Õiguskantsler — Õiguskantsleri ülevaade seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega — RTL, 113, 1643

1. Sissejuhatus Eesti Vabariigi põhiseaduse § 143 kohaselt esitab õiguskantsler kord aastas Riigikogule ülevaate seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadustega. Käesolev ülevaade hõlmab ajavahemiku 1. septembrist 2001 kuni 31. augustini 2002. Ülevaateperiood oli nii põhiseaduse arengu, Eesti konstitutsiooniõiguse kui ka meie põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemi seisukohast vaadates äärmiselt huvitav ja töine. Juba 1990. aastate keskel alanud diskussioonid Eesti põhiseaduse muutmise vajalikkusest said Riigikogu tasandil praktilise väljundi. Siinkohal pean silmas eelmisel sügisel presidendi algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mis käsitleb presidendi otsevalimist ja põhiseaduskohtu loomist, ning käesoleva aasta kevadel 74 Riigikogu liikme poolt menetlusse esitatud põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõu. Õigustloovate aktide järelevalve korraldust muutis 1. juulil 2002 jõustunud uus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, millega laiendati Riigikohtu pädevust. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile ja üldkogule pandi lisafunktsioone, mis on omased klassikalisele konstitutsioonikohtule. Konstitutsiooniõiguse arengu seisukohast väärivad analüüsi mitmed vaadeldaval ajavahemikul tehtud Riigikohtu otsused, mille puhul oli oma oluline sõna öelda nii Riigikogul kui ka õiguskantsleril. Vaidlused selle üle, kust läheb piir seadusandliku võimu diskretsiooni ja põhiseaduskontrolli vahel, on noorele demokraatiale omased. Täna on mul hea meel, et probleemid seoses kohaliku omavalitsuse volikogude valimise seadusega said põhiseaduspärase ja ühese lahenduse. Lisaks tehti õiguskantsleri ametkonnas ka igapäevast põhiseaduslikkuse järelevalve alast tööd, mis hõlmab Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, ministrite ja kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide kontrolli, Riigikogu liikmete arupärimistele vastamist, isikute avalduste lahendamist, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve asjade kohta arvamuse andmist ning õigustloovate aktide kooskõla ja mõjude analüüsi. Eeltoodud teemaderingil peatun järgnevas ülevaates pikemalt. 2002. aasta suvel möödus Eesti Vabariigi põhiseaduse vastuvõtmisest 10 aastat. Lääne demokraatiate konstitutsioonidega võrreldes on meie põhiseadus kahtlemata noor. Teisalt on aga 10 aastat piisavalt soliidne iga, et heita pilk põhiseaduse ja selle alusel antud õigustloovate aktide kasvuraskustele ja edusammudele. Ülevaate lõpuosas analüüsin võrdlevalt, läbi õiguskantsleri varasemate ülevaadete prisma, taasiseseisvunud Eesti põhiseaduse kohaldamise senist arengut. Paljud probleemid, millele Riigikogu saalis 1990. aastate keskel vastust otsiti, on nüüdseks minevik. Samas seisavad tänasel Eesti riigil põhiseaduse sätte ja mõtte sisustamisel ees uued valikud. 2. Põhiseaduse muutmine 2001. aasta oktoobris algatas president põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, milles oli ette nähtud, et presidendi valivad kodanikud. Presidendi otsevalimine oli peamine arutlusaine juba Põhiseaduse Assamblee päevil ning teema on olnud päevakorral kogu põhiseaduskümnendi. Eesti on parlamentaarne riik, kus riigipea pädevus poliitiliste otsustuste tegemisel on piiratud. Teisalt ei ole aga Vabariigi President vaid esindusfiguur. Mööda ei saa vaadata tõsiasjast, et kahtedel presidendivalimistel ei ole Riigikogu saavutanud riigipea valimisteks piisavat konsensust ning enamik rahvast on presidendi otsevalimise poolt. Õiguskantsleri ülesanne põhiseaduse muutmise eelnõude osas on jälgida, et kavandatavad muudatused ei riivaks põhiseaduslikke väärtusi ega läheks vastuollu põhiseaduse teiste normidega. Kui ühes presidendi otsevalimisega laiendatakse ka riigipea volitusi, tuleb tagada, et kõrgemad riigivõimu organid jääksid toimima vastastikkuse tasakaalustatuse põhimõttel. Olen seisukohal, et põhiseadusega presidendi otsevalimise sätestamine ei ole vastuolus põhiseaduse alusprintsiipide ning Eesti riigikorralduse üldise loogikaga. Tegu on väga olulise poliitilise valikuga, kus lõpliku otsustuse peavad tegema need, kellel on põhiseaduse muutmise õigus. Teine presidendi algatatud muudatus käsitles iseseisva Põhiseaduse Kohtu loomist. Eelnõu kohaselt oleks selle kohtu ülesandeks lahendada kaebusi õigustloovate aktide peale, põhiseaduslike organite vahelisi pädevusvaidlusi ja isikute kaebusi põhiõiguste rikkumise kohta. Minu arvates on edukalt toiminud kümne aasta eest loodud põhiseaduse kaitse mehhanism, mille kohaselt algatab konstitutsioonikontrolli menetluse Vabariigi President, kohus või õiguskantsler ning asja otsustab Riigikohus. Riigikohus on lahendanud 65 põhiseadusvaidlust. Asjade arv, kus õiguskantsleri ja akti andja koostöös on õigustloov akt viidud põhiseadusega kooskõlla, Riigikohtule taotlust esitamata, on üle viie korra suurem. Vastus küsimusele, kas Eesti vajab iseseisvat konstitutsioonikohut, sõltub Eesti põhiseaduslikest arengutest. President juhtis väga õigesti tähelepanu, et põhiseaduslikke vaidlusi lahendava kohtu funktsioone tuleb laiendada. Siin astus Riigikogu suure sammu edasi, võttes käesoleva aasta märtsis vastu uue põhiseaduslikkuse järelevale kohtumenetluse seaduse, mis oluliselt muutis ja täpsustas Eesti põhiseaduskohtu funktsioone ning lahendas suure hulga presidendi tõstatatud probleemidest. Käesoleva aasta mais algatasid 74 Riigikogu liiget põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõu, mille järgi võib Eesti ühineda Euroopa Liiduga ning Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Justiitsministeeriumi ning Riigikogu põhiseaduskomisjoni juurde moodustatud töögrupi koostöös valminud põhiseaduse III akt on tänaseks läbinud Riigikogus esimese lugemise. Ei ole saladus, et õiguskantsleri toetatud kontseptsioon on Riigikokku jõudnud eelnõust mõneti erinev. Esitasin oma seisukohad ja konkreetsed muudatusettepanekud eelnõu kohta juba selle koostamise ajal nii Riigikogu põhiseaduskomisjonile, Justiitsministeeriumile kui ka avalikkusele. Esiteks tuleb märkida, et põhiseaduse täiendamine lisaaktiga, mitte muudatuste sisseviimine seaduse konkreetsete sätete juurde, sarnaneb pigem anglo-ameerikaliku õiguskultuuriga ega ole Eesti põhiseadustraditsioonile omane. Teiseks on mul tõsine mure, et aktiga, mis asetab Euroopa Liidu õiguse igal juhul ja alati kõrgemale põhiseaduse sättest ja mõttest, loobub Eesti liiga paljust enda jaoks olulisest. Nii julgelt kui III akt ei lähe oma riigi põhiseaduse kallale ükski Euroopa Liidu liikmes- ega kandidaatriik. Omaette probleemidering on, kas lakooniline III akt annab rohkem vastuseid või küsimusi ja kuidas ikkagi tuleks õigust kohaldada, kui Euroopa Liidu määrus läheb põhiseadusega vastuollu. Need on vaid mõned põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõuga seotud õiguslikud probleemid, millele tuleb leida vastused järgmiste kuude jooksul. Tänaseks on eelnõule avaldanud nii toetust kui ka vastuseisu paljud tipp-poliitikud ja õigusteadlased. Riigikogul seisab ees huvitav ja pingeline töö, mille eesmärk on luua Eesti rahva ja riigi põhiseaduslikke huve kõige paremini arvestav seadusetekst. 3. Põhiseaduslikkuse järelevalve korraldus uue seaduse järgi Käesoleva aasta 1. juulil jõustus uus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, mis vahetas välja 1993. aasta maist ühegi muudatuseta vastu pidanud senise seaduse. Seadusega laiendati oluliselt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi pädevust. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatajate ringi lisati kohaliku omavalitsuse volikogu, kui viimase arvates on õigustloov akt vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Tegu on kohalikule omavalitsusele põhiseadusega ette nähtud autonoomia kaitse lisaabinõuga. Ootan huviga omavalitsuste esimesi taotlusi ning nende põhjal kujunevat kohtupraktikat. Kohaliku võimu ja keskvõimu pädevuse piirid on olnud peamisi probleemvaldkondi ka õiguskantsleri töös. Uue seadusega laienes oluliselt õiguskantsleri pädevus Eesti Vabariigi välislepingute üle põhiseaduslikkuse järelevalve teostamisel. Kui varem võisin teha taotluse vaid jõustumata välislepingute puhul, siis nüüd peab õiguskantsler kontrollima kõigi sõlmitud välislepingute põhiseaduspärasust. Samuti on õiguskantsleri ülesandeks kontrollida siseriikliku õiguse kooskõla välislepingutega. Enesekriitiliselt peab ütlema, et õiguskantsleri tegevus välislepingute kontrollimisel ei ole olnud kuigi tõhus ajal, mil meie õigusesse lisandub iga aastaga üha uut rahvusvahelist õigust. Kui Eesti eesmärgiks on olla teistele riikidele ja rahvusvahelistele organisatsioonidele võrdväärne partner, tuleb tagada, et välislepingute regulatsioonid ning vastuvõtmise protseduur oleks kooskõlas põhiseadusega. Teisalt peab Eesti siseriiklik õigus olema kooskõlas rahvusvaheliste lepingutega aktsepteeritud normidega. Probleem ei ole pelgalt teoreetiline. Viimase aasta jooksul on Vabariigi Valitsuse istungitel korduvalt tõusetunud küsimused erinevate välislepingute põhiseaduspärasusest, siseriikliku õiguse muutmise vajadusest ning rakendusaktide olemasolust. Õiguskantsleri väljundina välislepingute järelevalves näen tõhusa eelkontrollisüsteemi loomist, koostöös välislepinguid ettevalmistavate valitsusasutuste ja eeskätt Välisministeeriumiga. Selleks on minu hinnangul otstarbekas täiendada nii õiguskantsleri seadust kui ka välissuhtlemisseadust sätetega, milles nähakse ette õiguskantsleri õigused, kohustused ja vastutus välislepingute järelevalves. Õiguskantsler peaks välislepingute osas kontrollima, et: – Eesti Vabariik ei sõlmi välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega; – Eesti Vabariik sõlmib välislepingud kooskõlas põhiseaduse IX peatükiga; – Eesti Vabariik on usaldusväärne partner rahvusvahelistele organisatsioonidele ja teistele riikidele ning Eesti järgib välislepingutest tulenevaid õigusi ja kohustusi; – välislepingute jõustumise ajaks on Eesti õigus viidud lepinguga kooskõlla ja välislepingu sätted on riigisiseselt rakendatavad. Väljapakutud välislepingute eelkontrollile alternatiivne lähenemine oleks kahtlemata tõhus järelkontroll. Kui aga välisleping on jõustunud põhiseaduse vastaselt, on riigi jaoks ikkagi tekkinud rahvusvahelis-õiguslikud kohustused, millest ka lepingu siseriiklik kehtetuks tunnistamine ei saaks Eestit vabastada. Lepingu rahvusvahelis-õiguslik kehtivus ja samaaegne siseriiklik kehtetuks tunnistamine tekitavad õiguslikult määramatu ja poliitiliselt ebamugava olukorra. Just seetõttu on oluline välistada põhiseadusevastaste välislepingute sõlmimine juba eelkontrolli käigus. Eesti Vabariik ei saa võetud rahvusvahelistest kohustustest taganeda; riik peab olema suuteline rahvusvaheliselt siduvaid kohustusi õiguslikult korrektselt ja praktilistest vajadustest lähtuvalt ellu viima. Jõustunud rahvusvahelise lepingu siseriiklikult kehtetuks tunnistamine on Eesti rahvusvahelise usaldatavuse seisukohalt mittesoovitav võimalus, mis võib tulla kasutusele üksnes erandjuhul. 4. Õigustloovad aktid – Riigikogu Seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Riigikogu ülesandeks on katta kooskõlas põhiseadusega kõik õiguslikku regulatsiooni vajavad eluvaldkonnad. Seadusi ja õigust tuleb isikute vaheliste suhete reguleerimiseks kasutada nii palju kui vajalik ja nii vähe kui võimalik. 