiseks» ning 59 «Sihtotstarbelised ülekanded vastavalt tegevuskavale» all). Aruanne on väheinformatiivne: oluline osa kuludest on näidatud artiklite all, mis ei anna infot kulude sisu kohta. Haridusministeeriumile eraldati 0,6 mln krooni, ent aruandes on toodud ainult see, et ministeerium kulutas raha sihtotstarbeliste ülekannete tegemiseks vastavalt tegevuskavale (artikkel 59). Vabariigi Valitsuse korraldusest nähtub, et sellest summast 0,4 mln krooni eraldati 1941. aasta küüditamise 60. aastapäevaga seonduvate ürituste kulude katteks ning 0,2 mln krooni Eesti võistkonna Pekingis toimuval universiaadil osalemise kulude osaliseks katmiseks. Kultuuriministeeriumile eraldati 8,1 mln krooni, sh teistele sektoritele ülekandmiseks 5,1 mln krooni. Vabariigi Valitsuse korraldustest selgub, et raha kulutati spordipreemiate ja toetuste maksmiseks ning mitmesuguste ürituste läbiviimiseks. Siseministeeriumile eraldati 1,2 mln, sh tööde ja teenuste ostmiseks 1 mln krooni. Vabariigi Valitsuse korraldusest selgub, et raha eraldati rahvastikuregistrile juurdepääsu kindlustamiseks. 6.4. Võrreldes 2000. aastaga määrati ja kasutati tunduvalt vähem Vabariigi Valitsuse reservi raha kuludeks, mida oli võimalik planeerida riigieelarvesse. Kui seadusega «2000. aasta riigieelarve» oli sihtotstarbeliselt jaotatud Ehkki 2000. aastaga võrreldes määrati ja kasutati tunduvalt vähem reservi raha 44,5 mln krooni ehk 39% määratud reservist, siis seadusega «2001. aasta riigieelarve» 4,4 mln krooni ehk 9,5% reservist. Samuti puudutas reservi tunduvalt vähem raha ümberpaigutamine. Kui 2000. aastal suurendati reservi seoses riigiasutuste reorganiseerimisega raha ümber paigutades 55,2 mln krooni, siis 2001. aastal ainult 0,2 mln krooni. Tunduvalt vähem kui 2000. aastal kulutati reservist raha tegevuskuludeks. Kui 2000. aastal kasutati selleks 76 mln krooni ehk 49,5% kassakuludest, siis 2001. aastal eraldati tegevuskulude katteks 13,5 mln krooni ehk 26,8%. Riigikontroll jääb oma seisukohale, et Vabariigi Valitsuse reservi tuleks kavandada ja kasutada ainult ettenägematuteks kuludeks. Järgnev loetelu hõlmab projekte, mille jaoks oleks pidanud raha ette nägema riigieelarves või lisaeelarves. Reservist eraldati raha: kuludeks, mida oli võimalik planeerida riigieelarvesse, jääb Riigikontroll seisukohale, et seda tuleks kavandada ja kasutada ainult ettenägematuteks kuludeks. Riigikantseleile 320 000 krooni trükise «Eesti vanadel kaartidel» väljaandmiskulude katteks; Haridusministeeriumile 400 000 krooni küüditamise 60. aastapäeva ürituste kulude katteks; Justiitsministeeriumile 1 mln krooni kinnipeetavate toitlustamiskulude katteks ning 0,8 mln krooni riikliku kriminaalmenetlusregistri arendustöödeks; Kultuuriministeeriumile 400 000 krooni jätkuprojekti «Lõuna-Eesti keel ja kultuur» kuludeks, 200 000 krooni Eesti Vabariigi taasiseseisvumise 10. aastapäeva tähistamise kuludeks ning 1 mln krooni UNESCO liikmemaksu tasumiseks; Spordiseltsile Kalev 250 000 krooni 100. aastapäeva ürituste korraldamise kulude osaliseks katmiseks; Majandusministeeriumile 200 000 krooni Eesti Tarbijakaitse Liidu tegevuse toetamiseks; Rahandusministeeriumile 2,6 mln krooni digitaalallkirja rakendamise koordineerimiseks; Siseministeeriumile 1 mln krooni rahvastikuregistrile juurdepääsu kindlustamiseks; Piirivalveametile 1 mln krooni merereostustõrje tehnika soetamiseks; Sotsiaalministeeriumile 1 mln krooni asutajaõiguse teostamiseks asutatava SA Eesti Geenivaramu suhtes; Eesti Riiklikule Autoregistrikeskusele 1,3 mln krooni registritoimingute nõuetekohaseks tegemiseks; Sotsiaalministeeriumile 150 000 krooni SA Tartu Kiirabi Alatskivi brigaadi hoone renoveerimise finantseerimiseks; Vasalemma Vallavalitsusele 200 000 krooni Ämari Põhikooli remondi lõpetamiseks ja inventari soetamiseks; Laheda Vallavalitsusele 800 000 krooni Tilsi Põhikooli välisfassaadi renoveerimiseks; Rapla Vallavalitsusele 145 000 krooni Kodila Põhikooli juurdepääsutee ehitamiseks. Loetletud projektide maksumus on kokku 13,2 mln krooni ehk 28,6% reservfondi tegelike kulude mahust. 6.5. Kogu reservi mittesihtotstarbelisi ning raha ümberpaigutamisest puutumata summat – 46,2 mln krooni – kulutati järgmiselt: Looduskatastroofide likvideerimiseks 5,2 mln krooni ehk 11,3%; Masuudireostuse likvideerimiseks ja selleks vajaliku tehnika soetamiseks 3,4 mln krooni ehk 7,4%; Tulekahjude likvideerimiseks (siin ka Eesti saatkonna hoone USA-s) 2,2 mln krooni ehk 4,8%; Metanoolimürgituse tagajärgede likvideerimiseks 1,3 mln krooni ehk 2,8%; Kohtukuludeks ning riigi kohustuste täitmiseks ettevõtete pankrotistumisel ja likvideerimisel 2,9 mln krooni ehk 6,3%; Humanitaarabiks vastavalt rahvusvahelistele lepetele 2,1 mln krooni ehk 4,5%; Teiste riikide juhtimiskoolituse kulude katteks 1,7 mln krooni ehk 3,6%; Spordipreemiate maksmiseks 4,1 mln krooni ehk 8,8%; Toetusteks eraisikutele seoses tervisekahjustustega teenistusülesannete täitmisel 0,9 mln krooni ehk 2%; Mitmesuguste ettenägematute sündmustega seotud kuludeks 9,2 mln krooni ehk 19,9%; Projektideks, mida oleks tulnud planeerida riigieelarvesse, 13,2 mln krooni ehk 28,6%. 6.6. Sageli olid taotlused tunduvalt üle paisutatud. Seda tõendavad taotlustele lisatud Rahandusministeeriumi eriarvamused: Justiitsministeerium taotles riikliku kriminaalmenetlusregistri arendamiseks 3,76 mln krooni. Tööde kalkulatsioonis on ette nähtud süsteemi hooldamise kulud, mis tekivad alles pärast garantiiaja lõppu (tavaliselt 6–12 kuud pärast vastuvõtmist); põhjendamatult on lähtutud liiga kõrgest andmebaasi litsentside maksumusest ja arvutite hinnast; paisutatud on projektijuhtimistasu suurus. Rahandusministeeriumi ettepanekul eraldati 0,8 mln krooni. Justiitsministeerium taotles kinnipeetavate toitlustamiseks 6,63 mln krooni. Rahandusministeeriumi arvates oli taotlus ilmselgelt üle paisutatud ning ministeeriumile eraldati 1 mln krooni. Keskkonnaministeerium taotles Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituudi lennundusettevõtete meteoroloogiaalasest teenindamisest tekkinud kulude katteks 1,6 mln krooni. Põhjenduseks toodi asjaolu, et ei 2000. aastal ega ka 2001. aasta 10 kuuga ei ole teenuse kasutajad teenuse eest tasunud. Samas Vabariigi Valitsuse 14.11.2000. a määruse nr 356 § 6 kohaselt katavad lennunduse meteoroloogiaalase teenindamise kulud teenuse tarbijad. Riigikontrolli arvates tulnuks raha teenuse kasutajailt sisse nõuda, mitte reservfondist katta. Rahandusministeeriumi ettepanekul piirduti 1 mln krooni eraldamisega. Kultuuriministeerium taotles Türi kiriku põranda renoveerimiseks 700 000 krooni. Rahandusministeeriumi arvates ei hinnanud kogudus hinnapakkumisi õigesti ja valis välja kallima variandi. Ministeerium tegi ettepaneku eraldada pool küsitud summast, ent valitsus arvamust ei arvestanud ning eraldas 700 000 krooni. Siseministeerium taotles Piirivalveametile merereostustõrje tehnika soetamiseks 4,2 mln krooni. Rahandusministeerium ei nõustunud sellega, väljendades seisukohta, et Siseministeerium peab tehnika uuendamises Keskkonnaministeeriumiga kokku leppima ning raha tuleb ette näha Piirivalveameti 2002. aasta eelarves. Vaatamata sellele eraldas valitsus tehnika soetamiseks 1 mln krooni. 6.7. Mõningatel juhtudel eraldati reservist raha vaatamata sellele, et seda plaaniti kulutada tunduvalt hiljem. • Vabariigi Valitsus eraldas 30.11.2001 Rahandusministeeriumile digitaalallkirja rakendamise koordineerimiseks 2,6 mln krooni. Sellest rahast oli kulutatud seisuga 01.07.2002 ainult 121 200 krooni. Kulutused tehti 2002. aasta aprillis. 7. RIIGI VARALISED KOHUSTUSED Riigi varaliste kohustuste aruanne on sisuliselt riigi välisvõlgnevuse aruanne, mis on käsitletav Riigikassa bilansi, aga ka riigi koondbilansi lisana. Välislaenude ja nende edasilaenamise kohta puudus 2001. aastal jooksev arvestus, sellest tulenevate probleemide likvideerimisega on Rahandusministeerium tegelenud nii 2001. kui 2002. aastal. Välislaenud on laenu andjatelt saadud saldokinnitustega võrreldud. Saldokinnitustega võrreldes on laenujäägid aruandes kajastatud 2 mln krooni suuremana, vahe on aruande õigsuse seisukohast ebaoluline. Aruanne ei anna piisavalt infot laenuintressidest (puudu on intressimäärad, aruandeperioodil tekkepõhiselt arvestatud intress ning intressivõlg 31.12.2001. a seisuga). Auditi ulatus Riigi varaliste kohustuste aruande kontrollimiseks viisime läbi auditi Rahandusministeeriumi riigikassa osakonnas kui välislaenude arvestuse ja aruandlusega tegelevas üksuses Riigikassa 2001. aasta bilansi kohta, millest ühe osa moodustavad riigi varalised kohustused. Välislaenude võlgnevus 7.1. Riigi varaliste kohustuste aruande kohaselt on riigi välisvõlg 31.12.2001. a seisuga 2 413,6 mln krooni, sellest lühiajaline osa 370,3 mln ja pikaajaline osa 2 043,3 mln krooni. Riigikassa 2001. aasta bilansis on lisaks nimetatud summadele kajastatud ka intressikohustus 32,4 mln krooni. 7.2. 2000. aasta auditi käigus täheldasime, et puudus jooksev arvestus, mis annaks kindluse välislaenude õige ja usaldusväärse kajastamise kohta. 2001. aastal on arvestuse tase tunduvalt paranenud. Meil on järgmised tähelepanekud: 7.2.1. Rahandusministeeriumi riigikassa osakond on saanud saldokinnitused kõikide välislaenude võlgnevuste kohta. Saldokinnitustega võrreldes on laenujäägid aruandes kajastatud suuremana summas 2 mln krooni, vahe on aruande õigsuse seisukohast ebaoluline. Meile antud selgituste kohaselt on vahe põhjuseks Maailmapanga laenud, mille puhul laenujääk kõigub ning on seisuga 01.01.2002 juba erinev saldokinnitusel kajastatust. Oleme arvamusel, et seisuga 31.12.2001 peavad aruandes kajastuma laenujäägid, mida laenuandja on näidanud oma saldokinnitusel. Laenuandjate arvestuse erisused, mis mõjutavad aruannet, tuleks märkida aruandele lisatud selgitustes. 2001. aastal on tunduvalt paranenud välislaenude usaldusväärset kajastamist kinnitav jooksev arvestus. 7.2.2. Tekkepõhist intressikohustust arvestab Riigikassa ise tulenevalt laenulepingutest. Aruandes kajastatud intressivõlgnevused ei vasta laenuandja poolt saadetud saldokinnitustele ning raamatupidamises on saldod korrigeerimata. Selgituste kohaselt on tegemist kõikuvate intressidega. Vea suurust on raske hinnata, kuna kõik laenuandjad ei saada saldokinnitust tekkepõhiste intresside kohta. Oleme arvamusel, et intressikohustus peab seisuga 31.12.2001 vastama laenuandjate saadetud saldokinnitustele. Intresside arvestusest tingitud mõjusid aruandele peaks kajastama aruande selgitustes. 7.2.3. Aruandes on kajastatud Eesti Vabariigi ja Põhja-maade Investeerimispanga vahel sõlmitud leping (ratifitseeritud Riigikogu poolt 14.06.2001). Laen oli seisuga 31.12.2001 veel kasutamata (laenujääk 0 krooni). Laenusumma on lepingu kohaselt 14 mln eurot. Samuti on kajastamata teine Põhjamaade Investeerimispangaga sõlmitud leping (ratifitseeritud 07.11.2001; laenu- summa 45 mln eurot) ja Euroopa Investeerimispangaga sõlmitud leping (ratifitseeritud 10.10.2001; laenusumma 12 mln eurot). Oleme arvamusel, et nimetatud laenud oleks samuti tulnud kajastada aruandes või välja tuua aruande selgitustes. 7.3. Riigi varaliste kohustuste aruanne ei ole piisavalt ülevaatlik järgmistel põhjustel: 7.3.1. Puudub info intressimäärade ja muude oluliste lepingust tulenevate kohustuste (nt kohustistasud, administratiivtasud) kohta. 7.3.2. Ei ole koostatud koondmaksegraafikut järgnevate aastate tagasimaksete kohta, mistõttu puudub info, kuidas jaotub maksekoormus. 7.3.3. Kuigi aruanne sisaldab selgitusi võetud laenude sihtotstarbe kohta, ei sisalda see infot, kas ja kui suures summas on konkreetseid välislaenusid edasi laenatud. 7.3.4. Puudub info 2002. aasta riigieelarvest tagasimakstavate laenude kohta, kuna edasi laenatud välislaene tasutakse laenukasutajate tagasimaksetest või välislaenude teenindamise reservist. Riigi varaliste kohustuste aruanne ei ole piisavalt ülevaatlik. 7.3.5. 2001. aastal tagasi makstud põhisumma ja tasutud intressid on kajastatud laenuvaluutas. Oleme arvamusel, et nimetatud summad tuleb kajastada ka kroonides, et saada terviklikku ülevaadet laenude tagasimaksete ja intressidega seotud kuludest. 7.3.6. Aruanne ei sisalda riigi antud garantiisid. See teave on esitatud Riigikassa bilansi selgitustes. Oleme arvamusel, et varaliste kohustuste aruande juurde oleks tulnud lisada vastav viide. 7.4. Riigikontroll on enamikule käsitletud puudustele tähelepanu juhtinud ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»32. 8. RIIKLIKUKS PENSIONIKINDLUSTUSEKS ETTENÄHTUD VAHENDITE LAEKUMISE JA KASUTAMISE ARUANNE Riiklikuks pensionikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2001. aasta aruanne, mis näitab pensionikindlustuse eelarve täitmist tulude osas summas 7 236 324 600 krooni ja kulude osas summas 6 648 283 700 krooni, on olulises osas kooskõlas riigieelarve seaduse, 2001. aasta riigieelarve ja pensionikindlustusseadusega. Samas on Riigikontroll arvamusel, et sellisel kujul esitatud infost ei piisa, et anda aruande lugejale terviklik ülevaade pensionikindlustuse finantsseisundi ja tulude-kulude kohta. Valdkonna aruandluse reeglid Esitatud info on liiga napp, et anda aruande lugejale terviklik ülevaade pensionikindlustuse finantsseisundi ja tulude- kulude kohta. peab kehtestama rahandusminister, kes seda teinud ei ole. Riigikontroll on sellele tähelepanu juhtinud ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»33. Auditi ulatus Oleme kontrollinud Sotsiaalkindlustusameti koostatud 2001. aasta pensionikindlustuse vahendite eelarve täitmise aruannet, mille põhjal Vabariigi Valitsus on esitanud 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande koosseisus riiklikuks pensionikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruande. Tähelepanekud aruande kohta 8.1. Riigieelarve seadus sätestas Vabariigi Valitsuse kohustuse esitada riigieelarve täitmise aruande koosseisus riiklikuks pensionikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruanne, seletamata lahti aruande sisu, koostamise põhimõtteid ja eesmärki. Kuna Rahandusministeerium ei ole valdkonda täiendavalt reguleerinud, on aruandes esitatud info ebapiisav. Ka eelmisel aastal juhtis Riigikontroll sellele tähelepanu ning on jätkuvalt arvamusel, et riigieelarve täitmise aruannet tuleb pensionikindlustuse tulude ja kulude aruande osas täiendada järgnevaid tähelepanekuid arvestades: 8.1.1. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda riikliku pensionikindlustuse tegevusaruannet, mistõttu ei ole teavet selle kohta, kas raha on kulutatud eesmärgipäraselt ehk selleks, milleks seda küsiti, ning kas riigieelarve menetlemise käigus püstitatud eesmärgid on saavutatud. 8.1.2. Tulude ja kulude dünaamika koos põhjenduste ja kommentaaridega annaks info tarbijale ülevaate olulisematest muutustest pensionikindlustuses. Pensionikindlustuse aruanne peaks sisaldama tegevusaruannet, tulude-kulude dünaamikat ning statistilisi näitajaid kindlustatute arvu, pensioni liikide ja suuruse kohta. 8.1.3. Aruanne peaks muu hulgas sisaldama kindlustatute arvu, pensioni liike ja suurust iseloomustavaid statistilisi näitajaid. Vastavaid statistilisi aruandeid esitab Sotsiaalkindlustusamet igas kvartalis Rahandusministeeriumile. 8.2. Riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud pensionikindlustuse vahendeid kajastav aruanne erineb Sotsiaalkindlustusameti vastavast aruandest. Rahandusministeerium on aruandest välja jätnud vahendite aasta alguse jäägi summas 20 452 568 ja lõpu jäägi summas 608 493 368 krooni. Oleme arvamusel, et need jäägid peaksid kajastuma riigieelarve täitmise aruandes, kuna sisuliselt on tegemist aruandeperioodi lõpuks kasutamata jäägiga, mida on võimalik kasutada järgnevatel perioodidel, ning muid aruandeid, milles see teave kajastuks, ei ole riigieelarve täitmise aruande koosseisus Riigieelarve täitmise aruande koosseisus esitatud pensioni- kindlustuse vahendeid kajastav aruanne erineb Sotsiaalkindlustusameti vastavast aruandest. esitatud. 8.3. Sotsiaalkindlustusamet on töötaja distsiplinaarvastutuse seaduse alusel laekunud trahve summas 528 696 krooni kasutanud kindlustatute informeerimise kuludeks. Tulenevalt pensionikindlustuse seadusest võib nendest tuludest finantseerida ainult väljamakstavaid pensione ning pensionide väljamaksmise panga- ja postikulusid34. 8.4. Sotsiaalkindlustusametis ja pensioniametites kasutusel oleva infosüsteemi SKAIS kohta oleme teinud järgmised tähelepanekud: 8.4.1. Infosüsteemist ei ole võimalik saada terviklikke ja operatiivseid aruandeid 2001. aasta jooksul välja makstud pensionide kohta, kuna süsteem võimaldab teha päringut ainult pensioniametite lõikes ning aruandeperioodiks on 1 kuu. 8.4.2. Infosüsteemist ei ole võimalik saada aruannet enammakstud pensionisummade tagastamise kohta, mille tulemusena andmed infosüsteemis ja raamatupidamises ei ole võrreldavad. 9. RIIKLIKUKS RAVIKINDLUSTUSEKS ETTENÄHTUD VAHENDITE LAEKUMISE JA KASUTAMISE ARUANNE Eesti Haigekassale 2001. aastal eraldatud eelarvevahendite kasutamine on olulises osas kooskõlas riigieelarve seaduse ja 2001. aasta riigieelarvega. Riiklikuks ravikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2001. aasta aruannet, mis näitab Eesti Haigekassa eelarve täitmist nii tulude kui kulude osas summas 4 564 297 000 krooni, ei ole võimalik käsitleda riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruandena riigieelarve seaduse ja 2001. aasta riigieelarve mõistes. Riigikontroll on arvamusel, et sellisel kujul esitatud info eksitab aruande lugejat ega anna terviklikku ülevaadet ravikindlustuse finantsseisundi kohta. Tekkinud olukorda ei saa tõlgendada Eesti Haigekassa juhtkonna tegevusetusena, sest valdkonna aruandluse reeglid peab kehtestama rahandusminister, kes seda teinud ei ole. Riigikontroll on sellele tähelepanu juhtinud ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»35. Eesti Haigekassa seaduse alusel moodustasid Keskhaigekassa ja piirkondlikud haigekassad 01.01.2001 ühtse avalik-õigusliku juriidilise isiku Eesti Haigekassa. Auditi ulatus Oleme kontrollinud Eesti Haigekassa 2001. aasta riigieelarve täitmise aruannet, mille põhjal Vabariigi Valitsus on esitanud 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande koosseisus riiklikuks ravikindlustuseks ettenähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruande. Auditeerisime haigekassa 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande õigsust eeldusel, et raamatupidamise aastaaruannet, mille koosseisus riigieelarve täitmise aruanne esitati, on auditeerinud AS KPMG Estonia. Aruande ülesehitus 9.1. Riigieelarve seadus sätestas Vabariigi Valitsuse poolt esitatava riigieelarve täitmise aruande koosseisu kuuluva riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise aruande esitamise kohustuse, seletamata lahti aruande sisu, koostamise põhimõtteid ja eesmärki. Kuna Rahandusministeerium ei ole antud valdkonda täiendavalt reguleerinud, on aruandes esitatud info ebapiisav ega kajasta Eesti Haigekassa finantsseisundit, st varasid, kohustusi ja omakapitali. Ka eelmisel aastal juhtis Riigikontroll sellele tähelepanu ning on jätkuvalt arvamusel, et valitsuse poolt esitatavat riigieelarve täitmise aruannet tuleks ravikindlustuse tulude ja kulude aruande osas täiendada järgmisi tähelepanekuid arvestades: 9.1.1. Riigieelarve seadus ei nõua Eesti Haigekassa raamatupidamise aastaaruande esitamist riigieelarve täitmise aruande koosseisus. Seetõttu ei anna meie kontrollitud ravikindlustusvahendite laekumise ja kasutamise aruanne ülevaadet haigekassa finantsseisundi kohta. Näiteks ei selgu, kui palju on suurenenud-vähenenud haigekassa vara ja kohustused, tekkepõhise info puudumine ei võimalda teada saada, kui palju jäi aruandeperioodil osutatud teenuste eest tasumata jne. 9.1.2. Oleme arvamusel, et tulude ja kulude dünaamika koos põhjenduste ja kommentaaridega annaks lugejale ülevaate olulisematest muutustest ravikindlustuses. 9.1.3. Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda riikliku ravikindlustuse tegevusaruannet, mistõttu ei ole teavet selle kohta, kas raha on kulutatud eesmärgipäraselt ehk selleks, milleks seda küsiti, ning kas riigieelarve menetlemise käigus püstitatud eesmärgid on saavutatud. 9.1.4. Tegevusaruanne peaks muu hulgas sisaldama ravikindlustuse ja raviteenuste kättesaadavust iseloomustavaid statistilisi näitajaid. Neid sisaldab Eesti Haigekassa 2001. aasta majandusaasta aruanne, mis on kinnitatud haigekassa nõukogu poolt ning kättesaadav ka Eesti Haigekassa veebilehel. Tähelepanekud aruandes esitatud info kohta 9.2. Riiklikuks ravikindlustuseks ette nähtud vahendite laekumise ja kasutamise 2001. aasta aruanne on tekkepõhine, kuna haigekassa koostab tekkepõhist eelarvet. Eelarve riigieelarve seaduse mõistes on aga kassapõhine ning aruandlus eelarve täitmise kohta eeldaks kassapõhise info kajastamist Vabariigi Valitsuse poolt esitatavas riigieelarve täitmise aruandes36. See info on esitatud Eesti Haigekassa 2001. aasta raamatu-pidamise aastaaruande lisas «Rahavoogude aruanne», kuid mitte riigieelarve seaduses toodud määrangutes (osa, ptk, art). Riigieelarve täitmise aruande selgitustes ei ole seda asjaolu lahti seletatud ning see eksitab aruande lugejat. Näiteks on aruandes eelarvekulude kogusummana näidatud 4,56 mld krooni, mis sisaldab ka tekkepõhiselt arvestatud kulusid. Tegelikult väljamakstud kassakulud rahavoogude aruande põhjal moodustavad 4,47 mld krooni, vahe on 117 mln krooni. Esitatud aruanne on tekkepõhine, kuigi eelarve täitmise aruanne eeldab kassapõhise info esitamist. Kuna aruandes ei ole seda asjaolu selgitatud, on tegemist eksitava infoga. 9.3. KPMG Estonia audiitorid on andnud märkusteta järeldusotsuse Eesti Haigekassa 2001. aasta raamatupidamise aastaaruande kohta, mille koosseisus on ka käesoleva ülevaate objektiks olev aruanne, ning on arvamusel, et Eesti Haigekassa 2001. aasta raamatupidamise aastaaruanne on raamatupidamise seadusega kooskõlas. Audiitorid ei ole kontrollinud aruande vastavust riigieelarve seadusele ega 2001. aasta riigieelarvele, kuna sellist ülesannet neile ei püstitatud. 