Vabariigi Valitsus — Teenistuslik järelevalve rahandusministri 27. novembri 2001. a määruse nr 99 "Riiklike statistiliste aruandevormide kinnitamine" ja selle rakendamise üle — RTL, 119, 1728

Korraldus kehtestatakse «Vabariigi Valitsuse seaduse» (RT I 1995, 94, 1628; 1996, 49, 953; 88, 1560; 1997, 29, 447; 40, 622; 52, 833; 73, 1200; 81, 1361 ja 1362; 87, 1468; 1998, 28, 356; 36/37, 552; 40, 614; 107, 1762; 111, 1833; 1999, 10, 155; 16, 271 ja 274; 27, 391; 29, 398 ja 401; 58, 608; 95, 843 ja 845; 2000, 49, 302; 51, 319 ja 320; 54, 352; 58, 378; 95, 613; 102, 677; 2001, 7, 16; 53, 305; 59, 358; 94, 578; 100, 646; 102, 677; 2002, 57, 354) § 93 lõike 2 punkti 1 ja § 94 lõike 4 alusel. 1. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Andmekaitse Inspektsiooni hinnangul rikutakse rahandusministri 27. novembri 2001. a määruse nr 99 «Riiklike statistiliste aruandevormide kinnitamine» (RTL 2001, 130, 1872) alusel isikuandmete töötlemise nõudeid, mistõttu Andmekaitse Inspektsioon pöördus peaministri poole kirjaga, paludes teostada teenistuslikku järelevalvet rahandusministri määruse üle ja tagada seadusliku olukorra taastamine ning edasiste seaduserikkumiste ärahoidmine. 2. Statistiliste vaatluste teostamist reguleerib «Riikliku statistika seadus» (RT I 1997, 51, 822; 2000, 47, 289) (edaspidi RSS). Käesoleva aasta vaatluste loetelu on kinnitatud RSS-i § 3 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuse 14. novembri 2001. a korraldusega nr 758-k «2002. aasta riiklike statistiliste vaatluste loetelu» (RTL 2001, 124, 1802; 2002, 76, 1177) (edaspidi korraldusega kehtestatud loetelu). 3. Peaministri 20. detsembri 2001. a resolutsiooniga paluti Andmekaitse Inspektsiooni kirja kohta rahandusministri selgitust ning 27. märtsi 2002. a resolutsiooniga siseministri ja justiitsministri arvamust. 4. Rahandusministeerium märgib oma selgitavas kirjas, et ei nõustu Andmekaitse Inspektsiooni väidetega. Rahandusministeerium on seisukohal, et Vabariigi Valitsusel ei ole pädevust riiklike statistiliste vaatluste käigus kogutavate ning töödeldavate andmete kehtestamiseks ning seetõttu on valitsus esitanud korraldusega kehtestatud loetelus vaid iga vaatluse osa kirjelduse, mitte täpse andmete loetelu. 5. Siseministeerium ei nõustu Andmekaitse Inspektsiooniga, sest RSS-i § 3 lõike 2 kohaselt peab Vabariigi Valitsus igaks aastaks kinnitama riiklike statistiliste vaatluste loetelu, mitte andmekategooriad, mille töötlemise tulemiks on riiklik statistika Vabariigi Valitsuse kehtestatud vaatluste loetelu piires. 6. Justiitsministeerium on seisukohal, et Andmekaitse Inspektsiooni kirjas viidatud riiklike statistiliste aruandevormide puhul on rahandusministri määrusega kehtestatud vormid vastuolus isikuandmete töötlemise nõuetega, kuna vaatlusandmete usaldusväärsus on tagatud ka väiksema andmehulga puhul. 7. Peaministri 25. juuli 2002. a resolutsiooniga paluti justiitsministri, siseministri ja rahandusministri arvamust Riigikantselei poolt ettevalmistatud korralduse eelnõu kohta. 8. Justiitsministeerium toetas põhimõtteliselt korralduse eelnõu, märkides, et vaatluse põhinäitajate osas ei või rahandusminister kinnitatavates aruandevormides kõrvale kalduda Vabariigi Valitsuse korralduses toodud põhinäitajate loendist või neid uute näitajatega täiendada. 