4.1. Põhiseaduslik õigusloome Käsitledes põhiseaduse rakendamiseks antavaid seadusi, peatun täna eeskätt kahel teemaderingil, kus põhiseaduse säte ja mõte on kohati jäänud ellu viimata. Esiteks puudub seadus, mis sisustaks üheselt põhiseaduse kolmes kohas sisalduva mõiste «riigi varalised kohustused». Esmakordselt rääkis õiguskantsler Eerik-Juhan Truuväli sellest probleemist juba 1996. aastal. Käesolevast aastast saan tuua järgmise näite. Vabariigi Valitsus otsustas sotsiaalministrile anda volituse Vabariigi Valitsuse, AS Eesti Raudtee, Eesti Raudteelaste Ametiühingu ja Eesti Vedurimeeste Ametiühingu vahel sõlmitud kokkuleppele allakirjutamiseks. Kokkuleppe järgi pidi riik rahastama AS Eesti Raudtee ümberkorraldamise tõttu koondatava tööjõu täiendus- ja ümberõppe ning hüvitama endistele raudteelastele elamispinna soetamise kulud. Selline erilepe, millega riik võtab endale täiendavaid rahalisi kohustusi, maksab miljoneid kroone. Kuid tegemist on ka ebavõrdse kohtlemisega: AS Eesti Raudtee reorganiseerimise tõttu vabanevaid töötajaid koheldakse soodsamalt kui teisi koondatud isikuid. Põhiseaduses sisalduva võrdsuspõhimõtte järgi tuleb võrdseid kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Antud juhtumi puhul annab riigi võetud kohustus soodustuse ühesuguselt käsitatavatele inimestele. Sellisel kohustusel on õigustloov sisu ja vastav otsus tulnuks teha Riigikogus seaduse vormis. Osundatud probleemi iseloomustab ka Rahvusooper Estonia 84,2 miljoni kroonise laenutaotlusega seonduv, millel peatun täiendavalt ka Vabariigi Valitsuse õigustloovaid akte analüüsides. Seadusandliku tasandi probleemiks muutis antud juhtumi põhiseaduse säte, mille kohaselt riigieelarve vastuvõtmine ja muutmine on Riigikogu ainupädevuses. Sõltumata sellest, kuidas riigile kohustusi võetakse, on lõppotsustajaks igal juhul Riigikogu. Riigieelarve põhimõtteks on selle kõikehõlmavus – eelarve peab sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid. Riigi laenude võtmine ja garantiide andmine on vahetult seotud riigieelarve kulude ning pikaajalise finantsplaneerimisega. Põhiseaduse § 65 punkti 10 kohaselt otsustab riigilaenude tegemise ja riigile kohustuste võtmise Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul. Seda sätet tuleks tõlgendada nii, et ka kaudsete või tingimuslike kohustuste võtmine tuleb otsustada Riigikogu poolt igal konkreetsel juhul eraldi või siis arengukavade kaudu. Eespool käsitletud vaidluse lõpetas Riigikogu põhiseadusest tulenevat viitenormi sisaldava otsusega. Riigikogu otsusele eelnesid diskussioonid kultuuriministri ja rahandusministriga ning otsuse korduv arutamine Vabariigi Valitsuses. Aeganõudvate vaidluste vältimiseks ning kiirete ja juriidiliselt korrektsete otsuste tagamiseks on paratamatult vajalik reguleerida seadusega üheselt ja põhiseaduspäraselt riigi varaliste kohustuste võtmine. Teiseks konstitutsiooniliste seaduste valupunktiks on riigikaitsealane õigusloome. Mul on hea meel, et Riigikogu võttis vastu uue rahuaja riigikaitse seaduse, mis täpsustab riigikaitse juhtimise ja korraldamisega tegelevate organite pädevust ning militaarstruktuuride üle teostatavat tsiviilkontrolli. Loodetavasti õnnestub nüüdsest ära hoida riigikaitse asutuste senist tegevust kohati iseloomustanud arusaamatused ja konfliktsituatsioonid. Leian, et uus seadus paneb tugeva aluse püsiva ja üheselt mõistetavate käsuliinidega riigikaitse ülesehitusele. Samas ei saa jätta märkimata, et põhiseaduse riigikaitse peatükk ei ole veel täielikult seadustega kaetud. Põhiseaduse § 126 lõike 2 järgi sätestab Eesti kaitseväe korralduse seadus. Põhiseaduse § 128 esitab nõuded mobilisatsiooni ettevalmistamise ja läbiviimise regulatsiooni kohta. Nimetatud valdkond on seadusega seni reguleerimata. Kaitseväe korralduse seaduse eelnõu esitamine Riigikogule on Vabariigi Valitsuse 2002. aasta II poolaasta tööplaanis. Kaitseministeerium on ette valmistanud ka mitmete teiste seaduste muutmise eelnõud, eesmärgiga luua mehhanism kaitseväe operatiivseks mobiliseerimiseks, Eestit ähvardava ohu tõrjumiseks ning Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks. Loodan, et Kaitseministeerium, Vabariigi Valitsus ja Riigikogu teevad kõik selleks, et mul poleks enam põhjust neid märkusi korrata. 4.2. Õiguskantsleri järelevalvetegevus Põhiseaduse kohaselt teostab õiguskantsler järelevalvet seadusandliku riigivõimu õigustloovate aktide põhiseadusele vastavuse üle. Igaühel on õigus pöörduda õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida, kas seadus on põhiseadusega kooskõlas. Ülevaateperioodil esitati õiguskantslerile 97 avaldust, kontrollimaks seaduste vastuolu põhiseadusega. Kahel korral tegi õiguskantsler Riigikogule ettepaneku viia seadus põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler tegi Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla kindlustustegevuse seaduse § 88 lõike 6 teine lause, mis nägi kindlustusinspektsiooni peadirektori ettekirjutuse, otsuse või muu toimingu peale halduskohtusse kaebamiseks ette erikorra. Põhiseaduse kohaselt reguleeritakse kohtumenetlust konstitutsioonilise seadusega. Riigikogu arvestas õiguskantsleri ettepanekuga ja muutis kindlustustegevuse seadust, jättes sealt vaidlustatud sätte välja. Ülevaateperioodil enim avalikkuse tähelepanu pälvinud ja diskussiooniainet pakkunud kaasuseks oli kahtlemata Riigikogus 27. märtsil 2002 vastuvõetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (edaspidi KOVVS) põhiseadusele vastavuse kontrollimine. Uus seadus ei jätnud võimalust kandideerida volikogu valimistel kodanike valimisliitude kaudu, vaid ainult üksikkandidaadina või erakonna nimekirjas. Leidsin, et valimisliitude välistamisega on seadus ebaproportsionaalselt piiranud vabade valimiste ning üldise ja ühetaolise valimisõiguse teostamist ning on seetõttu vastuolus põhiseaduse §-dega 11 ja 12 ning § 156 lõikega 1. Kahjuks minu ettepaneku üksikasjalikud argumendid Riigikogu ei veennud ja seetõttu jõudis KOVVS-i põhiseaduslikkuse vaidlus Riigikohtusse. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas põhiseadusevastaseks KOVVS-i need sätted, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist kohalikel valimistel. Kolleegium leidis, et praeguses õiguslikus ja sotsiaalses olustikus ei ole õige tõrjuda kandideerimast reaalset toetajaskonda omavaid gruppe. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus peab tagama demokraatia ja teenima sellisel viisil üldist hüvangut. Riigikogu seatud eesmärk saavutada volikogudesse valitud isikute suurem poliitiline vastutus ning selleks kasutatud abinõu loobuda valimisliitudest olid omaette võetuna seaduslikud, kuid vähenenud kandideerimisvõimaluste tõttu ahendas seadus ebaproportsionaalselt õigust üles seada kandidaate, õigust kandideerida ja õigust valida. Eelkirjeldatud sündmused ja õiguskantsleri ning Riigikohtu põhjendused on Riigikogu liikmetele teada ja seaduski juba põhiseadusega kooskõlla viidud. Siiski pean vajalikuks peatuda sel teemal pikemalt, kuna just selle kaasuse lahendamise pinnalt tekkis mitmeid diskussioone poliitika ja õiguse vahekorra üle. Õiguskantslerit ja Riigikohut süüdistati poliitikasse sekkumises. Olen kindel, et võimude lahususe põhimõtet pole mingilgi määral rikutud. Põhiseaduse § 4 järgi peavad võimud olema aga ka tasakaalustatud. Õiguse ja poliitika vahel tulemüüri ei ole ega saagi olla. Riigikogu teeb seaduse vastuvõtmisel poliitilisi valikuid, fikseerides oma tahte seaduse sätetes. Põhiseadus aga seab sellele tahtele juriidilised piirid kas konkreetsete reservatsioonide või demokraatlike piirangute ulatuse üldklauslite, eelkõige põhiseaduse §-de 11 ja 12 kaudu. Pangem tähele, et põhiseaduslikkuse järelevalves, milles osaleb ka õiguskantsler, ei hinnata üksnes õigusakti vastavust põhiseaduse sättele, vaid ka mõttele. KOVVS-i jäetud võimalused põhiseaduse § 156 lõikega 1 ette nähtud valimisõiguste teostamiseks ei vastanud enam demokraatia põhimõttele ega olnud seetõttu kooskõlas ka põhiseaduse §-ga 11. Põhiseaduse alusprintsiipide täitmise hindamine on kahtlemata õiguslik küsimus. Märgin, et õiguskantsler ja kohus ei või sekkuda ega sekku seadusandja poliitilise tahte kujundamisse ja valiku tegemise vabadusse. Kuid neil on õigus hinnata, kas seaduseks vormistatud tahte kohaselt seatud piirangud on põhiseaduse sätete järgi lubatavad ning kavandatud eesmärkidega proportsionaalsed. Põhiseadus välistab dogmaatilise hinnangu. Analüüs, kas piirang on demokraatlikus ühiskonnas vajalik või mitte, tuleb teha olemasolevat sotsiaalset ja õiguslikku olustikku arvestades. Kui olustik muutub, võib järeldus olla teine. Antud kaasuse pinnalt tõusetus ka vaidlus õiguskantsleri eelkontrolli ulatusest. Mulle heideti ette, et ma ei reageerinud siis, kui seadus oli veel vastu võtmata. Arvan, et õiguskantsleri eelkontrolli ulatus sõltub talle põhiseadusega antud pädevusest. Et tegemist on seadusandliku ja täidesaatva võimu kõrgemate organite tegevuse kontrolliga, ei saa seadusandja selles osas põhiseadusega tõmmatud piiri nihutada. Vastu võetud seaduste põhiseaduslikkuse peab tagama Riigikogu – ainult nii säilib vastutus seal, kuhu see kuulub, nimelt valitsuse ja parlamendi juures. Arvestades võimude lahususe põhimõtet ning õiguskantsleri ametkonna piiratud ressursse, on õiguskantsleri eelkontroll seni piirdunud peamiselt sõnaõigusega valitsuse istungitel. Lähtuvalt õigusriigi printsiibist saab Riigikogu tasandil rääkida vajadusest juhtida tähelepanu ilmselgetele vigadele, mida olen ka mõnel korral teinud. Õiguskantsler ei saa anda ega peagi andma lõplikku hinnangut kõigi Riigikogus kavandatavate parandusettepanekute põhiseaduslikkuse kohta. Proportsionaalsuse ning demokraatia printsiipide järgimise kontroll nõuab enamasti sotsiaalse keskkonna ja õigusmõjude põhjalikku analüüsi. Regulatiivmõjude analüüs peaks niivõrd oluliste eelnõude puhul olema eelnevalt läbiviidud seaduse ettevalmistajate poolt. Antud juhul tegid riigivõimu tegemata töö ära õiguskantsleri nõunikud järelkontrolli raames. Põhiseaduse kohaselt analüüsib õiguskantsler seaduste muutmise ja uute seaduste vastuvõtmise kohta talle tehtud ettepanekuid ning esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande. Lisaks ettekannetele olen mõne spetsiifilisema probleemi lahendamisel pöördunud Riigikogu komisjonide poole ka märgukirjadega. Tegin Riigikogule ettekande seoses kaasomandis oleva elamu mõttelise osa erastamise seaduse rakendamisega. Seaduse kohaselt võivad kaasomanikud asjaõigusseaduse järgi leppida elamu reaalosadeks jagamises kokku piiratud aja, 1–2 aasta jooksul. Praktikas on selle sätte kohaldamine tekitanud suuri probleeme. Esiteks takistavad kokkuleppe tähtaegset sõlmimist kohtulikud tagastamisvaidlused. Ka on seadusega sätestatud tähtaja jooksul mõnikord võimatu elamu reaalosadeks jagamise kõiki asjaolusid kaaluda, et leida seeläbi otstarbekas lahendus. Kolmas probleem on tõsiasi, et nende elamute puhul, kus reaalosadeks jagamine on ehitustehniliselt ja maakorralduslikult võimalik, ei saa tähtaja möödumise tõttu enam vastavaid kokkuleppeid sõlmida. Eraisikutele omavahelise kokkuleppe sõlmimiseks tähtaja määramine on põhiseaduse §-ga 32 tagatud omandiõiguse piirang. Riigikogu võib omandiõigust seadusega kitsendada, kui piirang teenib üldisi huve. Kui riik sekkub üksikisiku vabadussfääri, peab selleks olema legitiimne alus ja mõistlik põhjendus. Antud säte takistab omandisuhete mõistlikku korraldamist poolte kokkuleppel ega teeni ka menetluse kiirendamise eesmärki. Kuigi tegin nimetatud ettekande rohkem kui aasta tagasi, ei ole Riigikogu kahjuks seni algatanud vastavat seadusemuudatust. Esitasin Riigikogule ettekande kodakondsuse seaduse § 35 lõike 4 kohta. Kodakondsuse seadus näeb puuetega inimestele ette kodakondsuse taotlemise eritingimused. Kodakondsuse seadus andis viite riikliku pensionikindlustuse seaduse kohaldamiseks, kuid tegelikult reguleerib puude määramist puuetega inimeste sotsiaaltoetuse seadus. Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas õiguskantsleri ettekandes tõstatatud probleemi lahendamiseks 3. juunil 2002 kodakondsuse seaduse muutmise seaduse. Õiguskantslerile laekus avaldus, kus paluti kontrollida rahvusvahelise kõneteenuse osutamiseks kolmekohalise operaatorikoodi eest võetava riigilõivumäära 1 000 000 krooni vastavust põhiseadusele ja telekommunikatsiooniseadusele. Riigilõiv laekub riigieelarvesse, mille võtab seadusena vastu Riigikogu. Lõivu suuruse määramisel lähtub Riigikogu poliitilisest otsusest, kuhu õiguskantsler sekkuda ei saa. Samas on taoline riigilõivumäär praktikas ebaproportsionaalselt suur ja ületab riigisisese kõneteenuse loa tasumäära kümnekordselt. Tekib küsimus, kas ülisuure lõivumäära kehtestamine on vastavuses telekommunikatsiooniseaduses toodud võrdse kohtlemise ja vaba konkurentsi põhimõtetega. Õiguskantsler tegi Riigikogu rahanduskomisjonile märgukirja, kus palus kaaluda riigilõivumäärade muutmist. Õiguskantsleri poole pöördus Eesti Panga president, kes soovis kontrollida riigihangete seaduse ja Eesti Panga seaduse vahelist võimalikku vastuolu. Küsimuseks oli, kas tuleb korraldada riigihange, leidmaks Riigikogu nimetatavad audiitorid, kelle ülesanne on kontrollida Eesti Panga majandusaasta tegevust ja kinnitada aastaaruande õigsust. Analüüsinud Eesti Panga seadust kui konstitutsioonilist seadust, riigihangete seadust kui lihtseadust ja majandusministri seisukohta õiguse kohaldamise osas antud juhul, leidsin, et regulatsioon ei ole õigusselge ja üheselt mõistetav. Kehtivat seadust võib tõlgendada mitmeti. Et vältida tarbetuid vaidlusi seaduste mitmetimõistetavuse või sätete ebaselguse üle, tuleks toodud küsimusele leida juriidiliselt korrektne lahendus. Seetõttu pöördusin märgukirjaga Riigikogu rahanduskomisjoni. Ülevaateperioodil tegin ka märgukirja Riigikogu rahanduskomisjonile, milles juhtisin tähelepanu tulumaksuseaduse § 60 lõike 3 mitmetitõlgendatavusele. Olen seisukohal, et seadused peavad olema üheselt ja lihtsalt arusaadavad. Seaduse sätte tõlgendamisel tuleb selgitada välja seadusandja eesmärk, lähtudes muuhulgas seaduse teistest regulatsioonidest. Vajadusel tuleb võtta appi ka eelnõude seletuskirjad, Riigikogu istungite stenogrammid ning komisjonide koosolekute protokollid. Samas ei tähenda seaduse mitmetitõlgendatavus iseenesest seaduse vastuolu põhiseadusega. Õiguskantsler on sellistel juhtudel pöördunud Riigikogu poole märgukirjaga, juhtides tähelepanu vajadusele leida probleemile juriidiline lahendus. 4.3. Vabariigi Presidendi järelevalvetegevus Ülevaateperioodil jättis Vabariigi President välja kuulutamata kolm seadust. Kõigil kolmel juhul viis Riigikogu seadused põhiseadusega kooskõlla, misjärel president kuulutas need välja. Kahel juhul oli presidendi otsuse peamiseks põhjuseks Riigikogu põhiseadusliku pädevuse delegeerimine. Vabariigi President saatis 5. detsembril 2001 Riigikokku tagasi Eesti Vabariigile välislaenude võtmise ja välislaenulepingutele riigigarantiide andmise seaduse muutmise seaduse. Siin oli Riigikogu põhiseaduse § 121 punkti 4 eirates piiranud oma õigust kontrollida ja otsustada riigi poolt välislepingutega võetud kohustuste sisu üle. Vabariigi President saatis 6. mail 2002 Riigikokku tagasi riigieelarve seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse. Seadusega Vabariigi Valitsusele delegeeritud võimalus struktureerida enamus riigieelarve mahust valitsuse eelarve kaudu oli vastuolus põhiseadusega, sest ainult Riigikogu võib vastu võtta riigi kõigi tulude ja kulude eelarve ning otsustada kõigi riigi tulude ja muude laekumiste jaotamise üle. 4. jaanuaril 2002 jättis president välja kuulutamata kirikute ja koguduste seaduse, mis rikkus põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise korral. 4.4. Õigusloome probleemvaldkonnad Tunnustan Riigikogu tegevust mitme olulise seaduse vastuvõtmisel ja rakendamisel. Nendeks olid haldusmenetluse ja haldusmenetluse rakendamise seadused, riigivastutuse seadus, uus kohtute seadus, karistusseadustik, väärteomenetluse seadustik, tsiviilseadustiku üldosa seaduse uus redaktsioon, võlaõigusseadus ja mitmed teised olulised regulatsioonid. Jätkub Eesti õiguskorra harmoneerimine Euroopa Liidu õigusega. Peale edusammude nimetamise on õiguskantsleri ülesandeks tuua välja esitatud avalduste ja õigustloovate aktide analüüsi tulemusel ilmnenud kitsaskohad. Jätkuvalt tuleb seadusloomes kokku puutuda probleemidega, millel järgnevalt peatun. 4.4.1. Õigusselguse ja õiguskindluse põhimõtete eiramine Mõistetele tuleb seadustes anda sisu ehk sätestada mõistete legaaldefinitsioonid. Regulatsioon peab olema läbipaistev ja õigusselge just kohaldamise aspektist lähtudes, et hoida ära asjatud õiguslikud vaidlused. Vahel minnakse konkreetse legaaldefinitsiooni andmise asemel lõputu viitamise teed. Toon ilmeka näite. Otsisin kehtivast õigusest looma või hulkuva looma määratlust. Selgus, et valitsuse määrus viitab loomakaitseseadusele ja loomakaitseseadus loomatauditõrje seadusele, mis omakorda viitab veterinaarkorralduse seadusele. Analüüsides norme koosmõjus, on tulemuseks õiguslik segadus. Põhiseaduse § 13 lõike 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Omavoli on välistatud, kui üksikisikul on võimalik riigiorganite käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja sellega arvestada. Põhiseadusest tuleneb määratletuse põhimõte, mille kohaselt peab iga õigusakt olema piisavalt mõistetavalt ja selgelt sõnastatud, et asjaosalised saaksid regulatsioonist aru ning võiksid oma käitumist selle järgi seada. Määratletuse põhimõte on õiguskindluse põhimõtte üks osa. Põhiseaduse § 13 lõige 2 on tähtis põhiõiguse riive formaalse õiguspärasuse tuvastamisel ja on üheks seaduse formaalse õiguspärasuse eelduseks. Seaduste muutmise korral on arusaamatuste vältimiseks vaja anda rakendussäte või -sätted või isegi vastu võtta rakendamise seadus. Erinevate huvide pinnalt võib sündida erinevaid tõlgendusi ja vaidlusi ning ka rakendusi. Näiteks kaotati 2002. aasta 1. jaanuarist kohaliku omavalitsuse üldine ostueesõigus kinnisasja võõrandamise juhtudel. Kuigi ostueesõiguse teostamise tähtaeg oli mitu kuud, puudus seadusest asjakohane rakendussäte ning õiguse lõppemise aega ei olnud täpselt määratud. See tuli leida seaduse tõlgendamise kaudu. Riigikogu liige palus õiguskantsleril sätet selgitada, kuid see probleemi ei lahenda, kuna õiguskantsleri arvamus ei ole vaidlevatele pooltele ega kohtule siduv. Küsimusele vastamiseks tuli analüüsida asjaõigusseaduse ja asjaõigusseaduse rakendamise seaduse vastavaid sätteid ning leida tasakaal ostueesõigust teostama asunud kohaliku omavalitsuse õiguspärase ootuse ja omandiõiguse piirangu viivitamatust kaotamisest huvitatud eraõigusliku isiku tõlgenduste vahel. Kohaliku omavalitsuse ostueesõigus riivab omandiõigust, mis on põhiseaduse § 32 kohaselt kaitstav põhiõigus. 4.4.2. Mõistlikult põhjendamata regulatsioonid Seaduse muutmisel, seaduses piirangute sätestamisel, kohustuste panemisel või nõuete kehtestamisel peab olema eesmärk ning mõistlik ja asjakohane põhjendus. Õigusliku ja sotsiaalse olustiku hindamisel peab arvestama, et kui muutub olustik, võib muutuda järelduski. Tähtsate otsuste tegemisel ei uurita sageli olustikku. Kui aga on uuritud, siis avalikus sektoris tuleb see teave dokumenteerida ja lisada seaduse eelnõu juurde kuuluvasse seletuskirja. Seaduse eelnõude puhul tuleb teha kindlaks seaduse vastuvõtmisega kaasnevad arvatavad sotsiaalsed tagajärjed, mõjud riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele, majandusele, keskkonnale, regionaalarengule, riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldusele ning seaduse vastuvõtmisega kaasnevad muud otsesed ja kaudsed tagajärjed. Samuti tuleb välja tuua seaduse rakendamiseks vajalikud kulutused. Õigusloome parema kvaliteedi tagab ka erinevate huvirühmade ning avalikkuse kaasamine otsuste tegemisse. 4.4.3. Elamumajanduse probleemid Ülevaateperioodil keskendusin elamumajanduse valdkonna õigusliku regulatsiooni mõjude ja puuduste väljaselgitamisele. Probleemistik hõlmab nii Riigikogu, täidesaatva riigivõimu kui ka kohalike omavalitsuste õigustloovaid akte. Elamumajandus on isikute elu korraldamise ning nende õiguste ja vabaduste tagamise aspektist eriti oluline, kuid samas ka keerukas valdkond. Kas avalik võim on teinud kõik, et tagada isikute õiguste kaitse ning toimida õigusriigile kohaselt? Kas reformide käigus on arvestatud õiglaselt nii üürnike kui ka omanike huve? Kas loodud õiguslik baas on küllaldane ja üheselt rakendatav? Õiguskantsleri nõunikud analüüsisid neid küsimusi koos mitme linna, omavalitsusühenduse ja maavalitsuse juhtidega. Analüüsi tulemusena valmis märgukiri majandusministrile. Tahan tunnustada omavalitusi, kes on ise asunud aktiivselt otsima teid olukorra parandamiseks. Kuna tegemist on – eriti reformide puhul – riigi alustatud protsessiga, siis sellest initsiatiivist kõigi õiguslike ja majanduslike probleemide lahendamiseks ei piisa. Toon välja peamised küsimused, mis vajavad otsustamist seadusandlikul tasandil. Esiteks tuleb üheselt reguleerida tagastatud elamute omanike ja üürnike üürisuhted. Justiitsminister on pidanud vajalikuks võtta sundüürnike ja õigusjärgsete omanike probleemide lahendamiseks vastu eraldi seadus. Seni jõus olev omandireformi käigus tagastatud eluruumide asustamise korraldamise seaduse kehtetuks tunnistamise seaduse § 2 näeb ette, et omandireformi käigus tagastatud eluruumide asustamise korraldamine ning omanike ja üürnike suhted sätestatakse eraldi seadusega. Teadaolevalt ei ole eraldi seadust siiani vastu võetud. Endiselt on eluruumi ja üürisuhetega seonduvad õigusnormid laiali mitmes õigusaktis, olles mõnel juhul omavahel vastuolus või raskestimõistetavates seostes. Teine probleem seisneb selles, et mitteeluruumide erastamisel on olulisi õiguslikke takistusi, nagu erastamise kohustatud subjektidele seadusega pandud töömahukad ja vastutusrikkad ülesanded, mille täitmata jätmine paneb halvemasse olukorda õigustatud subjektid. Teisisõnu ei saa erastamise õigustatud subjektid oma õigusi neist sõltumatutel asjaoludel teostada. Kolmas probleemidering on seotud korteriomandi seadmise protsessiga. Kuigi erastamisväärtpaberite väljaandmise ja kasutamise lõpptähtaegade pikendamise tõttu on ühiskondlikud pinged siin mõnevõrra vähenenud, on ka Rahandusministeerium seisukohal, et ilma täiendavate jõupingutusteta ei tarvitse korteriomandi seadmise protsessid ka uuteks tähtaegadeks lõppeda. Elamuvaldkond on avaliku võimu tegevuse tähtis valdkond kõigis demokraatlikes riikides; inimeste koduga seotud tundlikke probleeme ei saa jätta vaid turu reguleerida. Omandireformi lõpetamine peab tooma kaasa ühiskonna ülemineku stabiilsetele õigus- ja rahasuhetele. Vastuses õiguskantsleri märgukirjale tunnistas majandusminister, et elamumajanduse valdkonnas on raskesti mõistetavaid, puudulikke või vastuolulisi õigusregulatsioone. Majandusministeeriumisse moodustati küsimustiku läbitöötamiseks töörühm ning käesoleva aasta lõpuks esitatakse Vabariigi Valitsusele riigi elamumajanduse arengukava. Jätkuvalt pean õiguskantsleri üheks olulisemaks ülesandeks aidata kaasa põhiseaduse §-s 14 sätestatu realiseerimisele – õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Sellest lähtuvalt jälgin ka edaspidi elamuvaldkonna probleemide lahendamist. 