9.4. Vene Föderatsiooni mittetöötavatele sõjaväepensionäridele osutatud raviteenuste ja hüvitatud soodusravimite maksumus ei kajastu riigieelarve täitmise aruandes, välja arvatud Vene Föderatsioonilt saadav teenustasu 185 224 krooni raviteenuste vahendamise ja arvepidamise eest. Vene Föderatsiooni võlgnevus haigekassale moodustas aruandeperioodi alguses 18,04 mln krooni. Aruandeaastal moodustasid tekkepõhiselt arvestatud maksed koos juurdearvestustega 21,05 mln krooni ning tehtud kulutused mittetöötavate sõjaväepensionäride raviteenusteks ja hüvitisteks soodusravimitele 18,42 mln krooni. Seisuga 31.12.2001 moodustab Vene Föderatsiooni võlgnevus 15,42 mln krooni, mis on Eesti Haigekassa bilansis ka nõudena arvel. Oleme arvamusel, et sõjaväepensionäride meditsiinilise teenindamisega seonduvad majandustehingud tuleks kajastada Eesti Haigekassa tulude ja kuludena, et tagada aruande lugejale objektiivne teave. 9.5. Haigekassa reformi käigus lahkunud töötajate töölepingutest on suurem osa lõpetatud poolte kokkuleppel töölepinguseaduse § 76 alusel. Keskmine hüvitis kõigi 2001. aasta jooksul poolte kokkuleppel lahkunud töötajate puhul oli 4,6 kuu keskmine palk, kusjuures vähemalt neljal juhul maksti hüvitist 9 kuu, viiel juhul 7 kuu, kolmel juhul 6 kuu ja kuuel juhul 5 kuu keskmise palga ulatuses. Oleme seisukohal, et raha säästlikuma kasutamise eesmärgil olnuks otstarbekam lõpetada töölepingud töölepinguseaduse § 86 alusel, teatades koondamisest ette vastavalt töölepinguseaduse §-le 87. 9.6. Piirkondlike haigekassade direktorid olid võetud tööle tähtajalise töölepinguga 5 aastaks; nende hulgas ka Lääne-Virumaa Haigekassa direktor Marve Morgen, kelle töölepingu oleks võinud lõpetada seoses tähtaja möödumisega 01.05.2001 töölepinguseaduse § 77 alusel, teatades sellest töötajale ette vähemalt 2 nädalat. Direktorile tehti aga 10.05.2001 kirjalik ettepanek lõpetada tööleping poolte kokkuleppel vastavalt töölepinguseaduse §-le 76 seisuga 16.05.2001, makstes hüvitist tema 9 kuu keskmise palga ulatuses. 9.7. Juhatuse liikmele Toomas Palule on ametilepingu järgi makstud 36 000 kr kolimiskulude katteks, samuti tasus haigekassa iga kuu tema Maailmapanga pensionikindlustusmakset, mis moodustas 2001. aastal 170 909 krooni. Neid tasusid ei ole avalikustatud palgaandmetena Eesti Haigekassa veebilehel, kuigi seda nõuab rahandusministri 28.01.2002. a määrus nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused». Pensionikindlustusmakse on avaldatud haigekassa veebilehel nõukogu otsusena. Haigekassa on arvestanud nimetatud tasusid erisoodustusena, mille tulu- ja sotsiaalmaks moodustavad 166 192 krooni. 9.8. Mitmel juhul on jäetud korraldamata riigihange: Riigihanget korraldamata on 2001. aastal makstud advokaadifirmale Raidla & Partnerid 530 153 krooni, millest suurem osa on seotud uue ravikindlustusseaduse väljatöötamisega osutatud õigusabi eest. Tegemist on 1998. aastal sõlmitud õigusabilepinguga, milles ei ole fikseeritud tööde mahtu, kogumaksumust ega tähtaega. Teenust ostes oleks riigihangete seaduse järgi tulnud korraldada riigihankekonkurss37. Riigihanget tegemata ja lepingut sõlmimata on ühele füüsilisest isikust ettevõtjale 2001. aastal makstud suhtekorralduse eest 126 000 krooni. Samuti on talle makstud täienduskoolituse eest 14 080 krooni. 9.9. Haigekassa põhikirja § 8 punkti 19 järgi kinnitab haigekassa nõukogu juhatuse liikmetega sõlmitavate ametilepingute põhitingimused. Kuigi nõukogu 02.03.2001. a otsusega nr 13 kinnitatud ametilepingud sätestavad, et juhatuse liikmel on õigus kasutada haigekassa omanduses või kasutuses olevat sõiduautot, oleme seisukohal, et nõukogu peaks ametilepingu põhitingimusena kinnitama ka autokasutamise kuulimiidi ning autorendi tingimused konkreetsemalt. Haigekassa on rentinud OÜ-lt AR Portfolio sõiduauto rendimaksega 9440 krooni kuus, mis sisaldab kõiki auto kasutamise kulusid. Autot kasutab haigekassa juhatuse liige Andres Rannamäe, kes on ka autot rendile andva äriühingu juhatuse liige. See on vastuolus korruptsioonivastase seaduse §-ga 19 (lg 2 p 2). Samuti on haigekassa rentinud sõiduauto juhatuse liikmelt Toomas Palult rendimaksega 4000 krooni kuus, kusjuures sõidukit kasutab ta ise. Erisoodustusmaksud on autodelt arvestatud. Juhatuse otsusega on autokasutamise kuulimiit kõigile juhatuse liikmetele kuni 9500 krooni, mis sisaldab kõiki auto kasutamisega seotud kulusid. Riigikontrolli arvates on selliste juhatuse liikmete vaheliste tehingute puhul tegemist huvide konfliktiga. Riigikontroll on saatnud materjalid arvamuse saamiseks uurimisorganile. 10. STABILISEERIMISRESERVI HALDAMINE JA KASUTAMINE 2001. AASTAL Riigieelarve seaduse kohaselt kontrollib stabiliseerimisreservi haldamist ja kasutamist Riigikontroll vähemalt kord aastas ning esitab kontrolliaruande Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele38. Viisime läbi stabiliseerimisreservi 2001. aasta haldamise aruande auditi ning esitasime Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule 29. augustil 2002. a selle kohta kontrolliaruande nr 2-5/02/35. Stabiliseerimisreservi haldamise aruanne on esitatud riigieelarve täitmise aruande osana. Seetõttu peame vajalikuks esitada oma arvamuse selle kohta riigieelarve täitmise aruandele hinnangut andes. Riigikontrolli arvamus stabiliseerimisreservi haldamise 2001. aasta aruande kohta 10.1. Stabiliseerimisreservi raamatupidamisarvestuse korraldus ei vasta riigieelarve seaduse § 3711 lg 1 nõuetele, mille kohaselt tulnuks stabiliseerimisreservi kohta pidada majandusüksuse printsiibist lähtuvalt eraldi raamatupidamisarvestust vastavalt eelarveliste asutuste raamatupidamist korraldavatele õigusaktidele. 10.2. Me ei anna hinnangut aruandes kajastatud intressitulu summa – 79 504 000 krooni – õigsuse ja kõikehõlmavuse kohta järgmistel põhjustel: • Intressisummad on arvestuslikud. Arvestuse aluseks oli arvestuslik keskmine proportsionaalne osa koguinvesteeringus. Stabiliseerimisreservile avatud pangakontodel ei kajastu teenitud intressid ning puudub kirjalik intressiarvestuse metoodika. Seetõttu polnud meil võimalik kontrollida kogu 2001. aastal kasutusel olnud intressiarvestuse õigsust. Intressiarvestus on oluliselt paranenud 2001. aasta septembrist alates. • Meie hinnangul ei saa lugeda õigeks, et finantstuluna on kajastatud 25 721 000 krooni ettemakstud intressi. Et see summa tasuti kupongvõlakirjade soetamisel, siis lähtudes heast raamatupidamistavast peaks see olema kajastatud vara ehk väärtpaberi soetusmaksumuse koosseisus. 10.3. Kõrvalekaldeid seadusega sätestatud investeerimispiirangutest me kontrolli käigus ei avastanud. 10.4. Stabiliseerimisreservi kasutamist 2001. aastal me ei tuvastanud. 10.5. 2001. aastal tehtud tähelepanekud langevad olulises osas kokku reservi 2000. aasta aruande auditi käigus tehtud tähelepanekutega. 10.6. Välja arvatud punktides 10.1 ja 10.2 kirjeldatud asjaolude võimalik mõju, kajastab stabiliseerimisreservi 2001. aasta aruanne, mis näitab erastamisest 2001. aastal laekunud vahendeid summas 675 295 000 krooni, Eesti Panga 2000. aasta kasumi arvelt laekunud vahendeid 35 000 000 krooni, 2001. aastal arvestatud finantstulu summas 79 504 000 krooni ning stabiliseerimisreservi 2001. aasta lõppjääki summas 1 864 503 000 krooni, stabiliseerimisreservi vahendeid 2001. aasta lõpu seisuga olulises osas õigesti ja usaldusväärselt. 10.7. Aruande kohta märkust tegemata juhime rahandusministri ja Riigikogu rahanduskomisjoni tähelepanu järgmistele asjaoludele: 10.7.1. Riigieelarve seaduse kohaselt ei kanna stabiliseerimisreservi nõukogu sisulist vastutust ega tee ka sisulisi otsuseid, vaid on pigem Vabariigi Valitsusele mõeldud aruande vahendaja rollis. Riigieelarve seaduse kohaselt on nõukogu esimeheks rahandusminister, millega on rikutud kohustuste lahususe põhimõtet. Näiteks nõukogu, mille esimeheks on rahandusminister, annab rahandusministrile nõusoleku stabiliseerimisreservi välise portfellihalduri määramiseks. Riigikontroll on seisukohal, et Stabiliseerimisreservi nõukogu roll ja vastutus on riigieelarve seadusega ebaselgelt sätestatud. stabiliseerimisreservi nõukogu roll ja vastutus on riigieelarve seadusega ebaselgelt sätestatud. 10.7.2. Õigusaktidega ei ole kehtestatud stabiliseerimisreservi aastaaruande vormi ja ulatust39. Riigikontrolli hinnangul ei vasta olemasolev aruanne hea raamatupidamistava nõuetele: info on esitatud liiga üldisel tasemel. Nii näiteks ei saa aruande lugeja teavet kasutatud arvestuspõhimõtete kohta, välja on toomata tekkepõhine intressiarvestus ja stabiliseerimisreservi haldamisega seotud kulud. Eeltoodud arvamus tugineb järgmistele olulisematele tähelepanekutele. Raamatupidamisarvestuse korraldus 10.8. Me ei saa nõustuda Rahandusministeeriumi tõlgendusega, et eraldi arvestuse pidamine ei tähenda arvestuse pidamist lähtuvalt majandusüksuse printsiibist. Stabiliseerimisreservi vahenditega tehtud tehingud on füüsiliselt ühes raamatupidamisprogrammi andmebaasis. Auditi käigus tuvastasime, et reserviga seotud raamatupidamiskannetel on küll juures märge, et tegemist on stabiliseerimisreservi vahenditega ning selle järgi on võimalik teha väljavõtteid ja koostada aruandlust, kuid raamatupidamislausendid ei ole vormistatud algdokumentidel ning alati ei ole kasutatud tehingute selgitusvälju. Stabiliseerimisreservi vahendite üle ei peeta eraldi raamatupidamisarvestust. 10.9. Algdokumentidele ei olnud raamatupidamislausendit kantud ühelgi juhul. See on vastuolus raamatupidamise seaduse § 11 lõikega 1. Samuti puudusid jaanuarist septembrini kõigil tehingukinnitustel viited sellele, milliste portfellide rahalisi vahendeid on investeerimisel kasutatud. Seetõttu ei olnud investeerimise algdokumente võimalik analüütiliselt jälgida ja raamatupidamise koonddokumentidega võrrelda. Me ei saa nõustuda Riigikassa seisukohaga, et lausendid on standardsed, tüüpkandeid vähe ja dokumendi pealkiri ütleb ära, millega tegemist ning sestap ei ole lausendite kandmine algdokumentidele vajalik. Samuti olevat algdokumentide hulk suur ning lausendite kandmine neile tähendab lisatööd. Oleme arvamusel, et raamatupidamise seaduses sätestatud nõuded on kohustuslikud. Erastamisest laekunud raha 10.10. Stabiliseerimisreservi aruanne kajastab 2001. aastal erastamisest laekunud summana 675 295 000 krooni. See laekus reserviga seotud pangakontodele Hansapangas ja Ühispangas. Olulisi lahknevusi pangaväljavõtete ja raamatupidamisregistrite vahel me ei tuvastanud. 10.11. Me ei ole kontrollinud erastamisest laekunud summade kõikehõlmavust. Nende summade üle järelevalve korraldamine on vastavalt erastamisest laekuva raha kasutamise seaduse §-le 10 rahandusministri kohustus. 10.11.1. Ei Rahandusministeeriumi siseauditi osakond ega finantskontrolli osakond ei ole erastamisest laekuvaid vahendeid 2001. aastal kontrollinud. 10.11.2. Meile antud selgituste kohaselt teostab järelevalvet stabiliseerimisreservi tehtud ülekannete üle Rahandusministeeriumi finantsteenuste osakonna omandireformi talitus Eesti Ühispanga igakuise aruande põhjal. Sellest aruandest on näha, kui palju on laekunud raha erastamisest igale maa ja vara erastamise eriarvele aruandekuu jooksul ning kui palju ja kuhu on seda edasi kantud. Intressitulud 10.12. Kontrollimise tulemusena tegime kindlaks, et intressitulu ei olnud läbi kantud stabiliseerimisreserviga seotud pangakontodelt, mis raskendas oluliselt reserviga seotud intressitulu kontrollimist. Intressisumma oli arvestuslik. Arvestuse aluseks oli arvestuslik keskmine proportsionaalne osa koguinvesteeringus. Sellekohane kirjalik metoodika puudus, mistõttu ei olnud võimalik kontrollida arvestuse õigsust. 10.13. Arvestatud finantstuluna on kajastatud ettemakstud intress summas 25 721 000 Eesti krooni. Kontrollimisel selgus, et tegemist on kupongvõlakirjade soetamisel lisaks ostuhinnale tasutud intressiga. Meie hinnangul, tuginedes heale raamatupidamistavale, peaks see summa olema kajastatud vara (st väärtpaberi) soetusmaksumuse koosseisus, mitte aga 2001. aasta stabiliseerimisreservi mahtu suurendava finantstuluna. Ühtlasi peame möönma, et kõnealune arvestusvaldkond on puudulikult reguleeritud. Investeeringud 10.14. Me ei anna hinnangut portfellidevaheliste sisetehingute õigsusele, sest puudus niisuguste tehingute tegemist ja kajastamist käsitlev kirjalik metoodika. Olulises osas on riigikassa osakonna raamatupidamisarvestuses kajastatud nn koondinfo kogu Riigikassa rahaliste vahendite kohta vastavuses pankade väljavõtetega (saldokinnitustega), aga hinnangut ei saa anda praegu kehtiva rahaliste vahendite analüütilise arvestuse õigsuse kohta. Meie hinnangul on stabiliseerimisreservi saldod arvestuslikud, ei oma konkreetset kinnitust ega ole ka pankade 31.12.2001. a seisuga väljastatud kinnituskirjadega võrreldavad. Tuvastasime, et investeeringud stabiliseerimisreservist tehti kontserni koondkonto, mitte stabiliseerimisreservi tarbeks moodustatud allkonto kaudu. Stabiliseerimisreservi investeeringud moodustasid vaid ühe osa riigi vabade rahaliste vahendite investeeringust. Tehingu toimumisel eristati raamatupidamislikult stabiliseerimisreservi osa koguinvesteeringus. Kuna portfellide vahendite jagamine investeeringu tegemisel on arvestuslik ja kuna stabiliseerimisreservi raha reaalset liikumist pole pangakontodel eraldi näha, siis puudus võimalus teha tavapäraseid kontrolliprotseduure. Stabiliseerimisreservi saldod on arvestuslikud, ei oma konkreetset kinnitust ega ole ka pankade väljastatud kinnituskirjadega võrreldavad. 10.15. Meie hinnangul puudusid 2001. aastal Riigikassas kirjalikud volitused ja allkirjareglement, mille alusel raha- ja kapitaliturgude osakonna spetsialistid finants-tehinguid tegid. See on vastuolus 13.10.2000. a riigikassa osakonna juhataja kinnitatud Riigikassa raamatupidamise sise-eeskirjaga. Meile antud selgituste kohaselt vältas allkirjareglemendi ja uue raamatupidamise sise-eeskirja ettevalmistamine terve 2001. aasta ning see kinnitati rahandusministri käskkirjaga alles 27.12.2001. 10.16. Me ei tuvastanud, et investeeringute sooritamisel oleks rikutud riigieelarve seadusega kehtestatud investeeringupiiranguid. Stabiliseerimisreservi kulud 10.17. Stabiliseerimisreservi haldamisega seotud kulud ei kajastu stabiliseerimisreservi aruandluses, vaid Rahandusministeeriumi tulemiaruandes. Oleme arvamusel, et reservi haldamisest parema ülevaate saamiseks tuleks need siiski reservi aruandes välja tuua. 10.18. Samuti leiame, et stabiliseerimisreservi haldamise aruandes võiks ülevaatlikkuse mõttes eraldi välja tuua need finantskulud, mis on tekkinud investeeringute tegemisel. Riigikassa pearaamatut kontrollides tuvastasime, et 2001. aasta aruandes kajastatud arvestatud finantstulu summa 79 504 000 krooni on saadud tegelikult saldeerimise teel, st lahutades arvestuslikest finantstuludest reserviga seotud finantskulud summas 736 000 krooni, kuid stabiliseerimisreservi 2001. aasta haldamise aruanne neid kulusid eraldi ei kajasta. Muud tähelepanekud 10.19. Õigusaktidega ei ole sätestatud stabiliseerimisreservi aastaaruande vormi. Meie hinnangul ei vasta olemasolev aruanne rahandusministri määrusega40 eelarveliste asutuste aruandlusele esitatud nõuetele. Aruandesse koondatud info on esitatud liiga üldiselt (nt finantstulud on esitatud saldeeritud kujul). Ei saa lugeda õigeks, et eraldi ei ole näidatud neid kulusid, mis on tekkinud seoses stabiliseerimisreservi vahendite haldamisega. Seega annab stabiliseerimisreservi aruanne meie hinnangul praegusel kujul eksitavat infot, sest sisaldab läbisegi kassa- ja tekkepõhiseid ning ka muudele arvestuspõhimõtetele tuginevaid tulusid. Leiame, et objektiivsuse ja ülevaatlikkuse mõttes oleks mõistlik reservi vahendite liikumise kohta koostada nii bilanss, tulemiaruanne kui ka rahavoogude aruanne ning esitada need stabiliseerimisreservi haldamise aruande koosseisus. Meile antud selgituste kohaselt on Riigikassal stabiliseerimisreservi kohta olemas eraldi bilanss ja tulemiaruanne, kuid riigieelarve seadus nende esitamist ei nõua. Reservi vahendite liikumise kohta oleks mõistlik koostada nii bilanss, tulemiaruanne kui ka rahavoogude aruanne. 10.20. Ei Rahandusministeeriumi siseauditi ega ka finantskontrolli osakond ei ole stabiliseerimisreservi 2001. aastal auditeerinud. Riigikassa osakonna sisesed reservi arvestust puudutavad kontrollirutiinid toimivad, kuid neid ei ole kirjalikult fikseeritud. Riigikontroll on arvamusel, et tulenevalt stabiliseerimisreservi paigutatud summade olulisusest peaks esmalt olemasolevad kontrolliprotseduurid fikseerima, andma neile nii Rahandusministeeriumi juhtkonna kui ka siseaudiitori hinnangu ning tõsiselt kaaluma regulaarse kontrollimise vajadust. 10.21. Investeerimise põhimõtteid riigikassa osakonna kinnitusel 2001. aasta jooksul ei muudetud. Investeerimisel lähtuti Vabariigi Valitsuse 27.06.2000. a määrusega nr 204 stabiliseerimisreservi vahendite paigutamisele kehtestatud üldistest piirangutest ning detailsemast reservi haldamise poliitikast, mille on kinnitanud stabiliseerimisreservi nõukogu ja riigi riskide komitee 29.01.2001. Kehtestatud investeerimispiirangud on Riigikontrolli hinnangul piisavad stabiliseerimisreservi vahendite säilimise tagamiseks. Kehtestatud investeerimispiirangud on piisavad, et tagada stabiliseerimisreservi vahendite säilimine. 11. RIIGIASUTUSTE KOONDARUANDED Riigikontroll on seisukohal, et riigiasutuste konsolideeritud koondbilanss ja -tulemiaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse aasta olulisima aruande kohustuslikeks osadeks. Riigiasutuste 2001. aasta koondaruannetes (koondbilansis ja -tulemiaruandes) on asutuste finantsaruannetes sisalduvatest vigadest, ebamäärasusest ning ebapiisavatest selgitustest tulenevalt olulisi puudusi, mistõttu aruannetes esitatud näitajad ei kajasta riigiasutuste tegelikku finantsseisundit (varasid, kohustusi, tulusid, kulusid ega tulemit). Riigi koondbilansis sisalduvad ka Riigikassa bilansis esitatud näitajad (varad, kohustused, kapital). Nende kohta on tähelepanekud esitatud käesoleva aruande I osa 3. peatükis. 11.1. Riigieelarve seadus ei nõua ei riigiasutuste koondbilansi ega -tulemiaruande koostamist ja esitamist Riigikogule41. Rahandusministeerium esitas riigiasutuste koondbilansi ja koondtulemiaruande 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande II osas kui täiendava info. Riigikontroll on seisukohal, et riigiasutuste eelnevalt konsolideeritud koondbilanss kui riigi varasid, kohustusi ja omakapitali kõige täpsemini kajastav finantsaruanne ning tulemiaruanne kui riigi lõppenud majandusaasta tegelikke tulusid ja kulusid kajastav finantsaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kui valitsuse aasta olulisima aruande kohustuslikeks osadeks. Sellele juhtis Riigikontroll tähelepanu ka «Ülevaates riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal»42. Riigiasutuste konsolideeritud koondbilanss ja -tulemiaruanne peaksid olema riigieelarve täitmise aruande kohustuslikeks osadeks. 11.2. Riigiasutuste koondaruannetest avaldame arvamust koondbilansi ja koondtulemiaruande kohta. Arvamuse andmisel oleme lähtunud Riigikontrolli finantsauditi osakonna audititest (auditeeritud aastaaruannete bilansside kogumaht hõlmab 74,2% koondbilansi mahust). Riigiasutuste koondbilanssi on arvatud 502 asutuse bilansid ja Riigikassa bilanss. Riigiasutuste koondtulemiaruandesse on arvatud 502 asutuse tulemiaruanded. Nii nagu 2000. aastalgi, ei ole Riigikassa halduses olevate vahendite kasutamise kohta tulemiaruannet koostatud. 11.3. Võrreldes eelmiste aastatega on muutunud koondaruandesse arvatud riigiasutuste arv (1999. aasta aruandes 583 asutust, 2000. aastal 505, 2001. aastal 502). Seda muudatust aruande lisades kommenteeritud ei ole. 11.4. Auditite käigus vaatasime ministeeriumide valitsemisalade koondaruannete koostamise protsessi. Me ei hinnanud valitsemisala asutuste majandustegevuse õiget ja usaldusväärset kajastamist aruannetes, mistõttu me ei anna ka hinnangut valitsemisalade koondaruannetele. 11.5. Eelnevate aastate ülevaadetes riigi vara kasutamise ja säilimise kohta on Riigikontroll märkinud, et riigiasutuste aastaaruannete summeerimise teel koostatud koondbilanss ja tulemiaruanne ei anna õiget ja usaldusväärset ülevaadet riigi varadest, kohustustest ega ka tulemist, sest kirjed sisaldavad riigiasutuste omavahelisi tehinguid, nõudeid ja kohustusi. Vaatluse käigus selgus, et ka 2001. aasta koondaruannete koostamiseks liideti valitsemisala asutuste bilansside ja tulemiaruannete vastavad kirjed, elimineerimata kõiki sama valitsemisala, samuti eri valitsemisalade asutuste omavahelisi tehinguid. Endiselt on elimineerimata eri valitsemisalade asutuste omavahelised tehingud. • Siseministeeriumi valitsemisala asutuste üksteisele osutatud teenuste tulusid ja kulusid on Riigikassa andmetel 18 960 000 krooni. Oleme teadlikud, et riigi aruandluse konsolideerimise metoodika on väljatöötamisel ja rakendub eeldatavasti 2003. aastal. 11.6. Osa asutusi on 2001. aasta raamatupidamise aastaaruande koostamisel korrigeerinud 2001. aasta algsaldosid, koondbilansi esitamisel ei ole aga korrigeerimisi kirjeldatud. Auditite põhjal võib öelda, et mitte kõik riigiasutused (nt Kaitseministeerium, Haridusministeerium, Välisministeerium) ei ole 2000. aasta raamatupidamise aastaaruandes sisaldunud vigade võrra 2001. aasta algsaldosid korrigeerinud. Mitte kõik riigiasutused ei ole 2000. aasta raamatupidamise aastaaruandes sisaldunud vigade võrra 2001. aasta andmeid korrigeerinud. 11.7. Riigiasutuste aruannetes esinevad vead on põhjustatud juhendites tehtud muudatuste mittejärgimisest, samuti juhendite puudustest. 11.7.1. Rahandusministri määrusega muudeti annetatud kapitali arvestuse põhimõtteid43. Annetatud kapitalina arvestatakse kõigilt teistelt omanikelt peale riigi tasuta saadud põhivara. Põhivara, mis saadakse teistelt riigiasutustelt, arvestatakse kapitali kirjel. Sellest tulenevalt pidi bilansikirjed ümber hindama nii, et annetatud kapitali kirjel ei kajastuks riigilt tasuta saadud põhivara. Paljudel juhtudel seda ei tehtud. 