9. Siseministeerium leiab, et RSS-i § 3 lõigetes 2 ja 3 sisalduvad volitusnormid vajaksid täpsustamist. Samuti märgitakse, et rahandusministri määrusega kehtestatud aruandevormid võimaldavad Statistikaametil töödelda delikaatseid isikuandmeid, mis aga eeldab registreerimist andmekaitse järelevalveasutuses vähemalt üks kuu enne delikaatsete isikuandmete töötlemise algust. Rahandusministri määrus ei saa legitimeerida andmete loata töötlemist. 10. Rahandusministeerium ei nõustu Riigikantseleis ettevalmistatud korralduse eelnõu punkti 3 «Õiguslikud järeldused» punktidega 1 ja 3 ning punkti 4 «Otsus» alapunktiga 1. Rahandusministeeriumi hinnangul ei dubleeri kogutud andmed muid andmekogusid ning kehtestatud aruandevormid ei ole vastuolus «Riikliku statistika seaduse», «Isikuandmete kaitse seaduse» (RT I 1996, 48, 944; 1998, 59, 941; 111, 1833; 2000, 50, 317; 92, 597; 104, 685; 2001, 50, 283; 2002, 61, 375) (edaspidi IKS), «Andmekogude seaduse» ja «Rahvastikuregistri seadusega» (RT I 2000, 50, 317; 2001, 31, 173; 2002, 41, 254; 57, 355; 61, 375). Samas nõustub Rahandusministeerium väitega, et Vabariigi Valitsuse 14. novembri 2001. a korraldus nr 758-k «2002. aasta riiklike statistiliste vaatluste loetelu» ja rahandusministri 27. novembri 2001. a määrus nr 99 «Riiklike statistiliste aruandevormide kinnitamine» ei ole omavahel täielikus kooskõlas. 2. ÕIGUSLIKUD ASJAOLUD 1. RSS-i § 3 lõike 2 alusel kinnitab Vabariigi Valitsus igaks aastaks riiklike statistiliste vaatluste loetelu vaatluste korraldajate kaupa. RSS-i § 3 lõike 3 kohaselt kinnitab rahandusminister riiklike statistiliste vaatluste loetelu alusel riiklike statistiliste aruannete vormid. Nimetatud vormid on kehtestatud rahandusministri 27. novembri 2001. a määrusega nr 99 ja 27. novembri 2001. a määrusega nr 100 «Riiklike statistiliste aruandevormide kinnitamine» (RTL 2001, 130, 1873). Rahandusministri vaieldava määruse § 1 punktidega 13–17 on kinnitatud aruandevormid «Sünnileht», «Abieluleht», «Abielulahutuse leht», «Arstlik surmatõend» ja «Arstlik perinataalsurmatõend». Korraldusega kehtestatud loetelu punktis 58 «Sünnid», punktis 59 «Abielud», punktis 60 «Abielulahutused» ning punktis 62 «Surmajuhtumid ja põhjendused» on toodud vaatluste kirjeldused ehk põhinäitajad. Kõigil rahandusministri vaieldava määruse punktidega 13–17 kehtestatud aruandevormidel on kohustusliku andmeväljana andmed isiku ees- ja perekonnanime kohta. Samuti on kohustuslik andmeväli isikukoodi kohta, kuigi korraldusega kehtestatud loetelu kohaselt on põhinäitajaks üksnes isiku sünniaeg, seega on rahandusministri määrusega laiendatud loetelus toodud põhinäitajate loendit. Samas puuduvad rahandusministri kehtestatud aruandevormil «Sünnileht» korralduse punktis 58 nimetatud põhinäitajatest lapse sünnikaal ja sünnipikkus. Korraldusega kehtestatud loetelus on antud vaatluste kirjeldused ehk põhinäitajad ja ka kogutavad andmed. Kogutavate ja töödeldavate andmete kehtestamiseks puudub Vabariigi Valitsusel RSS-i volitusnorm, mistõttu korraldus tuleks viia vastavusse seadusega. Käsitletavad Vabariigi Valitsuse korraldus ja rahandusministri määrus ei ole omavahel kooskõlas. 