4.4.4. Puudulik järelevalve avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse üle Avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegutsemiseks puuduvad ühetaolised lähtealused. Põhjendatud järelduste ja ühtse regulatsiooni väljatöötamist nimetatud valdkonnas takistab ka asjaolu, et avalik-õiguslike juriidiliste isikute toimimist ja tegevuse efektiivsust ei ole piisavalt uuritud. Avalik-õigusliku isiku regulatsioonide õiguslike aluste kohta on nii Riigikogu kui ka Vabariigi Valitsuse liikmed esitanud mulle mitu küsimust (finantseerimine, organite otsustuspädevus, järelevalve jms). Probleemide analüüsimiseks ning tõstatatud küsimustele vastamiseks on minu käsutuses olnud liiga vähe teavet. Vajadus vaadata üle avalik-õiguslike juriidiliste isikute juhtimine ja järelevalve ilmnes teravalt seoses miljonite kroonide kadumisega Kultuurkapitalist. Õiguskantsleri ülesanne ei ole sekkuda kriminaalmenetlusse. Küll aga tasub mõelda, kuidas sai võimalikuks olukord, kus nii suure hulga raha kadumist riigi ülesandeid täitvast asutusest ei märganud kolme aasta jooksul keegi. Kas avalik-õiguslike juriidiliste isikute juhtide tegevus on jäänud sisuliselt kontrollivabasse ruumi? Milline on Kultuurkapitali nõukogu ja kontrollkomisjoni liikmete vastutus? Kultuurkapitaliga juhtunut uurides tuleb anda ühesed vastused ka nendele küsimustele ja vajadusel muuta järelevalve-alast seadusandlust. Oma 1999. aasta ülevaates märkis õiguskantsler, et avaliku võimu teostamise mehhanismis on vaja tõhustada riikliku järelevalve korraldust ja sisekontrolli ning seejärel saab rääkida ka vastutusest. Rõhutan, et Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt tuleb riikliku järelevalve teostamine kehtestada seadusega. 5. Õigustloovad aktid – täidesaatev riigivõim Vastavalt põhiseadusele võib õiguskantsler sõnaõigusega osa võtta Vabariigi Valitsuse istungitest. Oma eelkäija Eerik-Juhan Truuvälja eeskuju järgides on õiguskantsler või asetäitja-nõunik viibinud kohal igal valitsuse istungil. Samuti teostab õiguskantsler järelevalvet riigivõimu õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Seega jälgib õiguskantsler täidesaatva riigivõimu õigustloovate aktide põhiseaduspärasust nii eel- kui järelkontrolli raames. Õiguskantsler kontrollib, kas määrused ning valitsuse istungile esitatud seaduse eelnõud on kooskõlas põhiseaduse sätte ja mõttega ning kõrgemalseisvate õigusaktidega. Samuti on oluline, et vastuvõetav õigusakt ühilduks juba kehtiva õigusega ehk teisisõnu – oleks Eesti õigusruumis rakendatav ning üheselt täidetav. Möödunud 12 kuu jooksul pöörduti õiguskantsleri poole 36 valitsuse määruse ning 35 ministri määruse põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks. Õiguskantsler tegi ettepaneku 1 Vabariigi Valitsuse määruse ja 1 siseministri määruse seadusega kooskõlla viimiseks. Antud numbrid on märgatavalt väiksemad neist, mis iseloomustavad Riigikogu ja kohalike omavalitsuste õigustloovaid akte. Probleeme täidesaatva riigivõimuga on jäänud aasta-aastalt vähemaks. Riigikantseleis ja ministeeriumides on tööl kõrgelt kvalifitseeritud juristid, kes suudavad järjest enam anda valitsusliikmete poliitilisele tahtele juriidiliselt korrektse ja põhiseaduspärase vormi. Aasta jooksul olen teinud eelkontrolli korras Vabariigi Valitsuse istungitel üle 100 märkuse erinevate eelnõude õiguspärasuse kohta. Hea meel on tõdeda, et valdaval enamikul juhtudel on valitsus nende märkustega arvestanud ning viinud vastavad muudatused õigusaktide eelnõudesse sisse. Õiguskantsleri eelkontrolli eesmärk on ära hoida põhiseaduse või seadustega vastuolus oleva õiguse kehtestamine. Kui õiguskantsler loobuks Vabariigi Valitsuse istungitel oma sõnaõiguse kasutamisest, peaksin tegema valitsusele ettepanekuid vastuvõetud õigustloovate aktide muutmiseks. Lisaks asjaolule, et taoline järelkontroll oleks nii õiguskantsleri kantseleile, Vabariigi Valitsusele, Riigikantseleile kui ka ministeeriumidele tunduvalt aeganõudvam ja kulukam, tekivad juba vastuvõetud vaidlustatavatest aktidest paljudele isikutele subjektiivsed õigused ja kohustused ning õiguslikud tagajärjed. Selline olukord on põhiseaduspäraselt toimivas demokraatias lubamatu. Seega võib tõmmata paralleeli õiguskantsleri eelkontroll ning täidesaatva riigivõimu õigusloome kvaliteedi tõus omavahel seotud. Sarnane seos on ilmnenud ka Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrusi analüüsides. Kümme aastat tagasi pidid nii ministeeriumid kui valitsus tegema lühikese aja jooksul väga palju olulise tähtsusega otsuseid. Ühes nende otsuste juriidilise vormistamisega tuli asuda sisustama ka põhiseaduse sätet ja mõtet. Praeguseks on olukord muutunud. Nii Riigikogu, täidesaatev riigivõim, Riigikohus, õiguskantsler kui ka Eesti riigiõigusteadus on andnud piisavalt lahendeid ja juhtnööre otsustamaks, mis juhul üks või teine täidesaatva riigivõimu õigustloov akt on põhiseaduse ja seadustega kooskõlas. Et valitsuse määrused ja valitsuse algatatud seaduste eelnõud töötatakse välja ministeeriumides, on seaduste ja valitsuse määruste kohta tehtud märkused mõjutanud positiivselt ka ministeeriumide enda õigusloomet. Kuid täidesaatva riigivõimu tasandil õigusloome ei ole kaugeltki ideaalne. Võib märkida, et õiguskantsleri poolt vaidlustatud õiguslike lahenduste diapasoon ja rõhuasetused on võrreldes põhiseaduse algusaastatega muutunud. Eesti õiguse kohandamine Euroopa Liidu õigusega on tekitanud uusi probleeme nii määruste õigusliku aluse kui õigusloome ühetaolisuse aspektist vaadatuna. On meeldiv, et Eestis saab täna rääkida õigustloovate aktide mõjude analüüsist, kuid see uus tasand õigusloomes seab ministeeriumidele ka varasemast kõrgemad nõudmised. Vabariigi Valitsuse ja ministrite õigustloovate aktide analüüsi tulemusena on võimalik välja tuua järgmised põhiprobleemid. 5.1. Delegatsioonita määrusandlus Formaalne volituseta määrusandlus on asendunud volituse sisulise ületamisega. Osaliselt on selle tinginud seadusandluse puudulik regulatsioon, millest tulenevaid lünki on valitsus asunud heas tahtes ja usus ületama. Peale volituse piiride ületamise tuleb ette ka seadusandliku aluseta edasivolitamist, kus valitsus delegeerib talle pandud ülesande mõnele ministrile, minister aga omavalitsusele. Kuna määrusi saab anda vaid volitusnormi alusel, tuleb volitusnormi kehtetuks tunnistamise või muutmise korral otsustada ka määrusega seonduv. 1. jaanuaril 2002 jõustunud haldusmenetluse seaduse kohaselt kehtib määrus kuni volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Kehtetuks muutunud määruste üle peab pidevat arvet Riigikantselei. Õiguskantsler kontrollis reklaamiseaduse alusel antud valitsuse määrust, millega määrati reklaamialase tegevuse üle järelevalvet teostavad asutused ja nende pädevusvaldkonnad. Pädevuse piiritlemine reklaamivaldkondade ja liikide kaupa tekitas praktikas vaidlusi. Vastavalt Vabariigi Valitsuse seadusele tuleb ametite ja inspektsioonide pädevus riikliku järelevalve teostamisel ja riikliku sunni kohaldamisel sätestada seadusega. Arvestades õiguskantsleri märkusi, muutis valitsus nimetatud määrust, viies selle seadusega ja volitusnormi piiridega kooskõlla. Õiguskantsler tegi peaministrile märgukirja selle kohta, et põhiseadusega ja seadusega tuleb viia kooskõlla Vabariigi Valitsuse 31. detsembri 1998. aasta määrus nr 309, millega kehtestati piirangud ja erinõuded pakendi valmistamiseks kasutatavatele materjalidele. Antud juhul oli valitsus võtnud volitusnormita vastu regulatsiooni pakendite märgistamise kohta, mille pidi pakendiseaduse alusel määrama Eesti standard. Valitsus viis 6. augustil 2002 viidatud määruse seadusega kooskõlla, tühistades seadusevastased normatiivid. Õiguskantsler juhtis keskkonnaministri tähelepanu asjaolule, et alates 30. juulist 1993 kehtib ilma volitusnormita antud Keskkonnaministeeriumi ja Rahandusministeeriumi ühismäärus «Riigimetsast kasvava metsa müügi hindade kohta». Sama valdkonda reguleerisid juba ammu metsaseadus ja selle rakendusaktid. Keskkonnaminister tunnistas põhiseadusevastase määruse kehtetuks. Valitsus tunnistas 31. juulil 2002 õiguskantsleri märgukirjast lähtudes kehtetuks määruse «Loodusobjekti kaitse alla võtmise korra ning II kategooria kaitsealuste taime-, seene- ja loomaliikide ning kivististe nimekirjade kinnitamine». 1994. aastast kehtinud määrus oli läinud vastuollu kaitstavate loodusobjektide seaduse muudatustega. Lisaks oli 28. detsembril 2001 langenud ära määruse volitusnorm. Seega kehtis üle 7 kuu volitusnormita ning seadusega vastuolus olev Vabariigi Valitsuse määrus. Kui tavaliselt on volitusnormi puhul probleemiks volitusnormi ületamine, siis ülevaateperioodist saan tuua näite ka volitusnormi puuduliku täitmise kohta. Seadus volitab Vabariigi Valitsust kehtestama kõrgharidusstandardi ning annab nimetatud standardi mõiste. Pärast õiguskantsleri märkust viidi valitsuse määrusesse sisse lõputööle ja lõpueksamile esitatavad nõuded, mis olid eelnõust välja jäänud. Määruse vastuvõtmisega esialgsel kujul oleks Vabariigi Valitsus kitsendanud talle antud delegatsiooninormi, minnes nii vastuollu haridusseaduse, ülikooliseaduse ja rakenduskõrgkooli seadusega. 5.2. Seaduste puudulik rakendamine Puudused seaduste rakendusaktides võivad viia isikute põhiõiguste rikkumiseni. Ülevaateperioodil keskendusin sotsiaalvaldkonna õigustloovate aktide järelevalvele, kus sidusin läbiviidava normikontrolli sotsiaalhoolekande asutustesse põhiõiguste ja vabaduste kaitse eesmärgil tehtavate kontrollkäikudega. Tihti selgub, et isikute õiguste realiseerumist takistavad lüngad õiguskorras. Põhiõiguste tagamise kontrollimisel 2001. aasta oktoobris Valkla Hooldekodus selgus, et mitmete regulatsioonide puudulikkus ei võimalda maavanemal hoolekandeasutustes osutatavate teenuste kvaliteeti tema pädevuse kohaselt kontrollida. Õiguskantsler tegi sotsiaalministrile märgukirja, milles viitas mitmele sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud volitusnormile, mille sisu oli juba 1995. aastast alates, kui seadus jõustus, nõuetekohaselt realiseerimata. Samalaadsed probleemid tõusetusid veebruaris 2002 Viiratsi Lastekodu kontrollimisel. Seaduse volitusnormide puudulik realiseerimine ei võimaldanud õiguskantsleril hinnata, kas laste eest hoolitsetakse nõuetekohaselt. Õiguskantsleri märgukirjadest juhindudes asus sotsiaalminister 2002. aastal probleeme lahendama: 3. jaanuari määrusega nr 4 kehtestati hoolekandeasutustele ja hoolekandeteenustele esitatavad nõuded; 8. veebruari määrusega nr 33 eraldusruumi ja selle sisustuse tervisekaitse- ning ohutusnõuded; 3. aprilli määrusega nr 58 täiskasvanute hoolekandeasutuste tervisekaitsenõuded ja 30. mai määrusega nr 82 hoolekandeasutustes piirangute rakendamise kord. Eriti vajalik oli kehtestada viimati nimetatud kord, sest kontrollkäikudel leidis õiguskantsler, et põhiseadusliku õiguse vabalt liikuda piirangud (eraldusruumi paigutamine, liikumispiirangud asutuse territooriumil) olid regulatsiooni lünkade tõttu kehtestatud ebakorrektselt. Kõik sotsiaalvaldkonna probleemid ei ole siiski veel piisavalt sotsiaalhoolekande seaduse rakendusaktidega reguleeritud. Jääb loota, et sotsiaalhoolekande seaduse kavandatava muutmisega kaasneb ka sotsiaalvaldkonna põhiõiguste kaitset käsitleva normistiku täpsustamine. Minu poole on pöördutud korduvalt avaldustega kontrollimaks kalapüügiseaduse ja selle rakendusaktide põhiseaduslikkust. Kuigi seadus ei ole põhiseadusega otseselt vastuolus, tekitab selle rakendamine ometi palju segadust ja probleeme. Järgmise aasta kalapüügiloa taotlused tuleb esitada jooksva aasta 1. detsembriks Keskkonnaministeeriumile. Kuid Vabariigi Valitsus kehtestab piiratud kalapüügiõiguse tasud alles detsembri lõpus, möödunud aastal näiteks 28. detsembril. Taoline «viimase minuti otsustamine» ei võimalda püüdjal oma majandustegevust asjakohaselt planeerida. Otstarbekas on seadusega kehtestada kalapüügiõiguse tasu arvestamise formaalsed kriteeriumid, mille alusel oleks seaduse kohaldajatel seadust lihtsam täita ja täitmist kontrollida. Kalapüügiseaduses on säte, mille kohaselt ei tohi tasu ületada neli protsenti väljapüütava kalakoguse harilikust väärtusest. Vastava väärtuse arvestamise metoodika ei ole ühegi õigusaktiga reguleeritud ning Keskkonnaministeerium ei lähtu siin ametlikust statistikast, vaid katsepüükide andmetest. Samas nõuab viidatud seadusesäte keskkonnaministrilt lausa ennustajavõimeid, et määrata järgmisel aastal püütava kala kogus ja hind. Tagamaks õiguse ühest ja mõistlikku rakendamist, tuleks kaaluda kalapüügialaste regulatsioonide läbivaatamist. Õiguskantsler vaidlustas Vabariigi Valitsuse määruse, millega reguleeriti munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise korda. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kohaselt osalevad munitsipaalkooli tegevuskulude katmises täies ulatuses teised vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate nende haldusterritooriumil alaliselt elavate õpilaste arvuga. Valitsust volitati kehtestama kord juhuks, kui vastavad vallad või linnad ei jõua õpilaskoha tegevuskulu arvestusliku maksumuse osas kokkuleppele. Vastava korraga sätestas valitsus, et taolisel juhul tuleb lähtuda riigi kaalutud keskmisest, mitte õpilaskoha tegelikust arvestuskulust. Õiguskantsler leidis, et selline säte võimaldab seadust täita juhuslikult. Tavaliselt on aga kooli tegevuskulud kaalutud keskmisest suuremad või väiksemad ja seega ei ole tagatud õpilaskoha tegeliku maksumuse hüvitamine. 5.3. Seaduses sätestatu ülereguleerimine Täidesaatev riigivõim võib anda õigustloovaid akte vaid seaduse alusel ja täitmiseks. Valitsus ei saa ümber vaadata või ülereguleerida küsimusi, kus otsus on tehtud Riigikogu tasandil. Määrustega kõrgete riigiametnike pädevuse laiendamise või kitsendamisega minnakse mööda seadusetähest, mis antud valdkonda juba ammendavalt reguleerib. Näitena volituste laiendamisest võib tuua valitsuse määruse eelnõu, mis andnuks kantsleritele ja ministeeriumide juurde moodustatud komisjonidele iseseisva otsustuspädevuse ministeeriumi tulemusjuhtimise tasude määramisel. Taoline regulatsioon olnuks otseses vastuolus Vabariigi Valitsuse seadusega. Pädevuse piiramist iseloomustab Vabariigi Valitsuse määruse «Ohtlike jäätmete liigitamise ja käitlemise kord» eelnõu, mis nägi ette erikorra selle määruse muutmiseks. Valitsuse määrusandlusõigust reguleerivad üheselt ja ammendavalt põhiseadus, Vabariigi Valitsuse seadus ning igal konkreetsel juhul ka volitusnormi sisaldav eriseadus. On mõeldamatu, et valitsus kitsendab määrusega oma põhiseadusest tulenevat pädevust, sisuliselt loobudes talle seadusega pandud ülesannete täitmisest. 5.4. Seadusest mittetulenevate piirangute kehtestamine Lubamatuks tuleb pidada olukorda, kus Vabariigi Valitsus või ministrid kehtestavad isikutele seadusest mittetulenevaid piiranguid või täiendavaid nõudeid. Seadusi kitsendavad määrused ei ole põhiseaduspärased. Eestis tohib riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel; isikute õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Kui seaduse või määrusega luuakse teatud isikutele teistega võrreldes soodsamad tingimused, tuleb vastavaid regulatsioone põhjendada ja avalikkusele selgitada. Nii soodustuste kui piirangute tegemisega kaasneb alati oht luua ühiskonnas uut ebaõiglust. Iseloomulik küsimustering moodustus politseiametnike eripensionitega seonduvates kaebustes käsitletud asjaoludest. 1. jaanuaril 2002 jõustus politseiteenistuse seaduse muutmise seadus, mis nägi ette ühe politseiametniku ametihüvena politseiametniku pensioni. Seadusemuudatus tõi õiguskantslerile hulgaliselt pöördumisi eelkõige politseiametniku pensioni õigustatud subjektide ning politseiteenistuse staaži küsimustes. Paljud avaldajad ei mõistnud reformi sisu ning pidasid uut süsteemi endi suhtes ebaõiglaseks. Leian, et Riigikogul tuleks inimestele rohkem põhjendada ja selgitada otsustusi, mis kätkevad endas teatud osale ühiskonnast erisoodustuste tegemist. Õiguskantsler kontrollis ka politseiteenistuse seaduse rakendusaktide kooskõla põhiseaduse ja seadustega. Selgus, et siseminister oli oma 8. jaanuari 2002 määruses nr 6 «Politseiametniku pensioni või politseiametniku töövõimetuspensioni arvutamise, määramise, ümberarvutamise ja maksmise kord» sätestanud piirangu nendele pensioni ümberarvutamist taotlevatele isikutele, kes olid vabastatud politseiteenistusest enne 50-aastaseks saamist. Siseminister reageeris õiguskantsleri poolt tehtud ettekirjutusele ning viis määruse seadusega kooskõlla, ehkki selleks kulus ligi 3 kuud. Sellel ajavahemikul pöördusid mitmed isikud õiguskantsleri poole kaebustega nende pensioniametite tegevuse peale, kes olid avalduste menetlemisel võtnud aluseks vaidlustatud siseministri määruse. Üks avaldajatest jõudis pöörduda halduskohtusse. Siseministri uut määrust rakendati tagasiulatuvalt 1. jaanuarist 2002, tagamaks isikute seadusest tulenevate õiguste kaitse. Teise näite puhul juhtis õiguskantsler õigusi kitsendavale määrusandlusele tähelepanu eelkontrolli korras. Valitsus kinnitas hasartmängumaksu laekumistest toetuste taotlemise ja andmise korra, kust õiguskantsleri ettepanekul jäeti välja säte, millega taheti volitusnormi ületades piirata Riigikogu poolt moodustatud nõukogu otsustuspädevust. 5.5. Riigi varaliste kohustuste üle otsustamine Põhiseadus ning riigieelarve seadus sätestavad Riigikogu ja valitsuse vahelised pädevuspiirid riigieelarve assigneeringute üle otsustamisel. Samas on ilmnenud vajadus täiendavate allikate leidmiseks ning valitsus on pidanud otsustama erinevate finantseerimisskeemide üle. Õigeks ei saa pidada praktikat, kui määruse seletuskirjas märgitakse, et riigile ei kaasne määruse vastuvõtmisel täiendavaid kulutusi, kuid määruse sisu analüüsist selgub, et kulutused on paratamatud. Põhiseaduse kohaselt peavad kõik riigi tulud ja kulud kajastuma riigieelarves. Kui riik saab täiendavat tulu või tekib vajadus lisakulutuste järele, peab valitsus esitama Riigikogule otsustamiseks lisaeelarve eelnõu, mitte aga looma ise vaidlustatavaid rahastamisskeeme. Samuti ei saa valitsus Riigikogu volituseta koormata järgmiste aastate eelarveid. Toon ühe näite. Rahvusooperi seadus lubab rahvusooperil võtta nõukogu otsusel ja Vabariigi Valitsuse loal laenu. Nii esitatigi valitsusele otsustamiseks Rahvusooper Estonia laenutaotlus summas 84,2 miljonit krooni, tagasimaksmise tähtajaga 10 aastat. Kuna loa andmine oleks koormanud oluliselt järgmiste aastate riigieelarveid, otsustas valitsus esitada laenu andmise otsustamiseks Riigikogule, kelle põhiseaduslikus pädevuses on otsustada riigilaenude tegemine ja riigile muude varaliste kohustuste võtmine. Alles pärast Riigikogu vastavat otsust võib Rahvusooper Estonia laenu pidada õiguspäraseks. Teisalt paneb selline menetlus ka Riigikogule kohustuse kirjutada laenu tagasimakseks eraldatavad summad sisse tulevastesse riigieelarvetesse. Õiguskantsler seadis Vabariigi Valitsuse istungil kahtluse alla valitsuse algatatud Eesti Vabariigile välislaenude võtmise ja välislaenulepingutele riigigarantiide andmise seaduse muutmise seaduse eelnõu põhiseaduslikkuse. Eelnõu eesmärk oli muuta Eesti Vabariigile välislaenude võtmise korraldust loogilisemaks ja lihtsamaks ning sätestada seaduses põhimõte, mille kohaselt Riigikogu eelneva otsuse alusel ning sellega kooskõlas olevad eraõiguslike isikutega sõlmitud laenulepingud ei vaja täiendavat ratifitseerimist Riigikogus. Muudatuse kohaselt oleks jäänud Vabariigi Valitsuse pädevusse nende välislaenulepingute sõlmimine, millega riik võtab endale varalisi kohustusi, kuid mis ei ole sõlmitud mõne välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooniga. Muudatuse põhjuseks oli olukord, kus riigi võlakirjade emissioonide dokumendid tuli täiendavalt Riigikogus ratifitseerida. See raskendas oluliselt võlakirjade väljalaske korraldamisel rahvusvahelise praktika järgimist ja välistas laenuvõtjale soodsa paindliku hinnakujunduse. Riigikogu menetluse käigus sätestati erikord vaid juhuks, kui laen võetakse välisriigis pakutavate võlakirjade emiteerimise teel. Emissioonidokumentide ratifitseerimise asemel on vajalik Riigikogu igakordne seadus, mis määrab võlakirjade emiteerimise olulised tingimused. Taoline lahend on kooskõlas põhiseaduse sätte ja mõttega. 5.6. Kohalikele omavalitsustele kohustuste panemine Jätkuvalt on probleemiks kohalike omavalitsuste ja keskvõimu vahelised pädevusvaidlused. Kohaliku omavalituse tegevuse alused tulenevad põhiseadusest, Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest. Riigi täidesaatev võim peab õigusloomes järgima kehtivaid pädevuspiire. Kordan, et kohalikele omavalitsustele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Vabariigi Valitsuse või ministri määrusega ei saa sätestada kohaliku omavalitsuse tegevuse aluseid ja tingimusi ega moodustada uusi institutsioone ja panna neile kohustusi. Samuti ei saa täidesaatev riigivõim seadusega talle pandud ülesandeid delegeerida edasi omavalitsustele. Õiguskantsler tegi siseministrile ettepaneku siseministri 26. juuni 2001 määruse «Maakonna ja valla ning linna riskianalüüsi metoodika» kooskõlla viimiseks Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ning hädaolukorraks valmisoleku seadusega. Siseminister pani oma määrusega ilma seadusliku aluseta ning volitusnormi ületades linna- ja vallavanematele lisakohustusi ning nägi ette kohaliku omavalitsuse riskianalüüsi komisjoni moodustamise. Hädaolukorraks valmisoleku seaduse järgi peab siseminister koostama valdade ja linnade riskianalüüsi tegemise ajakava, ent minister otsustas selle ülesande määrusega omavalitsustele edasi delegeerida. Õiguskantsleri ettepaneku alusel muutis siseminister viidatud määrust 21. juunil 2002. 5.7. Välislepingute sõlmimine Välislepingute puhul on nii Riigikantselei kui õiguskantsler juhtinud korduvalt tähelepanu asjaolule, et välislepingu seletuskirjas tuleb ära tuua lepingu õiguslikud mõjud ning analüüs lepingu rakendamiseks vajalikest ning seoses lepingu vastuvõtmisega muutmist vajavatest õigusaktidest. Värskeimate näidetena võib siinkohal tuua valitsuse korralduse ««Rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise ÜRO konventsiooni täiendavate protokollide» heakskiitmise kohta» ning ««Jalgpallivõistluste ja teiste spordiürituste pealtvaatajate vägivallatsemise ning muude korrarikkumiste Euroopa konventsiooni» ratifitseerimise seaduse» eelnõu, kus materjalid esitati valitsusele otsustamiseks ilma analüüsita välislepingu rakendamisest ja mõjust siseriiklikule õigusele. Korrektseks ei saa pidada praktikat, et Riigikogule välislepingu ratifitseerimiseks esitamise asemel viidatakse Riigikogu poolt antud üldvolitustele või konkreetsete rahaliste kohustuste kindlaks tegemise ja analüüside asemel osundatakse kehtivale riigieelarveseadusele. Kahjuks ei ole siiani täpselt lahti mõtestatud ning õiguslikult põhjendatud põhiseaduse § 121 ning välissuhtlemise seaduse vahekord. Põhiseadus näeb ette viis juhtu, mil välislepingu ratifitseerimine kuulub Riigikogu pädevusse. Praktikas on probleeme valmistanud eeskätt välislepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist ning välislepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale varalisi kohustusi. Välislepingute menetlemisel on märgata kiirustamist – Vabariigi Valitsus ning lepinguid ettevalmistavad ministeeriumid, soovides kindlustada Eesti rahvusvahelist positsiooni, ei pööra piisavalt tähelepanu lepingute riigisisesele täitmisele. Tulemuseks on olukord, kus leping võetakse enne vastu, kui on välja töötatud selle rakendusaktid või muudetud siseriiklikku õigust. Põhiseaduspärane oleks kas muuta Eesti õigust enne lepingu sõlmimist või anda taolised lepingud Riigikogu ratifitseerida. Ühelt poolt on arusaadav valitsuse soov tuua rahvusvaheline õigus võimalikult kiiresti siseriiklikku õiguskorda ning võtta tarvitusele asjakohaseid meetmeid näiteks rahvusvahelise terrorismi vastu võitlemiseks. Samas aga paneb olukord, kus me oleme endale võtnud kohustusi, ent unustanud tagada rahvusvahelise õiguse elluviimise oma riigis, mind küsima, kas Eesti on välisriikidele tõsiselt võetav partner. Kiirustamise äärmusliku näitena saan siinkohal tuua Vabariigi Valitsuse korralduse «Eesti Vabariigi Valitsuse ja Saksamaa Liitvabariigi valitsuse vahelise koolikoostöö lepingu» eelnõu heakskiitmise kohta. Välisleping esitati Vabariigi Valitsuse 28. mai istungi päevkorda kiireloomulisena, kuna leping plaaniti alla kirjutada kuue päeva pärast, 3. juunil. Riigikantselei õiendist selgus, et lepingu sisu on vastuolus Eesti seadustega, ent Vabariigi Valitsusel ei olnud enam tagasiteed ning korraldus võeti vastu. On selge, et taolistel juhtudel muutub Vabariigi Valitsus riigi välispoliitika üle otsustajast ametnike poolt ettevalmistatud dokumentide viseerijaks. 