11.7.2. Kontrollisime ministeeriumide bilanssides arvel olevate äriühingute aktsiate kajastamist. Leiame, et ministeeriumide bilansid seisuga 31.12.2001 ei anna õiget ja usaldusväärset ülevaadet riigi osalusega äriühingute aktsiate ja osade kohta, sest riigieelarveliste asutuste raamatupidamist käsitlev regulatsioon on pikaajaliste finantsinvesteeringute arvestuslõigus ebatäpne. Rahandusministri määrusega on kehtestatud, et pikaajalisi finantsinvesteeringuid tuleb kajastada nende soetusmaksumuses, st väärtuses, millega nad arvele Riigieelarveliste asutuste raamatupidamist käsitlev regulatsioon on pikaajaliste finantsinvesteeringute arvestuslõigus ebatäpne. võeti44. Seejuures suurendatakse investeeringu summat vaid täiendava investeeringu tegemisel. Head raamatupidamistava järgides tuleks aga pikaajalisi finantsinvesteeringuid kajastades kasutada kapitaliosaluse meetodit45, mis näitab nende tegelikku väärtust. 11.8. Riigi koondbilansis ei kajastu riigi tulundusasutuse Riigimetsa Majandamise Keskus varad, sest see asutus on ainus omataoline ning tema kajastamist koondaruannetes ei ole reguleeritud ühegi õigusaktiga. Kuna keskuse halduses on olulise tähtsusega vara (riigimets, mille väärtus küll bilansis ei kajastu), oleme arvamusel, et valitsuse aruandlus peaks sisaldama infot ka selle asutuse majandustegevuse ja finantsseisundi kohta. Keskuse bilansimaht aruandeperioodi lõpu seisuga moodustas 463 mln, äritulud 919 mln ning ärikulud 852 mln krooni. Koondbilanss 11.9. Riigiasutuste koondbilansi varade kohta, mis moodustavad 39,3 mld krooni, toome järgnevalt välja olulisemad tähelepanekud. 11.9.1. Riigiasutuste bilanssides on kajastamata mitmed pangakontod ja nende kaudu toimunud tehingud, samuti esineb pangakontode mitmekordset kajastamist. Maksuameti aastaaruandes ei ole kajastatud Maksuametile kuuluvate pangakontode saldod 31.12.2001. a seisuga summas 67 908 400 krooni. Kajastamata on mitmed pangakontod ja nende kaudu toimunud tehingud, samuti esineb pangakontode mitmekordset kajastamist. Maa-amet kajastab seisuga 31.12.2001 bilansikirjel «Pank» 41 275 717 krooni omandireformi reservfondi vahendeid, mis on aruandeaasta ja sellele eelnevate aastate jooksul Vabariigi Valitsuse otsuste alusel Maa-ametile määratud. Tegelikult pole ametil pangakontot, kus need vahendid arvel oleks. Omandireformi reservfondi vahendite üle peab arvestust Rahandusministeeriumi riigikassa osakond, kelle bilansis see pangakonto samuti kajastub. Seega on koondbilansis kajastatud 41,3 mln krooni topelt. Nii Rahandusministeeriumi bilansis kui ka Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna koostatud Riigikassa bilansis on kajastatud üks Nordea Panga pangakonto (6 275 USA dollarit) ning üks Hansapanga pangakonto (31 182 USA dollarit). Oleme seisukohal, et need saldod on kajastatud riigi koondbilansis topelt. 11.9.2. Riigiasutuste aastaaruannetes on eristamata finantsinvesteeringute lühi- ja pikaajaline osa. Rahandusministri määrustega ei ole piisavalt reguleeritud pikaajaliste finantsinvesteeringute võõrandamise kajastamist riigiasutuste raamatupidamises ja aastaaruannetes. Kultuuriministeerium on AS-i Sakala Keskus aktsiate omanik. Aktsiad on kajastatud bilansis pikaajalise finantsinvesteeringuna summas 58,4 mln krooni. Kuna ministeerium on avaldanud soovi need aktsiad müüa ja see soov on kajastatud ka aktsiaseltsi 2001. aasta aastaaruandes, oleks tulnud need kajastada bilansis lühiajalise finantsinvesteeringuna. 11.9.3. Nõuded sisaldavad ebatõenäolisi laekumisi ning on seetõttu näidatud tegelikust suuremana. Maksuameti aastaaruande bilansikirjel «Mitmesugused lühiajalised nõuded» on kajastatud tekkepõhiselt nõuded maksumaksjate vastu summas 5,4 mld krooni. Sellest 3,5 mld on Maksuameti hinnangul ebatõenäoliselt laekuvad, järelikult on nõuded bilansis näidatud 3,5 mld krooni võrra tegelikust suuremana. 11.9.4. Osa nõudeid on bilansis kajastamata. Nõuded sisaldavad ebatõenäolisi laekumisi, on näidatud tegelikust suuremana või bilansis kajastamata. Siseministeeriumi bilansis on kajastamata välja antud regionaalpoliitiliste laenudega seotud nõue AS-i Reginvest vastu, mis auditeerimata andmetel on 12,6 mln krooni. Ei Rahandusministeeriumi ega Riigikassa bilansis ei kajastu riigi nõuded õppelaenu võlglaste vastu ligikaudu 27 mln krooni. 11.9.5. Osa nõudeid on näidatud tegelikust suuremana. AS MicroLink Süsteemid esitas Maksuametile 2001. aasta detsembris 4 390 341 krooni suuruse arve serverite eest. Aasta lõpu seisuga tasus Rahandusministeerium tsentraliseeritud varustamise korras Maksuametile esitatud arvest 390 341 krooni, mis on aastaaruandes kajastatud ettemaksena. Tasumata osa (4 000 000 krooni) on näidatud aastaaruandes nõudena AS-i MicroLink Süsteemid vastu. Samuti on näidatud kohustus kogu arve summas. Kuna Maksuamet ei ole arvel esitatud vara aasta lõpu seisuga kätte saanud, siis ei ole selle kajastamine raamatupidamisarvestuses ettemaksena, nõudena ja kohustusena põhjendatud. 11.9.6. Ettemakstud tulevaste perioodide kulud (sh rent, kapitalirent, kindlustus, intressid ja muud ettemaksed), ettemaksed tarnijatele ja materiaalsete põhivarade ettemaksed moodustavad koondbilansi mahust 6,12%. Osa ettemaksete eest on aruandeaastal teenused või kaup kätte saadud, mistõttu nende kajastamine ettemaksena on põhjendamatu ja eksitab bilansi lugejat. Samas on osa ettemakseid kantud maksmisel kuludesse, ilma et kaupa või teenust oleks kätte saadud. Sisekaitseakadeemia bilansis on põhjendamatult kajastatud ettemaksena 325 907 krooni kaupade ja teenuste eest, mis on kätte saadud. Siseministeeriumi bilansis on immateriaalse põhivara ettemaksena kajastatud 528 780 krooni protsessiskeemide kaardistuste eest. Need skeemid olid riigihangete läbiviimise aluseks. Kuna senised riigihanked on ebaõnnestunud ja kaardistustest on möödunud üle kahe aasta, peame ebatõenäoliseks, et need kaardistused on kasutatavad järgnevate riigihangete läbiviimisel. Seetõttu oleme arvamusel, et ettemaks tuleks kanda kuludesse. 11.9.7. Pikaajalised finantsinvesteeringud moodustavad 30,8% koondbilansi mahust. Finantsinvesteeringute hulgas on kajastatud ka likvideeritud ja pankrotis või likvideerimisel olevate äriühingute aktsiad kokku summas 64,6 mln krooni. Finantsinvesteeringute kajastamisel ei ole lähtutud ei rahandusministri määrusest46 ega heast raamatupidamistavast. Täpsem ülevaade riigi osalusega äriühingutest on käesoleva aruande I osa 12. peatükis. Finantsinvesteeringute hulgas on kajastatud ka likvideeritud ja pankrotis või likvideerimisel olevate äriühingute aktsiad. 11.9.8. Põhivara (materiaalne ja immateriaalne) moodustab jääkmaksumuses koondbilansi mahust 29,3% ehk 11,5 mld krooni. See summa ei näita riigile kuuluva vara tegelikku väärtust järgmistel põhjustel: põhivara inventuur on läbi viimata; osa vara ei kajastu bilansis; renoveerimiskulusid ei liideta alati põhivara maksumusele; andmebaaside loomise kulusid ei kapitaliseerita, vaid kantakse aruandeperioodi kuludesse; esineb eksimusi tekkepõhisuse printsiibi vastu, mistõttu aruandeperioodil soetatud põhivara on kajastatud järgmise perioodi raamatupidamisarvestuses. Kaitseministeeriumis moodustab inventeerimata põhivarade saldo (jääkmaksumusega 270 mln krooni) 57% ministeeriumi bilansimahust. Selle probleemi tuvastasime juba 1999. aastal. Põhivarade mittetäieliku inventeerimise tõttu ei saa me anda hinnangut põhivarade saldode õigsusele. Kultuuriministeerium ei ole materiaalse põhivarana arvele võtnud 9 902 000 krooni väärtuses investeeringuid, mis AS Printall on teinud ministeeriumilt renditud varadesse. Riigikantselei välja renditud pindadesse rentnike tehtud investeeringute võrra ei ole suurendatud põhivara soetusmaksumust vähemalt summas 1,2 mln krooni. Põhivarana esitatud 11,5 mld krooni ei näita riigile kuuluva vara tegelikku väärtust. Sisekaitseakadeemia ei ole arvele võtnud Ameerika Ühendriikide Suursaatkonnalt saadud toetusega tehtud renoveerimistöid summas 1 578 500 krooni ja soetatud põhivara summas 116 700 krooni. Maanteeamet ei ole arvele võtnud aruandeaastal valminud ja kasutusloaga tee-ehitusobjekte summas 1 965 261 krooni. Majandusministeerium on näidanud tegevuskulusid 4 213 581 krooni tegelikust suuremana, kajastades nendena investeeringuid ehitusregistri ja hooneregistri pidamiseks, täiendamiseks ja arendamiseks. Investeeringuid tulnuks bilansis kajastada immateriaalse põhivarana. 11.10. Riigiasutuste kohustused (nii lühi- kui ka pikaajalised) seisuga 31.12.2001 moodustavad koondbilansi mahust 33,6% ehk 13,2 mld krooni. Põhiprobleemid on järgmised: kohustusi kajastatakse valedel bilansikirjetel, alati ei järgita tekkepõhist arvestusprintsiipi kohustuste arvelevõtmisel, osa kohustusi ei kajastu raamatupidamisarvestuses ja aruandluses, maksukohustuste saldod on inventeerimata ega lähe kokku Maksuameti isikukontode saldodega. Näiteid oleme esitanud käesoleva aruande I osa 4. peatükis. 11.11. Kapital summas 26,08 mln krooni on koondbilansis esitatud ühe kirjena seda detailselt lahti seletamata. Seetõttu ei ole eristatav aruandeaasta tulem. Samuti ei ole selgitatud, mida tähendab kapitali suurenemine 2,2 mld krooni võrra. Koondtulemiaruanne 11.12. Riigiasutuste koondtulemiaruande põhjal on riigiasutuste 2001. aasta positiivseks tulemiks 378,7 mln krooni, mis on saadud 502 riigiasutuse tulemiaruannete summeerimise teel. Riigiasutuste omavahelised tehingud on üldjuhul elimineerimata. 11.13. Koondtulemiaruanne ei sisalda Rahandusministeeriumi riigikassa osakonna halduses olevate vahendite kasutamisest saadud tulusid ja tekkinud kulusid ehk Riigikassa tulemiaruannet, mistõttu tegelik tulem on aruandes esitatud tulemist 1,5 mld krooni võrra suurem. Aruande selgituste kohaselt on Riigikassa halduses olevate vahendite aruandeaasta tulem esitatud koondbilansi kapitali kirjel. Kuna koondtulemi- aruanne ei sisalda Riigikassa tulemiaruannet, on tegelik tulem aruandes esitatust 1,5 mld krooni võrra suurem. 11.14. Tulude kirjendamisel ei järgita tekkepõhisuse printsiipi ja seetõttu ei näita koondtulemiaruanne tegevustulusid ja maksude kogumist õiges mahus, vaid märgatavalt väiksemana. Samuti on osa tulusid jäetud kajastamata tasaarvelduste tõttu. Tolliameti aastaaruanne ei kajasta 31.12.2001. a seisuga tekkepõhiselt kogutud maksutulusid. Inventuur viidi läbi 2001. aasta lõpus, mis võimaldas nõuded ja kohustused aasta lõpu seisuga arvele võtta. Kuna aruandeperioodi alguses ei olnud nõudeid ja kohustusi teada, siis on võimatu selgitada, kui suur osa maksutuludest kuulub tekkepõhiselt aruandeperioodi tulude hulka. Sotsiaalministeerium ei ole 2001. aastal (ega ka varasematel aastatel) arvestanud tuluna Saksamaa Liitvabariigi Suursaatkonnale renditud kinnistu renti. Rendi suuruseks on määratud 160 000 krooni kuus, aastas seega 1,92 mln krooni. Ministeerium teeb bilansiväliselt rendi tasaarveldusi Saksamaa Liitvabariigi poolt kinnistusse tehtud investeeringutega (kokku 18 mln krooni). Rendiperioodi pikkust ja summade suurust arvestades moonutab renditulude kajastamata jätmine aruandeperioodide tulusid oluliselt47. Tegevustulusid ja maksude kogumist näitab koondtulemiaruanne märgatavalt väiksemana. Keskkonnainspektsiooni aastaaruanne ei kajasta tekkepõhiselt nõudeid ja tulusid trahvitulude ja keskkonnakasutusest laekuvate tulude osas ja seetõttu oleme arvamusel, et kassapõhiselt kajastatud summa on tegelikust väiksem. Arvestuse puuduse tõttu ei oska me vea suurust hinnata. 11.15. Tekkepõhisuse printsiipi48 ei järgita ka kulude kirjendamisel, mistõttu tegevuskulud ei ole koondtulemiaruandes näidatud õiges mahus. Näiteid oleme esitanud käesoleva aruande I osa 4. peatükis. 11.16. Osa väljamakseid ei kajastu tulemiaruandes. Sisekaitseakadeemia ei näita tulemiaruandes väljamakstud stipendiume ja sõidukompensatsioone summas 583 056 krooni, mis rahandusministri 06.12.2001. a määruse nr 105 järgi peaks seal kajastuma. 11.17. Tegevuskulud on kajastatud tegelikust suuremana, kuna osa põhivara parendusi ei ole kapitaliseeritud (vt punkt 11.9.8). 11.18. Tulemiaruande real «Maksude, lõivude, tasude kogumine ja ülekandmine» on kajastatud ka 2000. aasta korrigeerimiskandeid. Maksuamet on 2001. aastal võtnud raamatupidamises arvele tekkepõhised maksunõuded ja kohustused (kokku nii nõuetes kui kohustustes 7,6 mld krooni). Selle summa võrra on tulemiaruandes kajastatud suuremana maksude, lõivude ja tasude kogumine ning ülekandmine. Me ei saa seda õigeks lugeda, kuna tegemist ei olnud 2001. aastal tekkepõhiselt arvestatud tuludega, vaid korrigeerimiskandega, mis puudutas eelmisi perioode. 11.19. Osa asutusi ei kajasta tulemiaruande real «Maksude, lõivude, tasude kogumine ja ülekandmine» kogutavaid ja ülekantavaid summasid. Ei Keskkonnaministeeriumi ega keskkonnateenistuste aruannetes ei kajastu 2001. aastal keskkonnakasutusest laekuvate tasude kogumine ning ülekandmine kokku summas 263 223 640 krooni, kuigi samu tasusid puudutavad pangakontod ja osaliselt ka kohustused on ministeeriumi bilansis arvele võetud. 12. RIIGI OSALUSEGA ÄRIÜHINGUD Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda ülevaadet riigi osalusega äriühingute kohta. Riigile kuuluvad pikaajalised finantsinvesteeringud äriühingutesse moodustasid 31.12.2001. a seisuga 10,975 mld krooni ehk 27,95% riigiasutuste koondbilansist. 2001. aasta riigieelarve tulude ja kulude täitmise aruande alusel laekus aktsiatelt dividende 589 610 000 krooni, mis moodustab 1,9% riigi kogutuludest. Pikaajalised finantsinvesteeringud sisaldavad kokku 66,4 mln krooni eest osalust äriühingutes, mis on pankrotis, tegevuse lõpetanud Pikaajalised finantsinvesteeringud sisaldavad 66,4 mln krooni eest osalust äriühingutes, mis on pankrotis, tegevuse lõpetanud või likvideeritud. või likvideeritud. Äriühingute juhtimise kohta esitatav aruandlus on puudulik ega vasta kehtestatud nõuetele. Riigikontroll viis läbi kõigi ministeeriumide raamatupidamise aastaaruannete auditid, mille käigus kontrolliti ka finantsinvesteeringute kajastamist. Lisaks tutvuti Riigikontrollile saadetud 2001. aasta majandusaasta aruannetega ja audiitorite järeldusotsustega. Riigi osalusega äriühinguid oli ministeeriumide 2001. aasta koondaruannete põhjal 31. detsembri seisuga 70. Pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamine ministeeriumide aruannetes 12.1. Sarnaselt 2000. aastaga reguleerisid ka 2001. aastal riigieelarveliste asutuste raamatupidamist käsitlevad õigusaktid pikaajaliste finantsinvesteeringute kajasta- mist ebapiisavalt ning seetõttu ei anna raamatupidamisaruanded, sh riigieelarve täitmise aruandes esitatud koondbilanss õiget ja usaldusväärset ülevaadet sellest arvestuslõigust. Rahandusministri määrus sätestab, et pikaajalisi finantsinvesteeringuid tuleb kajastada nende soetusmaksumuses, st väärtuses, millega nad arvele võeti49. Investeeringu summat suurendatakse vaid täiendava investeeringu tegemisel ning hinnatakse alla, kui äriühing on pankrotis, tegevuse lõpetanud või likvideeritud. See on vastuolus hea raamatupidamistavaga, mida järgides tuleks pikaajalisi finantsinvesteeringuid kajastades kasutada kapitaliosaluse meetodit50, mille tulemusel oleks võimalik näha investeeringu tegelikku väärtust ja selle muutust. Riigikontroll on teadlik, et Rahandusministeeriumi juures tegutsev riigi raamatupidamise ümberkorraldamise komisjon tegeleb selle vastuolu lahendamisega. Sellele vaatamata tahame tähelepanu juhtida, et kuni uute juhtnööride rakendumiseni ei anna riigi koondbilanss õiget ja usaldusväärset ülevaadet riigi osalusega äriühingute aktsiate ja osade kohta. Õigusaktid ei reguleeri piisavalt pikaajaliste finantsinvesteeringute kajastamist raamatupidamisaruannetes. 12.1.1. Mõned üksikud pikaajalised finantsinvesteeringud on 2001. aasta aruannetes siiski kajastatud ka kapitaliosaluse meetodil ning hinnatud alla (AS Imanta Hariduskeskus, RAS Kodu, RAS Projekteerimise ja Tehnoloogia Instituut, Ühendatud Balti Pank, Eesti Innovatsioonipank). 12.1.2. Vaatamata Riigikontrolli poolt 2000. aasta aruannete auditite käigus tehtud märkustele sisaldavad ka 2001. aasta aruannetes (ja seega ka koondbilansis) esitatud pikaajalised finantsinvesteeringud osalust pankrotis olevates, tegevuse lõpetanud või likvideeritud äriühingutes kokku 66,4 mln krooni eest. Vastavalt raamatupidamise seadusele tuleb aruanded koostada ettevaatlikult ja kaalutletult, mis tähendab varade allahindamist juhul, kui nende reaalväärtus on madalam bilansilisest väärtusest. 12.2. 2001. aastal asutas Rahandusministeerium Riigi Kinnisvara AS-i. Aktsiakapitalina tehti mitterahaline sissemakse ministeeriumi hoonete näol summas 81 mln krooni. Sissemakseid hindas kinnisvaraekspert, samuti oli need kinnitanud audiitor. Auditi tulemusena oleme arvamusel, et finantsinvesteeringu väärtus on kajastatud tegelikust väiksemana. Me ei leidnud vastust küsimusele, mis põhjustas üleantud kinnisvaraobjekti hinna languse, arvestades hoone renoveerimise aega, hetkeolukorda ja kinnistu asukohta: hoone Tallinnas Lõkke tn 4, üldpind 3672 m2, kapitaalselt renoveeritud 1998–1999. Turuväärtus kinnisvaraeksperdi hinnangu alusel oli 16 mln, jääkmaksumus Rahandusministeeriumi bilansis 33 mln krooni. Rahandusministeerium on 2001. aasta majanduskuludesse kandnud Tallinnas Suur-Ameerika 1 asuva hoone renoveerimise kulud summas 1 180 902 krooni. Kuna hoone anti üle Riigi Kinnisvara AS-ile 23.07.01 ning söökla remont lõppes alles septembris 2001, siis ei olnud ministeeriumil võimalik renoveerimiskulusid hoone parendamisena näidata. Probleemina näeme siin asjaolu, et hoone anti üle kinnisvaraeksperdi hinnangu alusel, kusjuures hinnang oli tehtud enne remondi lõpetamist. Seetõttu kujunes finantsinvesteeringu väärtus ministeeriumi bilansis tegelikust madalamaks. Finants- investeeringu väärtus Riigi Kinnisvara AS-i on kajastatud tegelikust väiksemana. 2002. aastal jätkus eri ministeeriumide valitsemisalade asutuste hoonete üleandmine Riigi Kinnisvara AS-ile. Tutvunud valitsusele esitatud materjalidega, peame vajalikuks märkida, et tendents näidata üleantavate varade maksumust (ja seega ka riigile kuuluva finantsinvesteeringu väärtust) väiksemana nende tegelikust väärtusest on jätkunud. Seetõttu võib kaduda ülevaade neisse varadesse tehtud investeeringutest. Riigi osalusega äriühingute juhtimine 12.3. Riigi osalemist äriühingute juhtimisel reguleerivad äriseadustik, riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja neis osalemise seadus ning riigi esindaja kohustuste täitmise kord äriühingu ja sihtasutuse nõukogus. Auditite käigus ilmnes, et sarnaselt 2000. aastaga ei ole ka 2001. aastal neid õigusakte alati järgitud. 12.3.1. Mitmel aktsiaseltsil oli netovara seisuga 31.12.2001 väiksem kui pool aktsiakapitalist ning aktsiaseltsi juhatus, nõukogu ja aktsionärid ei olnud võtnud tarvitusele piisavalt meetmeid, et olukorda parandada. Näiteks: AS Imanta Hariduskeskus (Haridusministeerium); AS Perioodika (Kultuuriministeerium). 12.3.2. Vastavalt seadusele ei tohi riigi osalus eraõiguslikes juriidilistes isikutes olla väiksem kui 10%. Sellest ei ole alati kinni peetud. Majandusministeerium kajastas bilansis seisuga 31.12.2001 AS-i Kroonpress aktsiaid väärtuses 6000 krooni, mis moodustab äriühingu aktsiakapitalist 0,08%. Sotsiaalministeeriumi pikaajaline finantsinvesteering AS-i Värska Sanatoorium aktsiatesse moodustab 3% aktsiakapitalist. Alati ei ole kinni peetud õigusaktidest, mis reguleerivad riigi osalemist äriühingute juhtimisel. Välisministeeriumi 2001. aasta bilansis on kajastatud pikaajalise finantsinvesteeringuna 0,034% Elisa Communications OY-st. 12.3.3. Mitmes ministeeriumis ei olnud nende halduses olevate äriühingute üldkoosoleku ega nõukogu koosolekute protokolle, samuti ei esitatud meile aruandeid äriühingute tegevusest ja finantsmajanduslikust olukorrast. Majandusministeerium ei esitanud AS-i Eesti Energia ja AS-i Eesti Põlevkivi kohta materjale, mis näitaksid, kuidas ministeerium täidab enda kui riigi esindaja ülesandeid äriühingute juhtimises. Põllumajandusministeerium ei esitanud ülevaadet AS-i Tartu Agro, AS-i Eesti Seeme ja AS-i Eesti Viljasalv tegevuse ja finantsmajandusliku olukorra kohta. Mitmes ministeeriumis ei ole vajalikke dokumente nende halduses olevate äriühingute kohta. Teede- ja Sideministeerium ei esitanud ülevaateid järgmiste riigi osalusega äriühingute kohta: AS Estonian Air, AS Eesti Loots, AS Teede Tehnokeskus, AS Pärnu Lennujaam ja AS Bituumen. Samuti ei ole AS-i Estonian Air ja AS-i Edelaraudtee puhul ministeeriumi poolt äriühingusse nimetatud isikud esitanud nõukogu koosolekute protokolle vahetult pärast vormistamist, nagu nõuab Vabariigi Valitsuse 8. juuni 1999. a määrus nr 179. 