2. IKS-i § 11 punkt 1 sätestab, et vastutav töötleja ja volitatud töötleja on kohustatud isikuandmeid töötlema ainult täpselt kindlaks määratud ja seaduses lubatud eesmärkidel ning tagama, et isikuandmete koosseis vastaks töötlemise eesmärkidele ega ületaks nende eesmärkide saavutamise vajadusi. Rahandusministri vaieldava määrusega kehtestatud aruandevormide alusel on võimalik isiku ühene tuvastamine, sh delikaatsete isikuandmete seostamine konkreetse isikuga. Korraldusega kehtestatud loetelus ei ole aga põhinäitajatena töötlemiseks ette nähtud isikute nimesid ega isikukoode. RSS-ist tulenevalt ei pea riikliku statistika loomiseks töödeldav informatsioon olema isikustatud. Aruandevormidel ettenähtud väljad isiku ees- ja perekonnanime ning isikukoodi kohta on vastuolus IKS-i § 11 lõikes 1 toodud eesmärgipärasuse põhimõttega, sest RSS-i § 2 lõikes 2 sätestatud Eesti rahvastiku seisundit ja selles toimuvaid muudatusi on võimalik kajastada korraldusega kehtestatud loetelus ettenähtud põhinäitajate alusel ilma isikustatud informatsioonita. 3. IKS-i § 9 lõike 2 kohaselt võib etnilist päritolu, rassilist kuuluvust, terviseseisundit, informatsiooni pärilikkuse kohta ja seksuaalelu kirjeldavaid delikaatseid isikuandmeid töödelda ilma isiku nõusolekuta, kui töötlemine toimub avalikku või üldist huvi silmas pidava ülesande täitmiseks, mis on seadusega pandud vastutavale töötlejale või kolmandale isikule, kellele andmed üle antakse. Aruandevormid sisaldavad nii delikaatseid kui ka mittedelikaatseid isikuandmeid. Näiteks abielu ja abielulahutuse lehel on rahvuse andmed, mis IKS-i § 4 lõike 3 punkti 2 kohaselt on delikaatsed isikuandmed. Samuti on arstlikul surmatõendil ette nähtud andmed terviseseisundi kohta ning vastsündinu surma puhul ka ema terviseseisundi andmed, mis IKS-i § 4 lõike 3 punkti 3 kohaselt on delikaatsed isikuandmed. IKS-i § 91 kohaselt on isikukoodi töötlemine ilma isiku nõusolekuta lubatud, kui töötlemise eesmärk on avalikku huvi silmas pidava ülesande täitmine, mis on seaduse või selle alusel kehtestatud õigusaktiga pandud vastutavale töötlejale või kolmandale isikule, kellele andmed üle antakse. «Rahvastikuregistri seaduse» § 53 kohaselt võib isikult nõuda isikukoodi andmist vaid juhul, kui isiku üheselt kindlaksmääramine on vajalik seadusega või selle alusel pandud ülesannete täitmiseks. RSS ei sätesta riikliku statistika töötlemiseks nõuet isiku kindlaksmääramiseks isikukoodi kaudu. RSS-i § 2 lõike 3 kohaselt peab riiklik statistika vastama usaldusväärsuse põhimõttele, mis eeldab, et vajaduse korral peavad andmed olema kontrollitavad. Seega ei saa iseenesest seadusega vastuolus olevaks pidada isikustatud andmete töötlemist riiklike statistiliste vaatluste käigus. Samas ei tohi riikliku statistilise vaatluse käigus isikuandmete töötlemise määr ületada määra, mida on vajadusel tarvis kogutud andmete ehtsuse tõestamiseks ning eristamiseks teistest vaatluse käigus kogutud andmetest. RSS-i § 8 kehtestab nõuded statistiliste vaatluste käigus kogutud andmete üksnes eesmärgipärasele kasutamisele ja konfidentsiaalsusele. IKS-i § 4 lõike 5 kohaselt ei ole füüsilise isiku kohta kogutud statistilised andmed isikuandmed, kui puudub võimalus isikut, kelle kohta need andmed on kogutud, üheselt tuvastada. 4. IKS-i §-de 17 ja 18 kohaselt on vastutav töötleja kohustatud registreerima delikaatsete isikuandmete töötlemise andmekaitse järelevalveasutuses. Registreerimistaotlus esitatakse vähemalt üks kuu enne delikaatsete isikuandmete töötlemise algust. Andmekaitse Inspektsiooni esitatud teabe kohaselt ei ole Statistikaamet vastavat registreerimistaotlust esitanud, samas töötlevad Statistikaamet ja andmeandjad delikaatseid isikuandmeid ning nende töötlemine on ette nähtud rahandusministri vaieldava määrusega. 