5.8. Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine Euroopa Liidu õigusnormide ülevõtmisel siseriiklikusse õigusesse puudub ühtne praktika. Eeskätt valmistab probleeme Euroopa Liidu määruste ja direktiivide nõuete ning kehtiva riigisisese õiguse ühtlustamise viis. Õigustloovad aktid peavad olema inimestele üheselt arusaadavad. Sarnaseid suhteid reguleerivaid norme ei ole õige paigutada mitmesse seadusesse. Olen justiitsministriga täiesti ühel meelel selles, mis puudutab Euroopa Liidu soovituste rakendamise normitehnilist külge. Direktiivide nõuded tuleb sisse kirjutada kehtivasse Eesti õigusesse, mitte võtta vastu iga direktiivi kohta eriseadust. Inimene peab õiguse leidma hõlpsasti. Negatiivse näitena võib nimetada Sotsiaalministeeriumis välja töötatud noorte töö seaduse eelnõu, mille sätted sobiksid erinormidena tööseadustesse. Justiitsministri ja õiguskantsleri vastuseisu tõttu otsustas valitsus jätta nimetatud eelnõu Riigikogule esitamata. Vaidlus võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise seaduse ning soolise võrdõiguslikkuse seaduse omavahelisest reguleerimisalast seisab Riigikogul veel ees. Ministeeriumide tasandil on probleemiks õigustloovates aktides sisalduvad viited Euroopa Liidu määrustele, mis on sageli eesti keeles avaldamata. Teise äärmusena paisutatakse seadused üle detailsete, Euroopa normatiividest mahakirjutatud nõuetega. Pikkade ja üksikasjalike seadusetekstide asemel tuleks kasutada delegatsiooninorme. Seaduste ülekoormamine on taunitav ka seoses asjaoluga, et Euroopa Liidu määruste normatiivid muutuvad tihti. Seaduste pidev muutmine võtab kaua aega ning raskendab õiguse mõistmist ja rakendamist. Korrektse õigusloome praktika kujundamise seisukohast tuleks eeltoodud probleemid kiiresti lahendada. Valitsus ja ministrid ei saa oma õigustloovate aktidega kehtestada euronormatiive, kui selleks puudub seaduslik alus. Üks võimalus Eestile on üld- ja erivolituse süntees, kus Euroopa Liidu õigus kirjutatakse sisse ministrite määrustesse, mida saab vajaduse korral kiiresti muuta. Ministrite vastavates määrustes tehakse aga viide nii vastavale Eesti seadusele kui Euroopa Liidu õigusele. 5.9. Seletuskirjad ja õigusakti mõjude analüüs Põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollitakse õigusaktide vastavust põhiseaduse sättele ja mõttele. Täidesaatva riigivõimu akte käsitledes tuleb rõhutada selliseid demokraatlikule õigusriigile omaseid põhimõtteid nagu õigusselgus, õiguskindlus ja õiguspärane ootus riigi tegevuse suhtes. Õigusselguse printsiibi järgimine eeldab, et õigustloovale aktile lisatakse põhjalik ning kohane seletuskiri, milles kehtestatavaid regulatsioone analüüsitakse ja põhjendatakse. Seletuskiri võib olla käitumisjuhiseks akti rakendajale, kui akt ise pakub mitmesuguseid tõlgendusvõimalusi. Kaasaegse õigusloome kvaliteedi oluliseks kriteeriumiks on enne õigustloova akti vastu võtmist tehtava regulatiivmõjude analüüsi tase. Regulatiivmõjude analüüsi mahud ja meetodid on riigiti erinevad. Ka valdkond ise on väga mitmetahuline. Õigusaktide mõju uuring peaks otsustajatele näitama, milline on igal konkreetsel juhul kõige otstarbekam ja efektiivsem regulatsioon. Regulatiivmõjude analüüs peab välja tooma õigustloova akti vastuvõtmisega kaasnevad majanduslikud, õiguslikud, sotsiaalsed ja keskkonnaalased muudatused. Ei saa välistada, et just mõjude analüüsi tulemusena selgub, et pakutud lahendus ei ole õigustatud ega taga soovitud eesmärkide saavutamist või et kavandatavad meetmed ei ole eesmärgini jõudmiseks küllaldased. Mõjude analüüsi alusel on võimalik hinnata, kas valdkonda on vaja reguleerida läbi seadusandluse või piisab muudest vahenditest. On selge, et riigi kehtestatavad õigusabinõud peavad olema taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Eestis ei ole regulatiivmõjusid seni süsteemselt analüüsitud. Enim tähelepanu pööratakse õigusakti majanduslikele mõjudele, ent iga akt toob endaga kaasa ka muutusi õiguslikus ja sotsiaalses keskkonnas. 1. oktoobril 2002 jõustuvate Vabariigi Valitsuse reglemendi muudatuste kohaselt saadetakse valitsuses arutusele tulevate õigustloovate aktide eelnõud kooskõlastamisele kõigile ministeeriumidele. Eestis ei ole keskset valitsusasutust, kelle vastutusalasse kuuluks õigusnormide mõjude kriitiline hindamine. Just ministeeriumid on kõige pädevamad ütlema, milliseid muudatusi üks või teine akt nende valitsemisalas kaasa toob ning kriitiliselt analüüsima uute regulatsioonidega kaasnevaid võimalikke negatiivseid tagajärgi. Võib eeldada, et mida rohkem on valitsusel erinevat informatsiooni õigusakti mõjude kohta, seda kvaliteetsem tuleb tehtav otsus. Õigusaktide mõju analüüsimise vajadusele juhtis minu eelkäija Eerik-Juhan Truuväli tähelepanu juba kaheksa aastat tagasi, märkides, et eelnõudele lisatud seletuskirjades puuduvad analüüsid kulutustest ja katteallikatest, organisatsioonilistest meetmetest ja ümberkorraldustest täitevvõimu mehhanismis, prognoosid sotsiaalsete ja muude tagajärgede kohta. Täna tuleb esmajoones kaardistada olulised eelnõud vastavalt mõju ulatusele ja isikute ringile ning selle alusel otsustada tehtava analüüsi maht. Tähtis on, et Riigikogu ja ministeeriumid rakendaksid analüüsi puhul ühtset metoodikat. 5.10. Kiireloomuline otsustamine Endiselt lisatakse Vabariigi Valitsuse istungite päevakorda suur hulk punkte (käesoleva aasta kaheksa kuuga üle 35 protsendi punktidest) kiireloomuliste küsimustena, mille puhul jäävad õiguskantsleri eelkontrolli ja õigusliku analüüsi võimalused puudulikuks. Kiireloomuliste punktide esitamine ei ole tavaliselt tingitud asjade pakilisusest, vaid pigem ministeeriumide haldussuutmatusest. Samas jääb ka valitsuse liikmetel endil väga vahe aega taoliste küsimuste otsustamisel sisulise analüüsi tegemiseks. 6. Õigustloovad aktid – kohalik omavalitsus Ülevaateperioodil menetles õiguskantsler 56 avaldust kohalike omavalitsuste õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks. Õiguskantsler esitas kohalike omavalitsuse organitele 24 ettepanekut määruste kooskõlla viimseks seadustega. 9 juhul juhiti vastava omavalitsusorgani ebaseaduslikule tegevusele tähelepanu märgukirjaga. 13 juhul viisid omavalitsusorganid ise oma määrused õiguskantsleri menetluse käigus seadusega kooskõlla, mistõttu formaalset ettepanekut ei olnud vaja enam teha. Kohalike omavalitsuste õigustloovaid akte kontrollib õiguskantsler avalduse alusel või omal initsiatiivil järelkontrolli vormis. Ülevaateperioodi prioriteediks omavalitsuste valdkonnas oli kontrollida ebaseaduslike piirangute ning varaliste ja mittevaraliste kohustuste kehtestamist omavalitsusüksuse elanikele ja esmajoones just vähekindlustatud inimestele. Eriti põhjalikult uuriti juhtumeid, kui seadusest tulenev määruse andmise kohustus jäeti täitmata ning sellega takistati isikute õiguste teostamist. Omavalitsusorganite määrusandluse kontrollimise käigus tõusetusid järgmised probleemvaldkonnad. 6.1. Kohalike omavalitsuste tegevuse puudulik regulatsioon Paljud kohalike omavalitsustega seotud probleemid saavad alguse just seadusandlikult tasandilt. Omavalitsuste tegevust reguleerivad seadused on ikka veel lünklikud ja vastuolulised. Tihti ei ole seadused piisavalt õigusselged ning kohaliku võimu ja keskvõimu pädevus on piiritlemata. Olukorras, kus seaduse tasandil esinevad lüngad, asuvad omavalitsused neid lünki ise oma määrustega ületama, selleks seaduslikku volitust omamata. Paljud probleemsed omavalitsusorganite õigustloovad aktid saavad alguse kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) mitmetimõistetavatest normidest. Nii sätestab KOKS-i § 22 lõike 1 punkt 20, et volikogu ainupädevuses on volikogu komisjonide moodustamine ja tegevuse lõpetamine, nende esimeeste ja aseesimeeste valimine volikogu liikmete hulgast ja komisjonide koosseisu kinnitamine. KOKS-i § 47 lõike 1 järgi valitakse komisjonide esimehed volikogu liikmete hulgast. Teised komisjoni liikmed kinnitatakse komisjoni esimehe esildusel. Osundatud vastuolu põhjustab pidevalt volikogude esindajate pöördumisi õiguskantsleri ja tema nõunike poole. KOKS-i sätete ümberkirjutamise tõttu kandub see vastuolu ka valdade ja linnade põhimäärustesse. Samuti ei ole KOKS-is sätestatud, kas volikogu esimees tohib olla samas ka ühe või mitme komisjoni esimeheks. KOKS-i normivastuolud muudavad keeruliseks ja vaieldavaks ka omavalitsuste põhimääruste seaduslikkuse järelevalve tulemused. Üldlevinud on valdade ja linnade põhimäärustes volikogu eestseisuse ning poliitiliste fraktsioonide staatuse, õiguste ja kohustuste sätestamine. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 6 lõike 1 kohaselt võivad juhul, kui see ei kahjusta üldisemaid seadusandlusega sätestatud tingimusi, kohalikud võimuorganid oma sisemised juhtimisstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele ning tagada efektiivne juhtimine. Kuid järelevalve käigus selgunud märkimisväärsetest erinevustest regulatsioonides ilmneb, et nimetatud institutsioonide põhialused oleks vajalik sätestada KOKS-is. Samuti on põhimäärustes üldlevinud sätestada volikogu liikme õigus esitada arupärimine valla- või linnavalitsusele või selle hallatavale asutusele või omavalitsusametnikule. Regulatsioonid on sarnased Riigikogu liikme vastava õigusega. On ette tulnud, et volikogu liige pealkirjastab õiguskantslerile saadetava pöördumise arupärimise või järelepärimisena. Tavaliselt seisneb küsimus soovis saada selgitust mõne seaduse sätte kohta – õigusabi andmine ei ole aga õiguskantsleri ülesanne. Seaduseandja peab otsustama, kas volikogu liikmele antakse arupärimise osas sama õigus, mis on Riigikogu liikmel. Kokkuvõtteks tuleb märkida, et kohalike omavalitsuste õiguslikus regulatsioonis tehtud arvukad muudatused on killustanud KOKS-i algse kontseptuaalse aluse. Osalt on just see asjaolu põhjustanud õiguslünkasid ja normivastuolusid. Näen vajadust kohaliku omavalitsuse süsteemi senise arengu teaduslikult põhjendatud tundmaõppimiseks ja kriitiliseks analüüsiks. Taolise uuringu tulemusel peaks valmima kaasaegne ja terviklik kohaliku omavalitsuse seadus. Aeg on küps ka kohalike omavalitsuste tegevust reguleerivate seaduste ning nende alusel ja täitmiseks antud õigusaktide kodifitseerimiseks. 