12.4. Riigi osalusega äriühingute hulgas on ka ettevõtteid, mis ei täida seadusega ette nähtud ülesandeid ning mis juhtimisvigade tõttu ei võimalda saada maksimaalset võimalikku tulu. Teede- ja Sideministeeriumi osalus AS-s Bituumen on 75,46%. Tegemist on investeerimisfirmaga, millel puudub igapäevane majandustegevus. Ainsa investeeringuna on arvel 30% AS-i Nybit aktsiatest. Juhtkond tegeleb finantsinvesteeringute juhtimise ja dividendide jaotamisega. Halduskulud olid 1998. aastal 0,8 mln, 1999. aastal 1,6 mln ja 2000. aastal 1,8 mln krooni. Oleme arvamusel, et nimetatud investeeringu juhtimiseks aastail 1998–2000 tehtud halduskulud ei ole põhjendatud51. Rahandusministeeriumi bilansis kajastuvate pikaajaliste finantsinvesteeringute osas vastu võetud otsus müüa avalikul kirjalikul enampakkumisel AS-i Harjumaa Liinid ja AS-i Tarbus aktsiad jäi 2001. aastal teostamata. Kõik riigi osalusega äriühingud ei täida seadusega ette nähtud ülesandeid ega võimalda juhtimis- vigade tõttu saada maksimaalset võimalikku tulu. 12.5. Ministeeriumide kui riigi esindajate kontroll pikaajalistelt finantsinvesteeringutelt dividendide arvestamise ja laekumise üle riigieelarvesse on ebapiisav. Samuti ei ole kindlat protseduuri kontrollimaks, kas dividendid on laekunud või mitte. Järgmistest näidetest puudutavad kaks esimest Teede- ja Sideministeeriumi, kolmas Majandusministeeriumi. AS-i Saarte Liinid 2000. aasta kasumilt arvestatavate dividendide summa leiti protsendina (70%) puhaskasumist, millest oli juba maha arvatud kohustusliku reservkapitali osa. Vabariigi Valitsuse 06.12.2000. a määrus nr 401 aga sätestab, et dividendi määra arvutamise aluseks on äriühingu 2000. aasta puhaskasum. Summa, mille võrra riigile arvestati dividende vähem, moodustas 26 600 krooni. AS Ringhäälingu Saatekeskus ei lähtunud kehtestatud dividendimäärast (70%) ja maksis dividendidena välja ligi 100% puhaskasumist. Ministeeriumide kui riigi esindajate kontroll dividendide arvestamise ja laekumise üle riigieelarvesse ei ole piisav. AS-i Elumaja ja AS-i A.L.A.R.A. 2000. aasta kasumilt arvestatavate dividendide summa leiti nagu AS-i Saarte Liinid puhulgi protsendina (70%) puhaskasumist, millest oli juba maha arvatud kohustusliku reservkapitali osa. Summa, mille võrra riigile arvestati dividende vähem, moodustas kokku 79 316 krooni. Riigi osalusega äriühingute auditeerimine 12.6. Tutvusime äriühingute (riigi osalus vähemalt 51%) 2001. aasta auditeeritud aastaaruannetega, mille koopia on äriühingud kohustatud Riigikontrollile esitama kahe nädala jooksul pärast majandusaasta aruande kinnitamist. Aruande esitas 35 ettevõtet, neist 32-s on riigi osalus üle 51%. Oleme jätkuvalt arvamusel, et riigi osalusega äriühingute auditeerimisel keskendub eraaudit liialt raamatupidamisprobleemidele, andmata ülevaadet äriühingute juhtimise usaldusväärsusest ning jätkusuutlikkusest. Kahjumi korral ei ole välja toodud selle tekkimise põhjuseid. Samuti ei anna eraaudit hinnangut õigusaktide täitmisele, mida riigi osalusega äriühingud erinevalt eraõiguslikest äriühingutest peavad täitma (riigihangete seadus, riigi poolt eraõiguslike juriidiliste isikute asutamise ja nendes osalemise seadus jne). Konkreetsed nõuded eraauditile selles vallas tuleks kehtestada õigusaktidega. Riigi osalusega äriühingute auditeerimisel keskendub eraaudit liialt raamatupidamisprobleemidele, andmata ülevaadet äriühingute juhtimise usaldusväärsusest ja tehingute seaduslikkusest. Näiteks Saksamaa Liitvabariigis on 2000. aastal vastu võetud seadus, millega nähakse ette, et teatud tingimustele vastavad eraõiguslikud juriidilised isikud peavad audiitorile andma «...auditi ulatust laiendava eriülesande». Juhul kui sellist ülesannet hoolimata kehtivatest seadustest ei anta, peab audiitor juhtima eraldi kirjaga pädeva organi tähelepanu sätte täitmata jätmisele, audiitoril endal ei ole õigust ega kohustust laiendatud kontrolli iseseisvalt ette võtta. Laiendatud ulatusega auditi käigus antakse hinnang juhtimiskorralduse vastavusele 21-le üldnõudele, mida konkretiseerivad selged küsimuste vormis esitatud kriteeriumid (nt kas olemasolev sisemine regulatsioon vastab isiku vajadustele, kas on loodud riskide varase äratundmise süsteem, kas investeeringud on planeeritud vastavuses nende finantseeritavusega jne). 13. SIHTASUTUSED Riigieelarve täitmise aruandes puudub riigi asutatud sihtasutusi käsitlev osa. Rahandusministeeriumi koduleheküljel avaldatud sihtasutuste koondbilanss ja -tulemiaruanne ei hõlma suurt osa sihtasutustest ning on seetõttu puudulik ja eksitav52. Praegu ei saa ülevaadet riigieelarvest sihtasutustele eraldatud vahenditest ning nende sihipärasest kasutamisest ega selle kontrollimisest valitsusasutuste poolt. Pole teavet sihtasutuste põhikirjaliste eesmärkide täitmise kohta. Juhtimisahelas, mille kaudu riigieelarve raha liigub riigi asutatud sihtasutuse kaudu lõpptarbijateni, puuduvad toimivad kontrollimehhanismid, mis tagaksid riiklike eraldiste sihipärase ja säästliku kasutamise. Riigieelarve täitmise aruandest ei saa ülevaadet sihtasutustele eraldatud vahenditest, nende sihipärasest kasutamisest ega selle kontrollimisest valitsusasutuste poolt. Riigi kontroll sihtasutuste üle 13.1. Sihtasutusi käsitles nii 1999. kui ka 2000. aasta riigieelarve täitmise aruanne, ent 2001. aasta aruanne neid enam ei käsitle. Vastava osa esitamist riigieelarve seadus ei nõua, sihtasutusi puudutav on varem esitatud täiendava teabena. 13.2. Rahandusministeeriumi koduleheküljel53 avaldatud sihtasutuste loend hõlmab 31 sihtasutust, neist on sealsesse koondbilanssi ja -tulemiaruandesse võetud 2254. Tuginedes Rahandusministeeriumi andmetele on riigi asutatud sihtasutusi 2001. aasta lõpu seisuga 48. Seega kajastab koondaruanne ainult poolte andmeid. 13.3. Vaatasime auditeeritud aastaaruannete vastavust raamatupidamise seadusele ning tutvusime audiitori järeldusotsustega. Riigi asutatud sihtasutuste aruandlust reguleerib kaks õigusakti: sihtasutuste seaduse kohaselt korraldab sihtasutus oma raamatupidamist vastavalt raamatupidamise seadusele55 ning rahandusministri määruse kohaselt lisatakse aruandele vabas vormis sissetulekute ja väljaminekute aruanne56. Tuginedes Rahandusministeeriumi andmetele on riigi asutatud sihtasutusi 2001. aasta lõpu seisuga 48. Sihtasutustele on aastatel 1998–2001 eraldatud ligikaudu 1,4 mld krooni. 13.4. Sihtasutustele on aastatel 1998–2001 eraldatud ligikaudu 1,4 mld krooni (vt lisast tabel 2). Tabelis esitatud andmed ei pruugi peegeldada kogu eraldatud summat, sest osa sihtasutusi on saanud raha peale asutajaministeeriumi ka muudelt ministeeriumidelt ja mitmetelt eelarveartiklitelt. 13.5. Olulisemaid probleeme on sihtasutustele eraldatud raha kasutamise sihipärasuse kontrollimine. Summad ei ole suuruselt küll võrreldavad avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele eraldatavatega, kuid on siiski märkimisväärsed. Suurem osa eraldatakse riigieelarve artikli 59 «Sihtotstarbelised ülekanded vastavalt tegevuskavale» alt, mille kasutamise korda reguleerib valitsuse määrus57. Määruses sätestatakse valitsusasutuse õigus kontrollida eraldise saaja aruandluse õigsust, eraldise saamise tingimuseks olevate asjaolude paikapidavust ning selle kasutamise sihipärasust. 13.5.1. Auditite käigus selgitasime, mil määral on ministeeriumid raha kasutamist kontrollinud. Üldhinnangut andmata tõime välja järgmised puudused: pole ministeeriumisisest ühtset korda kontrollimiseks, märkimisväärse osa puhul eraldatud summadest ei olnud sõlmitud lepinguid, suurema osa summade kasutamise kohta polnud aruandeid. 13.5.2. Tulenevalt sihtasutuste seadusest asutatakse sihtasutused teatud eesmärgi saavutamiseks58. Sealjuures eraldavad sihtasutused enamiku rahast mitmesuguste projektide raames muudele isikutele, kelle tegevuse järele nad peaksid valvama. 2001. aastal valmis Siseministeeriumi kohaliku omavalitsuse osakonnas uurimuslik ülevaade kodanikeühenduste (sh riigi asutatud sihtasutuste) riiklikust rahastamisest. Leiame, et tegu on vajaliku tähelepanuta jäänud dokumendiga, kus osutatakse tõsistele puudustele nii sihtasutuste riigipoolses juhtimises kui ka sihtasutuste enda järelevalvetegevuses. Loeme vajalikuks ära märkida järgmised puudused: Olulisemaid probleeme on sihtasutustele eraldatud raha kasutamise sihipärasuse kontrollimine: pole ühtset korda kontrollimiseks, sageli ei olnud sõlmitud lepinguid, suurema osa summade kasutamise kohta polnud aruandeid. • Sihtasutuste tegevuse finantseerimisel pole seatud riiklikke prioriteete arvestavaid eesmärke, mida rahastamisega soovitakse saavutada. • Sihtasutused ei hinda ise raha kasutamise efektiivsust. Üheks põhjuseks võib meie hinnangul olla asjaolu, et raha eraldamise otsuse teeb enamikul juhtudel sihtasutuse nõukogu, kelle ülesanne on ka tulemusi arvustada. Leiame, et on eksitud sisekontrolli heas tavas59 väljendatud kohustuste lahususe põhimõtte vastu, mis võib viia korruptsioonivastases seaduses kirjeldatud huvide konfliktiga60 sarnase olukorrani. Siseministeeriumi uurimus sihtasutuste riiklikust rahastamisest on jäänud vajaliku tähelepanuta. • Piisava täpsusega ei ole reglementeeritud sihtasutuste vastutus riigi prioriteetidest tulenevate riiklike programmide ja strateegiate realiseerimisel. Põhjalikumat käsitlust vajab sihtasutuse nõukogu vastutuse küsimus, sest riigiasutuste esindajad kuuluvad küll sihtasutuste nõukogudesse, kuid otsuseid võib langetada lihthäälteenamusega ka nende puududes. Et nõukogud kogunevad suhteliselt harva, langeb kogu sisuline vastutus palgalisele juhatusele, kes valmistab ette nõukogude otsused. Sihtasutuste auditeerimine 13.6. Suurem osa eraaudiitorite järeldusotsuseid oli märkusteta, kuid piirdus enamasti hinnangu andmisega aastaaruande vastavusele raamatupidamise seadusele, mitte aga rahandusministri 06.12.2001. a määrusele nr 105. Riigikontroll on arvamusel, et järeldusotsused on liialt keskendunud raamatupidamisele. Audit peaks andma teavet raamatupidamisaruande aluseks olevate majandustehingute õiguspärasuse ja juhtimise usaldusväärsuse kohta ning kahjumi korral välja tooma kahjumlikud tehingud ja nende põhjused. Konkreetsed nõuded tuleks kehtestada õigusaktidega (vt käesoleva aruande I osa punkti 12.6). 14. AVALIK-ÕIGUSLIKUD JURIIDILISED ISIKUD Riigieelarve täitmise aruanne ei sisalda infot avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta. Rahandusministeeriumi koduleheküljel esitatud avalik-õiguslike isikute koondbilanss ja -tulemiaruanne ei sisalda kõiki avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid ja on seetõttu eksitav61. Arvame, et olukorras, kus avalik-õiguslikud juriidilised isikud kulutavad ligi viiendiku riigieelarve vahenditest, on riigi aruandluse seisukohast oluline lisada riigieelarve täitmise aruande koosseisu ka ülevaade avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse, selle seaduslikkuse, eesmärkide saavutamise ning finantsseisundi kohta. Oluline probleem on avalik-õiguslike juriidiliste isikute võlg, mida suurendatakse väikestest tuludest hoolimata. See tähendab lisakoormust riigieelarvele. Kuna avalik-õiguslikud juriidilised isikud kulutavad ligi viiendiku riigieelarve vahenditest, on oluline lisada riigieelarve täitmise aruande koosseisu ka ülevaade nende kohta. Riigi kontroll avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle 14.1. 2001. aastal said avalik-õiguslikud juriidilised isikud riigieelarvest 5 671 377 944 krooni, mis moodustab 19% eelarvekulude üldsummast. Ülevaate saamiseks avalik-õiguslike isikute tegevusest ja finantsseisundist analüüsisime nende esitatud aastaaruandeid eesmärgiga välja selgitada, millisel määral annavad need infot, mis on keskasutustele vajalik avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse hindamisel ja juhtimisel. 14.2. Avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid oli 2001. aastal 1962, nendest esitas Riigikontrollile aastaaruande 17. Aruannet ei esitanud Kultuurkapital ja teist aastat järjest Kaitseliit. Samuti ei olnud nendes juriidilistes isikutes läbi viidud välisauditit, mis on vastuolus rahandusministri määrusega63. Audiitori järeldusotsuse asemel esitati Kaitseliidu sisemise keskrevisjonikomisjoni akt, milles oli käsitletud üksikküsimusi ja seetõttu ei saa seda aktsepteerida aruannet kinnitava dokumendina. 2001. aastal sai Kaitseliit riigieelarvest 67 440 000 krooni (2000. aastal 55 400 000 krooni), kuid selle kasutamise seaduslikkuse kohta puudub väline hinnang. 14.3. Rahandusministeeriumi avalik-õiguslike juriidiliste isikute koondbilanssi ja -tulemiaruandesse64 on koondatud ainult 13 isiku andmed ning lisatud riigitulundusasutuse Riigimetsa Majandamise Keskus andmed65.Aruandest on välja jäänud Kaitseliit, Eesti Kunstiakadeemia66, Kultuurkapital, Liikluskindlustuse Fond, Hüvitusfond ja Hoiuste Tagamise Fond67. Väljajäänud asutused moodustavad 42% avalik-õiguslike juriidiliste isikute arvestuslikust bilansimahust. Leiame, et Rahandusministeeriumi koostatud koondaruanded on olulises osas ebatäielikud ja seetõttu eksitavad. 14.4. Vastavalt raamatupidamisseaduse muudatusele tuleb aastaaruande koosseisus esitada juhatuse dekla- ratsioon, mis sisaldab juhtkonna hinnangut asutuse jätkusuutlikkuse kohta68. Vaadeldud aruannetes kinnitasid kõik juhid asutuse jätkusuutlikkust. Kuigi avalik- õiguslike isikute omakapitali suurusele ei ole kehtestatud mingeid piirväärtusi, võib tuua välja analoogia äriühingutega. Äriseadustiku kohaselt tuleb äriühingu tegevus lõpetada või suurendada põhikapitali, kui omakapital on langenud alla kriitilise piiri (harilikult pool põhikapitalist), et mitte kahjustada kreeditoride huve. Peale kahe erandi vastab avalik-õiguslike isikute omakapital sellele nõudele. 2001. aastal oli avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid 19, riigieelarvest eraldati neile üle 5,5 mld krooni. 14.4.1. Eesti Televisiooni juhtkond kinnitab asutuse jätkusuutlikkust, tuginedes Riigikogu heaks kiidetud Eesti Televisiooni arengukavale, kuigi KPMG audiitorid väljendasid teist aastat järjest kahtlust, et asutus pole jätkusuutlik, sest selle omakapital on negatiivne, moodustades aasta lõpu seisuga – 3 080 008 krooni. Audiitorid juhivad oma järeldusotsuses tähelepanu ka asjaolule, et 2000. aastal läbi viidud kinnistu ümberhindamise tulemusel suurenes asutuse omakapital 200 000 000 krooni võrra. Ümberhindamiseta oleks see olnud negatiivne kokku 203 080 008 krooni. Kahe avalik-õigusliku isiku omakapital on langenud alla kriitilise piiri. 14.4.2. Eesti Raadio omakapital moodustab 41% kapitalist, kusjuures 2001. aasta tulem oli 3 943 268 krooniga negatiivne. 14.5. Üldjuhul on avalik-õiguslike juriidiliste isikute rahavoogude aruanne koostatud kaudsel meetodil, näitamata tulu eelarvest (välja arvatud Tallinna Tehnikaülikool). Kuigi õigusaktides ei ole (erinevalt bilansist ja tulemiaruandest) kehtestatud konkreetseid nõudeid rahavoogude aruandele, leiame, et see tuleks koostada otsesel meetodil, nii et kajastuks kogu raha liikumine, kaasa arvatud tulu riigieelarvest. Vastav säte tuleks tulevikus lisada ka rahandusministri määrusesse, millega määratakse kindlaks aastaaruande koostamise kord ja alused. 14.6. Riigikontroll juhtis 2000. aasta kohta koostatud ülevaates tähelepanu sellele, et mitmete riigieelarvest raha saavate avalik-õiguslike juriidiliste isikute võlakohustused on suured, samas kui nende tulem on negatiivne või pole märkimisväärne. 2001. aastal on see tendents süvenenud: laenukohustused on kasvanud (võrreldavas ulatuses) 1,6 korda, ulatudes 314 509 759 kroonini (vt lisast tabel 4). Enamik avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid on võetud laenude tagatisena seadnud hüpoteegid kinnistutele, millel asuvad nende põhitegevuseks vajalikud hooned; Eesti Televisioon on pantinud oma praegused ja tulevased varad ning võtnud vanade laenude katmiseks Nordea pangalt riigi garantiiga 37 000 000 krooni laenu. Kuna tagatiseks oleva vara realiseerimine laenu tagasimaksmiseks ei ole mõeldav, sest tegemist on asutuste põhitegevuseks vajalike hoonetega, kujutavad need laenud varjatud lisakoormust riigieelarvele. Negatiivne omakapital ja suured laenukohustused on ühe ja sama nähtuse kaks erinevat külge ning tähendavad sisuliselt ressurssidega sobimatut arengu forsseerimist, mida tehakse teadmises, et kuna avalik-õigusliku isiku tegevuse lõpetamine ei ole reeglina poliitiliselt vastuvõetav, kaetakse summad lõppkokkuvõttes ikkagi riigieelarvest. Leiame, et avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid puudutavates õigusaktides peaks täpsemalt määratlema asutuse juhtkonna volitused laenu võtmisel analoogiliselt riigieelarve seaduses riigiasutuste suhtes sätestatuga69. Mitmete avalik- õiguslike isikute võlakohustused on suured, samas kui nende tulem on negatiivne või pole märkimisväärne. See kujutab varjatud lisakoormust riigieelarvele. Õigusaktides peaks täpsemalt määratlema avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtkonna volitused laenu võtmisel. 14.7. Kultuuriministeerium ei ole Eesti Televisiooni, Eesti Raadio ega ka ringhäälingunõukoguga sõlminud Vabariigi Valitsuse 28. veebruari 2001. a määrusele nr 82 vastavaid lepinguid. Kokku on neile eelarvest eraldatud 176 200 000 krooni. Ministeeriumi selgitusel ei ole lepinguid sõlmitud, sest raha saajad ei esitanud vastavasisulisi taotlusi, viidates, et määrus on vastuolus ringhäälinguseadusega. Et lepinguid pole sõlmitud, pole ministeeriumil olnud ka millegi alusel raha kasutamise sihipärasust kontrollida. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute auditeerimine 14.8. 2000. aastal oli 5 eraaudiitori järeldusotsust märkustega, 2001. aastaks oli olukord paranenud – märkustega järeldusotsuseid oli ainult 2 (vt lisast tabel 3). Riigikontroll peab järeldusotsuseid liiga raamatupidamiskeskseks (vt ka auditeerimist käsitlevat alaosa I osa 12. ja 13. peatükis). II OSA ÜLEVAADE PROBLEEMIDEST RIIGIVARA KASUTAMISEL JA SÄILIMISEL 2001. AASTAL 1. PLANEERIMINE JA TULEMUSARUANDLUS RIIGIS Eelmisel aastal soovitas Riigikontroll Vabariigi Valitsusel paremaks planeerimiseks: • Määratleda prioriteetsed valdkonnad, kus pikaajalise plaani puudumine takistab oluliselt riigi arengut. • Määratleda nende valdkondade probleemid, lahendamiseks vajalikud tegevusinstrumendid ja soovitavad tulemused ning esitada valikud Riigikogu tasemel otsustamiseks. • Tõsta Rahandusministeeriumi suutlikkust läbi viia poliitikatega seonduvaid tulu-kulu analüüse, hinnata saavutatud tulemusi nii lühemas kui ka pikemas perspektiivis ning rakendada argumentidena eelarvemenetluses. • Korrastada eespool toodule tuginedes kogu planeerimise (sh eelarvestamise) õiguslikku raamistikku70. Riigikontroll on süstemaatiliselt tegelenud riigi tulemusjuhtimise ja planeerimise (sh eelarvestamise) küsimustega alates 2000. aastast. Käesolev ülevaade keskendub planeerimisele ja tulemusaruandlusele, mis on 2003.–2006. aasta eelarvestrateegia tõttu jätkuvalt päevakohased – strateegia prioriteetideks on tulemusjuhtimise ja -eelarvestamise juurutamine. Samuti sisalduvad need valdkonnad muudetud eelarveseaduses. Selles peatükis esitatud tähelepanekud tuginevad valdavalt kahele auditile: «Tulemusjuhtimiseks eraldatud töötasuvahendite kasutamine» ning «Riigi raha ja tegevuse pikaajaline planeerimine». Esimesega uuriti 2001. aasta eraldiste kasutamise otstarbekust ja aruandlust neljas ministeeriumis, analüüsides põhjalikult ka riigiasutuste tööplaane ja nende seotust pikemaajaliste plaanidega. Teine audit hõlmas üheksat ministeeriumi ning sellega analüüsiti eelkõige strateegilisi dokumente: prioriteetide määratlemist ja nende mõju eelarveprotsessile. Mõlema auditiga pöörati tähelepanu planeerimisprotsessile tervikuna, eeldades, et see on oma dokumentidega loogiline, väljastpoolt jälgitav tervik. Eelmise aastaga võrreldes võib sel aastal positiivsena välja tuua muudatusi eelarveseaduses: seadustati tegevuskava mõiste, eelarvestrateegia ning täiendati aruandlust, mille järgi tegevuskavade täitmise aruandest, kus esitatakse ülevaade riigiasutuste tegevuse tulemuslikkusest, saab edaspidi riigieelarve täitmise aruande osa. Need täiendused on parema kvaliteediga planeerimise ja aruandluse eelduseks. Planeerimist ja tulemusaruandlust auditeerides eeldas Riigikontroll, et planeerimisprotsess oma dokumentidega on loogiline, väljastpoolt jälgitav tervik. Peamised ettepanekud 1. Kuna planeerimise kvaliteedis ei ole 2001. aasta jooksul suuri muutusi toimunud, jääb Riigikontroll oma eelmise aasta ettepanekute juurde ja rõhutab, et need tegevused on määrava tähtsusega olemasoleva plaanide süsteemi korrastamisel. 2. Eelmise aasta ettepanekute täpsustamiseks lisab Riigikontroll, et riigieelarve seaduse § 10 lõikes 2 sätestatud valitsuse korras, mis käsitleb strateegilisi arengukavu, peaks olema esitatud ministeeriumiüleste valdkondade kirjeldus (sh määratlus, mis on valdkond). Valdkondade määratlemiseks peaks olema ühine alus: põhiülesanded, põhiprotsessid, nende tulemused vms. Kuna strateegilised arengukavad käsitlevad valdkondi, mitte üksikuid ministeeriume, siis peaks valitsus kirjeldama ministeeriumiülesed valdkonnad. 3. Samal põhimõttel tuleks jaotada ka ministeeriumide valitsemisalad. Vältimaks ebarealistlikke ja ülepaisutatud finantsprognoosidega plaane, tuleks pikas perspektiivis näidata, kuidas ministeeriumi valitsemisalale eraldatav raha jaguneb ministeeriumisiseste valdkondade vahel. 4. Vältimaks liigsete plaanide koostamist, peaks eelnimetatud valitsuse kord ühemõtteliselt määratlema kriteeriumid, millisel juhul tuleb koostada strateegilised plaanid. Kui valitsuse sekkumine mingisse tegevusse ei tekita lisaväärtust, pikas perspektiivis ei ole muutused vajalikud vms, siis pole tarvis ka eraldi plaane. 5. Rahandusministeerium peaks tagama strateegiliste plaanide koostamise ning nende täitmise õnnestumise. Selleks tuleks ministeeriumil hakata kriitiliselt hindama nii strateegiliste plaanide kui ka üheaastaste tegevuskavade finantsprognoose. Seejuures peab ministeeriumil olema õigus neid tagasi lükata, kui kulud osutuvad analüüsi tulemusel põhjendamatuks. Samuti peaks Rahandusministeerium asutusi plaanide koostamisel nõustama ning metoodiliselt juhendama, vajaduse korral ka neid plaanide koostamisele suunama. Olulisemad tähelepanekud Planeerimine ja selle seos eelarvega 1. Sarnaselt eelmise aastaga võib nentida, et planeerimisprotsess on pigem kaootiline ega anna terviklikku pilti riigi soovitud arengutest ja tulemustest. Lühiajalist ja jooksvat tegevust planeerides ei seosta riigiasutused seda enamasti pikaajaliste eesmärkidega, mistõttu kolme strateegilise dokumendi (strateegia, tegevuskava71 ja tööplaan) eesmärkide ja tulemuste hierarhia ei ole üldiselt üksikule jälgitav. Samuti on nõrk strateegia, tegevuskava ja tööplaani seos eelarvega. 2. Ministeeriumide esindajad nõustusid, et pikaajaline planeerimine peaks ühilduma lühiajalisega, kuid tunnistasid, et 2001. aastal oli raske olemasolevaid strateegilisi dokumente loogilisse tervikusse siduda. Arvati, et tegevuskava ja tööplaan kattuvad suuresti oma eesmärgilt ja sisult, neid on raske siduda tegevuskava vormi ja organisatsioonis juba toimiva planeerimisprotsessi tõttu ning vastav ideoloogia on alles ideede- ja katsetamisfaasis. Planeerimisprotsess ei anna terviklikku pilti riigi soovitud arengutest ja tulemustest. Riigiasutused ei seosta lühiajalist tegevust pikaajaliste eesmärkidega, sest planeerimisdokumendid ei moodusta loogilist ahelat ega seostu eelarvega. 3. Valdkondade arengukavades esitatud arvnäitajad väljendavad valdavalt soove, mitte tegelikkust, ning eelarvetaotluse koostamisel vähendatakse arve märkimisväärselt. Mõne ministeeriumi esindajate hinnangul ei ole otstarbekas strateegiatest tulenevate arvude alusel eelarvetaotlusi koostada, sest tegelikult on võimalik eelarve mahu kasv ette antud. Samuti tehakse taotlust koostades veelkordsed valikud prioriteetide osas, mistõttu osa pikaajalistes plaanides kajastatust jääb tegemata (sellest ka II osa 3. peatükis). 4. Praegu on valdkondade loetelu kirev, nt on olemas maaelu, regionaalse arengu, teede ja side ning turismi arengukavad, mis kõik on loodud erineval alusel ning paljuski haakuvad. Selgusetu on, mis saab tulevikus, sest riigi eelarvestrateegia 2003–2006 pakub välja Arengukavu luues ei ole arvestatud kattuvustega valdkondade vahel, mistõttu arengukavade loetelu on teistsuguse valdkondade loetelu. 