5. «Andmekogude seaduse» § 20 lõike 4 alusel on riigiasutustel keelatud pidada sarnaseid ja üksteist sisuliselt kordavaid andmekogusid. Antud juhul sisaldavad rahvastikuregistri ja Statistikaameti poolt peetavad andmekogud osaliselt samu andmeid. Samuti on «Rahvastikuregistri seaduses» sätestatud korras võimalik statistika tegemiseks andmeid saada ristkasutuse teel. «Rahvastikuregistri seaduse» § 6 lõike 4 kohaselt on rahvastikuregistrisse kantud andmed aluseks nendele riigi ja kohalike omavalitsuste andmekogudele, milles sisalduvad rahvastikuregistri objekti andmed. 3. ÕIGUSLIKUD JÄRELDUSED 1. Teenistusliku järelevalve teostamisel on selgunud, et vaatluse käigus kogutav andmete maht ja koosseis ei ole proportsionaalne soovitud eesmärgiga, sest vaatlusandmete usaldusväärsus on piisavalt tagatud ka väiksema andmehulga puhul. Samuti oleks Statistikaametil oma ülesannete täitmiseks ja seadusega kooskõlas võimalik mittedelikaatseid andmeid saada rahvastikuregistrist, dubleerivat andmekogu loomata, ning delikaatseid isikuandmeid koguda ilma neid andmeid isikustamata. Rahandusministri määruse alusel on Statistikaametil võimalus koguda ebaproportsionaalselt suurel hulgal mittedelikaatseid ja delikaatseid isikuandmeid isikustatud andmetena, milleks aga puudub eesmärgikohane vajadus. 2. Samuti on teenistusliku järelevalve käigus selgunud, et Statistikaametil puudub IKS-is ettenähtud korras õigus delikaatsete isikuandmete töötlemiseks. Rahandusministri vaieldava määrusega kehtestatud aruandevormid võimaldavad Statistikaametil loata töödelda delikaatseid isikuandmeid. Samas ei saa rahandusministri määrus legitimeerida delikaatsete isikuandmete registreerimata töötlemist, rikkudes «Isikuandmete kaitse seadust». Rahandusministeerium ei ole teostanud teenistuslikku järelevalvet Statistikaameti poolt ebaseaduslikult delikaatsete isikuandmete töötlemise üle. 3. Andmete sellisel viisil kogumine ja töötlemine ei ole kooskõlas «Riikliku statistika seaduse», «Isikuandmete kaitse seaduse», «Andmekogude seaduse» ja «Rahvastikuregistri seaduse» sätetega. 4. «Riikliku statistika seaduse» § 3 lõiked 2 ja 3 ei sätesta üheselt, milliseid andmeid statistiliste vaatluste läbiviimiseks tuleb koguda. Käesoleval ajal kehtivas seaduses on volitusnorm Vabariigi Valitsusele statistiliste vaatluste loetelu kinnitamiseks ja rahandusministrile statistiliste vaatluste loetelu alusel statistiliste aruannete vormide kehtestamiseks. Seaduses tuleks sätestada pädevusnorm statistiliste vaatluste läbiviimiseks kogutavate andmete loetelu kehtestamiseks. 4. OTSUS «Vabariigi Valitsuse seaduse» § 93 lõike 2 punkti 1 alusel ning kooskõlas Vabariigi Valitsuse 11. juuni 1996. a määrusega nr 160 kinnitatud «Vabariigi Valitsuse reglemendi» (RT I 1996, 43, 844; 1999, 61, 621; 73, 695; 76, 715; 2000, 68, 435; 74, 460; 2001, 8, 38; 82, 495; 2002, 31, 182; 79, 473) punkti 130 alapunktiga 1 teha rahandusministrile teenistusliku järelevalve korras järgmised ettekirjutused: 1) viia rahandusministri 27. novembri 2001. a määruse nr 99 «Riiklike statistiliste aruandevormide kinnitamine» § 1 punktides 13–17 nimetatud aruandevormid «Sünnileht», «Abieluleht», «Abielulahutuse leht», «Arstlik surmatõend» ja «Arstlik perinataalsurmatõend» 1. jaanuariks 2003. a kooskõlla «Riikliku statistika seaduse», «Isikuandmete kaitse seaduse», «Andmekogude seaduse» ja «Rahvastikuregistri seadusega»; 2) tagada Statistikaameti poolt delikaatsete isikuandmete töötlemise vastavus «Isikuandmete kaitse seadusele». Peaminister Siim KALLAS Riigikantselei peadirektor riigisekretäri ülesannetes Marten KOKK