6.2. Isikutele seadusest mittetulenevate kohustuste panemine Omavalitsuste õigustloovaid akte analüüsides selgub, et nimetatud probleem on väga sagedane. Määrustega pannakse omavalitsusüksuse elanikele täiendavaid kohustusi, mis ei tulene seadusest. Samuti kitsendatakse omavalitsusorganite õigustloovates aktides isikute põhiseadusest ja seadustest tulenevaid õigusi või seatakse nende õiguste teostamiseks lisatingimusi. Mõned omavalitsused on asunud omavoliliselt reguleerima riigielu küsimusi, eirates põhiseaduse sätet, mille kohaselt otsustavad kohalikud omavalitsused kõiki kohaliku elu küsimusi seaduse alusel ning riiklike kohustuste täitmise võib omavalitsustele panna ainult seadusega. Samuti esineb juhtusid, kus muudetakse omavalitsuse õigustloova akti aluseks olevat seadusnormi, kuid vastav omavalitsusorgani määrus jäetakse kehtetuks tunnistamata või uuele õiguslikule alusele viimata. Õiguskantsler kontrollis Vigala valla põhimäärust ja leidis, et selles on sätteid, mis ei ole kooskõlas KOKS-i ning planeerimis- ja ehitusseadusega. Näiteks oli põhimääruses sätestatud seadusest erinev üldplaneeringu mõiste, kehtestatud ebaseaduslikud piirangud volikogu asendusliikme õiguste kohta ning volikogu liikme volituste peatumise ja lõppemise kohta. Ka esines seaduse sätete kitsendavat tõlgendamist ning vastuolus seadusega oli laiendatud nende isikute ringi, kes on pädevad kokku kutsuma volikogu istungi. Õiguskantsleri ettepanekut arvestades viis Vigala Vallavolikogu valla põhimääruse seadustega kooskõlla. Õiguskantsler kontrollis Vastemõisa Vallavolikogu 22. septembri 1997 määruse nr 6 «Haridusteenuste eest arvlemise kord Vastemõisa vallas» vastavust põhiseadusele ja seadusele. Osundatud määrus ei olnud kooskõlas KOKS-iga ning põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega. Määruse õiguslik alus seaduses oli ära langenud. Isiku õigusi kitsendava ebaseadusliku tingimusena sisaldas määrus valda sissekirjutuse nõuet. Vastemõisa Vallavolikogu viis määruse õiguskantsleri ettepanekul seaduse kehtivate alustega kooskõlla ning tühistas ebaseaduslikud tingimused. Narva Linnavolikogu kehtestatud soojusenergia piirtariifide regulatsiooni seaduslikkust kontrollides selgus, et omavalitsuse poolt selles asjas vastuvõetud õigustloovad aktid olid täielikult vastuolus konkurentsiseaduse ja energiaseadusega. Neist seadustest tulenevalt ei olnud Narva Linnavolikogu pädev kehtestama kitsendavaid tingimusi AS Narva Soojusele. Soojuse hinna kooskõlastamine on Energiaturu Inspektsiooni pädevuses. Narva Linnavolikogu tunnistas õiguskantsleri ettepanekul seadusega vastuolus olevad piirangud kehtetuks. Õiguskantsler tegi Kuressaare Linnavolikogule ettepaneku viia 28. märtsi 2002 määrusega nr 11 kinnitatud «Koerte ja kasside pidamise eeskirja» vastavusse põhiseaduse, korteriomandiseaduse ja loomatauditõrje seadusega. Eeskirjas sätestatud nõue teiste korterite omanike või üürnike nõusoleku kohta loomapidamiseks ei tulene seadusest. Samuti ei saa volikogu piirata koerte ja kasside arvu ühepereelamus või korteris. Põhiseaduse § 32 lõike 2 alusel on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada; kitsendused sätestab seadus. Korteriomandiseaduse § 10 lõike 1 alusel võib korteriomanik korteriomandi reaalosa kasutada oma äranägemise järgi, välja arvatud siis, kui kasutus läheb vastuollu seadusega või kolmanda isiku õigustatud huvidega. Kuressaare Linnavolikogu määrus piirab omandi vaba kasutamist. Volikogu arutab õiguskantsleri ettepanekut käesoleva aasta 10. oktoobril. Õiguskantsler kontrollis Saare Vallavolikogu 22. veebruari 2002 otsuse nr 7 «Õpilase toidupäeva maksumuse kinnitamine» kui tunnustelt üldakti vastavust põhiseadusele ja seadusele. Saare Vallavolikogu otsus oli õigusakti liigi osas (otsuse asemel pidanuks olema määrus) täielikult ning sisu osas osaliselt vastuolus KOKS-iga. Vallavolikogu kehtestas õpilastoidu uue ja senisest suurema maksumuse tagasiulatuvalt. Õiguspärase ootuse printsiibi ning ka KOKS-i sätete kohaselt ei saa määruses kehtestada tagasiulatuvalt sätteid, mis toovad kaasa isikute kohustuste ja vastutuse suurenemise. Saare Vallavolikogu võttis õiguskantsleri ettepanekul vastu korrektse regulatsiooni. Maardu Linnavolikogu 26. juuni 2001 määrust nr 66 «Linna energeetika arengukava koostamine» kontrollides selgus, et viidatud määrus on tervikuna vastuolus seadusega ja antud pädevust ületades. Maardu linn oli asunud reguleerima riigielu küsimust, selleks seadusliku alust omamata. Õiguskantsleri ettepanekust tulenevalt tunnistati määrus kehtetuks. KOKS-iga ei olnud kooskõlas Mõisaküla Linnavolikogu 10. mai 2000 määrus nr 10 «Mõisaküla linna eelarve täitmise ja reservfondi kasutamise korra kinnitamine». Määrusega sätestati, et eelarve täitmise eest vastutab linnapea. Sisuliselt kehtestati sellega linnapeale ebaseaduslik kohustus. Õiguskantsleri ettepanekust tulenevalt muutis Mõisaküla Linnavolikogu viidatud määrust. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käigus avastati, et Viimsi Vallavolikogu 19. augusti 1997 määrus nr 18 «Maanteede kaitsetsooni laiuse kehtestamine» ei ole kooskõlas teeseadusega. Määrus oli antud Eesti Vabariigi maanteeseaduse alusel, kuid teeseadusega oli Eesti Vabariigi maanteeseadus tunnistatud 23. märtsist 1999 kehtetuks. Vallavolikogu määrusega reguleeritud valdkonda reguleeris uus teeseadus. Vallavolikogu tunnistas määruse kehtetuks. 6.3. Kohalike omavalitsuste ebapiisav tulubaas Vastavalt põhiseadusele kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Teisalt peab omavalitsustel olema ka piisavalt vahendeid kohaliku tasandi küsimuste lahendamiseks ning omavalitsusüksuse elu edendamiseks. Analüüsides omavalitsuste tulubaasi, tuleb märkida, et sageli on see ilmselgelt ebapiisav kõikide omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks. Avanduse Vallavalitsuses tekkis eelarve puudujääk. Ühekordse erakorralise tulu laekumise tõttu Avanduse valla eelarvesse 2001. aastal kujunes vallale 2002. aasta riigieelarvest eraldatava toetusfondi suuruseks vaid 280 000 krooni, arvestamata toimetulekutoetuste maksmiseks ettenähtud summasid. Kuna toetusfondi eraldised kolmel viimasel eelarveaastal (keskmiselt 1,64 miljonit krooni aastas) moodustasid olulise osa valla tuludest, ei olnud Avanduse vallal tekkinud olukorras võimalik koostada 2002. aasta eelarvet, mis taganuks kõigi seadusest tulenevate ülesannete täitmise. Avanduse valla juhtum tõi esile lünga nii riigieelarve seaduses kui ka iga aasta riigieelarve seadustes. Reguleerimata olid juhud, kui valdade ja linnade eelarvetes on erandlikult ülelaekuvaid või alalaekuvaid märkimisväärseid tulusid, mis mõjutavad järgneva aasta riigieelarves arvutatava toetuse määra. Selles küsimuses pöördusin märgukirjaga Vabariigi Valitsuse poole, kes eraldas Avanduse vallale reservfondist täiendavad vahendid. Leian, et Rahandusministeerium võinuks seda olukorda vältida, kui ta oleks 2002. aasta riigieelarvest omavalitsustele eraldatava raha osas kohalike omavalitsuste esindajatega peetud läbirääkimistel toiminud läbimõeldumalt. Halvemal juhul võib olukord, kus omavalitsuse tulubaas on ebapiisav, viia vajaduseni võtta laenu, omamata selle tagasimaksmiseks piisavalt ressursse. Näitena saab tuua Püssi linnas toimunu, milles põimuvad mitmed seadusandliku, täidesaatva ja kohaliku tasandi probleemid. Linna eelarve arestimise tõttu pöördus õiguskantsleri poole Püssi linnapea. Kontrollisin kohtutäituri tegevuse väidetavat vastuolu põhiseaduse, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ning valla- ja linnaeelarveseadusega. Püssi linna omavalitsusorganid olid 1990. aastatel võtnud laenusid kokku summas, mis ületas linna eelarve. Probleeme uurides selgus, et põhiküsimus seisneb tsiviilõiguslike õigussuhete ning avalik-õiguslike õigussuhete vahekorras ning vastastikuses toimes. Võlasuhe on tsiviilõigussuhe, võlgnikuks võib olla nii eraõiguslik juriidiline isik kui ka avalik-õiguslik juriidiline isik. Pankrotiseaduse kohaselt kohaldatakse pankrotimenetluses täitemenetluse seadustikku, kui pankrotiseadusest ei tulene teisiti. Pankrotiseaduses sätestatud juhtudel täidab pankrotimenetlusest tulenevaid ülesandeid täitemenetluse seadustikus sätestatud korras pankrotihaldur. Pankrotiseaduse järgi ei saa pankrotivõlgnikuks olla riik ega kohaliku omavalitsuse üksus. Seega on pankrotiseaduse alusel pankrotivõlgniku suhtes menetletavas võlanõudes sätestatud riiki ja kohalikke omavalitsusüksusi seaduse riive eest kaitsev piirang, kuid täitemenetluse seadustikus sellist piirangut ei ole. Avalik-õiguslik isik ei ole pankrotimenetluses ning täitemenetluses samaväärselt kaitstud ning täitemenetluse seadust on vaja täiendada. Kuid samas leian, et riigi ja kohaliku omavalitsuse kaitse küsimust ei tohi absolutiseerida, sest teiselt poolt peavad samaväärselt kaitstud olema ka võlausaldaja õigused. Põhiseadusega ei ole kooskõlas, kui omavalitsusüksus võib teda esindavate organite kaudu vastutustundetult ja seadusi rikkudes ülemääraseid võlakohustusi võtta. Tuleb leida põhiseaduspärane lahend, mis tagaks proportsionaalselt nii võlausaldaja kui ka võlgniku kaitse. Iseküsimus on, miks Püssi olukord sai üldse tekkida. Leian, et põhjuseks on nii ebapiisav tulubaas, omavalitsusjuhtide vastutustundetu tegevus kui ka omavalitsuste üle asjaomase järelevalve puudumine. Püssi maksejõuetuse küsimus poleks nii teravalt tõusetunud, kui Rahandusministeeriumi järelevalve olnuks õigel ajal tõhusam. 6.4. Teenustasude ebaseaduslik kehtestamine Olukorras, kus omavalitsuse tulubaas on talle pandud ülesannete täitmiseks ebapiisav, on üldlevinud viis võtta tulubaasi suurendamiseks seadusliku volitusnormita mitmesuguseid teenustasusid. Omavalitsusorganite õigustloovate aktidega kehtestatud erinevad avalik-õiguslikud teenustasud tekitavad suurt õiguslikku segadust. Põhiseaduse § 157 kohaselt saab kohalik omavalitsus kehtestada mistahes rahalist kohustist vaid seaduse alusel. Küsimuste ring, millele ülevaateperioodil keskendusin, puudutab tegutsemislubade väljaandmise eest ebaseadusliku teenustasu kehtestamist. Siin tegin 15 omavalitsusele ettepaneku määruste seadusega kooskõlla viimiseks. Kohalike omavalitsuste määrused olid vastuolus äriseadustiku 1. juunist 2002 kehtivuse kaotanud regulatsiooniga, mille järgi annab ettevõtja tegutsemisloa välja kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Juhtisin omavalitsusorganite tähelepanu sellele, et Vabariigi Valitsuse vastava määruse puudumine ei õigusta kohalikku omavalitsust reguleerima nimetatud riigielu küsimust Vabariigi Valitsuse asemel. Määrusega tegutsemislubade väljaandmise eest teenustasu võtmine ning eritingimuste (loa andmine, andmisest keeldumine, loa peatamine) kehtestamine kitsendab ebaseaduslikult isikute põhiseaduslikku õigust tegeleda ettevõtlusega. Selle õiguse kasutamise tingimused ja korra võib sätestada seadus. Tegutsemislubade eest teenustasu nõudnud omavalitsusorganid eirasid nii tegevuse seaduslikkuse nõuet kui ka oma põhiseaduslikku kohustust isikute õiguste ja vabaduste tagamisel. Omapärase tuluallika leidis Narva Linnavalitsus. Õiguskantsleri järelevalvemenetluse käigus tühistas Narva Linnavalitsus oma 13. mai 1996 määruse nr 296, millega olid kehtestatud Riigiküla kalmistul matmiseks maa eraldamise, tulevasteks matmisteks maa-ala broneerimise ning kalmistu teenuste tariifid. Kontrollimisel selgus, et Narva linnas on projekti järgi ette nähtud 22 500 matmiskohta, kuid broneeritud ja maetud on juba 25 100. Seega on hauaplatsid Narvas piiratud ressurss, mille nõudlus ületab tunduvalt pakkumise. Narva Linnavalitsus põhjendas broneerimistasu kehtestamist matmiskohtade nappuse ja kalmistu korrashoiuks lisavahendite hankimise vajadusega. Täiendavalt läbiviidud analüüs kohalike omavalitsuste määruste (kalmistute eeskirjad) osas näitas, et tegemist ei ole vaid Narvat puudutava probleemiga. Paljudes Eesti omavalitsusüksustes on volikogude ja valitsuste määrustega ette nähtud võtta hauaplatside eraldamise eest tasu. Tuleks kaaluda kõnealuse valdkonna ühtlustamist ja võtta vastu kalmistuseadus. Eraõiguslikul alusel (kasutusleping) võib kohalik omavalitsus matmiseks maa eraldamise eest tasu võtta juhul, kui kalmistumaa on antud munitsipaalomandisse. Ehkki Narva Linnavalitsus tunnistas menetluse käigus ise viidatud määruse kehtetuks, toimub tasu võtmine kalmistu haldaja poolt tegelikult edasi. Osundatud ebaseaduslik tegevus on täielikult riikliku järelevalve alt väljas, sest seadustes ei ole seda reguleeritud. 