5. Selgelt on määratlemata eri osapoolte rollid planeerimisprotsessis, näiteks ministri roll ja valitsemisala asutuse juhi roll eelarve kinnitamisel. Ka tehakse planeerimisel minimaalselt koostööd, seda nii asutuse sees kui asutuste vahel. Näiteks üleriigiliste arengukavade koostamisel osalevad haruministeeriumid olukorra kirjeldamises, kuid mitte tuleviku kujundamises. kirev ega lähe ka kokku eelarvestrateegiaga. 6. Nii nagu ka eelmisel aastal välja toodi, ei ole seni suudetud määratleda planeerimise käigus koostatavate dokumentide sisu ja eesmärki nii, et asutused neid reaalselt kasutaksid. Näiteks tegevuskava pidanuks olema dokument, mis seondub tulemusjuhtimisega ja annab eelarve planeerimisel ülevaate asutuse tegevustest. Tegelikult polnud tegevuskava tulemustasuga seotud otsuste aluseks, enamasti ei hõlmanud aasta peamisi tegevusi ega andnud infot eelarve põhjendusteks. 7. Madal on ka lühiajalise planeerimise kvaliteet. Väljundipõhiselt planeerida ei suudeta: esineb tööplaane, mis sisaldavad väga palju detailset teavet ja igapäevarutiini kuuluvaid ülesandeid. Selliste tööplaanide alusel on riigiasutuse tulemusi raske hinnata. Üldjuhul ei suudeta püstitada eesmärke, mille täitmine oleks kontrollitav ja mõõdetav ning mida saaks võrrelda eelmistel perioodidel saavutatuga. Kompaktsed tööplaanid aga dubleerivad tegevuskava, mis paneb kahtlema selliste tööplaanide vajalikkuses üleüldse. 8. Selleks et asutuse tegevust oleks võimalik hinnata, peaksid juba lühiajalise planeerimise dokumentides sisalduma soovitud tulemused ja nende saavutamist näitavad kriteeriumid. Mõnes tööplaanis oli mõõdetav tulemus formuleeritud, mõnes ei olnud tulemuslikkuse näitajatest nende sõnastuse tõttu võimalik aru saada: mida saavutada tahetakse, millal on tulemus hea või halb, milline on muutus ajas. Eriti ilmnes see ministeeriumide tööplaanides. Pool kõikides tööplaanides kasutatud tulemusnäitajatest olid stiilis «koostada aruanne», «koostada eelnõu» ja «teha plaan». Nende täitmist on küll lihtne hinnata, kuid need ei kajasta tulemuste sisu ja kvaliteeti. Kohati polnud tööplaanis planeeritud tegevustega soovitud tulemus saavutatav (liiga lai ja suurejooneline) ning kavandatud oli ka tegevusi, mis ei toetanud sugugi soovitud eesmärgi saavutamist. Tööplaanid ei ole täitnud oma eesmärki: neis kas ei suudeta püstitada eesmärke, mille täitmine oleks kontrollitav ja mõõdetav või siis dubleerivad nad tegevuskavu. Tulemusnäitajad aga ei kajasta tulemuste sisu ja kvaliteeti. Aruandlus 9. Tänast planeerimise kvaliteeti arvestades pole tõenäoline, et lähiajal muutuks aruandlus tulemuspõhiseks ning suudaks toota küllaldast infot juhtimisotsusteks. Kuna planeerimine ei moodusta veel tervikut, puudub sellest tulenevalt ka ühtsus aruandluses. Sarnaselt eelmise aastaga ei ole ühtlustatud aruandlust eelarvestrateegias, eelarves ja muudes strateegilistes dokumentides sätestatu täitmise kohta. Kuna dokumentide suhe on ebamäärane, on väga raske ka pikaajaliselt planeerida. 10. 2001. aasta eelarvearuandlus toimus tööplaanide alusel. Tegevuskava põhjal pole seni aru antud, kuid vastavad muudatused on õigusaktidesse tehtud. On positiivne, et riigieelarve koostamise aluseks saab kandev dokument, mille põhjal hakkab toimuma tsentraalne aruandlus. Selline korraldus võimaldab asutusel suhtuda oma tööplaani paindlikult ja kohandada see eelkõige enda vajadustele vastavaks. 11. Auditite käigus ilmnes, et aruannetest ei selgunud alati täpselt ülesande täitmise määr (infot liiga vähe) või jäeti ülesande täitmisest vale mulje. Kui tulemus ei olnud kontrollitavalt sõnastatud, jäi üle vaid nentida, et ülesandega on tegeletud. Aruandlus nagu planeeriminegi põhines valdavalt tegevustel. Milliseid tulemusi saavutati, oli puudliku info tõttu väljastpoolt peaaegu võimatu hinnata. On positiivne, et riigieelarve koostamise aluseks saab kandev dokument, mille põhjal hakkab toimuma tsentraalne aruandlus. Selline korraldus võimaldab asutusel suhtuda oma tööplaani paindlikult ja kohandada see eelkõige enda vajadustele vastavaks. 2. SISEAUDITI KORRALDUS AVALIKUS SEKTORIS Eelmisel aastal soovitas Riigikontroll siseauditi kvaliteedi parandamiseks: • Ministeeriumidel ja Riigikantseleil määratleda asutuse juhi selge vastutus, mis võimaldaks siseaudiitoril keskenduda vastutava isiku riskide maandamisele; samuti määratleda strateegiline siseauditi ahel, mille lülid saaksid üksteisele tugineda. • Siseaudiitoritel kujundada pikaajaline programm sihiga saavutada usaldusväärne finantsjuhtimine, alustada oma tööd finantsaruandele hinnangu andmisega ning parandada eelkõige auditite kavandamist ja auditiaruandeid. • Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonnal kui siseauditisüsteemi koordineerijal keskenduda peamiselt metoodilisele nõustamisele (töötada välja konkreetsed nõustamisinstrumendid) ning auditeerimisele (suunata oma tegevus peamiselt riigieelarve kulude analüüsimisele ja rahandusministrile tema vastutuse realiseerumiseks vajaliku info tootmisele)72. Käesolev peatükk jätkab 2000. aastal alustatud traditsiooni anda riigi vara kasutamise ja säilimise ülevaate teises osas hinnang siseauditisüsteemi kui olulise kontrolliinstrumendi arengule Eestis ajavahemikul 2001.–2002. aasta aprill. Peatüki aluseks on intervjuud siseauditi eest vastutavate isikutega ministeeriumides, iga ministeeriumi ühe auditiaruande põhjal tehtud analüüs (enamasti esitasid ministeeriumid oma parima aruande) ning Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna aruanne nr 17FR siseauditi korralduse hindamise kohta. Rahandusministeeriumi tegevusest ülevaate saamiseks vesteldi finantskontrolli osakonna juhatajaga, samuti vaadati läbi vajalikud osakonna dokumendid, sh üks auditiaruanne. Peamised ettepanekud Kui siseauditisüsteemi loomise ajal 2000. aastal oli oluline siseaudiitorid ametisse määrata ning teha esialgsed riskihinnangud ja plaanid, siis 2002. aasta tulemuste põhjal on juba võimalik süsteemi täiustada nii, et valitsussektoris kujuneks välja hästitöötav auditipüramiid. Selleks teeb Riigikontroll järgnevad ettepanekud: 1. Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonnal tuleks kirjeldada kogu valitsussektori olulisemad rahavood, riskid jm auditiobjektid (audit universe). 2001. ja 2002. aasta tulemuste põhjal on võimalik siseauditisüsteemi täiustada nii, et valitsussektoris kujuneks välja hästitöötav auditipüramiid. Seejärel tuleks hinnata siseaudiitorite tööplaanide ja auditiaruannete põhjal, milline osa sellest on tänaseks auditeeritud ja riskid maandatud. Olulised katmata kohad peaks järgnevate perioodide tööplaanidesse planeerima juba alates 2003. aastast. Nt on oluliseks riskikohaks toetused (vt ka II osa 5. ptk). 2. Tagamaks siseaudiitorite senisest suurem sõltumatus, tuleks Vabariigi Valitsuse seaduses täpsustada siseaudiitorite kohustuslikud ülesanded. Riigikontroll on seisukohal, et ministeeriumi siseaudiitori kohustuslik ülesanne peaks olema anda hinnang ministeeriumi valitsemisala eelarve täitmise aruandele ja ministeeriumi valitsemisala konsolideeritud finantsaruannetele järgmistest aspektidest lähtuvalt: • tulude, kulude, varade, kohustuste ja finantsseisu õige ja usaldusväärne kajastamine aruannetes; • aruandeaastal tehtud tehingute kooskõla Riigikogu tahet väljendavate õigusaktidega. Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna kohustuseks oleks seejuures hinnata, kas siseaudiitorid on pädevad neid ülesanded täitma. Kui ei ole, siis on osakonna kohustuseks välja töötada siseaudiitorite arendamise plaan ning teha vajalikud ettepanekud Vabariigi Valitsusele. Finantskontrolli osakonna kohustuslik ülesanne peaks olema anda äsja toodud aspektidest lähtudes hinnang riigieelarve täitmise aruandele ja riigi konsolideeritud finantsaruannetele. 3. Välisaudiitoril, finantskontrolli osakonnal, ministeeriumi valitsemisala siseaudiitoril ja asutuste siseaudiitoritel tuleks iga konkreetse valitsemisala osas kokku leppida, kuidas auditiülesanded omavahel jaotatakse. Ministeeriumi siseaudiitori kohustuslik ülesanne peaks olema anda hinnang ministeeriumi valitsemisala eelarve täitmise aruandele ja konsolideeritud finantsaruannetele. Rahandusministeeriumi kohustuseks oleks seejuures hinnata, kas siseaudiitorid on pädevad neid ülesandeid täitma. Kõrgema tasandi audiitorid peavad saama tugineda arvamust andes madalama tasandi audiitorite tööle. Näiteks finantsauditi puhul tuleks kokku leppida, milliseid tehinguid, arvestuslõike ja kontrollisüsteeme auditeerib madalama tasandi audiitor aasta jooksul. 4. Ministeeriumide struktuuride ühtlustamiseks tuleks Vabariigi Valitsusel teha kõigi ministeeriumide suhtes kehtiv otsus, kas siseaudiitor allub ministrile või kantslerile. Samuti peab asutuste juhtide hindamisel kõrgemalseisvate asutuste juhtide poolt olema üheks kriteeriumiks oskus anda siseaudiitorile olulisi ülesandeid. Olulisemad tähelepanekud Valitsussektoris on siseauditisüsteemi üles ehitatud enam kui kaks aastat. Selle aja jooksul on toimunud kiire areng, ent samas on tekkinud suured erinevused riigiasutuste siseauditi tasemes, auditite liikides ja ulatuses. Peaaegu kõik asutused püüavad leida oma joont, mis paljudel juhtudel liigub paraku eemale kõige olulisemast eesmärgist – tõhustada raha kasutamist. Seni pole ülevaadet valitsussektorist kui kaardist, millel paiknevad alad võiks ohu möödudes ära värvida, kuni lõpuks kogu kaart värviga kaetud on. Praegu ei ole võimalik öelda, milline osa kaardist värvitud on ehk millised riskid on tuvastatud ja maandatud. Pole ülevaadet valitsussektorist kui kaardist, millel paiknevad alad võiks ohu möödudes ära värvida. Praegu ei ole võimalik öelda, milline osa kaardist värvitud on ehk millised riskid on tuvastatud ja maandatud. Seda teadmata on aga võimatu planeerida siseaudiitorite järgmiste aastate auditeid, mis peaksid hakkama katma valgeid laike. Kui tegeldakse ebaoluliste või juba maandatud riskidega, ei ole ka kasu auditite paremast kvaliteedist, sest suured ohud jäävad siiski alles. Ka Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakond ei anna hinnangut sellele, kas teemad, millega siseaudiitorid tegelevad, on õiged ja olulised ka valitsussektorile kui tervikule. Väga ulatuslikuks maandamata riskiks on juhi risk esitada valeandmeid riigieelarve kasutamise kohta, sest tehingute õigsuse ja seaduslikkuse auditeerimisega tegelevad vaid vähesed siseaudiitorid. Sisult eksitavad aruanded annavad aga moonutatud pildi asutuse tööst ega näita, kas raha on kasutatud otstarbekalt. Valeinfo avalikuks tulek põhjustab omakorda usalduse kaotust riigi suhtes. Siseaudiitorid 1. 2001. aasta mais töötas valitsussektoris kokku 167 siseaudiitorit, neist 21 maavalitsustes (koos hallatavate asutustega) ning 146 Riigikantseleis ja ministeeriumides ning nende haldusalades. Arvestamata Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonda, kus töötab 17 audiitorit, on ministeeriumis keskmiselt 3 siseaudiitorit: kõige vähem Majandusministeeriumis (1) ning rohkem Haridusministeeriumis (5). Ministeeriumis koos haldusalaga on keskmiselt 11 audiitorit, kuid siin on ministeeriumiti väga suured erinevused: nt Haridusministeeriumi haldusalas on neid 27. Osa ministeeriumide siseaudiitorid on määratud ka mõne valitsemisala asutuse siseaudiitoriks. Kuna tehingute õigsust ja seaduslikkust auditeerivad vaid vähesed siseaudiitorid, siis on suur risk, et riigieelarve kasutamise kohta esitatakse valeinfot. See aga ei võimalda näha, kas raha on kasutatud otstarbekalt, põhjustades nii ka maksumaksja usalduse kaotust. 2. Ministeeriumide siseaudiitorid alluvad ministrile (5 juhtu) või kantslerile (7 juhtu)73. 3. Jätkub määruste korrigeerimine ministeeriumides, et viia neis siseauditit puudutav osa vastavusse õigusaktidega. On koostatud siseauditiüksuse põhimäärusi ja siseaudiitorite ametijuhendeid. Üldiselt ei sisaldu neis kõrvaltegevusi, millega siseaudiitor tegelema peaks. Seega pole põhimääruste ja ametijuhendite järgi otsest ohtu siseaudiitori sõltumatusele. Praktikas on levinuim kõrvaltegevus majanduslike huvide deklaratsioonide kogumine ja edastamine. Paaris ministeeriumis on siseaudiitorite teha ka sisejuurdlused. Üksikutel juhtudel osalevad siseaudiitorid tegevliikmetena komisjonide töös. Siseauditi regulatsioon ei kätke endas ohtu siseaudiitorite sõltumatusele. Auditid 4. Ministeeriumides ja nende haldusalades viidi 2001. aasta teisel poolel ja 2002. aasta I kvartalis läbi umbes 350 auditit, neist ligikaudu 70% olid plaanilised74. Järelauditina tehti üle 4% audititest. Ministeeriumide ja valitsemisala asutuste siseaudiitorid (v.a Rahandusministeerium) viisid 2001. aastal läbi 5 välisvahendite auditit, neist 4 SAPARD-i ja 1 ISPA vahendite kohta (esimesed Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti auditid, teine Teede- ja Sideministeeriumi audit). 5. Peamiselt on auditite planeerimise aluseks siseaudiitori ja juhi ühtlustatud nägemus lähiaja prioriteetsetest probleemidest. Mõned teemad välistatakse oskusteabe puudumise tõttu (nt IT-temaatikaga seonduv). Sisseostetavate auditite puhul on vahel probleeme ulatusega. Näiteks on Keskkonnaministeerium ostnud sisse auditi, mille ulatus on piiratud raamatupidamisaruande käsitlusega, aga kindlust selle kohta, kas majandustehingud on tehtud seaduslikult, sh riigieelarvega kooskõlas, sealt ei saa. 6. Teiste audiitorite tööle tuginetakse vaid mõnes ministeeriumis. 2001. aastal tegid koos Riigikontrolliga finantsauditit kolm ministeeriumi, edaspidi nende ring laieneb. 7. Läbi vaadatud auditiaruannete hulgas olid esindatud kõik auditiliigid, enim leidus vastavus- ja tegevusauditeid75. Enamasti sisaldasid auditid mitme auditiliigi elemente. Teemadest oli enim sisekontrollisüsteemi hindamise auditeid (4). Tööplaanidest ja kvartaliaruannetes nähtub, et palju auditeeritakse raamatupidamise või asutuse juhtimise korraldust. Hinnatakse ka konkreetsete käskkirjade või määruste täitmist. Teiste audiitorite tööle tuginetakse vaid mõnes ministeeriumis. Riigikontrolliga koostööd tegevate ministeeriumide arv siiski kasvab. 8. Analüüsitud siseauditi aruanded on nii sisult kui ka vormilt ebaühtlased, kuid võrreldes eelmise aastaga on olukord paranenud. Üldiselt on aruanded muutunud lugejasõbralikumaks. Ligi pooltel juhtudel on probleeme auditi eesmärgi ja ulatuse76 (mõnel juhul ka pealkirja) selge määratlemisega, näiteks eesmärgid stiilis «tutvuda», «saada ülevaade». Auditi metoodika on üldjuhul lühidalt kirjas, kuid enamasti mitte nii selgelt ja põhjalikult, et saaks teha järeldusi auditi usaldusväärsuse kohta. 9. Vestlustel ilmnes, et pigem suhtutakse planeerimisse kui dünaamilisse protsessi, mis tähendas, et tihti alles auditi käigus selgus täpsemalt, mida ja kuidas Ehkki auditiaruanded on eelmise aastaga võrreldes paremaks auditeeritakse. Ministeeriumidel on erinevad probleemid – kes ei suuda planeerida aega, kes sisu. 10. Üldiselt saavutati soovitud eesmärk, kuigi nii mõnelgi juhul sisaldas auditiaruanne pisut rohkemat või vähemat kui eesmärgis, pealkirjas ja ulatuses kirjas. Paaril juhul oli probleeme auditis antud hinnangute põhjendatusega, eriti kui hinnangule (nt «rahuldav») pole lisatud seletust. muutunud, kiputakse siiski segamini ajama fakte, järeldusi ja ettepanekuid. Auditit planeerides ei olda järjekindlad: tihti selgub alles auditi käigus täpsemalt, mida ja kuidas auditeeritakse. 11. Endiselt leidus aruandeid, kus oli segadusi faktide, järelduste ja ettepanekutega: faktidena olid esitatud järeldused (või vastupidi); järeldused ja soovitused ei tulenenud esitatud faktidest. Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna tegevus Osakonna põhiülesandeks on koordineerida ja analüüsida valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste sisekontrollisüsteemi rakendamist ja siseauditi korraldust ning teha ettepanekuid nende tõhustamiseks. Koordineerimine 12. Siseauditi- ja sisekontrollisüsteemide korraldamise aluseks on 2001. aasta märtsis koostatud «Vabariigi Valitsuse siseauditi- ja sisekontrollisüsteemide strateegiline plaan aastateks 2001–2004». Seda kavatsetakse uuendada 2002. aasta teisel poolel. Koostamisel on finantskontrolli osakonna strateegiline plaan, mis peaks valmima 2002. aasta augustis. Neile dokumentidele tuginedes saavad ministeeriumid koostada oma siseauditi strateegilisi plaane. Osakond tõi positiivsena välja ministeeriumi siseauditi eest vastutavate isikute suurenenud iseseisvuse oma haldusala siseauditi korraldamisel. Siseauditi eest vastutavate isikute iseseisvus oma haldusala siseauditi korraldamisel on suurenenud. 13. Osakonna korraldatud koolitustest on olulisim pikaajaline siseaudiitorite kutseeksami sooritamist ettevalmistav koolitus (alustati 2001 ja kestab aastani 2003) PHARE programmi raames; lisaks toimus 2001. aastal veel 6 lühemat koolitust. 14. Infovahetust korraldatakse teabepäevade, koosolekute ja esitluste abil, lisaks on olemas siseaudiitorite meililist. 2001. aastal toimus 3 teabepäeva ja 3 koosolekut: näiteks tutvustati siseauditi korraldust ja arenguid Ühendkuningriigis. Osaliselt on teabepäevad ka koolituse eest. Teabepäevadel ja koosolekutel saab Aruandlus toimib: finantskontrolli osakonnale esitatakse strateegilised plaanid, tööplaanid ja kvartaliaruanded. ka osakond oma tegemistele tagasisidet. Ministeeriumide siseaudiitorid on infovahetusega üldiselt rahul. 15. Siseauditialane aruandlus on sisse seatud: osakonnale esitatakse siseaudit. Lisaks peetakse arvestust siseaudiitorite kohta ja vajadusel küsitakse eraldi andmeid, näiteks koolitusplaani koostamiseks. Probleeme on osakonnale esitatavate aruannete sisu kvaliteediga – seda nii täitjate kui ka täitmise nõuete tõttu (eel-kõige puudutab see kvartaliaruandeid). Osakond tegeleb järjest enam kvaliteedi parandamisega, see on ka üks 2003. aasta prioriteetidest. Valitsemisalade kvartaliaruannetest tehakse koondaruanne, kus antakse hinnang nii üksikute siseauditiüksuste tööle kui ka koondhinne valitsussektori siseauditi korraldusele (aruandes toodud selgitustest jääb mulje, et kõige enam mõjutas hinnangut kvartalis lõpetatud auditite arv). Koondaruanne esitatakse Rahandusministeeriumi valitsuskontrolli asekantslerile, kantslerile ja ministrile. Viimaste põhjal koostab osakond koondaruande, mille esitab Rahandusministeeriumi juhtidele. 16. Osakond töötab välja metoodilisi juhendeid rahvusvaheliselt tunnustatud siseauditistandardite rakendamiseks ja nende alusel siseaudiitorite töö korralda- miseks ning sisekontrollisüsteemide hindamiseks. Siseauditi head tava uuendatakse igal aastal. Kasutatud on ekspertide nõu, uued osad arutatakse enne heasse tavasse lülitamist siseaudiitoritega teabepäevadel läbi. Osakond hindab positiivseks, et järjest enam (osaliselt Euroopa Komisjoni surve tõttu) juhindutakse heast tavast ja õigusaktidest. Järjest enam juhindutakse siseauditi heast tavast, mida uuendatakse igal aastal, ja õigusaktidest. Auditid 17. Kord aastas hinnatakse täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korraldust. Lõpparuanne esitatakse valitsusele. 2001. aastal koostatud aruanne andis lühidalt infot sellest, kas ministeeriumides ja maavalitsustes on siseaudit rakendatud (ametikohad loodud, vajaliku haridustasemega inimesed olemas jne) ehk kas täidetakse Vabariigi Valitsuse seadust siseauditit puudutavate sätete osas. 2002. aastal koostatud aruande eesmärk oli hinnata Vabariigi Valitsusse määruse nr 32977 täitmist. Hinnang keskendub peamiselt sellele, kas siseaudiitoritel on võimalused oma tööd teha ja milline on nende töö kvaliteet. Seda, kas tehakse õiget tööd ehk kas on valitud olulised teemad, ei hinnata. 2002. aasta aruanne siseauditi korraldusest käsitleb küll siseaudiitorite võimalusi tööd teha ja nende töö kvaliteeti, kuid seda, kas tehakse õiget tööd ehk kas on valitud olulised teemad, ei hinnata. 18. 2001. aastal tehti 10 välisvahendite kasutamise finantsauditi aruannet (lisaks alustati 2, mis lõppesid aastal 2002); 19 tulemusauditit ja riigieelarve kasutamise finantsauditit (lisaks alustati 2 auditit, mis lõpetati aastal 2002)78. 19. Finantskontrolli osakonna auditite valiku alused ei ole selgelt kirjeldatud ega tulene valitsussektori kui terviku riskianalüüsist. Peamiselt saab seda väita seetõttu, et koostatud riskianalüüs on üldine: pole hinnatud, kui suure osa on juba katnud teised audiitorid ja millised oleksid olulised teemad just finantskontrolli osakonnale lähtuvalt tema kohustustest. 20. Seni pole osakond oma töid avalikustanud, esimesed tööd on plaanis veebilehele panna 2002. aasta teisel poolel. Vanu töid ei ole plaanis avalikustada, sest nende kvaliteeti ei peeta avalikustamiseks sobivaks. 21. Nagu teiste ministeeriumide siseauditiüksuste puhul, vaatasime läbi ka ühe finantskontrolli osakonna aruande. See riigieelarve vahendite auditi talituse aruanne on võrreldav keskmistest tugevamate töödega ministeeriumide siseauditi osakondades. Ühe puudusena tuleb märkida, et mitmed ettepanekud toovad endaga kaasa vajaduse täiendava ressursi järele, selgitamata täpsemalt selle põhjendatust. Finantskontrolli osakonna auditite valiku alused ei tulene valitsussektori kui terviku riskianalüüsist. Riskianalüüs on üldine: see ei hõlma teiste audiitorite tööd ega lähtu osakonna eriomastest kohustustest. 22. Kolmandat aastat osalevad osakonna ametnikud eelarvekomisjonides. Lisaks sellele, et üritatakse arvestada võimalikult palju audititest tulnud infot, analüüsitakse ka ministeeriumide eelarvetaotluste seletuskirju, leidmaks anomaalsusi. 23. Riigieelarve täitmise aruandele hinnangut ei anta, kuid peetakse vajalikuks, et siseaudiitorid suudaksid mõne aja pärast hinnata oma asutusest väljamineva info (eelkõige riigieelarve täitmise aruande) usaldusväärsust. 