6.5. Toimetulekutoetuste saamiseks lisanõuete kehtestamine Valdkond, millega põhiseaduslikkuse järelevalve käigus prioriteetselt tegelesin, käsitleb toimetulekutoetusi. Kuigi riik on sotsisaalhoolekande seaduse alusel kohalikele omavalitsustele delegeerinud ainult toimetulekutoetuste maksmisel arvessevõetavate eluasemekulude piirmäärade kehtestamise, on paljud omavalitsused kehtestanud oma korra toimetulekutoetuste määramiseks ja maksmiseks. Enamasti on selline kord suures osas seaduse regulatsiooni ümberkirjutus, kuid mitmed omavalitsused on andnud ka norme, mis on sotsiaalhoolekande seadusega vastuolus. Õiguskantsler kontrollis selles valdkonnas 84 kohaliku omavalitsuse määrust, millest ühel või teisel viisil osutusid seadusega vastuolus olevaks 22. Tüüpiliseks veaks on juhindumine Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996 määrusest nr 318, mis tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 11. detsembri 2001 määrusega nr 386. Alates 1. jaanuarist 2002 reguleerib toimetulekutoetuste saamise aluseid ja maksmise korda sotsiaalhoolekande seadus. Peamiselt on omavalitsused kehtestanud toimetulekutoetuse saamiseks seadusest mittetulenevaid lisatingimusi või sätestanud toetuse maksmisest keeldumiseks täiendavaid ebaseaduslikke aluseid. Iseloomulik oli, et üheski määruses ei asetatud isikuid soodsamasse olukorda, kui on ette nähtud seaduses. 6.6. Omavalitsusametnike nõrk kvalifikatsioon ja sellest johtuvad põhiprobleemid Märgin üldistavalt, et kuna puudub avalik-õigusliku nõustamise süsteem, siis pöörduvad omavalitsusametnikud väga sageli just õiguskantsleri ning vahetult tema nõunike poole taotlustega selgitada seaduste sätteid ja anda nende tõlgendusi. Samuti küsitakse õiguslikku hinnangut konkreetsete kavandatavate või tehtud haldustoimingute ja ka õigustloovate aktide eelnõude seaduslikkuse kohta. Selgitamaks, et selliste küsimuste lahendamine ei ole õiguskantsleri pädevuses, kulub märkimisväärne tööaeg. On selge, et omavalitsusteenistuses olevate ametnike haridus ja koolitus on ebapiisav, mis seab ohtu seaduste rakendamise ja ühetaolise kohaldamise. See probleem on omandanud erilise aktuaalsuse seoses KOKS-i § 55 lõike 5 rakendamisega, mille järgi on valla- või linnasekretäri asendajal kõik valla- või linnasekretäri õigused ja kohustused ning ta peab vastama valla- või linnasekretärile kehtestatud kutsenõuetele. Järelevalvepraktika pinnalt, töövisiitidelt maakondadesse ja vestlustest omavalitsusjuhtidega on selgunud, et paljud valla- või linnasekretärid neile nõuetele ei vasta. Samuti on ilmnenud arvukalt juhtusid, mil valla- või linnavalitsuse määrustele on valla- või linnasekretäri äraolekul alla kirjutanud tehniline sekretär või asjaajaja või sekretär-asjaajaja, kes samuti ei vasta ülalviidatud nõuetele. Seega tõusetub teravalt omavalitsusametnike koolitusvajaduse küsimus. Õiguskantsleri kohtumisel Siseministeeriumi juhtivametnikega selgus, et Siseministeeriumil ja Justiitsministeeriumil selleks raha ei ole. Seetõttu leian, et KOKS-is sätestatud nõuete rakendumine on praeguses seisus küsitav. Omavalitsuste õigustloovate aktide järelevalve pinnalt võib välja tuua järgmised juba aastaid lahendamata probleemid, mis eeskätt on tingitud omavalitsusametnike vähesest kvalifikatsioonist: 1. Omavalitsused lähtuvad põhimääruste andmisel üksnes KOKS-st, pööramata tähelepanu selle seaduse seosele teiste seadustega ja muude õigusaktidega. Ilmneb laialdane KOKS-i sätete ebatäpne ümberkirjutamine, kusjuures põhimäärustes jäetakse sätestamata KOKS-i volitusnormidest tulenevad rakenduskorrad. 2. Sageli viidatakse määruse andmise alusena vaid seaduse või muu õigusakti esmakordselt Riigi Teataja vastavas väljaandes avaldatud algtekstile, mitte kehtivale redaktsioonile. 3. Määrusi ei viida kooskõlla seaduste muudatustega, mistõttu lähevad normid aja jooksul seadustega vastuollu. 4. Esineb õigusnihilismi ilminguid. Kuigi seaduses on kohustus määrus anda, jäetakse see andmata. Samuti ei saadeta õiguskantslerile järelevalveks määruste ärakirju. 5. Tuntav on Tallinna ja Tartu Linnavolikogude ja -valitsuste õigusloome mõju teistele omavalitsusorganitele. Paljudel juhtudel kirjutavad väiksemad omavalitsused samas küsimuses oma määrused nende pealt kriitiliselt analüüsimata ja oma vajadustele kohaldamata maha. Vahel lähtutakse taolises tegevuses Tallinna ja Tartu omavalitsusorganite määruste aegunud tekstidest. 7. Kümme aastat põhiseadust Käeoleval suvel möödus kehtiva põhiseaduse vastuvõtmisest kümme aastat. Alates 1993. aastast on õiguskantsler esitanud Riigikogule õigustloovate aktide põhiseaduspärasuse kohta üheksa aastaülevaadet. Koos põhiseaduse jõustumisega algas iseseisva riigi õigussüsteemi rajamine uutele alustele. Seaduste väljatöötamisel ja reformide kavandamisel tuli toetuda õigusele, mis kehtis Eesti kuni 1940. aastani. Praktilistel kaalutlustel ei saanud kõrvale heita ka Nõukogude Eesti õigust, mille kehtivusele andis hinnangu põhiseaduse rakendamise seadus. Kolmanda asjaoluna olid Ülemnõukogu, Riigikogu ning arvukad täitevvõimuasutused võtnud ärkamisajal vastu palju uusi õigusakte, mida tuli nüüdsest kohaldada värske põhiseaduse raames. Sellises olukorras asus Eesti riik looma omale uut seadusandlust, sidudes Euroopa eeskuju ja Eesti õigustraditsiooni postsotsialistliku süsteemi vajadustega. Lisaks vajadusele viia õiguskord uutele alustele ja anda õiguslik hinnang senikehtivale, tuli õigusloome valada mõistagi ka põhiseaduse vormi. Eriti raskeks osutus taoline ülesanne reformiseaduste puhul. Veel omaette küsimuseks oli, kuidas üht või teist põhiseaduse sätet konkreetse regulatsiooni valguses tõlgendada – vastav kogemus ju puudus. Tagantjärele on isegi mõistetav, et taolistes tingimustes sai otstarbekus prevaleerima seaduslikkuse üle, isikute põhiõiguste piirangud ei lähtunud alati põhiseadusest, õigustloovaid akte kehtestati volitusnormita, tekkisid normivastuolud ja õiguslüngad, õigusaktide sisu ja vorm olid ühtlustamata. Otsuseid langetati kiiresti, sest alternatiiviks oli otsustamata jätmine. Nii tundub loomulik, et esimesed õiguskantsleri ülevaated Riigikogule olid kirjutatud õpetajalikul toonil, kus ikka ja jälle korrati üle demokraatliku riigikorralduse ja õigusteaduse põhitõdesid. Märkimisväärne tendents, mis iseloomustas taasiseseisvunud Eesti varajast õigusloomet, oli ka avaliku õiguse mahajäämus eraõiguslikest regulatsioonidest. Eraõigust reguleerivate normide väljatöötamise tingis ühiskondlik vajadus minna üle vaba turumajanduse põhimõtetele – riigi sõltumatuse ja arengu garantiiks on efektiivselt toimiv majandus. Kriminaalõiguses kehtestati, küll muudatustega, nõukogudeaegsed kriminaal- ja kriminaalmenetluse koodeksid. Enim puudusi esines avaliku võimu regulatsioonides, mis vajasid tunduvalt ulatuslikumaid ja süsteemsemaid muutusi. Demokraatlik riigikorraldus ei tohtinud kasutada totalitaarühiskonnast pärit mudeleid; samas polnud tänapäevast ametnikkonda ega uusi haldustavasid kusagilt võtta. Avaliku õiguse regulatsiooni mahajäämus panid Vabariigi Presidendi ja õiguskantsleri rääkima bürokraatiast, ametnike võimust, haldusriigistumise ohust ning järelevalve ja vastutuse puudumisest avalikus sektoris. Õiguskantsler juhtis Riigikogu tähelepanu korduvalt ka täitevvõimule antavate delegatsiooninormide rohkusele ning umbmäärasusele. Tänaseks on olukord tublisti paranenud; on valdkondi, kus võib rääkida koguni seadusandlikust ülereguleerimisest. Samas ei ole Eesti avalik õigus kaugeltki «valmis» – näiteks avaliku teenistuse, halduskorralduse ja kohaliku omavalitsuse reformid seisavad veel ees. Järgnevalt peatun põhiseaduse rakendumisel. Kõik konstitutsioonilised seadused on tänaseks vastu võetud; isikute põhiseaduslikud õigused on seadustega kaetud. Põhiseaduse sättega sõnaselgelt vastuolus olevaid regulatsioone kehtivast õigusest enam peaaegu ei leia. Arvan, et formaalne normikontroll peaks nüüdsest jääma üha enam just akti andja enda põhifunktsioonide hulka ning järelevalveinstitutsioonide sekkumine võiks siin olla pigem subsidiaarse iseloomuga. Nii Riigikohtu kui ka õiguskantsleri tegevuse põhjal võib märkida, et põhiseaduslikkuse järelevalve raskuspunkt on põhiseaduse sätte tõlgendamiselt kandumas üha enam just põhiseaduse printsiipide ja mõtte sisustamisele. Selline suundumus ei ole Eesti eripära. Väärtusjurisprudents ehk õigusnormi mõtte ja eesmärgi otsimine pälvib üha enam tähelepanu kogu maailmas. Eesti põhiseaduse väärtuste mõtestamisel on lähtekohaks põhiseaduse paragrahvid 10 ja 11. Isikute õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigivõimu seadustamisel ja teostamisel tuleb lähtuda inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetest. Mis puutub õigusloomesse, siis on õigustloovate aktide väljatöötamise ja vastuvõtmise probleemid taandunud ning keskseks küsimuseks täna on seaduste kohaldamine ja toime. Sisuline raskuspunkt nihkub üha enam Riigikogult Vabariigi Valitsusele ja täitevvõimule. Euroopa Liidu liikmeksoleku tingimustes lisanduvad valitsusele kui siseriikliku õigusloome väljatöötajale ka seadusandja volitused euroõiguse kujundamisel. Oma tegevuses ning õiguskantsleri ülevaadetes keskendun edaspidi just küsimusele, kuidas üks või teine regulatsioon on ellu rakendatud ja kuidas see on mõjutanud ühiskondlikke suhteid. Euroopa õiguse ülevõtmisel ning kohaldamisel jääb põhitöö ministeeriumidele, mistõttu on avalikus sektoris endiselt suur vajadus kvalifitseeritud, motiveeritud ja haldussuutliku tööjõu järele. Võrreldes Riigikogu ja valitsuse tasandiga, on kohalike omavalitsuste areng olnud mõnevõrra tagasihoidlikum. Peamine probleem, mis on kahjuks siiani lahendamata, on vajadus kaasaegse ja korrastatud seadusandluse järele, millega piiritletaks üheselt keskvõimu ning kohaliku tasandi vaheline pädevus. Teravaimad probleemid on seotud eelarvega, omavalitsuste tegevuse üle järelevalve teostamisega ning seaduste ebaühtlase rakendamisega kohalikul tasandil. Omavalitsuste mahajäämuse peamiseks põhjuseks on ametnike nõrk põhiseadusteadlikkus ja juriidiline kvalifikatsioon. Avalik-õigusliku õigusabi funktsioone on seni täitnud ka õiguskantsleri nõunikud. Lahendusteks omavalitsuste probleemidele võiksid olla haldusterritoriaalne reform, süstemaatiline omavalitsusametnike koolitus ning avalik-õigusliku õigusabi süsteemi loomine. Eeltoodud probleemide ja arengutendentside valguses on mul hea meel tõdeda, et Eesti põhiseadus ja selle järelevalvemehhanismid on tänaseks edukalt tööle hakanud. Kümne aasta tagused põhiseaduslikkuse probleemid, mis toona olid paratamatud, on paljuski lahendatud. Teisalt, lugedes õiguskantsler Eerik-Juhan Truuväli esimest Riigikogu ülevaadet aastast 1993, leidsin sealt nii mõndagi aktuaalset ja tänapäevast. Koos sooviga astuda Euroopa Liitu, tuleb kriitiliselt üle vaadata senised põhiseadustõlgendused ja panna endi jaoks paika need põhiseaduse alusprintsiibid, mille suhtes reservatsioonide tegemine on mõeldamatu. Meil tuleb läbi mõelda ja otsustada Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, omavalitsuste, Riigikohtu ja õiguskantsleri vaheline ülesannete jaotus ja vastutus muutuvas õiguses. Euroopa õiguse ülevõtmine, kuid veelgi enam kohaldamine ja rakendamine, nõuab uut kvalitatiivset taset nii õigustloovate aktide vastuvõtmises kui ka järelevalves.