3. RIIKLIKE INVESTEERINGUTE KORRALDUS Eesti avaliku sektori riigieelarvelised investeeringud 2002. aastal on ligi 1,8 mld krooni79 ning tulenevalt Vabariigi Valitsuse eelarvestrateegiast aastateks 2001–2004 peaksid valitsussektori investeeringud moodustama 8–9% riigieelarve kogukuludest (ilma pensioni- ja ravikindlustuseta). Investeeringute paremaks planeerimiseks on juba 1995. aastast avalikus sektoris kasutatud pikemaajalist riikliku investeeringute planeerimise korraldust. Kuna see süsteem ei taganud alati strateegiliselt tähtsate investeeringute järjepidevat finantseerimist, siis kehtestas Vabariigi Valitsus 13. septembri 2000. a määrusega nr 296 uue «Riiklike investeeringute programmi koostamise korra». Selle korra kohaselt kajastatakse riiklike investeeringute programmis (RIP) ainult riiklikult strateegilise tähtsusega projekte, mille maksumus on üle 50 mln krooni, ning projekte, mida finantseeritakse välislaenudest või -abist80. Ülejäänut kajastatakse riiklikes investeeringukavades. Käesolev peatükk keskendub probleemidele, mis on seotud investeeringute planeerimisega avalikus sektoris ning uue investeeringute planeerimise korra rakendamisega. Samuti anname ülevaate sellest, kuidas on erineva staatusega, kuid riigi finantseerimisest sõltuvad isikud võtnud investeeringute finantseerimiseks pikaajalisi kohustusi. Peamised ettepanekud 1. Rahandusministeeriumil tuleks selgelt määratleda, milline on RIP-i ja investeeringukavade funktsioon ning nende dokumentide siduvus eelarvemenetluses. Kui ei suudeta tagada RIP-is ja investeeringukavades toodud projektide ja planeeritud vahendite järjepidevust, siis ei ole täidetud nende dokumentide peamine eesmärk – kasutada riigi ressursse efektiivselt ja heaperemehelikult ning tasakaalustada vajadused ja võimalused. 2. Vabariigi Valitsus peaks koostöös Rahandusministeeriumiga muutma RIP-i ja investeeringukavade koostamise korda selliselt, et neis dokumentides kajastatud investeeringud oleksid jaotatud lähtuvalt nende prioriteetsusest. Rahandusministeeriumil tuleks koostöös teiste ministeeriumidega inventeerida ka olemasolevad RIP ja investeeringukavad ning viia need kooskõlla reaalsete võimalustega. Samuti tuleks investeeringud panna pingeritta, mis aitaks kaasa objektide valmimisele vastavalt vajadustele ja võimalustele. RIP ja investeeringukavad ei täida oma eesmärke, kui neis toodud projekte ja planeeritud vahendeid ei käsitleta järjepidevana. Samuti tuleks investeeringud panna pingeritta, mis aitaks kaasa objektide valmimisele vastavalt vajadustele ja võimalustele. 3. Vabariigi Valitsusel tuleks tugevdada kontrolli riigiasutuste võetavate finantskohustuste üle. Selleks peaks Rahandusministeerium looma mehhanismi, kus riigi pikaajaliste kohustuste suurendamine ei oleks Riigikogu kinnituseta võimalik. Lisaks tuleks Rahandusministeeriumil üle vaadata avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele ja sihtasutustele garantiide andmise aluste kooskõla Riigikogu tahtega. Vastasel korral riskitakse sellega, et pikaajaliste finantskohustuste võtmine ei ole kooskõlas Riigikogu tahtega, samuti on Riigikogul oht kaotada kontroll riigi finantskohustuste mahu üle. Riigi pikaajaliste kohustuste suurendamine ei tohiks Riigikogu kinnituseta võimalik olla. Vastasel juhul tekib oht, et Riigikogul kaob kontroll riigi finantskohustuste mahu üle. 4. Vabariigi Valitsusel tuleks kaaluda riigiasutuste võetud finantskohustuste refinantseerimist soodsama laenu abil. Rahandusministeeriumil tuleks uuesti läbi vaadata lepingud, millega on võetud riigile pikaajalisi kohustusi liialt suure intressimääraga ning kaaluda lepingute muutmist või lõpetamist. Riigikontrolli hinnangul oleks riigiasutustele aktsepteeritav intressimäär 2002. aasta finantstingimusi arvestades kuni 6%. Olulisemad tähelepanekud 1. Ministeeriumide koostatav RIP ei täida talle pandud funktsioone. Kui RIP-i eesmärk on tagada strateegiliselt tähtsate investeeringute järjepidev finantseerimine, siis tegelikult suudetakse ette planeerida ainult üheaastase perspektiiviga ning igal aastal koostatakse uus investeeringukava, mis sageli ei arvesta eelmise aasta kava prioriteetidega. 2. RIP ja investeeringukavad ei ole kooskõlas Vaba-riigi Valitsuse eelarvestrateegiaga aastateks 2001–2004, mistõttu on kaheldav, kas planeeritavad investeeringud kavandatud mahus ka teoks saavad. RIP-is, mille eesmärgiks on seatud tagada strateegiliselt tähtsate investeeringute järjepidev finantseerimine, suudetakse tegelikult ette planeerida ainult üheks aastaks, kusjuures sageli ei arvestata eelmise aasta prioriteetidega. Eelarve aastane kasv on strateegia järgi 7–9%, investeeringute kasv aga kõigub – 5,3%-st 40,2%-ni81. 3. Investeeringute finantseerimiseks on ministeeriumid ja nende valitsemisala asutused võtnud riigile pikaajalisi finantskohustusi enamasti ilma Riigikogu otsuseta. Peaaegu kõikidel juhtudel oli riigi pikaajalise kohustuse kinnitaja valitsemisala asutuse, avalik-õigusliku juriidilise isiku või sihtasutuse juht. Harvem on riigile pikaajalise kohustuse võtmist kinnitanud kantsler, minister või Vabariigi Valitsus, väga harva Riigikogu. RIP ei ole kooskõlas ka eelarvestrateegiaga, pikaajalisi kohustusi finantseeritakse aga Riigikogu heakskiiduta. Detailsemad tähelepanekud RIP-i ja investeeringukavade realiseerunud mahud ja prognoosid 1. 2000. aastal tehtud prognooside, st 2001.–2004. aastaks koostatud RIP-i ja investeeringukavade (edaspidi RIP 2001–2004) järgi oli riigi investeeringuvajadus 24,1 mld krooni, millest 1,5 mld ehk 6,4% kaeti 2001. aasta riigieelarvest. 2. 2001. aastal tehtud prognooside, st RIP 2002.–2005. aastaks koostatud RIP-i ja investeeringukavade (edaspidi RIP 2002–2005) järgi oli riigi investeeringuvajadus 25,6 mld krooni, millest 1,8 mld ehk 6,9% plaanitakse katta 2002. aasta riigieelarvest. 3. Eespool toodud arvud näitavad, et vajalikud investeeringud oleks riigieelarvest võimalik teha 14–16 aasta jooksul tingimusel, et täiendavaid vajadusi ei teki. Samas kasvas riigi prognoositav investeeringuvajadus hoolimata 2001. aastal tehtud investeeringutest aastaga 1,5 mld krooni (6,2%) ehk sama palju, kui on eelarveaasta võimalike investeeringute maht. RIP-i 2002–2005 kohaselt plaanitakse perioodil 2002–2005 investeeringute koguvajadusest katta 31% riigieel- arvest. RIP-is kajastatud investeeringud oleks riigieelarvest võimalik teha 14–16 aasta jooksul tingimusel, et täiendavaid vajadusi ei teki. Samas kasvas riigi investeeringu-vajadus aastaga 1,5 mld krooni. Joonis 1. Investeeringute koguvajadus ja katmine riigieelarvest 4. See on tekitanud olukorra, kus eelkõige planeeritavale eelarveaastale järgnevaks aastaks (st RIP-i 2001–2004 puhul 2002. aastaks ja RIP-i 2002–2005 puhul 2003. aastaks) prognoositakse realiseeritamatuid investeeringumahte ning uue RIP-i koostamisel tuleb suur hulk asju jälle järgmisse aastasse edasi lükata. Selline korraldus devalveerib RIP-i kui plaani. Nii näiteks kavandati 2000. aastal 2002. aastaks riigieelarvest finantseeritavate investeeringute kasvu võrreldes 2001. aastaga 71% ning 2001. aastal kärbiti vastavat prognoosi 600 mln krooni võrra. 2001. aastal 2003. aastaks planeeritud investeeringumaht ületas 2001. aasta tegelikku taset 42%. Kuna prognoositakse realiseeritamatuid investeeringumahte ning uue RIP-i koostamisel tuleb suur hulk asju jälle järgmisse aastasse edasi lükata, siis devalveerub kogu RIP-i tähtsus. 5. Kui võrrelda Vabariigi Valitsuse eelarvestrateegias planeeritud eelarve kasvu, mis on aastatel 2002–2004 7,5%–8,7%, ning RIP-is ja investeeringukavades prognoositud investeeringumahte, siis võib tõdeda, et ministeeriumide nägemus investeeringute kasvust ei haaku võimaliku eelarve kasvuga. Samuti ei ole valitsus deklareerinud soovi puudu jääv summa laenata. Joonis 2. Riigieelarve vahenditest prognoositavad investeeringud 2002–2005 (tuhandetes kroonides) 6. RIP-i ja investeeringukavade pikaajalise planeerimise üks peamistest eesmärkidest on tagada järjepidevus investeeringute juhtimisel. Eri aastate RIP-ide ja investeeringukavade kõrvutamine aga näitab, et pikaajaline planeerimine ei toimi. Kui võrrelda RIP-is 2001–2004 ja RIP-is 2002–2005 toodud projektide nimistut ning nende maksumust, siis leidub ainult üksikuid, mis kattuvad oma maksumuse ja lõpetamise aasta poolest (nt Vanemuise kontserdimaja). Samas on projekte, mis on toodud RIP-is 2001–2004, kuid mis on täielikult välja jäetud RIP-ist 2002–2005 (nt Eesti Akadeemilise Raamatukogu hoidla). Pikaajaline planeeri-mine ei toimi: RIP-is 2001–2004 ja RIP-is 2002–2005 kattuvad maksumuse ja lõpetamise aasta poolest ainult üksikud projektid. 7. Iseenesest pole midagi halba selles, et riik on ühte dokumenti koondanud kõik oma pikaajalised plaanid. Samas tekitavad deklareeritud, kuid kogumahus reaalse rahaga katmata ja tähtsuse järjekorda seadmata vajadused igal aastal eelarve koostajatele väga ränga surve, vähendavad RIP-i väärtust ja suunavad kulutajaid otsima RIP-ist «välja jäänud» investeeringute finantseerimiseks kõrvalteid. Ülevaade riigi pikaajalistest kohustustest 8. Pikaajaliseks kohustuseks loetakse kohustust, mille maksetähtaeg on üle aasta, st pikaajalised kohustused seisuga 31.12.2001 kajastavad summasid, mis tuleb välja maksta pärast 2002. aasta lõppu. Kohustus tuleneb sõlmitud lepingutest, kus riik on kohustatud maksma kindla summa kindlas ajavahemikus. Levinumad kohustused on nt laenud, liisingud ja tagatised. Riigile pikaajalisi kohustusi võttes finantseeritakse nii RIP-is ja investeeringukavades olevaid kui ka neist väljapoole jäävaid projekte. 9. Riigikontroll on käesolevas analüüsis käsitlenud riigi pikaajalisi kohustusi laiemalt, kui seda teeb riigieelarve täitmise aruanne, hõlmates ka avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi asutatud sihtasutuste kohustusi, sest nende katmine on riigi moraalne kohustus. Seetõttu ei kattu kasutatud andmed 2001. aasta riigieelarve täitmise aruandes esitatud riigi pikaajaliste kohustuste mahuga. Kuna avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja riigi asutatud sihtasutuste kohustuste katmine on riigi moraalne kohustus, siis käsitleb Riigikontroll neidki riigi pikaajaliste kohustustena, ehkki riigieelarve täitmise aruanne seda ei tee. 10. Riigikontroll analüüsis kõikide ministeeriumide ja Riigikantselei pikaajalisi kohustusi seisuga 31.12.2001 nende esitatud andmete alusel. Riigi lühiajalisi kohustusi, lühi- ja pikaajalisi väliskohustusi ning maavalitsuste kohustusi järgnev analüüs ei sisalda. Selgus, et ministeeriumide ja Riigikantselei pikaajaliste kohustuste kogusumma 31.12.2001. a seisuga oli 938 463 558 krooni. Pikaajaliste kohustuste keskmine intress oli 02.07.2002. a seisuga 6,87%. Tabel 1. Riigi pikaajaliste kohustuste jagunemine valitsemisala asutuste, sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute kaupa Pikaajalised kohustused kokku Osakaal Keskmine intress Valitsemisala asutused 456 716 254 49% 6,94% Avalik-õiguslikud juriidilised isikud 351 632 948 37% 7,12% Sihtasutused 130 114 356 14% 6,18% Kokku 938 456 558 100% 6,87% Intressimäära vahemik Riigi pikaajaliste kohustuste maht Osakaal 0–2%* 76 556 693 8,86% 2–4% 4 960 675 0,57% 4–6% 486 069 822 55,91% 6–8% 162 878 844 18,85% 8–10% 129 340 192 14,97% 10–12% 5 972 987 0,69% 12% ja üle 1 303 691 0,15% Kokku** 864 082 904 100% * Suur osa kohustusi oli 0%-lise intressimääraga, sest väljamakstav summa oli ainult põhiosa, st intressimaksed olid juba eelnevalt tasutud. ** Riigikontrollil puuduvad andmed kõikide riigi pikaajaliste kohustuste intressimäärade kohta. 12. Riigi pikaajaliste kohustuste hulgas on kõige suurem osa Haridusministeeriumil kogusummaga 261,4 mln krooni, mis moodustab 27,85% kõikidest riigi pikaajalistest kohustustest. Teisel kohal on Kultuuriministeerium 225,3 mln krooniga (24,01%). Avalik-õiguslikest juriidilistest isikutest on riigile pikaajalisi kohustusi võtnud ainult Haridus- ja Kultuuriministeeriumi valitsemisalas olevad; pikaajalisi kohustusi võtnud sihtasutused jagunevad kolme ministeeriumi vahel – lisaks Haridus- ja Kultuuriministeeriumile on riigi pikaajalisi kohustusi suurendanud Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas olevad sihtasutused. Kohustuste jaotust ministeeriumide kaupa kajastab lisas tabel 5. 13. Riigikontroll analüüsis riigi pikaajalise kohustuste väljamaksmise jaotust aastate kaupa. Joonis 3. Riigi pikaajaliste kohustuste väljamaksmine 14. Riigi pikaajaliste kohustuste finantseerijad on peamiselt finantsasutused – pangad ja liisinguettevõtted. Teise grupi moodustavad ettevõtjad, peamiselt ehitusvaldkonnast, kes ehitavad objekti oma kuludega valmis ja sõlmivad lepingu, mille kohaselt ostab riik objekti kindla aja vältel kindla intressiga välja. Kolmas rühm on kohalikud omavalitsused, riik, välisriigid ja organisatsioonid, sihtasutused ja mittetulundusühingud. Tabel 3. Riigi pikaajaliste kohustuste jaotus finantseerijate kaupa Kohustuste summa Osakaal Finantsasutused 765 681 211 81,59% Ettevõtted 49 273 720 5,25% Muu (KOV, (välis)riik, sihtasutus jne) 123 508 627 13,16% Kokku 938 463 558 100,00% Analüüsides finantsasutuste kaupa, selgus, et suurim riigi pikaajaliste investeeringute finantseerija finantsasutuste seas on Hansapank, järgnevad Eesti Ühispank ja Nordea pank. Tabel 4. Riigi pikaajaliste kohustuste jaotus finantsasutuste kaupa Kohustuste summa Osakaal AS Hansapank* 343 893 644 44,91% AS Eesti Ühispank* 271 243 213 35,43% Nordea pank* 134 082 509 17,51% AS Eesti Liisingukeskus 14 619 100 1,91% AS Sampo Grupp* 1 795 653 0,23% TBB liisingu AS 47 092 0,01% Kokku 765 681 211 100,00% * Tegelik finantseerija võib kuuluda antud finantseerija gruppi. 4. ÜLEVAADE RIIGI INFOSÜSTEEMIDE ARENDAMISEST Vabariigi Valitsus võttis 1993. aastal vastu otsuse kasutada alates 1994. aastast teatud osa riigieelarve vahendeid infotehnoloogilise keskkonna ühtlaseks väljaarendamiseks. IT-kuludeks on riigieelarves (artikkel 37) planeeritud keskmiselt 1% aastas, kokku on aastatel 1994–2001 eraldatud ligi 1,5 mld krooni. Infosüsteemid82 on loodud peaaegu kõigis riigihaldusasutustes83. 2002. aasta alguseks oli üles seatud ligi 15 000 arvutitöökohta vajaliku tarkvara, arvutivõrgu ja andmesidevõimalustega. See moodustas üle 92% asutuste poolt deklareeritud arvutitöökohtade vajadustest84. Avalikus sektoris loodud infosüsteemide ja andmekogude arv ületab juba riigiasutuste endi arvu85. IT-kuludeks on aastatel 1994–2001 eraldatud ligi 1,5 mld krooni. 2002. aasta alguseks oli üles seatud ligi 15 000 arvutitöökohta vajaliku tarkvara, arvutivõrgu ja andmesidevõimalustega ehk 92% vajadusest. Selles peatükis anname ülevaate probleemidest, mis on seotud infosüsteemide arendamisega ning laiemas mõttes ka Eesti infopoliitika86 elluviimisega. Peatüki koostamise aluseks on Riigikontrollis aastatel 2000–2002 läbi viidud infosüsteemide auditid87 ning töö käigus koostatud arvamused infotehnoloogilisi aspekte hõlmavate õigusaktide eelnõude kohta. Ligi neljasaja infotehnoloogilise arendustöö hulgast oleme lähemalt uurinud kahtekümmend suuremat infosüsteemi ja nende kooseisus olevaid andmekogusid. Infosüsteemide auditite kontrolliaruannetes toodud detailsemaid soovitusi on auditeeritavad enamasti rakendanud, ettepanekud Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele on aga sageli tähelepanuta jäänud. Peamised ettepanekud Vabariigi Valitsus peaks: 1. Ajakohastama riigi infopoliitika põhialuseid infoühiskonna arendamise uute põhimõtetega, mis arvestaksid Eestis reaalselt saavutatud taset ning Euroopa infoühiskonna programme. Uued põhimõtted tuleks esitada heakskiitmiseks veel praegusele Riigikogu koosseisule ning võtta neid arvesse valdkondade strateegiate koostamisel. 2. Horisontaalseks koordineerimiseks ja üleriigiliste projektide paremaks edendamiseks looma vastava struktuuri võimalikult kõrgel juhtimistasandil. See peaks tagama, et igale projektile (näiteks kodaniku infotehnoloogilise suhtluskeskkonna loomine, infosüsteemide andmevahenduskihi juurutamine, digitaalallkirja kasutuselevõtt e-teenuste väljaarendamiseks jm) oleks määratud ametkond, kes vastutab selle läbiviimise eest kogu valitsemissektori ulatuses ja kelle pädevuses on valitsuse nimel konkreetset projekti juhtida, käsutades ka vastava projekti eelarvet. 3. Kohustama Rahandusministeeriumi koos riigi infopoliitikat koordineeriva ametkonnaga88 välja töötama IT-investeeringute hindamise põhimõtted ning juhendi infotehnoloogilise projekti tulemusel tekkinud vara (riist- ja tarkvara, andmekogum vms) arvelevõtmiseks raamatupidamises, et luua põhjendatud alus teenuste hinna kujundamisele ja tagada nende jätkusuutlik areng. Alustada tuleks riigi andmekogudes olevate andmete arvelevõtmisega immateriaalse põhivarana, sest infoteenuste laialdasemal juurutamisel osalevad need tõenäoliselt tulu tekkimisel, on identifitseeritavad ja neid kasutatakse teenuste osutamisel või administratiivülesannete täitmisel89. Andmekogude teenuste väljaarendamisel soovitame selgemalt eristada inimese õigused saada teavet tema kohta kogutud andmetest, ametniku õigused kasutada andmeid avalike ülesannete täitmisel, äriühingu õigused kasutada andmeid tulu teenimise eesmärgil ja muude isikute õigused õigustatud huvi olemasolu korral. Andmekogude teenuste väljaarendamisel tuleks selgemalt määratleda, millist teavet võib saada inimene tema kohta kogutud andmetest, millist ametnik oma ülesannete täitmiseks ning millist äriühing tulu teenimise eesmärgil. 4. Integreerima infosüsteemide strateegilise planeerimise programmdokumendis «Eesti riiklik arengukava 2003–2006» käsitletavatesse valdkondadesse. Seejuures tuleks eristada konkreetse ministeeriumi arengukavasse kuuluvad ja kogu valitsemissektori ühiseks kasutamiseks loodavad süsteemid ning vältida kõigiti viimaste sattumist ametkondlikust lähenemisest tulenevate kitsenduste alla. Infosüsteeme ei tuleks edaspidi käsitada mitte enam abistavate tugisüsteemidena, vaid raamstruktuurina, mis seob riigi toimimiseks vajalike asutusi, infot, tööprotsesse, ametnikke ja elanikke. Olulisemad tähelepanekud 1. Ajaloolisest ja tehnoloogilisest arengust johtuvalt on enamik enne 2000. aastat loodud infosüsteemidest ja nende koosseisus olevatest andmekogudest asutusekesksed, sobimata asutustevaheliseks koostööks ja infoteenuste osutamiseks väljapoole valitsemisala. Näiteks peetakse Eestiga kokku puutunud välismaalaste üle mitmesugust arvestust eri ametkondade seitsmes andmekogus90. 2001. aastal asuti riigi ja erasektori koostöös looma eeldusi riigi andmekogude ühiseks kasutamiseks. Tänaseks on loodud tehnoloogiline lahendus infosüsteemide andmevahenduskihi X-tee näol, mille kaudu on põhimõtteliselt võimalik tagada asutustele ja kodanikele andmekaitse nõuetele vastav juurdepääs sellega liitunud andmekogudesse kantud andmetele. Enamik enne 2000. aastat loodud infosüsteemidest ja andmekogudest on asutusekesksed, sobimata asutuste-vaheliseks koostööks ja infoteenuste osutamiseks väljapoole valitsemisala. Positiivne samm X-tee edukaks rakendamiseks oleks 14.12.2001. a kolme ministri – justiitsministri, siseministri ning teede- ja sideministri vahel sõlmitud koostööprotokolli91 täitmine ning teiste avalikku võimu teostavate asutuste ühinemine protokolliga. 2. Riigi IT-valdkonda koordineerivatel ja nõustavatel struktuuridel ei ole piisavalt otsese juhtimise volitusi. Rahandusministeerium on võimaluse korral siiski arvestanud IT-kulude taotlusi läbi vaatava ekspertiisikomisjoni ettepanekutega, mis on jäänud väljapoole ametkondade aastaeelarvete üldisi piirsummasid. Nii on õnnestunud riigi IT-keskkonda arendustööde detsentraliseeritud juhtimisele vaatamata üsna ühtlaselt arendada. Alates 2003. aastast see võimalus kaob, sest IT-kulud sisalduvad iga ametkonna piirsummas, see aga ei soodusta üldisi huve teeniva infotehnoloogilise infrastruktuuri arendamist. Kuna valitsusaparaadis puudub ka vastavate volitustega struktuur, siis on raskendatud asutuste horisontaalne koostöö – ühisprojektide algatamine ja rahastamine. Näiteks on seni täitmata andmekogude seadusega Vabariigi Valitsusele pandud kohustus kehtestada kord riigi põhiregistrite kasutamist kindlustavate süsteemide väljatöötamiseks ja rakendamiseks92. Mahajäämus kogu valitsemissektori ühiseks kasutamiseks kavandatud süsteemide loomisel takistab oluliselt koostööd ja põhjustab täiendavaid kulutusi. Kuna IT-valdkonda juhtivatel riiklikel struktuuridel pole otsese juhtimise volitusi ning 2003. aastast muutuvad IT-kulud ametkonnakeskseks, siis on ka raske arendada üldisi huve teenivat infotehnoloogilist infrastruktuuri ning algatada asutuste ühisprojekte. 3. IT-investeeringute kasutamine ja arendustööde tulemuslikkuse hindamine on läbi töötamata, puuduvad vastavad juhendid ja hindamiskriteeriumid. Aruandlussüsteem ei võta arvesse kõiki infotehnoloogiaga seotud kulusid ja tulusid. Samuti pole seni IT-alaseid investeeringuid infosüsteemide käigushoidmise kulutustest selgelt eristatud ning riiklikud andmekogud on immateriaalse põhivarana hindamata ja raamatupidamises arvele võtmata. Seetõttu on juhtkonnal raske infoteenuste majanduslikku põhjendatust hinnata ja mõistlikke otsuseid langetada. Äsja kirjeldatu on tekitanud raskusi ka riigieelarve prioriteetide määramisel. 4. Avalikus sektoris ei ole juurutatud ühtset projektihalduse raamstruktuuri, mis kehtestaks projekti osaliste rollid, vastutuse ja projektihalduse metoodika infosüsteemide projektide juhtimiseks. Seetõttu sõltub tööde suunitlus ja tase vastava ettevalmistusega spetsialistide olemasolust ja projekteeriva firma oskustest. Projektihaldus on tähtis, sest tehnoloogia kiire areng on toonud kaasa vajaduse infosüsteeme sagedasti ümber projekteerida ja pidevalt täiendada. Paraku langetatakse strateegilised otsused sageli tippjuhtkonna osavõtuta, tellija kompetentsus on madal ja kontroll täitja üle nõrk, lubamatult vähe kaasatakse projekteerimisse süsteemi tulevasi kasutajaid. Selle tulemusel on tööprotsesside kompleksne automatiseerimine tihti ebaõnnestunud ning arvutit kasutatakse pelgalt üksikute funktsioonide täitmiseks. Näiteks infosüsteemide andmevahenduskihi X-teega liitumine eeldab valitsemisala tippjuhi strateegilist otsust. ID-kaart uue põlvkonna isikutunnistusena hakkab ennast infotöötluses õigustama alles pärast vastavate otsuste langetamist rakendusprogrammide loomiseks ja juurutamiseks. Projektihalduse nõrkuse tõttu ei suudeta infosüsteeme piisavalt sagedasti ümber projekteerida ja pidevalt täiendada. Seetõttu on tööprotsesside kompleksne automatiseerimine tihti ebaõnnestunud ning arvutit kasutatakse pelgalt üksikute funktsioonide täitmiseks. 5. Õigusaktid ei arvesta alati tegelike vajadustega ning on kohati vastuolulised, ehkki IT-valdkonna õigusliku keskkonna kujundamisel on tehtud märkimisväärset tööd. Näiteks piiratakse mitmes seaduses93 inimese tasuta juurdepääsu tema enda andmetele ühe korraga aastas. See takistab andmete õigsuse jälgimist ja paranduste esitamist. Rahvastikuregistri seaduse § 43 loob võimaluse elukohaandmete rahvastikuregistrisse kandmiseks kohaliku omavalitsuse algatusel, § 44 lg 1 aga sisuliselt välistab selle. Õigusakte välja töötades saaks senisest paremini arvestada selle valdkonna ühe iseloomulikuma tunnusjoonega – suure arengukiirusega, et seadused-määrused ei takistaks uute tehnoloogiliste võimaluste kasutamist. 5. KURITARVITUSE JA VÄÄRKASUTUSE RISKID TOETUSTE MAKSMISEL Toetus kõige üldisemalt on riigieelarvest eraisikule või äriühingule eraldatav raha, mille eest riik ei saa vastu konkreetset kaupa või teenust. Toetusena ei käsitle Riigikontroll mitte ainult riigieelarve seaduses toetuse real olevaid summasid, vaid ka muid sihtotstarbelisi eraldisi, mis mahuvad äsja toodud definitsiooni alla. 2001. aastal moodustasid toetused 19,7 mld krooni (koos eraldistega ravi- ja pensionikindlustusele ning valla- ja linnaeelarvetele) ehk üle 60% riigieelarve kogukuludest. Toetuste osa oli suurim Sotsiaalministeeriumi ja Põllumajandusministeeriumi valitsemisala kuludes. Toetused moodustasid 2001. aastal koos eraldistega ravi- ja pensionikindlustusele ning valla- ja linnaeelarvetele 19,7 mld krooni ehk üle 60% riigieelarve kogukuludest. Kuna toetused liiguvad erinevate kanalite kaudu, siis ei puuduta toetuste maksmise probleemid üksnes ministeeriume, vaid ka paljusid teisi riigiasutusi ning kõiki omavalitsusi. Rahakasutuse sihipärasuse tagamine on osa igas asutuses toimuvast finantsjuhtimisest. Toetuste auditites keskendub Riigikontroll riskidele, mis võimaldavad raha kuritarvitamist ja väärkasutamist. Auditit läbi viies kirjeldatakse olulisemad kuritarvituse ja väärkasutuse riskid, mille maandamisega vastutavad isikud peaksid tegelema. Raha kuritarvituseks loetakse seaduses sätestatud normide rikkumist. Väärkasutus on toetuse maksmine toetuse eesmärgiga vastuolus olevateks kuludeks, mida tehes ei rikuta otseselt seadust, kuid kasutatakse ära regulatsiooni lünki. Väärkasutuse käsitlemine eeldab toetuse eesmärgi analüüsi ning sellest tulenevat mitteaktsepteeritavate kulude määratlemist. Toetuste kuritarvituse ja väärkasutuse põhilised riskid on järgmised: • toetuse eesmärki ja sihtrühma pole seaduses üheselt määratud; • toetust saab isik, kes ei kuulu toetuse saajate sihtgruppi; • toetust määratakse vales suuruses; • toetusemäärad ei ole põhjendatud; • toetuse taotlejaid ei kohelda võrdselt; • toetust ei kasutata sihipäraselt. Raha kuritarvituseks loeb Riigikontroll seaduses sätestatud normide rikkumist. Väärkasutus on toetuse maksmine toetuse eesmärgiga vastuolus olevateks kuludeks, rikkumata otseselt seadust, kuid kasutades ära regulatsiooni lünki. Auditeeritud toetused Auditiobjektide valiku aluseks oli eelkõige makstavate summade suurus, aga ka regulatsioon, millest tulenevalt kuritarvitamise ja väärkasutamise riskid olid tavalisest suuremad (mh käsitati ohutegurina seda, kui toetuse maksmine tugines suures osas toetuse saaja enda esitatud teabele). Põllumajandusministeeriumi valitsemisalas auditeeriti 2001. aastal teraviljakasvatajatele, piimalehma kasvatajatele ning põllumajandusmaa lupjamiseks makstavat toetust; Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas üksikvanema, lapsehooldus- ja toimetulekutoetust, samuti puuetega inimeste toetusi; Siseministeeriumi valitsemisalas piirivalveametnikele makstavat toetust. Peamised ettepanekud Ettepanekud Vabariigi Valitsusele Audititele tuginedes leiab Riigikontroll, et ministeeriumid peaksid toetusi reguleerivate õigusaktide väljatöötamisel ja toetuste administreerimise parandamisel kujundama senisest ühtsema poliitika kuritarvituse ja väärkasutuse ennetamiseks. 1. Valitsus peaks välja töötama ja kinnitama nn toetuste maksmise hea tava, mis määratleks miinimumnõuded toetuste kui kuritarvitusest ja väärkasutusest ohustatud vahendite administreerimiseks. 2. Valitsus peaks tagama keskse kontrolli ministeeriumidepoolse toetuste administreerimise ja konkreetsete väljamaksete üle analoogiliselt Euroopa Liidu vahenditest makstavate toetuste järelevalvesüsteemiga. Seda võiks teha nt Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna kaudu. Ministeeriumid peaksid kujundama ühtse poliitika kuritarvituse ja väärkasutuse ennetamiseks ning valitsus välja töötama nn toetuste maksmise hea tava. 3. Iga minister peaks hindama oma ministeeriumi valitsemisalas makstavate toetuste kuritarvitamise ja väärkasutamise riskide olulisust ning realiseerumise tõenäosust, riskihinnangud dokumenteerima ning asuma riske maandama regulatsiooni ja kontrollimehhanismide ning sanktsiooni- ja avalikustamispoliitika täiustamise teel. Ettepanekud auditeeritud asutustele 1. Kontrollimehhanismidega seoses soovitati: • kehtestada ühtsed protseduurireeglid, mis järgiksid kohustuste lahususe ning vastutuse määratletuse põhimõtet; • dokumenteerida otsused ja säilitada nii otsused kui ka otsuste aluseks olev info, et hiljem oleks võimalik toetuse väljamaksja toimingute seaduslikkust ja piisavust hinnata; • võtta tarvitusele meetmed andmekogude kaitseks (nt välistada nende hilisema kuritahtliku muutmise võimalus). 2. Rõhutati sanktsioonide rakendamise vajalikkust juhtudel, kui lepingu teine osapool ei täida endale võetud kohustusi ning 3. raha saajate nimede, makstud summade, programmide puhul nii tehtud kulutuste kui ka saavutatud tulemuste avalikustamist. Kui teine lepingupool ei täida kohustusi, peab rakendama sanktsioone. Avalikustada tuleb raha saajate nimed, makstud summad ning programmide puhul nii tehtud kulutused kui ka saavutatud tulemused. Olulisemad tähelepanekud Peamised puudused toetuste maksmisel 1. Seadused ei määratlenud alati üheselt, mis eesmärgiga ja millistel tingimustel toetatakse, võimaldades seetõttu täitevvõimu suvaotsuseid toetuste jagamisel. 2. Rakendatud kontrollimehhanismid ei aidanud piisavalt veenduda taotleja õiguses toetust saada. Tehtud otsused ja nende aluseks olev teave ei olnud alati dokumenteeritud. 3. Kuritarvituse/väärkasutuse korral ei rakendatud sanktsioone. See juhtus mitmel põhjusel. Mõnikord oli regulatsioon selleks liialt puudulik, teisalt võis nende rakendamine olla läbi mõtlemata. Asutustel puudus mõnel juhul ka huvi tagada raha sihipärane kasutamine, nt kohalikel omavalitsustel riigieelarve rahast oma linna või valla elanikele toimetulekutoetust makstes. 4. Info toetuse väljamaksmise tingimuste, saajate ja summade kohta ei olnud alati avalikkusele kättesaadav. Seetõttu ei saanud avalikkus ka võimalikele kuritarvitus- ja väärkasutusjuhtumitele tähelepanu juhtida. Kuna info toetuse väljamaksmise kohta ei olnud alati avalikkusele kättesaadav, ei saanud avalikkus ka võimalikele kuritarvitus- ja väärkasutusjuhtumitele tähelepanu juhtida. Riskid Järgnevalt on esitatud toetustega seonduvad riskid koos kommentaaridega nende realiseerumise kohta. 1. Seadus ei määratle piisavalt täpselt toetuse eesmärki ja sihtgruppi. Kuna ei ole üheselt selge, milleks toetus on ette nähtud ning kes seda saama peavad, ei saa ka toetuse eesmärgipäratut kasutamist kuritarvituseks pidada. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses ei olnud toetuse saajate sihtgrupp selgelt määratletud. Puudega täisealise toetust maksti puudest tingitud lisakulutuste kompenseerimiseks. Puude määramise aluseks oli puudega isiku kõrvalabi vajadus. Nii lisakulutuste mõiste kui ka kõrvalaabi vajadus olid aga regulatsioonis täpsemalt avamata jäänud. Seetõttu kujunes toetusesaajate arv oodatust suuremaks ning raha kulus planeeritust enam. Puude määramise kriteeriumide üldsõnalisuse tõttu võis keskmise puude määrata suurele osale inimestest. Alates 01.01.2002 jõustunud seadusemuudatusega muutusid kriteeriumid mõnevõrra selgemaks. 2. Toetust saab inimene, kes ei kuulu toetuse saajate sihtgruppi või ei tõenda oma õigust toetust saada. Auditeerides toimetulekutoetuste maksmist omavalitsustes, selgus, et toetust maksti ebaseaduslikult neile, kel ei olnud elamisluba või alalist elukohta. Üliõpilastele maksti samuti toetust, kuigi puudusid sätted, mis oleks võimaldanud neil ühiselamu-kulusid arvestada eluasemekuludena (ühiselamud ei ole alalise eluruumina käsitatavad). Toimetulekutoetuse taotlejad ei tõendanud alati toetuse maksmise aluseks olevaid eluasemekulusid ja oma leibkonna suurust. Esines ka toetuse maksmist ühekordse materiaalse abina ja eelmiste perioodide võlgnevuse katteks, kuigi see ei olnud tollal kehtinud valitsuse korraga ette nähtud. Kõige sagedamini realiseeruvad riskid on toetuse eesmärgi ja sihtrühma ebaselge määratlus seaduses ning toetuse maksmine inimesele, kes ei kuulu toetuse saajate sihtrühma. Üksikvanema lapse toetuse puhul eksiti siis, kui toetust maksti edasi isaduse tuvastamisest hoolimata – lapse vanemad ega kohtud ja perekonnaseisuametid ei teatanud sellest pensioniametile. Samuti ei olnud alati kindel, kas toetusesaaja laps tõepoolest õpib, nagu regulatsioon toetuse saamise tingimuseks seadis. Peretoetuste seaduse kohaselt on õigus saada üksikvanema lapse toetust, kui teine vanem on tagaotsitavaks kuulutatud. Esines juhtumeid, mil kohtutäiturid olid küll vanema tagaotsitavaks kuulutanud, ent politseiasutused ei pidanud vajalikuks teda taga otsida. Seega maksti toetust vormiliselt õigesti, n-ö tagaotsimise ajal, ehkki tegelikult ei otsinud ükski asutus teist vanemat taga. Teraviljatoetuste maksmist auditeerides ilmnes, et ei kontrollitud taotlejate maakasutusõigust tõendavaid dokumente ega põllukultuuride kasvupindade suurust. Kontrolli puudumise tõttu ei olnud tagatud, et teraviljatoetust said üksnes need, kellel oli selleks õigus. Jõudluskontrolli Keskuse ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti põllumajandusloomade registreid võrreldes selgus, et esimeses leidus piimalehmi, kes olid juba 1999. aastal realiseeritud ega saanud seetõttu jõudluskontrolli alla kuuluda. Jõudluskontrolli andmebaasi andmed on aga piimalehma kasvataja toetuse määramise aluseks. Kaitseväeteenistuse seaduse ja valitsuse korra järgi makstakse piirivalveametnikele iga kuu toidu- ja korteritoetust seoses teenistussuhtega. Kaitseväeteenistuse seadus näeb ette, et puhkust antakse piirivalveametnikule kaitseväeteenistuse seaduses ja puhkuseseaduses sätestatud alustel ja korras. Puhkuseseaduse kohaselt tähendab põhi- ja lisapuhkus teenistussuhte peatumist. Piirivalveamet on seisukohal, et ametnikul on neile toetustele õigus ka puhkuse ajal. Samas ei ole toetuste maksmist puhkuse ajal ette nähtud seaduses. Toidu- ja korteritoetuse maksmiseks piirivalveametnike põhi- ja lisapuhkuse ajal kulus 2001. aastal kokku 7,4 mln krooni. 3. Toetust määratakse vales suuruses. Valitsus kehtestas kaitseväeteenistuse seaduse sätet järgides kaadrikaitseväelase toidutoetuse suuruseks 60 krooni päevas. Piirivalve Lennusalgas maksti 2001. aastal toiduraha 10 krooni, Piirivalvelaevade Üksikdivisjonis merepäevadel 30 krooni päevas ettenähtust rohkem. 4. Toetuse määr ei ole põhjendatud. Põllumajandusmaade lupjamise toetusega kaetakse lupjamise maksumus arvestusega kuni 5 t lupja hektari kohta. Auditeerimisel selgus, et see kogus oli ka lupjamistööde tegemise lepingutes. Ent lubja kogus peaks sõltuma eelkõige mulla happesusest ning vastav skaala peaks olema enne määratud. Seni pole seda tehtud, sest puuduvad andmed kõikide muldade happesuse kohta. Põllumajandusministeeriumi selgituse kohaselt on perioodiliselt toimuva muldade happesuse seire korral võimalik toetuse suurust diferentseerida vastavalt mulla happesusele. 5. Toetust kasutatakse ebasihipäraselt. Eesti Uimastipreventsiooni Sihtasutus pidi riigihanke korras saadud programmi rahast (4,1 mln kr) rahastama projekte, mille oli heaks kiitnud Sotsiaalministeeriumi moodustatud programmi nõukogu. Tegelikult rahastas sihtasutus aga ka projekte, mida nõukogu heaks ei kiitnud või ei arutanudki. Projektide haldamiseks kulunormatiive ei kehtestatud või ei peetud neist kinni. See võimaldas Tervisekasvatuse Keskusel kulutada programmi juhtimiseks 10% programmi rahast, ehkki lubatud oli kuni 2,5%. Uimastipreventsiooni Sihtasutus jättis eraldatud rahast juhtimise tarbeks koguni 21%. 6. ÜLEVAADE TEGEVUSLUBADEST Riigi jagatavad eri liiki tegevusload on üks olulisi majanduse korraldamise instrumente. Nendega piiratakse inimeste põhiseadusest tulenevat õigust tegeleda ettevõtlusega. Põhiseaduse § 31 ja äriseadustiku § 4 järgi võib selliseid piiranguid kehtestada ainult seadusega. Piiranguid seatakse erinevatel eesmärkidel, millest olulisemad on Riigikontrolli hinnangul tarbijate, turu toimimise ja riigi julgeolekuhuvide kaitse. See, millistele tingimustele mingil alal tegutseda soovijad peavad vastama, sõltub tegevusalast ja piirangu eesmärkidest. Nõudeid esitatakse ettevõtja isikule, kapitalile, ettevõttes töötavale personalile, tootmisvahenditele ja toodetele. Tegevuslubade kui olulise majanduse korraldamise instrumendiga seab riik ettevõtlusele piiranguid, millest Riigikontrolli hinnangul on tähtsaimad tarbijate, turu toimimise ja riigi julgeolekuhuvide kaitse. Lisatingimuseks on enamasti riigilõivu tasumine, samuti see, et taotlejal ei tohi olla maksuvõlgu. Nõuetele vastavust kontrollivad riigiasutused nii enne tegutsemisõiguse andmist kui ka pisteliselt selle kehtimise ajal. Täpsemalt väljenduvad piirangud kohustusena omada riigi antavat tegevusluba, olla registreeritud erinõuetega tegevusalade riiklikus registris või omada riigipoolset tunnustust. Ühtset regulatsiooni, mis sätestaks, millisel juhul millist piirangu vormi rakendatakse, Eestis ülevaate esitamise hetkel ei eksisteerinud. Sisult on nõuded tegevusloa, registreeringu või tunnustuse saamiseks paljuski sarnased, erinevused seisnevad peamiselt protseduurides ja ametnike õigustes otsustada ettevõtja nõuetele vastavuse üle. Kõige töömahukam ja aeganõudvam on tunnustuse saamine, kõige formaalsem registrisse pääsemine – sinna pääsevad kõik, kes on registreerijale esitanud vastavas seaduses nimetatud dokumendid. Kuna õigusaktides on tegevusloa ja selle eri vormide mõiste määratlemata, puudub praegu ka täpne ülevaade rakendatavatest tegevuslubadest. Majandusministeeriumi koostatud mittetäieliku ülevaate kohaselt reguleeritakse tegevuslubadega rohkem kui 130 tegevust. Täpset ülevaadet rakendatavatest tegevuslubadest ei ole. Majandusministeeriumi mittetäieliku ülevaate kohaselt reguleeritakse tegevuslubadega rohkem kui 130 tegevust. Auditeeritud load Riigikontroll alustas eelmisel aastal auditistrateegia kohaselt tegevuslubadega seotud riskide ja nende maandamiseks kasutatavate meetmete auditeerimist. Oleme oma auditites käsitlenud järgmisi lube: Majandusministeeriumi valitsemisala – alkoholi tootmise, sisseveo, väljaveo ja hulgimüügi load ning ehitusvaldkonnas tegutsemise load; Põllumajandusministeeriumi valitsemisala – maaparandustööde load, toidutoorme ja toidu importimise load ning loomse tooraine ja loomse päritoluga toidu sisseveo eriload; Rahandusministeeriumi valitsemisala – hasartmängude ja loteriide korraldamise load ning alkoholi aktsiisilao load; Teede- ja Sideministeeriumi valitsemisala – teehoiutööde load, raudtee-ehituse load ning laevanduse ja meretranspordiga seonduvad tegevusload; Kultuuriministeeriumi valitsemisala – kultuurimälestiste konserveerimise ja renoveerimise load. Peamised ettepanekud 1. Vabariigi Valitsus peaks välja töötama ühtse õigusliku raamistiku, mis sätestaks: • alused, millal riik piirab ettevõtlusvabadust lubadega; • lubade liigid ning nende andmise ja tühistamise alused; • miinimumnõuded lubade andmisele eelnevatele ja järgnevatele toimingutele (sh kontrolliprotseduuridele); • ühtse sanktsioonipoliitika; • ühtsed alused riigilõivude suuruse määramiseks. 2. Vabariigi Valitsus peaks üle vaatama olemasolevad load, hindama nende vajalikkust ning korrastama nende õigusliku raamistiku ja kontrollisüsteemid, võttes arvesse Riigikontrolli väljatoodut. Käesoleva aasta aprillis otsustas valitsus, et oktoobriks peab Majandusministeerium koostöös Justiitsministeeriumiga ette valmistama tegevuslubade väljaandmist ja sisult lähedaste toimingute korraldamist käsitleva seaduseelnõu. Rahandusministeeriumi kohustati üle vaatama tegevuslubade eest võetavate riigilõivude suurused ja esitama ettepanekud riigilõivu määramise aluste täpsemaks sätestamiseks. Riigikontroll jätkab tegevuslubadega seonduvate toimingute auditeerimist vastavalt oma tööplaanile ja otsustab kavandatu korrigeerimise pärast nimetatud seaduseelnõu valmimist. Olulisemad tähelepanekud Peamised puudused lubadega seonduva korraldamisel Kuigi Riigikontroll on auditeerinud vaid osa rakendatavatest tegevuslubadest, saame tehtud töö tulemusi üldistades juhtida tähelepanu järgmistele vajakajäämistele lubade valdkonnas: 1. Riigis puudub ühtne lähenemine, kuidas valitakse tegevusalad, kus tegutsemist piiratakse; milliseid piiranguid (luba, tunnustamine, registreering) rakendatakse ning kuidas määratakse riigilõivu suurus. 2. Mitte alati ei ole selge, mida konkreetse piiranguga saavutada soovitakse. Pole ühtset lähenemist, kuidas valitakse tegevusalad, kus tegutsemist piiratakse; milliseid piiranguid rakendatakse ning kuidas määratakse riigilõivu suurus. 3. Loa eesmärk ei ole tegelikkuses sisuliste nõuete või kontrollisüsteemide puudulikkuse tõttu saavutatav. Sisulisest küljest tuleb ette heita, et kriteeriumid loataotleja hindamiseks on üldsõnalised, mitmeti tõlgendatavad või pole neid üldse. Kontrollisüsteemide puudulikkus hõlmab järgmisi aspekte: pole ülevaadet väljaantud lubadest, olukorda turul pärast loa väljaandmist ei kontrollita, teave puudustest loa omaniku juures ei jõua selle väljastajani, ei rakendata sanktsioone. 4. Ebaselged nõuded võimaldavad ametnikel neid erinevalt tõlgendades lubade taotlejaid ebavõrdselt kohelda ja loovad korruptsioonivõimalusi. 5. Lõivu tasumise kontrolli meetmed ei ole piisavad – lubade andjad ei kontrolli riigilõivude tegelikku laekumist. Riskid Järgnevalt on esitatud tegevuslubadega seonduvad riskid koos kommentaaridega nende realiseerumise kohta. 1. Loal puudub seaduslik alus. Ehitus-, projekteerimis- ja ehitusliku ekspertiisi tööde lubasid auditeerides tuvastas Riigikontroll, et seaduslik alus puudub Põllumajandusministeeriumi rakendatavatel maaparanduslitsentsidel94. 2. Ettevõtjatele esitatavate põhjendamatute nõuetega takistab riik ettevõtluse ja turu arengut. Teede- ja Sideministeeriumi allasutuse, Veeteede Ameti toiminguid uurides ilmnes, et vastavalt meresõiduohutuse seadusele tuleb selles seaduses sätestatud tegevuslubade taotlemisel esitada ettevõtja äriregistri kood. Seetõttu saab luba taotleda ainult äriregistrisse kantud ettevõtja. Asutatud, kuid veel registrisse kandmata äriühing või füüsilisest isikust äriregistrisse kandmata ettevõtja tegevusluba taotleda ei saa. 3. Loa eesmärgi ebaselguse või sellele mittevastavuse korral saavad loa või omavad luba isikud, kel ei tohiks selleks õigust olla. Ehitus-, projekteerimis- ja ehitusliku ekspertiisi tööde lubadega seotud riskide hindamisel ilmnes, et Majandusministeeriumi väljastatavate ehitusvaldkonna lubade saamiseks sisulisi nõudeid peaaegu polnud. 4. Loa saavad või seda omavad isikud, kes ei vasta kehtestatud tingimustele või ei täida loaga kaasnevaid kohustusi. Tegevuslubade väljastamist sellistele isikutele pole Riigikontroll seni tuvastanud. 5. Loa taotlejaid koheldakse ebavõrdselt. Taotlejate ebavõrdse kohtlemise riski realiseerumist ei ole Riigikontroll seni toimunud auditite käigus tuvastanud. 6. Loa saavad isikud, kes ei ole ette nähtud riigilõivu tasunud või on tasunud lõivu valele kontole. Tegevusloa väljastamist isikuile, kes polnud riigilõivu tasunud, tuvastas Riigikontroll Rahandusministeeriumis (hasartmängulubade andmisel) ja Majandusministeeriumis (ehitustööde lubade andmisel). Lõivude tasumist valele kontole on Riigikontroll tuvastanud mitme auditi käigus. 7. Loa eest võetav riigilõiv ületab oluliselt loaga seotud riigipoolseid kulutusi95. Majandusministeeriumilt alkoholi tootmise, sisseveo, väljaveo või hulgimüügi loa saamiseks tuli tasuda riigilõivu juhul, kui luba taotleti aastaks, 2500-st 60 000 kroonini; juhul kui luba taotleti kolmeks aastaks, aga 6500-st 150 000 kroonini. Summad olid erinevad hoolimata sellest, et loaandmise protseduurid olid kõigi lubade puhul ühesugused (alates k.a 1. septembrist pole neis valdkondades tegutsemiseks enam luba vaja). Rahandusministeeriumilt hasartmängude korraldamise loa saamiseks tuleb tasuda 700 000 krooni riigilõivu – see summa ei ole mitte kuidagi seotud riigi kulutustega nende lubade andmisel. 8. Turul tegutsevad isikud, kellel tegevusluba puudub. Selliseid juhtumeid ei ole Riigikontroll auditite käigus tuvastanud. LISA Tabel 1. 2001. aasta riigieelarve tulud (tuhandetes kroonides) Tulud Maksuamet Tolliamet Riigikassa Sotsiaalkindlustusamet Välisministeerium Laekumised keskkonnakasutusest Kokku Maksutulud 14 035 621 13 622 243 0 0 0 0 27 657 864 Riigilõiv 478 059 94 883 43 650 0 32 365 0 648 957 Segatulud 127 302 10 015 290 210 1969 1347 161 395 592 239 Tulud varadelt 582 806 535 399 679 375 0 104 062 1 087 457 Finantstulud 5455 0 79 464 5 0 0 84 925 Majandustegevusest 0 0 473 465 0 0 0 473 465 Laenude tagastamine 0 0 27 795 0 0 0 27 795 Tulud kokku 15 229 243 13 727 677 1 314 263 2350 33 712 265 457 30 572 702 Tabel 2. Riigi asutatud sihtasutustele 1998–2001 eraldatud raha ministeeriumide kaupa (miljonites kroonides)96 1998 1999 2000 2001 Kokku Haridusministeerium 121,82 124,04 120,69 104,23 470,78 Justiitsministeerium 0 0 0,1 0,05 0,15 Keskkonnaministeerium 1,6 0,72 6,1 0 8,42 Kultuuriministeerium 0 0 76,82 19,37 96,19 Majandusministeerium 0 0 0 96,04 96,04 Põllumajandusministeerium 27,01 19,37 21,83 2,82 71,03 Rahandusministeerium 97 72,09 241,4 0 410,49 Riigikantselei 0,15 1,28 0,88 2,41 4,72 Siseministeerium 87,68 82,7 73,45 8,82 252,65 Sotsiaalministeerium 0 1,5 2,43 8,8 12,73 Välisministeerium 1,02 2,09 2,83 1,71 7,65 Kokku 336,28 303,79 546,53 244,25 1430,85 Tabel 3. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute bilansimaht, kapital ja auditite tulemused Bilansimaht 31.12.2001 Kapital 31.12.2001 Omakapital 31.12.2001 Audiitor Audiitori järeldusotsus Haridusministeerium Tartu Ülikool 644 004 946 320 128 156 370 257 652 KPMG Estonia Puhas otsus Eesti Kunstiakadeemia 27 976 134 10 960 550 17 251 439 KPMG Estonia Puhas otsus Eesti Muusikaakadeemia 136 002 196 60 852 748 54 582 511 Rimess MRI OÜ Puhas otsus Tallinna Tehnikaülikool 446 687 142 266 498 217 301 189 790 Pricewaterhouse-Coopers Puhas otsus Eesti Põllumajandus- ülikool 148 359 047 86 548 096 93 232 467 ELSS AS Puhas otsus Keemilise ja Bioloogilise Füüsika Instituut 15 215 328 11 610 348 7 845 482 Rimess MRI OÜ Puhas otsus Eesti Teaduste Akadeemia 5 082 029 3 222 572 3 158 694 BDO Eesti Puhas otsus Tallinna Pedagoogikaülikool 65 972 396 17 980 851 31 209 058 KPMG Märkustega otsus Kultuuriministeerium Eesti Televisioon 106 565 579 45 470 591 –3 080 008 Pricewaterhouse-Coopers Märkus: audiitoritel on kahtlus, kas ettevõte on võimeline tegutsemist jätkama, kuna tema omakapital seisuga 31.12.2001 oli negatiivne 3,1 mln krooni ulatuses. Eesti Raadio 23 500 330 18 080 211 7 449 637 Pricewaterhouse-Coopers Puhas otsus Eesti Rahvusraamatukogu 151 162 026 148 071 020 141 921 335 Audit EA Puhas otsus Rahvusooper Estonia 38 682 746 5 187 353 4 602 667 Pricewaterhouse-Coopers Puhas otsus Eesti Kultuurkapital Ei esitanud Riigikontrollile aruannet, auditeerimata Rahandusministeerium Hoiuste Tagamise Fond 416 899 329 416 787 773 416 787 773 KPMG Estonia Puhas otsus Hüvitusfond 1 366 673 000 1 264 081 000 1 108 975 000 Pricewaterhouse-Coopers Puhas otsus Eesti Liikluskindlustuse Fond 191 510 628 72 160 954 14 160 365 KPMG Estonia Puhas otsus Notarite koda 3 513 924 0 3 132 099 Aino Linnas Puhas otsus Kaitseministeerium Kaitseliit Ei esitanud Riigikontrollile aruannet, auditeerimata Sotsiaalministeerium Eesti Haigekassa 503 009 664 202 726 564 202 726 564 KPMG Estonia Puhas otsus Tabel 4. Riigieelarvest finantseeritavate avalik-õiguslike juriidiliste isikute laenukohustused ja tulem 31.12.2000 31.12.2001 Muutus Tulem Eesti Televisioon 46 898 806 75 684 254 28 785 448 –5 641 810 Eesti Raadio 1 758 489 6 008 125 4 249 636 –3 943 268 Rahvusraamatukogu 534 992 2 804 947 2 269 955 –5 078 961 Rahvusooper Estonia 206 702 2 372 605 2 165 903 –267 067 Tallinna Tehnikaülikool 22 579 669 88 575 107 65 995 438 9 181 643 Eesti Põllumajandusülikool 23 409 056 26 383 390 2 974 334 2 321 178 Tallinna Pedagoogikaülikool 8 554 500 7 141 000 –1 413 500 4 020 448 Eesti Muusikaakadeemia 2 945 975 3 146 411 200 436 –3 041 293 Keemilise ja Bioloogilise Füüsika Instituut 0 0 0 –421 864 Tartu Ülikool 87 058 072 99 764 852 12 706 780 25 943 011 Eesti Teaduste Akadeemia 0 13 200 13 200 492 194 Eesti Kunstiakadeemia 3 403 389 2 532 176 –871 213 –1 097 844 Kokku 197 349 650 314 426 067 117 076 417 22 466 367 Tabel 5. Riigi pikaajaliste kohustuste jaotus ministeeriumide ja Riigikantselei vahel Valitsemisala asutuste pikaajaliste kohustuste summa Osakaal Avalik-õiguslike juriidiliste isikute pikaajaliste kohustuste summa Osakaal Sihtasutuste pikaajaliste kohustuste summa Osakaal Pikaajaline kohustus kokku Osakaal Haridusministeerium 4 329 322 0,95% 256 888 126 73,06% 167 560 0,13% 261 385 008 27,85% Kultuuriministeerium 97 344 807 21,31% 94 744 822 26,94% 33 245 000 25,55% 225 334 6 2924,01% Justiitsministeerium 212 121 259 46,44% 0 0,00% 0 0,00% 212 121 259 22,60% Sotsiaalministeerium 4 454 511 0,98% 0 0,00% 96 701 796 74,32% 101 156 307 10,78% Siseministeerium 45 782 300 10,02% 0 0,00% 0 0,00% 45 782 300 4,88% Kaitseministeerium 34 634 376 7,58% 0 0,00% 0 0,00% 34 634 376 3,69% Keskkonnaministeerium 30 392 082 6,65% 0 0,00% 0 0,00% 30 392 082 3,24% Teede- ja Sideministeerium 21 942 944 4,80% 0 0,00% 0 0,00% 21 942 944 2,34% Põllumajandusministeerium 4 802 686 1,05% 0 0,00% 0 0,00% 4 802 686 0,51% Rahandusministeerium 470 090 0,10% 0 0,00% 0 0,00% 470 090 0,05% Majandusministeerium 223 634 0,05% 0 0,00% 0 0,00% 223 634 0,02% Riigikantselei 165 325 0,04% 0 0,00% 0 0,00% 165 325 0,02% Välisministeerium 52 918 0,01% 0 0,00% 0 0,00% 52 918 0,01% Kokku 456 716 254 100% 351 632 948 100% 130 114 356 100% 938 463 558 100% VIITED 1 Kohustus esitada tegevuskavade täitmise aruanne jõustus 20.07.2002. a riigieelarve seaduse muudatusega. Seda saab rakendada 2002. aasta riigieelarve täitmise aruande koostamisel. 2 20.07.2002. a jõustunud riigieelarve seaduse muudatuse kohaselt ka finantseerimistehingutest 3 Kohustus esitada valitsemisala majandusaasta koondaruanne oleks ainult ministeeriumi juhtival ministril. 4 Kohustus esitada tegevuskavade täitmise aruanne jõustus 20.07.2002. a riigieelarve seaduse muudatusega. 5 Täiendava infona tuleks esitada majandusaasta aruanded. 6 SIGMA väljaanne «Best Practice on Governmental Annual Financial Statements». SIGMA on Majanduskoostöö ja -arengu Organisatsiooni (OECD) ning Euroopa Liidu toetusprogramm Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele. 7 Tegevuskavade täitmise aruande esitamise kohustus jõustus 20.07.2002. a riigieelarve seaduse muudatusega. 8 Riigieelarve tulude täitmise aruanne ongi kassapõhine aruanne. 9 Patendiameti põhjendus riigilõivu kajastamata jätmise kohta aastaaruandes: riigilõiv laekub küll ameti pangakontole, kuid juurdepääs tehingute tegemiseks antud kontolt on ainult Riigikassal. 10 Saastetasu seadus §§ 19, 20 11 Rahandusministri 17.10.2001. a määrus nr 91 12 Riigihangete seadus § 2 lg 7 13 Riigieelarve seadus § 45 lg 2 14 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 3 15 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 3 16 SDR – Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) arveldusühik 17 ERS 6 p 2 18 Vabariigi Valitsuse 22.10.2001. a määrus nr 323 19 Rahandusministri 18.05.2001. a määrus nr 44 § 2 lg 8 20 Erastamisest laekuva raha kasutamise seadus § 7 lg 11 21 Riigieelarve seadus § 36 lg 1 22 «2001. aasta riigieelarve» § 6 23 Vabariigi Valitsuse 13.09.1999. a määrus nr 268 24 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 25 Vabariigi Valitsuse 23.08.2001. a määrus nr 278 26 Riigieelarve seadus § 8 lg 4 27 20.07.2002. a jõustunud riigieelarve seaduse muudatuste kohaselt toimub ülekandmine Vabariigi Valitsuse või tema volitusel rahandusministri kehtestatud korras. 28 Riigieelarve seadus § 8 lg 3 29 Riigieelarve seadus § 8 lg 5 30 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» ptk 5 31 Seaduse «2001. aasta riigieelarve» § 9 järgi on Vabariigi Valitsusel õigus riigiasutuste reorganiseerimisel vähendada nendele riigieelarvest ette nähtud finantseerimist, suunates vabanevad summad oma reservfondi ning finantseerides sealt reorganiseeritavaid ja moodustatavaid uusi asutusi. 32 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 7 33 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 8 34 Kuni 31.12.2001. a kehtinud riikliku pensionikindlustuse seaduse § 25 35 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 9 36 Võrreldavuse nimel pidas Rahandusministeerium õigemaks jätkata väljakujunenud praktikat ning aruanne on esitatud nagu varasematelgi perioodidel tekkepõhisena. 37 Riigihangete seadus § 2 lg 7 p 1 38 Riigieelarve seadus § 3712 39 Stabiliseerimisreservi vahendite paigutamise aruandele, mida esitatakse kord kuus, on vorm kehtestatud Vabariigi Valitsuse 04.07.2000. a määrusega nr 220, aastaaruande kohta see ei kehti. 40 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 41 Riigieelarve seadus § 45 42 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» I osa ptk 11 43 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 31 lg 3 44 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 20 lg 2 45 Raamatupidamise seadus § 28 lg 2 46 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 20 lg 1 47 Sotsiaalministeerium peab vajalikuks saatkonnale renditud kinnistu aadressil Tallinn, Lossi plats 7 võõrandada, sest see ei ole vajalik ministeeriumi funktsioonide täitmiseks. 48 Raamatupidamise seadus § 5 p 6 49 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 20 lg 2 50 Raamatupidamise seadus § 28 lg 2 51 Teede- ja Sideministeeriumi selgituste kohaselt korraldas Erastamisagentuur ministeeriumi ettepanekul 2001. aastal AS-i Bituumen aktsiate müümiseks 3 avalikku enampakkumist, mis kõik nurjusid ostjate puudumise tõttu. Praegu valmistab ministeerium ette uut aktsiate müügiprotsessi. 52 Koondaruannete koostamine ja esitamine ei ole riigieelarve seadusega nõutud. 53 http://rahaweb.ml.ee/reporting/2001/dispatcher.jsp 54 Rahandusministeerium peab seda koduleheküljel olevat infot abivahendiks ja on seisukohal, et aruannete avaldamine koduleheküljel ei ole käsitletav aruandlusena. 55 Sihtasutuste seadus § 33 56 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 2 lg 6 ja § 3 lg 3 57 Vabariigi Valitsuse 28.02.2001. a määrus nr 82 58 Sihtasutuste seadus § 5 lg 1 59 Vabariigi Valitsuse 18.10.2000. a määrus nr 329 60 Korruptsioonivastane seadus § 25 61 Koondaruannete koostamine ja esitamine ei ole riigieelarve seadusega nõutud. 62 Nimekiri on võetud Rahandusministeeriumi koostatud riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikust registrist. Vastavalt Kaitseliidu seadusele on lisaks Kaitseliidule avalik-õiguslikud juriidilised isikud ka Kaitseliidu Peastaap ja 15 malevat, kuid käesolevas aruandes on neid ülevaatlikkuse huvides käsitletud ühe isikuna. 63 Rahandusministri 06.12.2001. a määrus nr 105 § 3 lg 3 64 http://rahaweb.ml.ee/reporting/2001/dispatcher.jsp 65 Rahandusministeerium peab seda koduleheküljel olevat infot abivahendiks ja on seisukohal, et aruannete avaldamine koduleheküljel ei ole käsitletav aruandlusena. 66 Rahandusministeeriumile aruanne esitati, kuid seda ei saanud tehnilistel põhjustel elektrooniliselt kasutada. 67 20.07.2002. a jõustunud riigieelarve seaduse muudatuste kohaselt ei kuulu Liikluskindlustuse Fond, Hüvitusfond ja Hoiuste Tagamise Fond valitsussektorisse ega saa riigieelarvest eraldisi. Seetõttu ei ole Rahandusministeerium oma selgituste kohaselt nende andmeid ka esitanud. 68 Raamatupidamise seadus § 22 lg 4 p 3 69 Riigieelarve seadus § 29 70 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» II osa ptk 1 71 Tegevuskava all mõeldakse endist tegevus- ja majandusarengu kava. 72 «Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta 2000. aastal» II osa ptk 2 73 Seisuga 01.04.2002 74 Auditite arv ja protsendid ei pruugi olla kuigi täpsed kvartaliaruannete sisu ebaühtlase kvaliteedi tõttu. 75 Siseauditi hea tava: Vastavuse audit – analüüsitakse ja hinnatakse asutuse tegevuse vastavust püstitatud eesmärkidele, kooskõlastatud protseduurireeglitele, eeskirjadele ja juhenditele ning kehtivatele seadustele ja teistele õigusaktidele. Tegevuse audit – analüüsitakse ja hinnatakse asutuse kitsamaid alategevusi, protsesse jms. 76 Rahandusministeeriumi siseaudiitorite seletav sõnastik: Auditi eesmärk – täpne määratlus selle kohta, mida auditiga tahetakse saavutada, ja küsimused, millele audit peab vastused andma. See võib hõlmata finants-, reeglipärasus- ja tulemuslikkuse küsimusi. Auditi ulatus / auditi rakendusala – siseauditi poolt kaetud/vaadeldud tegevusvaldkonnad. Auditi ulatuse hulka kuuluvad vajadusel: auditi eesmärgid; auditi protseduuride sisu ja ulatus; auditi teostamise perioodi piiritlus; auditeerimata jäänud tegevusalade kirjeldus, mis esitatakse selleks, et paremini aru saada auditeeritud valdkonna piiridest. 77 «Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste siseauditi üldeeskiri ja siseaudiitoritele esitatavad täiendavad nõuded» 78 Finantskontrolli osakonna tööplaani täitmise aruande alusel 79 Riiklike investeeringute programmi ja investeeringukavade järgi aastateks 2002–2005 80 Vastavalt rahandusministri 06.05.2002. a määrusele nr 63 ei ole RIP-is kajastuvatel investeerimisprojektidel enam 50 mln kroonise maksumuse alammäära nõuet. Investeeringu võtmise RIP-i otsustab Vabariigi Valitsus. 81 RIP ja investeeringukavad aastateks 2001–2004 ja 2002–2005 82 Infosüsteem on infot andev, jaotav ning koguv infotöötlussüsteem koos juurdekuuluvate organisatsiooniliste ressurssidega, sealhulgas inim-, tehniliste ja rahaliste ressurssidega (EVSISO/IEC 2382-1:1998 Infotehnoloogia. Sõnastik. Osa 1:Põhiterminid) 83 Valitsusasutused ja põhiseaduslike institutsioonide tugiasutused 84 Aastaraamat «Infotehnoloogia avalikus halduses», Eesti Informaatikakeskus (EIK) 2001 85 EIK kogutava statistika kohaselt oli avalikus sektoris 2001. aasta lõpuks üle 900 mitmekasutaja andmebaasi, registri, katastri, klassifikaatori jms. 86 1998. aastal kiitis Riigikogu heaks Eesti infopoliitika põhialused ja Vabariigi Valitsus kinnitas infoühiskonna rajamise raamkava. 87 Vt http://www.riigikontroll.ee/auditid.php?loppenud=1 aruanded: Infosüsteemide arendusprojektide tulemuslikkus, Infosüsteemide projektijuhtimine Sotsiaalministeeriumis Phare abiprogrammi näitel, Valitsusasutuste dokumendihaldusprogramm 2000–2003, Rahvaraamatukogude infotehnoloogilise infrastruktuuri väljaarendamine, Rahvastikuandmed riigi registrites. 88 Praegu täidab seda funktsiooni Teede- ja Sideministeeriumi riigi infosüsteemide osakond. 89 Vt Hea raamatupidamistava, ERS 6 Raamatupidamise aastaaruannete bilansi kirjete sisu (revideeritud 2000) § 10. Immateriaalne põhivara, Tallinn 2000 90 Sissesõidukeeldude riiklik register, riiklik pagulaste register, EV viisataotluste register, välismaalaste seaduse rikkujate andmekogu, Eestis ebaseaduslikult viibivate välismaalaste andmekogu, varjupaigataotlejate ja pagulaste andmekogu, andmebaas Eestis akrediteeritud välisesindajate kohta. 91 Vt http://x-tee.riik.ee/koostooprotokoll.htm 92 Andmekogude seaduse § 53 kohaselt tuli põhiregistrite loomist kindlustavad süsteemid välja töötada kahe aasta jooksul pärast seaduse jõustumist, s.o 19. aprilliks 1999. 93 Isikuandmete kaitse seadus § 21, rahvastikuregistri seadus § 69 94 Maaparanduslitsentside seaduslik alus nähakse ette uues maaparandusseaduses. 95 Riigilõivuseaduse § 2 kohaselt on riigilõiv tasumisele kuuluv summa juriidiliste toimingute tegemise, avalduste läbivaatamise ja dokumentide väljastamise eest. 96 Tabel on koostatud ministeeriumide andmete ja Riigikassa andmebaaside alusel. VABARIIGI VALITSUSE VASTUS Riigikontrolli seaduse § 50 lõike 4 alusel esitas Riigikontroll riigi vara kasutamise ja säilimise ülevaate eelnõu valitsusele tutvumiseks. Käesolevasse kirja on Rahandusministeerium koondanud need ministrite esitatud kommentaarid, mille suhtes Riigikontroll jäi eriarvamusele. Ministrite vastuskirjad on avaldatud täies mahus Riigikontrolli välisveebis. RAHANDUSMINISTRI VASTUS 21. AUGUSTIL 2002. A NR X-2/10138 RIIGIEELARVE TÄITMISE ARUANDEST NING RIIGI VARA KÄSUTAMISEST JA SÄILIMISEST Austatud härra Kõrge Põhiseaduse § 135 alusel esitas riigikontrolör Riigikogule ülevaate riigi vara käsutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarve aastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus. Riigikontrolli seaduse § 50 lg 4 alusel esitas Riigikontroll 05.08.2002. a aruande eelnõu valitsusele tutvumiseks ning asjassepuutuvatelt ministritelt kirjalike seisukohtade saamiseks neid puudutavate ettepanekute osas. Vabariigi Valitsusele esitasid omapoolsed kommentaarid rahandusminister, kultuuriminister, põllumajandusminister, sotsiaalminister, välisminister, keskkonnaminister, regionaalministri ülesannetes siseminister ja majandus ning teede- ja sideminister. Tulenevalt valitsuskabineti 13.08.2002 nõupidamisel otsustatust koondas Rahandusministeerium alljärgnevalt üheks need ministrite esitatud kommentaarid, mille osas Riigikontroll jäi eriarvamusele ning esitab need vastusena riigikontrolöri kirjale. Rahandusministeeriumi 13.08.2002 kirjas nr X-2/9719, Kultuuriministeeriumi 12.08.2002 kirjas nr 1-2-1/2430, Põllumajandusministeeriumi 13.08.2002 kirjas nr 3.4-1/3010-1, Sotsiaalministeeriumi 12.08.2002 kirjas nr 1-3/4451, regionaalministri ülesannetes oleva siseministri 12.08.2002 kirjas nr 4-3.1/5531, Keskkonnaministeeriumi 13.08.02 kirjas nr 5-1/5964 ning Teede- ja Sideministeeriumi 13.08.2002 kirjas nr 1-11-1-1/02/3445 toodud kommentaare, mille põhjal Riigikontroll tegi parandused aruande «Ülevaade riigivara käsutamise ja säilimise kohta 2001. aastal» eelnõudesse, alljärgnevalt välja ei tooda. I osa – Riigikontrolli arvamus 2001. aasta riigieelarve täitmise aruande kohta. Arvestus- ja aruandlussituatsiooni parandamiseks on Rahandusministeerium koostanud riigieelarve seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis võeti Riigikogus vastu käesoleva aasta juulis. Lähiajal kehtestatakse rahandusministri määrusega uus eelarveklassifikaator, mis kehtestab eelarve tulude, kulude ja finantsinvesteeringute liigenduse vastavalt rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetele. Samuti on Rahandusministeerium ettevalmistanud uue raamatupidamise seaduse eelnõu, mis on Riigikogu menetluses ja mille jõustumine muudab arvestus- ja aruandlussituatsiooni riigisektoris vastavaks raamatupidamise heale tavale ja rahvusvahelistele raamatupidamisstandarditele (vt aruande eelnõu I osa Riigieelarve täitmise aruande struktuur ja sisu). Riigi osalusega äriühingu, avalik-õigusliku juriidilise isiku ja sihtasutuse poolt tellitava auditi ulatus sõltub asutuse juhi ja audiitorfirma (audiitori) vahel sõlmitud lepingus fikseeritust. Eelarvevahendite jm vara käsutamise auditeerimine kuulub välisauditi kohustuste hulka. Auditite ulatuse peab kindlaks määrama eelnimetatud organisatsioonide nõukogu auditi teenuse ostmise lepingus (vt aruande eelnõu I osa Ettepanekud p 2). II osa – Ülevaade probleemidest riigi vara käsutamisel ja säilimisel 2001. aastal. Rahandusministeerium on teadvustanud oma eestvedavat rolli riigi strateegilise planeerimise süsteemi arendamisel. Planeerimise süsteemi korrastamiseks ja sidumiseks eelarvestamisega töötab Rahandusministeerium välja Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu «Strateegiliste arengukavade koostamise tingimused ja kord». Antud määrus saab peamiseks instrumendiks keskvalitsuse strateegilise planeerimise korrastamisel (vt aruande eelnõu II osa 1. ptk). Rahandusministeerium rakendab praktikat, mille tulemusena omab Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakond andmebaasi täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi üksuste poolt planeeritavatest ning läbi viidud audititest (vt aruande eelnõu II osa 2. ptk p 1). Vabariigi Valitsuse 18. oktoobri 2000. a määruse nr 329 § 3 sätestab siseauditi ülesandena tuvastada asutuse eesmärkide saavutamiseks rakendatud juhtimis- ja kontrollimeeteid, hinnata nende tulemuslikkust, säästlikkust ning avaldada arvamust nende meetmete piisavuse, töökindluse ja vajalikkuse kohta. Kehtiv seadusandlus ei kohusta siseauditit hindama ühtegi konkreetset riigiasutuse tegevuse valdkonda. Täidesaatva riigivõimu asutuste siseaudiitoritele seadusega konkreetsete kohustuste panemine piiraks siseaudiitorite tegevusvabadust lähtuda auditi objektide valikul riskide hindamise tulemustest. Tagamaks siseaudiitorite sõltumatus, on Vabariigi Valitsuse 18. oktoobri 2000. a määruse nr 329 § 9 alusel täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi struktuuriüksusel ja siseaudiitoril keelatud osaleda asutuse juhtimises ja kontrolliprotseduuride väljatöötamises ning rakendamises. Täidesaatva riigivõimu asutustes, kus on siseaudiitoreid rakendatud juhtimise ja kontrolliprotseduuride väljatöötamises ja rakendamises on mindud vastuollu eespool toodud määruse nõuetega (vt aruande eelnõu II osa 2. ptk p 2). Rahandusministeerium on nõus, et täidesaatva riigivõimu asutuste sise- ja välisauditi (ehk Riigikontrolli) ressursside võimalikult optimaalseks käsutamiseks ning sünergia tekitamiseks on oluline kooskõlastada audiitorite tööplaanid nii valitsusasutuste valitsemis- või haldusala ulatuses kui ka sise- ja välisaudiitorite vahel (vt aruande eelnõu II osa 2. ptk p 3). Vabariigi Valitsuse seaduse § 922 lõige 4 sätestab kohustuse nimetada siseauditi eest vastutav isik ja vajadusel moodustada vastav struktuuriüksus valitsusasutuse või valitsusasutuse hallatava riigiasutuse juhi vahetus alluvuses. Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt juhib ministeeriumi minister. Seega peab siseauditi eest vastutav isik ja selle olemasolul ka vastav struktuuriüksus olema riigiasutuse juhi ehk vastavalt ministri alluvuses (vt aruande eelnõu II osa 2. ptk p 4). Rahandusministeerium nõustub Riigikontrolli ettepanekuga kaaluda riigiasutuste võetud finantskohustuste refinantseerimist soodsama laenu abil. Rahandusministeeriumis on finantskohustuste refinantseerimise küsimust arutatud ning küsimusega tegelemist jätkatakse (vt aruande eelnõu II osa 3. ptk p 4). Riigi andmekogudes olevate andmete immateriaalse põhivarana arvelevõtmise ettepanek ei haaku raamatupidamise hea tava ega rahvusvaheliste standardite nõuetega, mille kohaselt sisemiselt (riik) genereeritud immateriaalsed väärtused ei kuulu kajastamisele arvestuses. Immateriaalse põhivarana arvestatakse ostetud (soetatud) väärtusi (vt aruande eelnõu II osa 4. ptk p 3). Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond) on võrrelnud kontrollsüsteeme Euroopa Liidu eelstruktuuri fondidest toetuste maksmisel ja riigieelarvest eraldatud toetuste maksmisel ning näeb samuti olulist vajadust tõhustada riigieelarve vahendite käsutamise finantsjärelevalve süsteemi. Rahandusministeerium valmistab ette projekti, mille tulemusena töötatakse täidesaatva riigivõimu asutuste siseaudiitorite jaoks välja kaasaegne finantsauditi metoodika riigieelarveliste vahendite (sh riiklike toetuste maksmine) käsutamise auditeerimiseks (vt aruande eelnõu II osa 5. ptk p 2). Rahandusministeerium ei pea otstarbekaks lähtuda kõigi riigilõivumäärade arvutamisel kuluprintsiibist, vaid peab vajalikuks paindliku süsteemi rakendamist ning selle kohase riigilõivuseaduse muudatuse eelnõu ettevalmistamist, (vt aruande eelnõu II osa 6. ptk Riskid p 7). Lugupidamisega Rahandusminister Harri ÕUNAPUU Kantsler Aare JÄRVAN Lisad: 1) Regionaalministri 12.08.02 kiri nr 4-3.1/5531 – l eks l lehel; 2) Kultuuriministeeriumi 12.08.02 kiri nr 1-2-1/2430 – l eks 2 lehel; 3) Põllumajandusministeeriumi 13.08.02 kiri nr 3.4-1/3010-1 – l eks 2 lehel; 4) Sotsiaalministeeriumi 12.08.02 kiri nr 1-3/4451 – l eks l lehel; 5) Teede- ja Sideministeeriumi 13.08.02 kiri nr 1-11-1-1/02/3445 – l eks 2 lehel; 6) Keskkonnaministeeriumi 05.08.02 kiri nr 16-2/5531 – l eks l lehel; 7) Välisministeeriumi 12.08.02 kiri nr 8.1/8411 – l eks l lehel.